Проблемы и перспективы планирования социально-экономического развития муниципального образования

Уровень неопределенности повышается и за счет роста власти олигархических структур. Некоторые муниципальные образования, независимо от размера, оказываются в ситуации, когда на их территории начинают разворачивать свои проекты крупные игроки, центры принятия решений которых находятся не только за пределами МО или региона, но даже за пределами России.

Такие проекты, часто координально меняющие специализацию и экономическое положение, реализуются внешними по отношению к МО лицами и группами, возможности влияния на которые у местного сообщества весьма ограничены. В этом случае местные власти сталкиваются с новыми вызовами и рисками, которые могут носить долгосрочный характер.

Чтобы выдерживать конкуренцию и успешно развиваться в современных условиях, МО необходимо:

эффективно использовать свои внутренние возможности,

наилучшим образом позиционировать себя на российском и мировом рынках,

правильно спрогнозировать новые потребности и технологические прорывы,

предусмотреть возможные тенденции и события в России и мире.

Все это должно быть учтено при разработке стратегии развития муниципального образования.

В качестве примера формирования стратегии можно привести «Стратегию социально-экономического развития муниципального образования «Город Архангельск» на период до 2020 г.» http://gimu-guu.narod.ru/sm6.doc., разработанную совместно мэрией города и Институтом экономических стратегии в 2009-2010 гг.

Проведенный предварительный анализ социально-экономической ситуации показал необходимость применения сценарного подхода при разработке стратегии города.

В настоящее время Архангельск находится в ситуации стратегического выбора, обусловленного изменением его функций в системе межрегиональных и международных обменов и взаимодействий.

При этом в значительной степени ни администрация, ни городское сообщество не являются субъектами, принимающими конечные решения и оказывающими исключительное влияние на реализацию тех или иных крупных социально-экономических проектов на территории города.

Субъектами, способными оказать критическое влияние на развитие города, являются федеральные органы власти, российские и международные компании.

В связи с этим при разработке стратегии города Архангельска рассматривались три пространственные зоны, по отношению к которым город может и должен формировать свою стратегию:

Зона прямого действия - территория внутри границ МО, где органы местного самоуправления (ОМСУ) правомочны осуществлять административную и хозяйственную деятельность. В рамках этой зоны для разработки и реализации стратегии ОМСУ могут использовать весь набор управленческих, политических, административных и финансовых инструментов.

Зона влияния - территория, в границах которой события и процессы, происходящие за пределами города, оказывают непосредственное влияние на развитие и функционирование города. В рамках этой зоны для разработки и реализации стратегии города ОМСУ могут использовать механизмы межмуниципального сотрудничества, координации действий между органами власти разного уровня.

Зона интересов - территория, в границах которой события и процессы, происходящие за границами города, оказывают существенное, но косвенное влияние на развитие города. При этом ОМСУ имеют минимальные возможности для воздействия на происходящие процессы. В рамках этой зона ОМСУ для разработки и реализации стратегии должны отслеживать значимые для города социальные, экономические и политические события и процессы, учитывать их при принятии стратегических решений.

Стратегия социально-экономического развития г. Архангельска разрабатывалась на 10 лет на период с 2011 по 2020 гг.

Анализ социально-экономического положения города, его возможностей и ресурсов, а также существующих и разрабатываемых в настоящее время крупных инвестиционных проектов позволил выделить для Архангельска 8 основных сценарных гипотез развития.

Транспортные сценарии предусматривают усиление роли Архангельска как транспортного узла за счет строительства магистрали «Белкамур». Сценарии, связанные с освоением ресурсов, предполагают, что Архангельск становится либо базой освоения сухопутных природных ресурсов области либо базовым городом освоения арктического шельфа. В сценарии «Промышленный подъем» основная ставка делается на развитие традиционных для города и инновационных производств товаров и услуг за счет существенного увеличения инвестиций и заказов у национального судостроения. Сценарий «Межрегиональный административный и образовательно-культурный центр» предполагает усиление гуманитарной составляющей города. Основной акцент делается на повышение качества и наращивание человеческого капитала как внутри города, так и за его пределами. Последние два сценария предполагают консервацию существующей ситуации и дальнейшее ее ухудшение.

При оценке все сценарии были сравнены с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ». В результате было установлено, что предлагаемые сценарии не имеют полного соответствия содержанию Концепции, что связано с разным масштабом и степенью воздействия проектов на экономику России и экономику города. Например, проекты, рассматриваемые в рамках Концепции как элементы энергосырьевого сценария, будут способствовать инновационному развитию г. Архангельска.

Так, часть сценариев являются наиболее амбициозными и относятся к сценариям инновационного развития. Сложность реализации этих сценариев не столько в необходимости привлечения средств, сколько в налаживании конструктивных взаимовыгодных партнерских отношений между предприятиями и организациями разных форм собственности из различных сфер деятельности.

При выборе стратегической траектории развития города Архангельска из возможных сценариев предпочтение отдавалось тем, при реализации которых возрастает значимость и роль города России, среди городов Баренц-региона, растет качество и сложность его социальной организации, повышается привлекательность для жизни и развертывания современных высокоорганизованных видов деятельности.

Из четырех инновационных сценариев наиболее предпочтительным в долгосрочной перспективе для города является сценарий «Административный и образовательно-культурный центр межрегионального значения», элементы которого присутствуют почти в каждом из инновационных сценариев. Именно на этом сценарии развития остановились разработчики стратегии. Особенностью данного является то, что он способен стать определяющим для постиндустриального развития города на перспективу, выходящую за пределы прогнозного периода.

