Державний борг України та його вплив на фінансову безпеку держави

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Вступ

Державна заборгованість - одна з характеристик сучасних національних економік. У теперішній час майже неможливо знайти державу, яка була б спроможна обходитися без запозичень. Використання державою позик зумовлено нестачею власних фінансових ресурсів, необхідних для виконання боргових зобов'язань, покриття дефіциту державного бюджету, фінансування проектів. За умови ефективного використання залучені ресурси можуть стати позитивним чинником економічного зростання. Проте в іншому випадку збільшення заборгованості може призвести до фінансової кризи, порушити макроекономічну стабільність.

Борг є важливим елементом кругообігу “доходи-витрати”. Коли в економіці зростають доходи, зростають, зростають і заощадження, які повинні бути використані домашніми господарствами, фірмами та урядом. Створення боргу - це механізм, за допомогою якого заощадження передаються економічним агентам, що здійснюють витрати. Якщо домогосподарства не схильні до запозичень, то приватна заборгованість зростає недостатньо швидко, аби поглинути зростаючий обсяг заощаджень. Отже, щоб економіка не відійшла від стану повної зайнятості ресурсів, ці заощадження мають бути використані державою шляхом приросту державного боргу.

Головними факторами, що впливають на відносні й абсолютні показники державного боргу, є дефіцит державного бюджету, зовнішньо-торгівельний дефіцит, рівень відсоткових ставок за позиками, накопичений обсяг боргових зобов'язань держави, рівень розвитку фінансових ринків, можливості залучення позичкових коштів із внутрішніх і зовнішніх джерел, динаміка інфляційних процесів, темпи зростання реального ВВП.

Одним із перших вчених, який запропонував у сфері державного регулювання економіки позику для забезпечення повної зайнятості в економіці і стабільних темпів економічного зростання, був Дж. М. Кейнс. У творі «Загальна теорія зайнятості, процента і грошей» він зазначав, що надмірне кредитування може зумовити швидше прискорення інфляційних процесів, ніж розширення інвестиційної активності, і висловив ідею, що державні інвестиції повинні компенсувати недостатні обсяги інвестицій приватного сектора.

Дослідженню оптимальних джерел погашення державного боргу присвячені праці М. Максгрейвера, А. Лернера, Г. Роузена, Дж. Сакса та інших зарубіжних економістів.

До дослідження соціально-економічних передумов і наслідків формування боргових зобов'язань державного та приватного сектора економіки, розробки концептуальних основ управління національним боргом для забезпечення стабільності фінансової системи та розширення інвестиційного потенціалу реального сектора економіки в Україні доклали зусиль багато вітчизняних вчених, зокрема: Вахненко Т.П., Василик О.Д., Гавриленко Є., Гальчинський А.С., Савлук М.І., Федосова В.М., Юрій С.І.

Актуальність даної проблеми в тому, що з'ясування суті та економічної природи державного боргу має важливе теоретичне і практичне значення, особливо в період фінансової кризи. Адже ще зовсім нещодавно державний борг у вітчизняній науці розглядався як явище, що негативно впливає на економіку країни.

Але досвід багатьох країн свідчить про те, що бюджетний дефіцит чи державний борг у певних розмірах не має негативних наслідків для господарства країни. Але надмірний державний борг може призвести до серйозних негативних наслідків для економіки, які уповільнять її розвиток і спричинять зменшення доходів населення.

Метою курсової роботи є дослідження суті державного боргу та способів управління ним; проведення аналізу стану та управління державним боргом України за 2010-2012 роки.

Завданням роботи є поглиблення та узагальнення теоретичних знань щодо сутності державного боргу та його управлінням. Також проведення налізу структури державного боргу за 2007-2009 роки, пошук шляхів вдосконалення управління ним.

Об'єктом дослідження роботи є державний борг України за 2010-2012 роки, його структура та динаміка.

В першому розділі роботи розглянуті теоретичні основи державного боргу, його економічну сутність та механізми управління ним.

В другому розділі проведено аналіз державного боргу за останні роки, а саме за період 2010-2012 років.

В третьому розділі роботи розглянуто зарубіжний досвід управління державним боргом та напрямки вдосконалення процесу управління державним боргом в Україні.

Предметом державного фінансового контролю є розпорядча та фінансово-господарська діяльність підконтрольних об'єктів у частині формування, володіння, використання та відчуження коштів та інших активів, що належать або мають належати державі, у тому числі за зобов'язаннями по податках, зборах (обов'язкових платежах) і відрахуваннях до бюджету та позабюджетних фондів.

1. Економічна сутність державного боргу

Розбудова української ринкової економіки в умовах формування незалежної економічної системи потребує розгляду та вивчення великої кількості проблемних питань, що стали особливо актуальними на сучасному етапі розвитку. Проведення процесів реформування, реорганізації фінансово-економічної, кредитної і банківської сфер потребує значної кількості фінансових ресурсів. Країни, які за рівнем економічного розвитку належать до таких, що розвиваються, вирішують проблеми нестачі фінансових ресурсів за рахунок здійснення внутрішніх і зовнішніх запозичень, емісії боргових зобов'язань.

Державні позики - це вид державного кредиту, за яким тимчасово вільні кошти населення, підприємств, установ, організацій залучаються на фінансування суспільних потреб через випуск і розміщення державних боргових паперів.

Значне місце у формуванні внутрішнього та зовнішнього державних боргів країни займають гарантовані позики. Гарантовані позики - це умовні державні кредити. Їх особливість полягає в тому, що уряд держави є гарантом безумовного погашення позик, отриманих нижчими органами влади та окремими суб'єктами господарювання, а також погашення відсотків за користування ними. Гарантовані позики використовуються для залучення коштів і національних, і іноземних інвесторів. Уряд країни реально фінансово відповідає тільки у разі неплатоспроможності позичальника.

