Административно-правовое регулирование в сфере миграции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение диссертации

На тему "Административно-правовое регулирование в сфере миграции"

Актуальность темы исследования. Миграционная политика на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед государством. Любой человек хотя бы раз в жизни совершает миграцию и, следовательно, очень важным и актуальным является факт соблюдения его прав и свобод как мигранта. Немаловажным является и тот факт, что миграционные процессы в мире увеличиваются. Эксперты фонда ООН по проблемам народонаселения полагают, что в ближайшие 50 лет иммиграция возрастет.

Проблема правового статуса иностранцев в стране пребывания не отличается новизной: как отмечают правоведы, она существует почти три тысячи лет, с тех пор, как возникли первые в истории человеческой цивилизации государства, население разделилось по территориальному принципу и появились чужестранцы. Но в различные исторические эпохи в тех или иных общественно-экономических системах и в конкретных государствах она решалась и решается по-разному. В мировой истории отношение к иностранцам претерпело длительную эволюцию: от почти полной нетерпимости к ним, восприятия чужестранца как врага -- к постепенному преодолению предрассудков, к наделениюиностранцев определенным объемом прав и обязанностей, правовой зашитой.

Проблема все возрастающего притока в Россию иностранных граждан как легальным, так и нелегальным путем (в том числе - из Украины, Молдовы, Таджикистана, Китая, Вьетнама, Афганистана и т.д.) особенно обострилась к началу нового века.

Рост числа мигрантов, в том числе увеличение нелегальной миграции, обусловили необходимость формирования новой миграционной политики государства, ее правовых основ, " создания системы государственных миграционных органов, отвечающих потребностям создавшейся социальной обстановки. Все это должно способствовать эффективному управлению миграционными процессами, с целью обеспечить права мигрантов и, в то же время защитить интересы государства.

Социально-экономическое развитие современной России становится все более зависимым от эффективности функционирования - миграционной системы, которая, по существу, призвана компенсировать издержки развития демографической системы страны в соответствии с ее потребностями в трудовых ресурсах, как внутренних, так и внешних.

Демографические проблемы являются существенным фактором, влияющим на направления современной миграционной политики. Причем, особый акцент в текущей миграционной политике Российской Федерации, делается на добровольное переселение соотечественников в Российскую Федерацию. На протяжении нескольких десятилетий в России главной проблемой является повышенная смертность населения трудоспособного возраста, в особенности мужчин. Это отмечается почти во всех субъектах РФ. По расчетам Госкомстата России, при достаточно длительном сохранении современного уровня смертности населения в рабочих возрастах из числа нынешних 16-летних юношей доживут до 60 лет лишь 58%.

На развитие современной миграционной ситуации влияет так же и 1 присоединение России к международному рынку труда. Миграция обусловлена, с одной стороны - использованием иностранной рабочей силы на территории России, а с другой - выездом российских граждан на работу за рубеж. Сегодня миграционная политика направлена на привлечение иностранных работников, с целью заполнить нишу малоквалифицированной и низкооплачиваемой рабочей силой, а также на привлечение в российскую экономику образованных кадров.

В тоже время трудовая миграция иностранных граждан имеет негативные стороны. По данным социологических опросов, незаконно работают 76 % трудовых мигрантов. Из тех, кто работает, не имея официального разрешения, 1А работает по устной договоренности, а большая часть вообще без договоренности. Соответственно и зарплату они получают в основном-неофициально. Минимальные социальные льготы имеют только 20 % опрошенных.

Негативные последствия этого социального явления, проявляются в существенном? умалении прав человека и. превращении нелегальных мигрантов, в бесправных рабов, вынужденных проживать в нечеловеческих условиях.

Неконтролируемое пребывание иностранцев и лиц без гражданства в России зачастую порождает не только социальные, но и более серьезные проблемы, в том числе -- подрывающие основы экономической' безопасности государства. Так, ежегодно нерезиденты вывозят наличными или переводят из России около 6 миллиардов долларов.

Кроме того, существует очевидная» взаимосвязь между проблемой административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства и вопросом о защите прав, человека. Нарушение прав человека является одной из причин такой значительной проблемы как рост беженцев и вынужденных переселенцев.

В; силу названных обстоятельств совершенствование юридических основ формирования правового статуса иностранных граждан и лиц. без гражданства в Российской' Федерации,, а также исследование механизмов обеспечения этого статуса имеет особую актуальность для Российского государства.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере миграционных процессов, охрана прав и законных интересов мигрантов. Предмет исследования - административно-правовые нормы, регулирующие миграционные процессы и административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации, СНГ и странах ЕС. А также механизм деятельности органов миграционной службы и других субъектов правоотношений в рассматриваемой сфере

Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного исследования проблем1 административно-правового регулирования миграции населения, разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в данной сфере.