Так или иначе, но большинство из представленных сценариев будут иметь свое продолжение с позиций краткосрочной и среднесрочной перспективы, создавая условия и накапливая ресурсы для реализации следующего сценария.

Еще одним примером разработки долгосрочного развития является стратегия развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на период до 2020 года. Одобренная жителями областного центра на проведенных в апреле 2008 года публичных слушаниях стратегия утверждена решением городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 28.05.2008 года № 1099/51-08-3. http://www.yuzhno-sakh.ru/?dirid=78.

Генеральным разработчиком стратегии является Государственное Учреждение Дальневосточный научно-исследовательский институт рынка при Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации (г. Хабаровск).

Необходимость разработки стратегии была обусловлена современными требованиями по обеспечению единого подхода к решению вопросов комплексного развития городского округа.

В течение всего процесса разработки стратегии Комитетом экономики администрации города Южно-Сахалинска была обеспечена эффективная деятельность всех структур стратегического планирования с генеральным разработчиком, представлена статистическая и аналитическая информация по динамике развития города. Была проведена организационная работа по анкетированию всех слоев населения и бизнеса областного центра, проведены рабочие встречи с руководителями предприятий, научных и образовательных учреждений, совещания, круглые столы, пресс-конференции по вопросам разработки стратегии. Население активно вносило свои предложения.

Проведенные исследования и опросы позволили сформулировать самые важные конкурентные преимущества г. Южно-Сахалинска:

значение города как административно-культурного центра Сахалинской области;

прямое воздушное сообщение с городами Дальнего Востока и России;

размещение иностранных и отечественных компаний по освоению нефтегазовых месторождений;

близость к странам Азиатско-Тихоокеанского региона;

привлекательность для переселенцев из северных районов Сахалинской области;

ландшафтная уникальность и наличие территории для малоэтажного строительства.

Авторами стратегии миссией города Южно-Сахалинска определено создание условий для стабильного повышения качества жизни населения и эффективного использования социально-экономического потенциала города, области, региона.

В связи с этим определены и задачи, и направления развития. В качестве приоритета выдвигаются интересы населения, сохранение человеческого потенциала.

В целях привлечения населения города, представителей бизнеса, общественных организаций и политических партий к процессу обсуждения проекта стратегии развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на период до 2020 года» администрацией города, совместно с представителями генерального разработчика, на каждом этапе разработки стратегического документа проводились Общественные слушания. В городских средствах массовой информации на постоянной основе размещались материалы о ходе разработки стратегии.

Благодаря принятию стратегии развития у городского округа появится возможность привлечения средств федерального и областного бюджетов для финансирования наиболее важных мероприятий для устойчивого развития городского округа «Город Южно-Сахалинск».

Наиболее широко применяемые в муниципальном управлении комплексные целевые программы должны ориентироваться на стратегические приоритеты и тесно увязываться друг с другом.

Предлагаемый в Стратегии проектный способ управления позволит сконцентрировать ресурсы городского округа на достижении важнейших задач его комплексного развития, а система целевых индикаторов позволит осуществить мониторинг эффективности управленческих решений.

В настоящее время на территории областного центра действуют порядка 30 целевых муниципальных программ, реализация которых направлена на повышение качества жизни населения города Южно-Сахалинска, рациональное и целевое использование средств местного бюджета.

Кроме того, Комитетом экономики администрации города разработан проект Программы социально-экономического развития городского округа «Город Южно-Сахалинск» на 2010-2012 годы, содержащий мероприятия по реализации целей и задач, определенных стратегией на ближайшую перспективу, которая войдет составной частью в Программу социально-экономического развития Сахалинской области на 2010-2012 годы.

Администрация города и генеральный разработчик стратегии учитывали важность и необходимость обеспечения единых механизмов и согласованности политики в решении вопросов совместного стратегического развития областного центра и островного края в целом, что уже является залогом успешной его реализации.

Городской округ «Город Южно-Сахалинск», также как и область, и вся страна, выбирает инновационный, социально-ориентированный путь развития, главная цель которого - обеспечить высокий уровень благосостояния и стандартов качества жизни населения.

Город может взять на себя функции областного научного, проектно-конструкторского и образовательного центра по обеспечению развития инновационных производств по всем основным отраслям экономики. Следует учитывать возможности города в развитии инновационных технологий в области образования, медицины, управления, гражданских инициатив. Именно здесь, в Южно-Сахалинске, сконцентрирован научный потенциал области. И это только одна из частей, на которых строится стратегия развития городского округа.

Успешная реализация стратегии позволит сделать механизм управления городским округом более открытым, придаст новый импульс развитию как экономического, так и социального потенциалов города Южно-Сахалинска.

Далее остановимся на рассмотрении стратегии развития Соликамского городского округа до 2018 г.

Разработка Стратегии развития г. Соликамска проводилась в 2010 г.

Основными разработчиками выступили представители администрации г. Соликамска, депутаты городской Думы, а также эксперты Института прикладной экономики и бизнес-инжиниринга и Высшей школы экономики.

Основные положения Стратегии формулировались в процессе взаимодействия экспертной группы с представителями городского сообщества - специалистами городской и краевой администраций, депутатами городской Думы, руководителями городских предприятий, предпринимателями, представителями некоммерческих организаций, журналистами.