Використання державних гарантій для залучення коштів до державних підприємств має такі негативні наслідки:

1) Якщо кошти залучаються до потенційно збиткових підприємств, то держава здійснює неефективне витрачання ресурсів.

2) Державні гарантії не стимулюють інвестиційної активності працівників підприємства.

3) Державні гарантії «вимивають» інвестиційні ресурси приватних інвесторів.

4) У разі неплатоспроможності підприємства (зазвичай, це підприємство-гігант) уряд не може піти на порушення справи про банкрутство, оскільки це призведе до звільнення тисяч працюючих і, відповідно, соціально-економічної або політичної напруги у суспільстві.

5) Продаж неплатоспроможного підприємства-гіганта іноземним інвесторам призводить до того, що стратегічні підприємства країни стають власністю інших держав.

Міжнародні кредитні відносини сприяють переливанню позикових капіталів до країн, де відчувається їхній дефіцит. Такі відносини вигідні обом сторонам, оскільки кредитор, надаючи такі позики, отримує більший відсоток доходу за користування позикою, ніж у капіталонадлишкових країнах, а позичальник сплачує відсоток нижчий, ніж сплачують усі інші позичальники в капіталодефіцитних країнах. Зацікавленість уряду пояснюється можливістю залучення додаткових коштів на вигідніших умовах для фінансування державних програм (оскільки відсотки за користування позиками в таких країнах на внутрішньому ринку значно перевищують відсотки, які необхідно сплачувати за отримані зовнішні позики).

Залучення додаткових коштів за допомогою державного кредиту зумовлює формування і накопичення державного боргу. Взяті в борг кошти надходять у розпорядження держави і перетворюються на її додаткові фінансові ресурси. Такі ресурси, зазвичай, спрямовуються на фінансування невідкладних завдань соціально-економічного розвитку, покриття дефіциту державного бюджету, підтримки платіжного балансу та грошової одиниці держави тощо.

Факт існування державного боргу не дає уяви про реальний фінансово-економічний стан держави. Зростання державного боргу - це складне явище, обумовлене цілою низкою чинників, яке в умовах окремої держави може мати свою специфіку. Часто зростання державного боргу є наслідком незбалансованості економіки та існування бюджетного дефіциту. Брак коштів у бюджеті держави покривають за рахунок випуску нових грошових знаків, державних цінних паперів або отримання додаткових позик. Паперово-грошова емісія одразу ж посилює інфляційні процеси, тому переваги надають іншим засобам. Для повнішого і докладнішого вивчення державного боргу, проведення об'єктивного економічного аналізу його необхідно розглядати у взаємозв'язку і взаємозалежності з іншими аспектами суспільно-економічного життя країни. Необхідно звернути увагу на економічні, соціальні та політичні наслідки зростання державної заборгованості.

Розглядаючи проблеми державних боргів, треба з'ясувати суть, зв'язки та особливості понять «державний борг» і «державна заборгованість». Єдиного прийнятного для всіх визначення поняття «державний борг» не існує. П.А. Самуельсон і В.Д. Нордхаус зазначають, що державний борг - це «загальна сума боргових зобов'язань уряду у формі облігацій і короткострокових позик». Але вони підходять до розгляду державного боргу і як до «заборгованості, накопиченої в уряді, внаслідок запозичень грошей для фінансування минулих бюджетних дефіцитів».

Міжнародна робоча група зі статистики зовнішнього боргу при Світовому банку розробила стандарти звітності для країн, що є позичальниками кредитів банку. Спеціалісти Світового банку визначають поняття «валовий борг» (gross debt), що вживається на противагу поняттю «чистий борг» (net debt), яке охоплює пасиви, зменшені на суму зобов'язань. Для чіткого окреслення розмірів державного боргу спеціалісти Світового банку звертають увагу, що борг охоплює лише ті суми, які фактично були отримані позичальником і ще не сплачені та не анульовані. Борг не враховує суми майбутніх відсоткових платежів.

У «Фінансовому словнику» сучасних вітчизняних учених Загороднього А.Г., Вознюка Г.Л., Смовженко Т.С. державний борг визначено як «загальну суму заборгованості держави внаслідок непогашення позик та невиплати за ними процентів». У проекті Закону України «Про державний борг України» державний борг визначається як непогашена основна сума боргу за фінансовими зобов'язаннями, що виникли під час державного запозичення та надання державних гарантій у грошовій формі. Але у Бюджетному кодексі України державний борг - це загальна сума заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, а також боргових зобов'язань держави, що набирають чинності в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства чи договору.

До розгляду державного боргу треба підходити системно.

Державний борг виражає економічні відносини між державою-позичальником та її кредиторами з приводу перерозподілу позикових капіталів і вартості ВВП позичальника. Державний борг складають усі випущені й непогашені боргові зобов'язання, емітовані державою або від її імені (основна сума боргу та сума прострочених відсоткових платежів, оформлена як державний борг за згодою сторін) перед кредиторами щодо повернення отриманих у позику коштів.

Державний борг має здатність до накопичення. Розмір державного боргу складається з боргів минулих років і новостворених. Накопичення основної суми, яка підлягає поверненню кредиторові (відповідно до укладених угод або номінальної вартості випущених боргових зобов'язань), і прострочених платежів, згідно з емітованими борговими зобов'язаннями, враховуються та обліковуються у складі державних боргів.

Державний борг відображає обсяги випущених і непогашених боргових зобов'язань держави на конкретну дату. Розміри державного боргу треба розглядати як індикатор соціально-економічного розвитку та фінансового стану держави, рівня ефективності функціонування її урядових структур.