Для достижения, указанной цели поставлены следующие основные задачи:

- провести мониторинг реализации миграционной политики и развитие правовой базы в указанной сфере;

- разработать классификацию административно-правовых норм в соответствии с основными направлениями государственного регулирования в сфере миграции;

- дать характеристику основных видов правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- проанализировать особенности правового регулирования рассматриваемой категории лиц в странах - участниках СНГ и странах ЕС;

- исследовать действующее законодательство, регулирующее административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации;

- систематизировать типичные административные правонарушения в сфере миграции, разработать и обосновать предложения по совершенствованию норм КоАП.

Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования. В связи с тем, что постоянно обновляется нормативно-правовая база, часто менялась система федеральных миграционных органов исполнительной власти, в научных исследованиях, монографиях по административно-правовому регулированию в сфере миграционной политики в Российской Федерации затрагивались лишь те или иные аспекты исследуемой проблемы. С изменением ситуации в стране соответственно изменилось и административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики, статуса иностранных граждан в Российской Федерации, в связи с чем, появилась потребность обобщить на научном уровне нормативно-правовые основы, теорию и практику в данной области. Для административно-правовой науки институт миграции является сравнительно новой областью исследования. На общетеоретическом уровне в раскрытии тематики по административно-правовому регулированию можно назвать работы А.Б. Агапова, Д.Н. Бахраха, Г.А. Кузьмичевой, Ю.Л. Шульженко., И.Л. Бачило, C.B. Королева, Б.М. Лазарева, А.Е. Лунева, М.Я. Масленникова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной, Ю.М. Козлова, A.C. Автономова, Ю.А. Веденеева, А.Ю. Викулина, В.В. Гошуляка, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, В.Г. Графского, A.A. Гришковец, , М.А. Краснова, Н.С. Крыловой, Е.А. Лукашевой, B.C. Нерсесянца, Е.С. Красинец, Т.М. Регент, В.А. Ионцева, А.Н. Каменского, В.И. Лысенко, А.Г. Пархоменко, Г.А. Тосуняна, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, СВ. Рязанцева, и т.д.

Указанные авторы рассматривали проблему миграции в той или иной плоскости, не касаясь целостного анализа административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации.

Применение различной терминологии для обозначения одного и того же понятия, нечеткость формулировок создают дополнительные сложности, как для правоприменительной практики, так и для формирования единых правовых основ в сфере миграции в Российской Федерации. Таким образом, остается еще много проблем в области миграции, которые нуждаются в научном изучении.

Нормативно-правовая база исследования. В ходе работы над диссертацией были проанализированы: Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы «О беженцах», «О правовом положении иностранных граждан в РФ», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», «О вынужденных переселенцах», «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ», а также Кодекс РФ об Административных правонарушениях и др. Кроме того, в процессе написания данной работы, были проанализированы правовые акты, изданные Президентом РФ и Правительством РФ, и ведомственные нормативные акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими свои полномочия в области миграции в Российской Федерации.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в данной работе предпринята попытка комплексно исследовать государственное регулирование в сфере миграции как в Российской Федерации, так и странах СНГ и ЕС, проблемы административно-правового регулирования статуса иностранных граждан. В основе исследования лежит анализ действующих нормативных, правовых актов, их классификация, выявление противоречий между действующими нормативными актами в сфере миграции и постоянно развивающимися общественными отношениями в этой сфере, исходя из-за все возрастающего значения административно-правового регулирования в данной области, а также дальнейшей перспективы его развития в рамках государственной миграционной политики.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Миграционная политика - это одно из направлений политики государства, ориентированное на организацию и управление миграционными процессами органами государственной власти при помощи административно-правовых и социально-экономических форм и методов для достижения интересов государства в сфере социального, демографического и экономического развития общества с соблюдением основ международного и российского права.

2. Массовые неконтролируемые перемещения населения, приводят к напряженности в отношениях между странами. Устранить указанные проблемы могла бы конвенция стран СНГ, принятие которой, помимо прочего, способствовало бы еще и единообразному толкованию понятий и юридических терминов, касающихся данного правового института.

3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации усовершенствовал подходы к формированию нормативно-правовой базы, регулирующей административно-правовой статус иностранных граждан. В нем четко регламентируются правила пребывания данной категории лиц на территории Российской Федерации, но для оптимизации их административно-правового статуса необходимо включить также нормы, которые позволят упростить прием в российское гражданство лиц, прибывающих в нашу страну из стран ближнего зарубежья.

4. Обоснована идея разработки Концепции единой системы миграционного контроля, в Российской Федерации, в которую должны войти пункты миграционного контроля за границей для предварительной проверки иностранных граждан, въезжающих в Россию; пункты миграционного контроля на границе РФ, работающие совместно с пограничной службой, и пункты миграционного контроля уже на территории Российской Федерации, которые должны действовать совместно с участковыми, оперативными уполномоченными.