Стратегия предназначена для решения следующих вопросов: http://adm.solkam.ru/netcat_files/452/346/h_24dd15ea9e8137a7080bc934f1ee86b0.

консолидации городского сообщества вокруг решения ключевых проблем города;

координации процесса стратегического управления городом;

повышения инвестиционной привлекательности города.

Основными инструментами анализа и прогноза при разработке Стратегии служили:

сбор и обработка статистической информации;

проведение и обработка анкет, социологических опросов и интервью.

Стратегические приоритеты г. Соликамска основываются на анализе текущего социально-экономического положения города и формировании видения города на основе согласования интересов и выявлении наиболее благоприятного и вероятного сценария развития города из рассмотренных вариантов.

В аналитическом отчете стратегии была проведена интегральная оценка социально-экономического положения города и рассмотрен детальный анализ приоритетных направлений социально-экономического развития.

Были получены следующие основные выводы проведенной оценки и анализа в целях выявления:

ключевых стратегических преимуществ и возможностей развития г. Соликамска;

ключевых проблем и угроз развития г. Соликамска.

Анализ основных направлений социально-экономического развития г. Соликамска проводился с использованием методики SWOT-анализа, широко используемой в стратегическом планировании. SWOT-анализ позволяет произвести структурированное исследование сильных и слабых сторон субъекта, а также определить возможности и угрозы его развития. SWOT-анализ предоставляет базу для определения возможных сценариев развития города и позволяет выявить приоритетные направления его развития.

Проведенный SWOT-анализ позволяет определить приоритеты стратегии социально-экономического развития г. Соликамска.

Приоритеты формируются по следующим направлениям:

Снижение степени влияния слабых сторон социально-экономического положения города за счет сильных сторон.

Обеспечение перехода возможностей развития в сильные стороны социально-экономического положения.

Управление рисками социально-экономического положения путем снижение вероятности перехода возможных угроз в область слабых сторон города.

Далее было сформировано видение г. Соликамска до 2018 года на основании согласования интересов следующих заинтересованных групп: горожан, инвесторов (в том числе собственников и руководителей крупнейших предприятий г. Соликамска), Администрации г. Соликамска и Администрации Пермского края.

В целях формирования видения г. Соликамска в рамках аналитического отчета было рассмотрено несколько вариантов возможных сценариев его развития:

I «Инерционный сценарий». Инерционное управление при устранении техногенных рисков;

II «Соликамск - логистический центр Белкомура»;

III «Соликамск - индустриальная столица Прикамья»;

IV «Соликамск - самый комфортный город Прикамья»;

V «Соликамск - культурная витрина Прикамья»;

На основе анализа текущего социально-экономического положения города, перспектив развития Пермского края, а также представлений основных заинтересованных групп были выявлены вероятные положительные и отрицательные последствия реализации каждого из сценариев, а также была проведена оценка вероятности их наступления.

Среди ключевых интересов в отношении социально-экономического развития г. Соликамска, связанного со спецификой малых городов, а также особенностей географического положения и стратегии экономического развития города, можно выделить конкурентную борьбу за основные виды ресурсов: человеческие, финансовые и т.д.

При этом ключевыми конкурентами выступают малые города и районы Пермского края и соседних регионов. Таким образом, рассматривая данный приоритет как ключевой в перспективах развития города, основной стратегической установкой города является создание условий, обеспечивающих привлечение на данную территорию ресурсов.

В связи с представленными выводами наиболее вероятным и отвечающим требованиям заинтересованных групп был признан сценарий: «Соликамск - самый комфортный город Прикамья», так как именно данный сценарий позволяет завоевать конкурентное преимущество в привлечении в первую очередь человеческих ресурсов и производных от них финансовых ресурсов.

В рамках согласованного сценария развития г. Соликамска до 2018 г. видение складывается на основе следующих принципов:

сохранение населения города за счет создания комфортной городской среды: качественного жилья, широкого спектра услуг, благоустройства города и т.д.;

активная социальная политика города;

создание экономических условия в целях обеспечения роста благосостояния жителей города.

О правильности выбранных приоритетов развития можно будет судить в процессе реализации данной стратегии.

Таким образом, стратегия развития любого муниципального образования направлена на решение ключевых приоритетных задач. Стратегические направления не являются автономными, независимыми друг от друга, а представляют собой единый комплекс действий, ориентированный на реализацию стратегических приоритетов.

Стратегия МО должна разрабатывается в соответствии с принципами, соответствующими рыночному планированию, обладать достаточной гибкостью и должна конкретизироваться в годовых планах, а также учитывать реальные возможности администрации.

Далее следует особо отметить, что в последние годы за рубежом заметно активизировались исследования, в которых предпринимаются попытки распространения теоретических моделей стратегического планирования управления развитием предприятий на принципиально новый объект - гopoдa.

Более того, к настоящему времени стратегическое планирование и управление развитием городов постепенно превращаются во вполне самостоятельные направления научных исследований.

Стратегическое планирование городского развития становится наиболее эффективным методом обеспечения высокой конкурентоспособности городов в условиях растущей конкуренции и усиливающейся глобализации экономики как в Европе, так и в мире в целом.

Поэтому процессом разработки стратегических планов и крупных проектов, способных резко выдвинуть город на передовые позиции, охватывается все большее количество городов в странах Западной и Восточной Европы.