Ширшим за поняття державного боргу є поняття державної заборгованості, або заборгованості держави. Державна заборгованість відображає економічні відносини, з одного боку, всередині держави та, з іншого боку - між фізичними і юридичними особами - резидентами і нерезидентами, урядами іноземних держав, міжнародними фінансово-кредитними організаціями. Специфічність цих відносин пов'язана з необхідністю відшкодування коштів за надані кредити (зокрема гарантовані урядом), виконані роботи, надані послуги; з участю країни у міжнародних громадських, фінансових і військових організаціях; з відшкодуваннями взятих на себе державою економічних і соціальних зобов'язань тощо.

До державної заборгованості, крім заборгованості, яка входить до складу державного боргу, належать заборгованість за заробітною платою працівникам бюджетної сфери, заборгованість за пенсіями, стипендіями та соціальними виплатами мало захищеним верствам населення; заборгованість за комісійними, відсотками та іншими платежами, відповідно до кредитних угод чи боргових зобов'язань, перед кредиторами за користування кредитними ресурсами, термін платежів за якими настає у поточному році, та за гарантованими урядом позиками; заборгованість за внесками до міжнародних організацій, зокрема оформлена за допомогою випусків векселів тощо. Поява такої заборгованості держави є типовим явищем для України та інших постсоціалістичних країн.

Окремо потрібно наголосити на проблемі вирішення суперечок щодо заборгованості господарюючих суб'єктів перед іноземними суб'єктами господарювання та іноземними кредиторами. Відомі випадки, коли іноземні фірми розглядають борги суб'єктів господарювання як борги держави. Внаслідок цього виникають проблеми, які потребують урегулювання на міжурядовому рівні. Наприклад, в Україні заборгованість підприємства «Укрнафтогаз» перед РАТ «Газпром» 1994 року було переоформлено на державний борг України, аби не допустити припинення постачання нафтопродуктів з Росії в Україну. Аналогічна ситуація виникла з боргами між українськими та туркменськими підприємствами.

До державного боргу повинна входити: заборгованість за основною сумою (принципал) і відсотками, комісійними, за якими настав термін сплати, та штрафними санкціями за прострочені платежі, яка оформлена за допомогою випусків державних боргових зобов'язань (емітованих державою або від її імені) або укладанням міждержавних міжурядових договорів уповноваженими особами; заборгованість, оформлена прийняттям необхідних правових актів державним законодавчим органом; заборгованість за гарантованими урядом країни кредитами, за умов настання гарантованого випадку. Держава не повинна відповідати за зобов'язаннями, прийнятими українськими суб'єктами господарювання, не уповноваженими на це чинним законодавством, чи з порушенням чинного законодавства.

Державна заборгованість має покриватися за рахунок коштів державного бюджету, якщо інше не передбачено чинним законодавством, і державних фондів, зокрема коштів НБУ. Наприклад, кошти Міжнародного валютного фонду (МВФ), які надходять в Україну для підтримки платіжного балансу та національної грошової одиниці, дотримуються, обліковуються НБУ та погашаються за рахунок коштів центрального банку нашої країни.

Державний борг - це відносини вторинного розподілу валового суспільного продукту і частини національного доходу. У цих відносинах бере участь лише частина доходів і грошових фондів, сформованих на стадії первинного розподілу. Найчастіше - це тимчасово вільні кошти фізичних і юридичних осіб та населення, не призначені для поточного використання. На процес формування тимчасово вільних коштів впливають технологічні особливості виробничих процесів і сезонний характер виробництва. Тимчасово вільними можуть бути і резервні фонди підприємств різних форм власності.

Подальший розгляд суті поняття «державний борг» потребує розгляду видів державного боргу, їх особливостей і чинників, які є підставою для здійснення класифікації державних боргів.

Державний борг - загальна сума боргових зобов'язань з повернення отриманих та непогашених кредитів (позик) станом на звітну дату, що виникають внаслідок державного запозичення.

Державний борг - сума прямих договірних зобов'язань органів державного управління перед економічними суб'єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами.

Економічна суть державного боргу виявляється через такі дві його функції:

1) фіскальну -- залучення державою необхідних коштів для фінансування бюджетних видатків;

2) регулюючу -- коригування обсягу грошової маси через купівлю-продаж цінних паперів центральним банком країни.

Державний борг за своєю економічною сутністю визначає економічні відносини держави як позичальника з її кредиторами (резидентами та нерезидентами) з приводу перерозподілу частини вартості валового внутрішнього продукту на умовах строковості, платності та повернення. За умовами залучення коштів розрізняють внутрішній та зовнішній борг.

Внутрішній державний борг - сукупність зобов'язань держави перед резидентами (заборгованість держави всім громадянам, які тримають внутрішні державні облігації).

Державний внутрішній борг складається із заборгованості, що виникає щорічно за новими борговими зобов'язаннями уряду. Він формується в результаті випуску державних цінних паперів, отримання кредитів та виникнення інших боргових зобов'язань.

Зовнішній державний борг - сукупність боргових зобов'язань держави, що виникли в результаті запозичення держави на зовнішньому ринку.

Граничний обсяг внутрішнього і зовнішнього державних боргів визначається за ст. 18 Бюджетного кодексу України, в якій зазначено, що величина суми боргу не має перевищувати 60% фактичного річного ВВП України. У разі перевищення граничної величини боргу Кабінет Міністрів України зобов'язаний вжити термінових заходів з метою зменшення суми державного боргу до встановленої величини і нижче.

Граничні величини державного боргу України, його структуру, джерела і терміни погашення щорічно встановлює Верховна Рада України одночасно з прийняттям закону про Державний бюджет України на відповідний рік.

Джерелами погашення внутрішнього боргу є:

- бюджетні кошти;

- кошти, отримані від приватизації державного майна;

- нові запозичення.