5. В связи с расширением сферы административной ответственности многие составы административных правонарушений, содержащиеся в главе 18 КоАП РФ «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ», выходят за рамки ее объекта или включены в иные главы КоАП РФ. Предлагается объединить их в одной главе и соответственно расширить объект охраны, предусмотренный в 18 главе. Соответственно изменить название этой главы -- «Административные правонарушения в области защиты государственной границы РФ и обеспечения соблюдения миграционных правил РФ».

6. Предложена классификация (систематизация) правонарушений в сфере миграции, включенных в главу 18 КоАП РФ, взяв за основу объект и субъект правонарушений.

демографический миграционный правовой снг

1. Теоретическая и практическая значимость исследования

Сформулированные в работе положения и выводы дополняют и развивают теоретические представления об институте административно-правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений России при чтении курсов «Конституционное право» и «Административное право».

Основные предложения и рекомендации, полученные в ходе исследования, могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов по вопросам регулирования пребывания, использования прав и исполнения обязанностей лицами данной категории в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли своё отражение в выступлениях автора на конференциях по вопросам административного права. Отдельные положения диссертационного исследования, использовались при и подготовке учебно-практических материалов для слушателей ВИПК МВД России.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и библиографии.

Заключение

Стремительная динамика миграционных процессов диктует необходимость усиления роли государственного воздействия на развитие миграционных отношений. По масштабам и последствиям сегодня в России на первое место выходит уже не вынужденная, а трудовая миграция, в том числе ее нелегальная составляющая.

Миграционное законодательство на сегодняшний день имеет достаточно сложную структуру, что вызывает серьезные трудности в правоприменительной (в том числе и правоохранительной) деятельности. Многие нормы миграционного права, регламентирующие сходные группы общественных отношений, оказываются «разбросанными» по различным правовым актам. Разрозненный характер миграционного законодательства серьезно снижает эффективность развития миграционного права Российской Федерации. Во многом такое состояние и развитие миграционного законодательства обусловлено отсутствием точно сформулированной концепции миграционной политики, на которую могло бы опираться государство, его органы власти при реализации своих полномочий.

Все это требует выработки четкой стратегии развития миграционного законодательства, вытекающей из среднесрочной и долгосрочной перспективы реализации государственной миграционной политики России, опирающейся на новейшие достижения российской правовой науки, а также практики правового регулирования соответствующих отношений в

I , зарубежных странах. Стратегия должна ориентироваться как на общие цели, непосредственно связанные с национальными интересами страны (обеспечение безопасности Российской Федерации, решение демографической проблемы), так и на специальные цели, достижение которых в большей мере направлено на формирование в России эффективной модели правового регулирования миграционных отношений (усиление системного подхода в законодательном регулировании миграции, преодоление антииммигрантских настроений в обществе, предотвращение незаконной миграции). Решению поставленных задач должно способствовать выделение целевых уровней регулирования миграционных процессов: общенормативного, специально-нормативного, управленческого, стимулирующего и прогностического. В каждом из названных уровней должны быть определены те стратегические мероприятия, которые необходимо провести государству, чтобы регулирование миграционных процессов достигло поставленных целей.

На основе выработанной стратегии развития миграционного законодательства практика правового регулирования миграционных отношений объективно диктует необходимость систематизации миграционного права, которая могла бы быть реализована принятием рамочного федерального закона в сфере миграции. Целями его принятия явилось бы установление правовых основ государственного регулирования миграционных процессов, в том числе закрепление унифицированного понятийного аппарата; выделение основных направлений и видов миграционных процессов; установление общих принципов регламентации миграционных отношений; обеспечение четкого разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления в указанной сфере; определение форм учета и контроля над перемещениями лиц по территории Российской Федерации; установление статуса основных субъектов миграционных отношений. Принятие такого федерального закона позволило бы объединить действующие в области регулирования миграционных отношений правовые нормы, содержащиеся в разных федеральных законах, устранить существующие пробелы миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие акты.

Правовое регулирование ответственности за нарушения миграционного законодательства зарубежных государств демонстрирует достаточно высокую степень его единообразия. Во многом это объясняется общностью тех задач, которые приходится решать всем государствам, без исключения.

Немалое значение имеет и фактор единства мер административной ответственности. Кроме того, подобному единообразию способствует стремление всех стран сдержать потоки нелегальной миграции, угрожающие национальной безопасности.

Изучение зарубежного законодательства дает знание не только о позитивном, но и о негативном опыте правового регулирования. Оно необходимо, чтобы более вдумчиво подходить к оценке предложений по совершенствованию российского миграционного законодательства, во-первых, сверяя его с наиболее действенными решениями и, во-вторых, избегая тех ошибок, которые были допущены в миграционной политике других государств.

Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам;

Размещено на Allbest.ru