Как правило, города с наиболее активной позицией - это европейские столицы или мегаполисы, испытывающие потребность в решительном движении вперед.

При этом можно выявить ряд причин, обусловливающих обращение к разработке стратегии развития.

Во-первых, это необходимость выхода из глубокого кризиса, который охватил многие европейские города в конце 1970-80-х гг.

Во-вторых, это стремление решить какие-либо определенные структурные проблемы или преодолеть трудности социально-экономического характера.

В-третьих, это потребность на фоне относительно благополучной динамики развития повысить свою конкурентоспособность в ожидании значительных перемен в будущем.

Определенное влияние на распространение стратегического планирования оказали идеи городского маркетинга, возникшие в США и широко дебатировавшиеся в Европе в указанный период.

Местные власти в этих городах озабочены проблемой смены устаревшего имиджа своего города, выдвижения его на передовые позиции в ближайшем будущем. Кроме того, обращение многих крупных городов к стратегическому управлению связано и с объективной необходимостью реформирования управления развитием окружающего региона.

Например, Антверпен, Мальмё, Мюнхен, Роттердам и Штуттгарт, имея сравнительно устойчивое положение на рынке городов и положительную динамику социально-экономического развития, видят задачу стратегического планирования в выдвижении города на более высокую ступень развития, для того чтобы выдержать конкуренцию.

А города Бильбао, Бирмингем, Дортмунд, Лиссабон и Турин первоочередной задачей определения стратегии развития считают решение сложных социально-экономических проблем, но при этом рассчитывают также на усиление своей конкурентоспособности и нахождение нового имиджа.

Стратегическое планирование в городах Западной Европы характеризуется рядом своеобразных подходов:

1. Само понятие стратегического планирования трактуется в Западной Европе достаточно вольно и широко. Это относится прежде всего к временному горизонту планов, которые могут как охватывать ближайшие 2-3 года, так и выходить за рамки десятилетия. Широкая трактовка стратегического планирования состоит и в том, что она означает не столько разработку определенного типового плана, сколько объединение всевозможных плановых, управленческих и организационных инициатив и программы местных властей в рамках движения к достижению стратегической цели.

2. Многообразные разработки стратегических планов, проектов и подходов пока не имеют в своей основе единой научной методологии. Города ищут свой путь, формулируя методологические принципы и методические подходы, определяющие стратегию развития, что свидетельствует о необходимости и актуальности общеметодологических научных разработок и исследований в области городского стратегического планирования.

Следует отметить растущую популярность подходов, основанных на применении к управлению городом методов управления предприятиями. Города рассматриваются как сложные предприятия, в управлении которыми применимы те же инструменты менеджмента, что и в частном секторе. Соответственно стратегии развития года строятся по образцам стратегий бизнеса Муниципальный менеджмент. Учебное пособие для вузов. - М.: ББ, 2007. - 428 с..

Очень важная роль в рассмотренных стратегия отводится принципу партнерства. Признано, что успешной сегодня может стать только всеохватывающая политика, объединяющая различные уровни власти, частный сектор и местное население, предполагающая региональное партнерство и международное сотрудничество между городами.

3. При разработке стратегии развития европейские города используют разнообразные организационные принципы и формы, в основном выводящие процесс стратегического планирования за рамки текущей деятельности местных властей. Для организации процесса разработки и реализации стратегических планов и программ развития во многих городах создаются совершенно новые, с функциональной точки зрения органы, часто - регионального уровня, с новыми задачами и типом сотрудничества как с общественным, так и с частным сектором.

4. Города достаточно единодушно опираются в процессе разработки стратегии на организацию широкого диалога и дискуссий со всеми действующими в городе целевыми группами, активно вовлекая в первую очередь граждан и общественные группы в творческий процесс осмысления и формирования будущего облика города, его идеального образа. Именно активное участие граждан становится фактором, объединяющим многообразные подходы, и ведущим принципом городского стратегического планирования, не случайно термины «участие», «включенность» и «партнерство» наиболее часто звучат при обсуждении механизмов разработки стратегии.

5. Важной характеристикой стратегического планирования европейских городов является глубокий учет местной специфики при определении целей и задач долгосрочных преобразований. Эта специфика, как правило, отражается в стратегических девизах, которые характеризуют стратегию развития конкретного города.

Выдвигая смелые, оригинальные и емкие лозунги стратегии развития, европейские города стремятся объединить население, предприятия, все городское сообщество с целью движения в рамках избранного направления на основе достигнутого общественного консенсуса.

Эти лозунги разнообразны, в отличие от однообразно повторяемых российскими городами главных целей стратегических планов о стабильном улучшении качества жизни всех слоев населения. Разнообразие и смелость девизов европейских городов не препятствуют тому, что у каждого из этих городов жители всегда находятся в центре внимания, ибо именно для них городские власти разрабатывают и реализуют свои стратегии.

6. Ключевыми катализаторами стратегического планирования европейских городов выступают крупные, так называемые «флагманские» проекты, призванные привлечь внимание к городу, дать толчок структурным сдвигам, резко улучшить ситуацию с рабочими местами, способствовать маркетингу территории и формированию нового имиджа.