Джерелами погашення зовнішнього боргу також можуть бути золотовалютні резерви країни. Розмір державного боргу розраховується у грошовій формі, як непогашена основна сума прямих боргових зобов'язань держави. Стан державного боргу визначається на останній день звітного періоду та включає операції за цей день.

Розрізняють первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків.

Розрізняють поточний і капітальний державний борг. Поточний борг - сума основного боргу, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати у цей період відсотків за усіма випущеними на цей момент позиками. Капітальний борг - загальна сума боргу й відсотків, що мають бути сплачені за позиками.

Окрім цього, в Україні борг класифікується у фінансовій та статистичній звітності на державний прямий і державний гарантований. Гарантований державою борг - загальна сума боргових зобов'язань суб'єктів господарювання - резидентів України щодо отриманих та непогашених на звітну дату кредитів (позик), виконання яких забезпечено державними гарантіями.

Згідно з прийнятою в світі методологією гарантії оплати боргів підприємств такі борги, а також інші умовні зобов'язання не враховуються до того моменту, поки державні органи не вимушені розпочати виплати з метою погашення боргу.

Отже, як ми бачимо, державний борг це складний економічний механізм, який має свої особливості. Він поділяється на:

- зовнішній і внутрішній;

- прямий і гарантований;

- поточний і капітальний.

Правильне розуміння сутності державного боргу має велике значення, адже він впливає на економіку країни і на рівень життя населення. Тому знання і розуміння цього механізму є дуже важливим для розвитку господарства. В наступному підрозділі детальніше розглядаються механізми управління державним боргом.

Управління державним боргом -- це сукупність заходів держави з виплати відсоткових доходів кредиторам і погашення позик, зміни умов уже випущених позик, визначення умов і випуску нових позик. Проблема управління державним боргом полягає в забезпеченні платоспроможності держави, реальних джерел погашення державного боргу. Під час управління державним боргом, передусім зовнішнім, треба шукати варіанти, які б мінімізували втрати для держави і населення. В цьому плані анти прикладом є досвід Румунії, яка з 1985 по 1989 р. повністю сплатила зовнішній борг (12 млрд. дол.), але водночас різко впали доходи і рівень життя населення, настала криза в економіці.

У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:

1) пошук ефективних умов запозичення коштів з точки зору мінімізації вартості боргу;

2) недопущення неефективного та нецільового використання запозичених коштів;

3) забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;

4) визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження фінансової рівноваги в країні;

5) забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку країни.

Для ефективного управління державним боргом потрібно дотримуватись наступних принципів:

- безумовності -- забезпечення режиму безумовного виконання державою всіх зобов'язань перед інвесторами і кредиторами, які держава, як позичальник, прийняла на себе при укладанні договору позики;

- зниження ризиків -- розміщення і погашення позик таким чином, щоби максимально знизити вплив коливань кон'юнктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобов'язань;

- оптимальності структури - підтримання оптимальної структури боргових зобов'язань за термінами обертання і погашення;

- зберігання фінансової незалежності - підтримка оптимальної структури боргових зобов'язань держави між інвесторами-резидентами і інвесторами-нерезидентами;

- прозорості - дотримання відкритості при випуску позик, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальника.

У процесі управління державним боргом необхідно враховувати економічну та політичну ситуацію в країні; рівень інфляції; ділову активність суб'єктів підприємницької діяльності; ступінь ризику країни щодо неповернення боргу.

Державний борг оцінюють за такими показниками:

1) борг на душу населення - свідчить яка сума державного боргу припадає на кожного громадянина країни;

2) співвідношення між державним боргом та індивідуальними доходами визначається як частка загального несплаченого боргу, що припадає на кожні 1000 грошових одиниць індивідуального доходу. Цей показник дає змогу визначити на скільки обтяжливий борг для населення країни;

3) відносна величина боргу (державний борг / ВВП) залежить від:

- темпів зростання ВВП;

- рівня реальної процентної ставки, що впливає на величину виплат із боргу;

- обсягів бюджетного дефіциту.

До основних методів управління державним боргом відносять:

- пролонгація боргу -- форма добровільної згоди кредиторів на відстрочення виплат за зобов'язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик на обслуговування раніше випущених є фінансово недоцільним;

- списання/анулювання частини боргу -- відмова уряду від погашення боргу. Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується до найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам;

- викуп боргу з дисконтом на вторинному ринку -- скорочення обсягу державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на вторинному ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити лише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів;

- обмін боргу на акції, національних підприємств чи національну валюту -- одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу. Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за національну валюту, на яку в результаті можна придбати акції національних компаній. Частіше використовується безпосередній обмін (своп) боргів на акції компаній, що перебувають у державній власності;

- тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу -- відстрочення сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов'язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний строк чи до закінчення певних надзвичайних подій; - конверсія боргу -- зміна початкових умов державної позики, зокрема зміна строків позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше -- зміна величини позикового відсотка (зміна дохідності позик); - консолідація боргу -- зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості) з можливою зміною величини позикового відсотка, зокрема перетворення недержавний кредит короткострокових державних позик у довгострокові, об'єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику. Консолідація і конвертація можуть проводитись одночасно;

- реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик, гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає.

Управління державною заборгованістю є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в державі. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткострокових ситуативних орієнтирах. Лише ефективний менеджмент державного боргу є запорукою зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, підвищення кредитного рейтингу держави.

Отже, механізми управління державним боргом є важливим інструментом в економіці країни, і правильне їх застосування може мати значний вплив на її розвиток.