Европейские города смело планируют подобные проекты, успешно осуществляют финансирование необходимых капиталовложений· и реализуют проекты на базе частно-общественного партнерства. Создание современных крупных инфраструктурных объектов - аэропортов и вокзалов, выставочных комплексов и современных жилых зон, а также проведение Олимпийских игр, фестивалей, конгрессов способствуют росту мировой известности городов, притяжению интереса инвесторов и туристов.

7. Для финансирования программ и проектов, реализующих стратегию городского развития, европейские города применяют механизмы финансового монтажа, означающего сочетание разнообразных финансовых источников всех уровней управления - как общественных, так и частных. Соединение местных, региональных и национальных средств дополняется банковскими кредитами и частными взносами; умело используются городами Западной Европы и всевозможные гранты и субсидии ЕС, займы международных финансовых организаций. Стратегическое планирование: Уч. пособие/ Под ред. проф. А.Н. Петрова. Спб: Знание, ГУЭФ, 2008.

Осознание местными властями необходимости серьезных перемен в условиях глобализации и роста конкуренции городов и регионов привело к разработке и реализации акций, имеющих стратегическое значение для коренных изменений в ведущих европейских городах. В качестве таких акций выступали либо отдельные плановые мероприятия стратегического характера, либо создание новых структур управления, как правило, на уровне метрополии или региона, изменяющих в корне ситуацию в области городского развития с позиций будущего.

Каждый город, разрабатывая и реализуя стратегические подходы, планы, программы, опирается на определенные методы, используемые на протяжении всего планового процесса. При всем своеобразии подходов в рассмотренных городах можно сформулировать основные элементы, имеющие принципиальное значение и включающие:

учет факторов глобализации экономики и развития конкуренции европейских городов и регионов, обусловливающих необходимость поиска своего места в новой урбанистической системе Европы;

заинтересованное участие и вовлеченность в процесс стратегического планирования всех целевых групп, в первую очередь населения и общественных объединений, представителей предприятий, малого и среднего бизнеса, инвесторов, а также профсоюзов, торгово-промышленных палат, туристов и т. д.;

стратегический диалог на всех этапах планирования, использование механизмов обратной связи, мониторинга и корректировки целей и направлений реализации планов;

успешное партнерство частного и общественного секторов при осуществлении стратегических проектов;

преемственность стратегических планов;

сочетание стратегического подхода в городе со стратегией развития более широкого регионального сообщества;

ориентация стратегических планов на расширение городского пространства, тесно связанное с экономическим развитием, структурными преобразованиями, опорой на новые сектора и точки роста, созданием новых, соответствующих современным требованиям рабочих мест.

Итак, на сегодняшний день большинство европейских городов, серьезно озабоченные проблемами экономического развития, разрабатывают те или иные документы комплексного характера, которые дают возможность в определенной степени скоординировать деятельность в сфере экономической политики.

Такого рода документы могут либо входить элементом в интегральные стратегии социально-экономического развития, либо оформляться в виде относительно самостоятельного блока в системе регулирующих механизмов городского управления.

Выбор определенной формы является весьма индивидуальным, и отдать предпочтение какой-то одной схеме невозможно. Однако в большинстве случаев целесообразным, по мнению многих зарубежных исследователей, представляется следующий состав документов:

* стратегия социально-экономического развития города, охватывающая все стороны городской жизни;

* экономическая стратегия города;

* концепция экономической политики городских властей;

* набор проектов (программ) по реализации местной экономической политики властей;

* план мероприятий по экономическому развитию города. Особо следует отметить, что задачи реформирования управления развитием городов и городских агломераций должны быть адекватны государственным интересам.

В общем случае цели социально-экономического развития любого города можно условно разделить на две основные группы:

* стратегические цели комплексного развития города;

* стратегические цели развития отдельных сфер и отраслей городского хозяйства.

Для практической реализации целей развития города необходимо формирование принципиально новой системы управления городом, ведущее место в которой должно принадлежать стратегическому планированию развития города. В этой связи особую актуальность приобретает разработка комплекса теоретических и методологических проблем стратегического планирования развития крупных городов.

Подводя итоги, следует отметить, что на сегодняшний день уже предпринимаются попытки обобщить имеющийся зарубежный опыт, использовать его в отечественной практике и предлагать подходы к решению данной проблемы, учитывающие российскую специфику.

При разработке стратегии развития рабочие группы также стараются отталкиваться от интересов жителей, активно привлекая их к процессу формирования стратегии. Постепенно города начинают рассматриваться в качестве компании, отдельного экономического субъекта рынка, что позволяет более детально исследовать все сферы деятельности, учесть влияние внутренних и внешних факторов. Постепенно накапливается опыт по применению различных методик и подходов при формировании стратегии, что в дальнейшем приведет к более эффективной проработке направлений улучшения состояния как МО, так и регионов и страны в целом.

Глава 3. Характерные черты стратегического планирования развития города Азова Ростовской области

Азов сегодня занимает значимое место среди российских городов. В городе идут активные процессы развития экономики, социальной сферы, создания индивидуального образа города. Меняющиеся геополитические и социально-экономические условия расширяют возможности Азова по активизации своих конкурентных преимуществ, позволяют укреплять позиции города на российском и международном рынках. Однако эти задачи город решает в условиях постоянного усиления конкуренции с другими территориями за привлечение инвестиций, за создание новых рабочих мест, за сохранение и привлечение людей, которые в настоящее время превращаются в основной капитал каждой территории.

Добиться успеха в этой работе можно только в результате объединения усилий всего городского сообщества, мобилизации всех имеющихся финансовых, материальных и интеллектуальных ресурсов города. Общегородское значение приобретают задачи создания полноценных условий жизни населения, формирования инфраструктуры нового типа, ускорения процессов реструктуризации и модернизации промышленного потенциала, повышения уровня развития других отраслей экономики.

Органы местного самоуправления, все жители города Азова пришли к пониманию того, что для успешного развития города необходимо иметь общее согласованное видение его долгосрочной перспективы, приоритетов, главных целей и основных направлений развития. Только обладая таким видением, можно эффективно использовать ограниченные ресурсы и предпринимать организационные действия для достижения значимых результатов. Документом, который дает возможность сформировать такое видение, является Стратегия социально-экономического развития города Азова на 2011-2020 годы.

Стратегия содержит главные ориентиры, на основе которых будут строиться средне- и краткосрочное планирование развития города Азова и приниматься управленческие решения в координации с федеральными и региональными программами и проектами развития на территории города Азова.

Стратегия призвана дать четкие ориентиры бизнесу, инвесторам и другим партнерам города для реализации совместных проектов на условиях муниципально-частного партнерства.

Стратегия социально-экономического развития города Азова на 2011-2020 годы создается в русле базовых документов, определяющих развитие Ростовской области и страны в целом, в числе которых:

Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.;

Стратегия социально-экономического развития Ростовской области до 2020 года (Постановление Законодательного собрания Ростовской области от 24.11.2011 № 1752 «О внесении изменения в постановление Законодательного собрания Ростовской области «Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года»);

Схема территориального планирования Ростовской области.

Азов обладает благоприятным географическим положением, которое определяется:

нахождением в агломерационной зоне Ростова-на-Дону - крупнейшего города юга России и административного центра Южного федерального округа;

непосредственной близостью к транспортным артериям федерального и областного значения, в том числе артерии движения грузов водным путем, связывающей Юг России с международными и российскими рынками.

Положительными факторами развития города являются наличие актуального Генерального плана (до 2025 года) и Правил землепользования и застройки, которые определили основные условия формирования среды жизнедеятельности азовчан, направления и границы развития территории города, определили зонирование территории, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.

Территория Азова достаточно компактна, Генпланом предусмотрены меры по повышению ее транспортной проницаемости.

В Азове не стоит проблема дефицита площадей - имеются перспективные территории для развития под промышленную и жилую застройку.

Несмотря на наличие в черте города живописных рек, их набережные не благоустроены и фактически «выключены» из общественной жизни.

В целях улучшения качества городской среды в 2013 году в Азове началась реализация долгосрочной целевой программы «Капитальный ремонт внутригородских дорог и тротуаров в городе Азове Ростовской области в 2013-2016 годах», принята ведомственная целевая программа «Развитие благоустройства города Азова в 2013-2015 годах».

Кратко затрагивая вопрос о принятых в последние три года меры по улучшению экологической ситуации, следует отметить, что они в целом дают положительные результаты, и по многим экологическим показателям ситуация в городе выравнивается. Однако, в части загрязнения атмосферы и поверхностных вод ситуация в Азове остается напряженной. Уровень загрязнения атмосферы квалифицируется как высокий, качество воды в реке Дон не соответствует гигиеническим нормативам по микробиологическим показателям, а качество питьевой воды на выходе с очистных сооружений городского водопровода и в распределительной сети - по санитарно-химическим показателям. Состояние окружающей среды продолжает оставаться объектом пристального внимания органов местного самоуправления и предполагает реализацию соответствующих проектов на очистных сооружениях.

Демографическая ситуация в Азове, как и в большинстве российских городов, неблагополучна: естественный прирост численности населения отрицателен несмотря на рост рождаемости в последние годы смертность стабильно превышает рождаемость. Следствием неблагополучной демографической ситуации является старение населения, что в ближайшей перспективе может привести к увеличению социальной нагрузки на работающее население и ухудшение характеристик человеческого потенциала города. Благодаря притоку мигрантов, перекрывающему естественную убыль населения, общее число жителей города растет, однако качество миграционного потока не всегда соответствует кадровым потребностям города.

В структуре занятости населения Азова намечается постепенное увеличение занятости в сфере услуг, что можно расценивать как положительную тенденцию, отвечающую современным тенденциям развития городов. Отмечается нехватка трудовых ресурсов, вызванная демографическим старением населения. Особенно острый дефицит наблюдается в отношении высококвалифицированных кадров. Одна из важнейших проблем рынка труда Азова - квалификационный и профессиональный дисбаланс, вызванный несоответствием системы профтехобразования динамике спроса на рынке труда.

Уровень доходов населения Азова, несмотря на заметное повышение за последние годы, остается сравнительно невысоким на фоне городов Ростовской области. Проблемой города остается разрыв в уровне оплаты труда в зависимости от вида экономической деятельности, в том числе работников бюджетной сферы и муниципальных учреждений.

Переходя к анализу ситуации для стратегического планирования экономического развития города следует подчеркнуть, что самыми крупными предприятиями города Азова традиционно были предприятия машиностроения, благодаря интенсивному росту которых в 1960-80-е гг. город получил импульс к ускоренному развитию. Промышленный профиль экономики города сохраняется по сей день: ведущую роль играют обрабатывающие производства, обеспечивающие более половины произведенной и отгруженной продукции города (рис. 3.1). Вместе с тем, в 2003-2013 гг. наблюдалась тенденция снижения доли этого вида экономической деятельности в пользу производства и распределения электроэнергии, газа и воды и строительной деятельности. Происходят процессы интенсификации производства в обрабатывающей промышленности, оздоровления финансовой ситуации, повышения уровня оплаты труда при достаточно стабильном числе ведущих крупных и средних предприятий.