2. Аналіз державного боргу України

Загальний державний борг України з 1992 року поступово зростав. Це обумовлювалося різними чинниками: дефіцитністю державного бюджету та платіжного балансу, високою залежністю від імпорту енергоресурсів, неефективним використанням залучених кредитів та відсутністю належного контролю за цим процесом, несприятливим інвестиційним кліматом. Найбільшою мірою формування боргу було пов'язане з бюджетними дефіцитами, які мали місце до 2000 року. Прийняття бездефіцитного державного бюджету на 2000 та 2001 рр. дещо стабілізувало ситуацію. Але основні причини та джерела дефіциту, і насамперед, незбалансованість державного споживання і фінансових можливостей, залишалися. Це може призвести у перспективі до подальшого зростання державного боргу. Залишаючись достатньо високим, рівень державного боргу України водночас не є критичним. Згідно з міжнародними стандартами (Маастрихтською угодою) критичними вважаються боргові зобов'язання держави, які перевищують 60% від ВВП.

Якщо ж брати до уваги проаналізований в роботі період (2010-2012 роки), то ми бачимо що розмір державного та гарантованого державного боргу значно зріс. Так, розмір державного та гарантованого державного боргу станом на 31 грудня 2010 року становив 88,7 млрд. грн. Станом вже на 31 грудня 2012 року цей показник дорівнював близько 316,9 млрд. грн. Тобто розмір державного та гарантованого державного боргу за цей період зріс на 228,2 млрд. грн., тобто збільшився більше ніж у 3,5 рази.

Як ми бачимо, загальна сума державного боргу значно зростала з року в рік. Аналізуючи структуру боргу, видно, що найбільшого зростання досягає саме зовнішній борг, як прямий так і гарантований. Так, прямий зовнішній борг зріс з 53,5 млрд. грн. у 2010 році до 135,9 у 2012 році, тобто збільшився на 82,4 млрд. грн., або на 154,1%. Аналогічний показник по гарантованому боргу зріс із 16 млрд. грн. до 75,8 млрд. грн. за відповідний період, тобто зростання абсолютного показника становить 59,4 млрд. грн., а у відносному розрахунку він дорівнює 361%. Одним з факторів, який мав вагомий вплив на даний процес, стало падіння курсу гривні через світову фінансову кризу. Перевищення фактичного обсягу державного боргу над граничним становить 18,2 млрд. грн. і спричинене стрімким зростанням курсів іноземних валют: так на початок 2008 року офіційний курс становив 5,05 гривні за дол. США, а на 31 грудня 2008 року - 7,7 гривні за дол. США. Таке падіння національної валюти, спричинене негативним впливом світової фінансової кризи, не було передбачено державним бюджетом, показники якого розраховані виходячи із прогнозного курсу 5,1 гривні за дол. США.

В 2012 році державний борг також суттєво збільшився (на 67,3% порівняно з 2008 р.). Державний борг України становив 227 млрд. грн. (71,63%) або 28 млрд. дол. США. Статтею 11 Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік» встановлений граничний розмір державного боргу України в сумі 193,1 млрд. грн. Перевищення фактичного обсягу державного боргу над граничним становить майже 34 млрд. грн. і спричинене як здійсненням державних запозичень відповідно до статті 85 в сумі більшій ніж передбачено додатком №2 до Закону України «Про Державний бюджет України на 2012 рік», так і зростанням фактичних курсів іноземних валют порівняно із прогнозними, що застосовувались при плануванні державного бюджету (збільшення державного боргу за рахунок курсових різниць становить близько 3,0 млрд. грн. або 3% зростання державного боргу), а також віднесенням на державний борг України коштів МВФ, отриманих Україною в результаті спеціального розподілу СПЗ в сумі 1,228 млрд. СПЗ (або 15,7 млрд. грн.). Детальніші дані про державний борг України за 2010-2012 роки відображено в додатках А-В.

Важливим є той факт, що з 2010 року по 2012 значно зріс державний борг за ставкою МВФ (від 2,178 млрд. грн. до 102,998 млрд. грн.). Ця ситуація пояснюється тим, що з настанням фінансової кризи уряд почав залучати кредити МВФ для збереження стабільності банківського сектору країни та стабілізації національної валюти. Також частина цих коштів використовувалась і для покриття державного боргу. Цю динаміку проілюстровано на рис.2.1.

Рис. 2.1 Динаміка зростання державного боргу перед МВФ

Загальну структуру державного боргу станом на 31 грудня 2012 року за видами ставок зображено на рис. 2.2.

Рис. 2.2 Структура державного боргу за видами ставок

Отже, як ми бачимо державний борг України має значну тенденцію до зростання, і на даний момент немає втішних прогнозів щодо зменшення даної тенденції.

Зростання державного боргу - складне явище, обумовлене цілою низкою факторів, яке кожній країні може мати свою особливість. Зростання державного боргу може бути викликане неефективним використанням залучених коштів. Тому механізм управління та обслуговування державного боргу впливають на економіку країни. Розвинуті країни світу є найбільшими боржниками. Під час кризи їх зобов'язання досягали, або і перевищували обсяги ВВП.

Стрімке зростання державного боргу в Україні відбулося у 2010-2012 роках. Зростав внутрішній борг, значно збільшився зовнішній борг, зокрема, за рахунок збільшення заборгованості за позиками, наданими міжнародними організаціями економічного розвитку.

За відсутності в Україні базового закону "Про державний борг" організація управління державним боргом фрагментарно регламентується у різних законодавчо-нормативних актах. Спеціальний окремий державний орган з управління боргом відсутній. Ці функції покладені головним чином на департамент державного боргу у складі Міністерства фінансів України. Основними завданнями цього департаменту є реалізація стратегії внутрішніх і зовнішніх запозичень держави, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу, у тому числі забезпечення обліку і моніторингу таких операцій. У системі управління державним боргом в Україні спостерігається розширення структури та збільшення обсягів застосовуваних боргових інструментів, зростає кількість активних операцій з державним боргом, впроваджуються механізми використання вільних залишків бюджетних коштів.