Рисунок 1. Удельный вес отдельных видов деятельности экономики в общем объеме отгруженной продукции в Азове (2013 г.)

В структуре занятости промышленность занимает ведущее место в экономике города, хотя в данном случае лидерство уже не абсолютное, а относительное: в промышленности занято около 25% работающего населения Азова. В целом по занятости населения экономическая база Азова является достаточно диверсифицированной, что обеспечивает определенную гибкость рынка труда при кризисных явлениях в ведущих отраслях.

Основными плательщиками налогов в городской бюджет являются предприятия обрабатывающих производств, производящие продукцию специального назначения, приборы и оптико-механические средства, также сельскохозяйственное оборудование для растениеводства, мешкозашивочные машины, кузнечно-прессовые машины, чугунное и стальное литье, поковки. В то же время отмечается недостаточная развитость в городе строительной индустрии: строительные организации Азова обладают относительно слабой технологической базой и характеризуются малой мощностью.

Ключевой проблемой развития традиционных для экономики города предприятий Азова является их технологическая отсталость. Ведущие предприятия города, ориентированные на выпуск так называемой гражданской продукции, не обладают конкурентоспособными технологиями и современным оборудованием. Значительное число производств города характеризуются технологической замкнутостью, высоким износом основных фондов (от 50 до 80% на предприятиях машиностроения) и устаревшей технологической базой.

Предприятия Азова постепенно проводят модернизацию производств, что положительно влияет на ежегодное сокращение числа убыточных предприятий и одновременно обостряет проблему дефицита высококвалифицированных специалистов.

По объему отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг в расчете на душу населения город Азов всю вторую половину 2000-х гг. отставал от результатов как Ростовской области в целом, так и ее городов. Азов не обладает значимым инновационным потенциалом, взаимодействие предприятий города с научно-исследовательскими организациями во всех сферах развито крайне слабо.

В Азове активно развивается малый бизнес, в том числе - благодаря поддержке, оказываемой органами местного самоуправления. Проблемой остается отставание среднего размера заработной платы на малых предприятиях от среднего размера заработной платы по всем секторам экономики, но острота данной проблемы последние годы снижается.

Для Азова характерна существенная роль малых предприятий в сфере обрабатывающих производств (около 50% от общего оборота малых предприятий). В инновационных секторах экономики города роль малых и средних предприятий несущественна.

Развитию предпринимательства в городе способствует деятельность некоммерческого партнерства «Азовское агентство поддержки предпринимательства», оказывающего консультационную поддержку по вопросам ведения предпринимательской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности, оформления налоговых деклараций; правовое сопровождение бизнеса, бизнес-планирования.

В 2008-2013 гг. администрацией города Азова было организовано участие азовских предпринимателей в областных рейтинговых и практико-специализированных конкурсах, таких как: «Лучший предприниматель Дона», «Лучший предприниматель города», «Лучший по профессии в сфере общественного питания», конкурсы парикмахерского искусства «Краса Дона» и «Секреты красоты», победителями которых стали ряд азовчан.

Стимулирующую роль развития в городе предпринимательства играет реализуемая с 2009 г. муниципальная целевая программа , в рамках которой финансируются следующие мероприятия:

субсидирование процентной ставки по привлеченным кредитам;

субсидирование затрат по подключению к услугам естественных монополий;

субсидирование затрат по участию в выставочно-ярмарочных мероприятиях;

субсидирование части затрат объектов инфраструктуры поддержки предпринимательства по арендным платежам;

субсидирование части затрат по образовательным программам для субъектов малого и среднего бизнеса;

проведение конкурсов среди субъектов малого и среднего бизнеса;

проведение социологических опросов и мониторингов.

Сейчас особое внимание администрация города придает формированию Юго-Восточной и Северо-Западной промышленным зонам. Размещение здесь новых промышленных производств и терминалов соответствует задачам динамичного и сбалансированного развития международного и межрегионального инвестиционного сотрудничества в Ростовской области. В 2011 году пущена первая очередь завода по производству продуктов питания компании ООО «Фрито Лей Мануфактуринг» и ведется подготовка к проектированию нового завода по производству безалкогольных напитков Компании «ПепсиКо». Также ведется подготовка проектной и разрешительной документации завода по производству флоат-стекла ООО «Эй Джи Си Флэт Глас», выполняются подготовительные работы под строительство завода по производству полиэтиленовых труб ООО «Нева-Пласт».

В Северо-Западной промышленной зоне планируется строительство крупнейшего в России терминального комплекса по перевалке сжиженных газов.

Способствует инвестиционной привлекательности города Азова инвестиционный паспорт города, размещенный в открытом доступе на официальном сайте администрации города.

В городе Азове отмечается в целом благоприятный инвестиционный климат. Администрация города ведет активную инвестиционную политику, результатом которой является приток в город инвестиций, в том числе иностранных. В городе достаточное количество свободных инвестиционных площадок. Большое значение для привлечения инвесторов играет наличие генерального плана развития города до 2020 года и Правил землепользования и застройки.