Сьогодні Україна є на межі значного зростання боргового тягаря, здатного підвищити ризик втрати боргової безпеки. Боргова безпека - це дотримання такого рівня державної заборгованості, який задовольняє потреби держави у фінансових ресурсах, дає змогу зберегти стійкість фінансової системи країни і, при цьому, не ставить під загрозу можливість виконання державою своїх функцій та зобов'язань щодо погашення та обслуговування боргів зокрема.

Згідно із Законом України про державний бюджет в 2012 році для фінансування бюджету та рефінансування боргових виплат Уряд залучив 18,8 млрд. грн. (2,5 млрд. дол. США) зовнішніх позик і 70 млрд. грн. внутрішніх позик. Запозичення до спеціального фонду бюджету із внутрішніх джерел (4,8 млрд. грн.) надійшли до стабілізаційного фонду. А внутрішні запозичення до загального фонду бюджету у сумі 65,3 млрд. грн. згідно з планами Уряду, частково були спрямовані на рекапіталізацію банківської системи.

Граничний розмір дефіциту бюджету, визнаний ст.1 закону про бюджет становить 31,1 млрд. грн., або 3% від ВВП. Згідно із ст. 11 граничний розмір державного боргу України станом на 31 грудня 2012 року мав становити 192,9 млрд. грн. Проте ст. 79 встановлено, що за рішенням КМУ можуть придбаватися акції банків в обмін на державні облігації України, випущені чи отримані понад обсяги встановлених законодавчо норм. А згідно із ст. 80 позики МВФ на реалізацію проектів економічного і соціального розвитку України можуть залучатися понад обсяги встановлені додатками до закону про бюджет.

Здійснення внутрішніх запозичень завжди зустрічало певні труднощі через низький рівень розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів. Тому Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів в Україні на 2009-2013 роки. Концепція передбачає здійснення наступних заходів:

- запровадження ринкового ціноутворення при розміщенні внутрішніх державних облігацій;

- розширення спектру інструментів внутрішньої державної позики;

- створення системи первинних дилерів державних цінних паперів;

- підвищення прозорості здійснення державних запозичень;

- розміщення коштів єдиного казначейського рахунку;

- управління ризиками, які пов'язані з державним боргом.

Ці нововведення набули чинності з 14 травня 2009 року.

Загалом до 2010 року відношення державного боргу до ВВП постійно зменшувалось за рахунок підтримки його на стабільному рівні, та високих темпах економічного зростання. Але, починаючи з 2011 року, сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв'язку з розгортанням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у запозиченнях.

Також важливим показником, який характеризує ефективність боргової політики країни та її спроможність виконувати боргові зобов'язання є співвідношення сумарних виплат з обслуговування й погашення державного боргу до доходів державного бюджету та ВВП. І не зважаючи на те, що у абсолютному відношенні ці величини збільшувались, та у співвідношенні до ВВП вони знаходились у межах 2-5%, а на кінець 2012 цей показник становив 4,33% від ВВП. Водночас співвідношення платежів з погашення та обслуговування державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету на кінець 2012 року становить 23% проти 5% на кінець 2011 року і 7,4% на кінець 2010 року. Крім цього, показник відношення державного боргу до доходів загального фонду державного бюджету знаходиться на безпечному рівні. На кінець 2010 року він становив 56,5%, а в 2012-122,9% при критичному рівні 300%.

Незважаючи на складні часи для економіки України, зобов'язання за державним боргом виконуються вчасно і в повному обсязі та передбачається, що платоспроможність України в майбутньому залишатиметься на рівні, достатньому для виконання усіх боргових зобов'язань.

Разом з тим, у зв`язку із зростанням ризиків державного боргу внаслідок ускладнення відповідних фінансових механізмів та інструментів, розширення структури боргового портфелю, а також нестабільності на світових та локальних фінансових ринках питання управління такими ризиками набуло особливої гостроти та критичності.

Розглядаючи і аналізуючи структуру державного боргу можна простежити тенденцію до зменшення частки зовнішнього борг. Так, у 2010 році цей показник становив 60,27%, у 2011 - 45,42%, а у 2012 - 42,89%. Одним з факторів, що вплинув на цю ситуацію є те, що заборгованість, за позиками наданими іншими країнами (Італія, Німеччина, Росія, США, Франція, Японія) зменшилась з 11,02% до3,96 %. Заборгованість за ОЗДП в даний період зменшилась із 35,12% до 17%. Разом з тим, зросла питома заборгованості перед юридичними особами (ОВДП): 10,31% у 2010 році, 17,7% - 2011 рік, 27,65% у 2012 році.

Отже, в умовах фінансової кризи, що охопила більшу частину промислово розвинутих країн, забезпечення економічної безпеки та макроекономічної стабільності в Україні вимагає від держави поступового збільшення обсягів державних запозичень, а отже і збільшення державного боргу. Але і за таких умов значення показників боргової стабільності свідчить про економічно безпечний розмір державного боргу, який відповідає критеріям Бюджетного кодексу України.

3. Проблеми і напрямки вдосконалення управління державним боргом

Проблема ефективного управління державним боргом є питанням економічної безпеки країни. Організаційна складова цього питання полягає у створенні в Україні Агентства з питань управління державним боргом з урахуванням кращого досвіду і практики організації діяльності подібних агентств у розвинених країнах.

Питання побудови ефективної системи управління та контролю у сфері державного боргу розглядалися у червні 2007 року на черговому засіданні Комітету INTOSAI з питань державного боргу у столиці Португалії, м. Лісабон. Серед презентованих матеріалів особливий інтерес викликали інформації про досвід Португалії та Великобританії в організації спеціальних урядових офісів для адміністрування борговими зобов'язаннями держави.

В період з 1997 року по 2006 рік номінальний державний борг Португалії в доларовому еквіваленті зріс більш як удвічі з 61 млрд. дол. США у 1997 році до 135 млрд. дол. США у 2006 році. При цьому співвідношення державного боргу до ВВП в останні три роки перетнуло межу у 60% і станом на кінець 2006 року цей показник становив вже 68,5%. Разом з тим, порівняно з іншими країнами Євросоюзу, показник співвідношення державного боргу до ВВП у Португалії знаходиться нижче середнього значення у 69%. А в окремих країнах цей показник сягає 100 % (Італія, Греція).

Уряд Португалії щорічно виходить на внутрішній ринок запозичень. При цьому, застосовуються два типи внутрішніх цінних паперів: державні (урядові) бонди з фіксованою процентною ставкою та казначейські векселі. Переважно здійснюється емісія державних (урядових) бондів (6-18 млрд. євро щорічно). За 2007-2009 роки активізувався випуск казначейських векселів. Португальська Республіка має окрему установу з питань управління боргом - IGCP. Місія цього органу полягає в інтегрованому управлінні готівковими залишками і прямим боргом Португальської Республіки через:

- стабільне виконання боргових зобов'язань республіки;

- мінімізацію витрат урядового боргу в довготривалій перспективі, ґрунтуючись на урядових стратегіях ризику;

- оптимізацію управління обігом готівки в державному секторі.

Для забезпечення слугування державним інтересам IGCP здійснює свою діяльність керуючись принципами продуктивності, прозорості та підзвітності й відповідальності. Агентство з питань управління боргом (IGCP) підпорядковане та знаходиться під наглядом Міністра фінансів Португалії. Структура IGCP включає: Голову Ради директорів, Раду директорів, Консультативну раду, Аудиторський комітет.

Діяльність Агентства підлягає нагляду з боку вищої аудиторської установи - Аудиторського суду. Щорічний аудит, який здійснюється Португальським аудиторським судом зосереджується на:

- обліку та звітності з питань державного боргу;

- процедурах управління боргом;

- моделі управління.

Також можуть здійснюватися інші аудиторські процедури у разі їх необхідності та виправданості. Агентство з питань управління боргом також звітує безпосередньо парламенту у наступних випадках: на запит Комітету з питань бюджету та фінансів (зазвичай раз на рік) і під час інформування з питань простроченого боргу, ризиків, програми запозичень, організації та діяльності вторинного ринку цінних паперів. Хоча Агентство з питань управління державним боргом є частиною системи державного управління, його працівники не є державними службовцями (трудові договори укладаються у відповідності до загального трудового законодавства), а для побудови внутрішньої організації Агентства була прийнята корпоративна модель управління.

Агентство з питань управління боргом Великобританії створене 1 квітня 1998 року як виконавчий орган Казначейства Великобританії. З того часу одна з головних його ролей полягає у здійсненні запозичень для фінансування державних (урядових) витрат. Це робиться переважно шляхом продажу цінних паперів гілтс та казначейських векселів.

Гілтс (gilts) - "золото обрізні цінні папери" - це довгострокові боргові зобов'язання (від 1 до 50 років) Уряду Великобританії. Вони ідентифікуються за "купоном" (загальним щорічним відсотком до сплати утримувачу цінного паперу) і датою погашення (наприклад, 4-х відсотковий Казначейський гілт 2016). Уряд емітує два основних типи цінних паперів гілтс: договірні та індексовані.

Казначейські векселі - це короткострокові боргові зобов'язання (до 12 місяців), які під час емісії мають термін погашення 1, 3 або 6 місяців. Вони випускаються із дисконтом, тобто під час купівлі покупець сплачує меншу суму, а при погашенні отримує номінальну вартість цього векселя.

Починаючи з 2002 року, гілтс є одним із основних боргових інструментів і щорічно їх продається на суму 50-60 млрд. фунтів стерлінгів (тобто уп'ятеро більше ніж раніше). Станом на кінець 2006 року номінальна сума непогашеного боргу за гілтс становила 433,2 млрд. фунтів стерлінгів. Щорічні витрати на сплату відсотків дорівнюють близько 27 млрд. фунтів стерлінгів, або 5 % загальних державних (урядових) витрат.

Слід зазначити, що на Агентство з питань управління боргом, поряд із здійсненням боргових запозичень, покладається й низка інших обов'язків, а саме: управління державними грошовими залишками, обслуговування функцій Уповноважених зі зниження національного боргу та Ради кредитних державних проектів, оперативне управління депозитами, адміністрування інших державних зобов'язань з питань гарантування кредитів й інвестицій, а також управління послугами з придбання та продажу цінних паперів гілтс.

Агентство функціонує як частина загальної інституційної структури управління державним боргом у Великобританії. Створення окремого Агентства супроводжувалося необхідністю чіткого розділення функцій грошово-кредитної політики від управління боргом. Це здійснювалося з метою забезпечення того, що на впровадження політики управління боргом не впливатимуть короткострокові рішення грошово-кредитної політики.

Основна мета управління боргом у Великобританії полягає у мінімізації у довгостроковій перспективі витрат, пов'язаних із забезпеченням фінансових потреб Уряду, беручи до уваги ризик і водночас забезпечуючи те, що політика управління боргом не буде суперечити цілям грошово-кредитної політики.

Агентство з питань управління боргом діє як виконавча структура і, відповідно, за законом є складовою частиною Казначейства. Разом з тим, Агентство функціонує автономно від міністрів Казначейства, що таким чином дозволяє Агентству впроваджувати план фінансування в межах загальних директив, встановлених міністрами у звіті з управління боргом та резервами. При цьому, міністри не здійснюють щоденного втручання у прийняття оперативних рішень керівництвом Агентства.