Несмотря на рост инвестирования в экономику Азова, по объему инвестиций в расчете на душу населения город отстает от среднеобластных значений показателя. Финансирование инвестиций из федерального и областного бюджетов существенно сократилась в консолидированном бюджете города Азова - более 90% бюджетных инвестиций осуществляется в настоящий момент за счет средств местного бюджета, что соответствует общероссийским тенденциям в результате изменения бюджетного законодательства, а также процессов разделения полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом.

Слаженность в осуществлении текущей управленческой деятельности, а также наличие актуального Генерального плана города, создает предпосылки для формирования в городе системы кратко-, средне- и долгосрочного (стратегического) планирования как основы для комплексного социально-экономического развития города на перспективу. Для построения данной системы необходимо решить характерную для многих российских муниципальных образований проблему согласования различных видов планирования на местном уровне (социально-экономического, бюджетного, территориального).

Эффективная система управления городом подразумевает также наличие условий для активного участия горожан в решении вопросов местного значения. В городе достаточно активны общественные организации горожан: сильные квартальные комитеты, Женсовет, Совет ветеранов, Общество инвалидов, Общество ветеранов афганской и локальных войн, УПП ВОС, действует Фонд помощи детям. Ежегодно растет число участников общегородских массовых мероприятий. Для того чтобы поддержать движение города в направлении развития общественного участия, необходима системная работа по вовлечению населения в процесс решения задач развития города, функциональную роль в этом призвана сыграть Стратегия города, в которой определены ключевые направления его развития на долгосрочную перспективу.

Стратегия не может быть автономна по отношению к действующей в городе системе социально-экономического планирования. Напротив, она формирует базис, на котором выстраивается данная система. Действующие в городе долгосрочные и целевые программы, комплексная программа социально-экономического развития, инвестиционные проекты, иные программные и проектные документы являются в логике стратегического планирования механизмами реализации Стратегии и нацелены на реализацию содержащихся в ней направлений и задач.

Также важным условием является учет в механизмах реализации Стратегии действующей системы разработки и утверждения прогноза социально-экономического развития города, определяющего основные параметры развития города в среднесрочной перспективе.

Наряду с системой социально-экономического планирования, базовым элементом которой является Стратегия, на муниципальном уровне организованы территориальное, бюджетное планирование и планирование развития объектов коммунальной инфраструктуры. Документы, посредством которых реализуются данные виды планирования в городе (генеральный план, план реализации генерального плана, среднесрочный финансовый план, местный бюджет, программа развития коммунальной инфраструктуры и др.) подлежат координации со Стратегией развития города.

Принцип «Баланс интересов» подразумевает обеспечение соблюдения интересов организаций различных форм собственности, субъектов управления различного уровня, участвующих в реализации Стратегии, населения, общественных организаций. Эта задача решается как за счет активного информационного обеспечения реализации Стратегии, проведения публичных слушаний по промежуточным итогам ее реализации, так и за счет включения представителей общественности в органы управления реализацией Стратегии развития города.

При формировании и последующей реализации Стратегии важна «обратная связь» с населением города как основным адресатом плана. Традиционный механизм поддержания обратной связи - проводимые среди жителей города социологические опросы.

В мае 2013 г. на территории города Азова, по заказу администрации города филиалом по Южному федеральному округу Всероссийского центра изучения общественного мнения был проведен социологический опрос, основной целью которого являлась оценка общественно-политической обстановки в городе и уровня актуальности и распространенности городских проблем. Всего в сферу социологического опроса было вовлечено 1968 жителей города. Населению были заданы вопросы по таким сферам, как ЖКХ, транспорт, связь, трудовые отношения, медицинское обслуживание, обслуживание в сфере образования и культуры, правовая сфера.

Чаще других жители Азова выделяли следующие проблемы:

в сфере ЖКХ: качество холодной воды, ремонт подъездов, качество дорог, состояние тротуаров, уличное освещение, благоустройство дворов и окраин;

в социальной сфере и сфере труда и занятости: низкий уровень заработной платы, трудоустройство, качество медицинской помощи, очереди в больницах и поликлиниках, организация культурного досуга населения, создание условий для занятий спортом;

в сфере обеспечения безопасности: хулиганство в общественных местах, неудовлетворительная работа и прямой произвол сотрудников милиции, распространенность наркомании.

Результаты данного социологического опроса были учтены при разработке Стратегии развития города Азова до 2020 года.

Стратегическая цель развития города Азова: войти в число лидеров среди сопоставимых городов России по уровню экономического развития и качеству жизни населения.

В соответствии с выделенными стратегическими преимуществами и проблемами, сформулированными перспективным видением и стратегической целью развития города определены четыре главных направления развития города Азова (рис. 2). Движение по этим направлениям обеспечит достижение стратегической цели.

Рисунок 2. Главные направления развития города Азова в соответствии со стратегической целью

В рамках выделенных главных направлений развития города сформирована система основных задач Стратегии социально-экономического развития города Азова, которые конкретизируют деятельность органов местного самоуправления и всего городского сообщества.

Направление 1. Динамичная и устойчивая экономика

Привлечение инвестиций в экономику города путем создания благоприятных организационных и экономических условий инвесторам (предоставление земельных участков, снижения налоговой нагрузки, содействие в обеспечении инфраструктурой, трудовыми ресурсами и пр.), снижения барьеров и минимизации рисков, проведения активной маркетинговой политики.