Основними способами виконання Агентством плану фінансування є наступні:

- виконання ринкових операцій (переважно продаж цінних паперів гілтс та казначейських векселів);

- моніторинг стану виконання плану фінансування та звітування про це Казначейству;

- моніторинг розвитку ринків та своєчасне інформування Казначейству про будь-які зміни, які можуть вплинути на необхідність перегляду плану фінансування.

Агентство задовольняє фінансові потреби держави (уряду) через успішне виконання плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про хід виконання плану фінансування.

Агентство задовольняє фінансові потреби держави (уряду) через успішне виконання плану фінансування. Зі свого боку, Казначейство проводить моніторинг програм продажу Агентством цінних паперів гілтс та казначейських векселів для переконання у тому, що план виконується. Казначейство вивчає результати кожного аукціону з продажу гілтс та аналізує щомісячні та щоквартальні звіти Агентства про хід виконання плану фінансування.

Останні зміни у діяльності Агентства характеризуються тим, що воно впровадило спеціальну модель Стратегічного аналізу боргу (SDA), яка розрахована для визначення співвідношень між витратами та ризиками в умовах різних стратегій запозичень. Це робиться шляхом оцінювання вартості різних стратегій випуску цінних паперів гілтс у певній структурній моделі, яка відображає "типову" або стилізовану поведінку економіки Великобританії.

Отож, розглянувши досвід європейських країн, таких як Великобританія і Португалія, можна сказати, що Україні потрібне вдосконалення роботи органів управління державним боргом, а також відповідне законодавство. Детальніше напрями вдосконалення управління державним боргом буде розглянуто в наступному підрозділі.

Певні аспекти організації управління державним боргом частково регламентуються у різних законодавчо-нормативних актах. Це спричинено, в першу чергу, відсутністю єдиного закону «Про державний борг». Спеціальний окремий державний орган з управління боргом відсутній. Ці функції покладені головним чином на департамент державного боргу у складі Міністерства фінансів України. Основними завданнями цього департаменту є реалізація стратегії внутрішніх і зовнішніх запозичень держави, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу, у тому числі забезпечення обліку і моніторингу таких операцій.

У системі управління державним боргом в Україні спостерігається розширення структури та збільшення обсягів застосовуваних боргових інструментів, зростає кількість активних операцій з державним боргом, впроваджуються механізми використання вільних залишків бюджетних коштів. Проте ринок облігацій внутрішньої державної позики (далі ОВДП) в Україні має ряд проблем. Зокрема, існує обмеження попиту на облігації внутрішньої державної позики. У 2005 р. вдалося продати ОВДП лише завдяки нерезидентам, у попередні роки основними покупцями паперів були Ощадбанк і Фонд гарантування вкладів фізичних осіб. Попит на ОВДП можна розширити за допомогою інструментів, які використовують розвинені країни світу для збільшення місткості ринку. Як приклад можна навести такі способи його розширення:

- у Великобританії - короткострокові облігації держави для великих підприємств;

- у США - федеральні і муніципальні облігації, ощадні бони (неринкові облігації, що поширюються серед фізичних осіб).

Однак в Україні такі напрями не розвинені. Необхідним, на мою думку, був би випуск подібних цінних паперів. Проте застосування теорії внутрішніх запозичень в Україні у 2005 р. шляхом трансформації зовнішнього боргу у внутрішній не зменшило сукупного боргу держави. Боргову політику України та розвинутих країн світу можна порівняти на основі концепцій, що дістали розвиток в американській економічній літературі.

Кабінет міністрів України прийняв Концепцію розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів України на 2009-2013 роки. Ця Концепція спрямована на задоволення нагальних потреб реформування первинного ринку державних цінних паперів в Україні, зумовлених насамперед високою вартістю державних запозичень на внутрішньому ринку порівняно з їх вартістю на зовнішніх ринках. Метою цієї Концепції є створення засад та умов для забезпечення розвитку внутрішнього ринку державних цінних паперів протягом 2009 - 2013 років. Концепція передбачає здійснення таких заходів: запровадження ринкового ціноутворення при розміщенні внутрішніх державних облігацій; розширення спектра інструментів державної позики; створення системи первинних дилерів державних цінних паперів; підвищення прозорості здійснення державних запозичень; розміщення коштів єдиного казначейського рахунку; управління ризиками, які пов'язані з державним боргом.

У квітні 2009 р. уряд затвердив постанову «Про запровадження інституту первинних дилерів на ринку державних цінних паперів». Згідно з нею первинними дилерами на ринку ОВДП можуть бути банки, які, зокрема, мають ліцензію на провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з торгівлі цінними паперами;і сплачений статутний капітал, еквівалентний не менше ніж 10 млн. євро; практичний досвід роботи на ринку облігацій внутрішньої позики (загальний обсяг торгівлі ОВДП не менше 1 млрд. грн.). У цілому за 2009 рік в результаті розміщення облігацій внутрішньої державної позики до Державного бюджету було залучено 18,84 млрд. грн., а з урахуванням ОВДП, випущених на цілі рекапіталізації та реструктуризації залишку заборгованості Кабінету Міністрів України перед Національним банком, що було передбачено Законом «Про Державний бюджет України на 2009 рік», ця сума становила 74,53 млрд. грн. Для порівняння, в 2008 р. обсяг первинного розміщення ОВДП склав 9,77 млрд. грн. Середньозважена дохідність за цими цінними паперами за минулий рік становила 20,07% (з урахуванням ОВДП, випущених на рекапіталізацію банків - 12,21%).