Экономическая система и экосистема

Принципы оценки государственного вмешательства.

Двумя важными факторами, которые определяют необходимость государственного вмешательства, являются экономическая эффективность (т.е. увеличивает ли такое вмешательство общественное благосостояние) и справедливость (т.е. завершается ли такое вмешательство в конечном итоге справедливым распределением затрат и выгод). Вопрос о справедливости может в какой-то мере оказаться менее важным на уровне одного проекта, поскольку могут быть использованы решения политического характера с целью перераспределения благ (например, поступления от налогов могут быть направлены для помощи менее обеспеченным группам населения). Принципы платности за загрязнение ("загрязнитель платит") и пользования природными ресурсами ("пользователь платит") должны рассматриваться в качестве руководящих правил. Они не являются дополнительными факторами учета, а представляют собой прямые рекомендации, характеризующие эффективность и справедливость.

Эффективность

Эффективность имеет в экономике специальное и четко определенное значение. Когда мы говорим об эффективности, имеется в виду эффективное использование или распределение ресурсов. Если все ресурсы (рабочая сила, капитал и природные ресурсы) используются эффективно, то общественное благосостояние максимизируется. Таким образом, эффективность в экономике, это то же самое, что максимизация общественного благосостояния. Основным требованием для достижения эффективного распределения ресурсов являются отсутствие провалов рынка.

Государственное вмешательство, направленное на решение природоохранных проблем, или иные формы такого вмешательства обычно оцениваются с помощью приращенных (предельных) величин. Это означает, что мы рассматриваем предельные изменения как измеритель прироста общественного благосостояния, а не оцениваем суммарный объем общего благосостояния. Расчет общественного благосостояния выполняется с помощью анализа "затраты - выгоды".

Справедливость.

Справедливость связана с распределением ресурсов в обществе. В данном случае мы будет рассматривать ее и на уровне проектов, и общей политики. Интерес здесь представляет анализ распределения затрат и выгод, которые возникают при осуществлении государственного вмешательства, когда определяются общественные группы, оказавшиеся "победителями" (в выигрыше) и "проигравшими".

По-видимому, несправедливыми могут быть признаны те природоохранные меры, которые станут дополнительным бременем для менее обеспеченной (бедной) части общества. Пример: заставить бедных платить полную сумму платежей за использование воды и предоставление услуг, связанных с водоснабжением.

Это связано с тем, что эффект воздействия отдельных проектов может быть сглажен с помощью общей системы налогообложения доходов или путем выплаты социальных пособий группам, находящихся в неблагоприятном положении. Однако, следует признать, что в некоторых случаях эти механизмы для перераспределения дохода не срабатывают и тогда важное значение приобретает изучение распределения выгод и убытков от реализации природоохранного проекта.

Принципы "загрязнитель платит" и "пользователь платит".

Принцип “загрязнитель платит” является основополагающим принципом, который был введен Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), для использования в природоохранных проектах и политике. Этот принцип постулирует, каким образом затраты и выгоды природоохранной политики и проектов должны быть распределены между загрязнителями и их жертвами. Идея состоит в том, что именно загрязнитель должен нести бремя затрат на предотвращение и/или ликвидацию загрязнения. Таким образом, этот принцип позволяет стимулировать уменьшение загрязнения. Он способствует эффективному использованию ресурсов. Экологические налоги, платежи и другие инструменты экологической политики должны применяться в соответствии с данным принципом.

Общее понимание того, что загрязнение является проявлением экстерналий, приводит к идее об ответственности загрязнителей за ущерб, наносимый их загрязнением. Этот подход лежит в основе многих законодательных актов, относящихся к налогам, связанным с загрязнением, а также лежит в основе штрафов за аварийное загрязнение

Принцип "пользователь платит" созвучен принципу "загрязнитель платит". В данном случае вопрос состоит в том, что пользователь природоохранных услуг или пользователь природных ресурсов должен оплачивать расходы по предоставлению подобных услуг или пользованию ресурсом. Оплата услуг подобного рода должна возлагаться на пользователей, а не включаться в государственный бюджет или бюджеты других источников финансирования (то есть субсидироваться из них). Более того, если пользователь полностью оплачивает общественные издержки, то у него появляется экономический стимул, способствующий экономному использованию экологических услуг или рациональному потреблению ресурсов.

Провалы в государственной политике.

Причины провалов в деятельности государства.

В идеальном случае корректирующие действия правительственных органов направлены на превентивное регулирование или, по крайней мере, на компенсацию последствий провалов рынка, используя для этой цели различные механизмы, рассмотренные в предыдущем разделе, т.е. макроэкономическую и секторальную политику, программы и проекты

На практике реализация государственной политики может создать новые диспропорции на рынке. Провалы политики в этом случае демонстрируют неспособность государства наладить работу эффективных институтов в условиях острой необходимости в решении проблем экстерналий близки по своей сути к характеристике провалов рынка.

Существует множество причин провалов политики, некоторые из которых приводятся ниже.

Во-первых, корректировка провалов рынка сама по себе в редких случаях является главной причиной государственного вмешательства. Могут превалировать и другие соображения, такие как национальная безопасность, социальная справедливость, управление макроэкономикой и политическая целесообразность. В результате вмешательства государства могут появиться побочные, ранее не прогнозировавшиеся отрицательные последствия для окружающей среды.

Во-вторых, правительство может не обладать необходимой информацией или не иметь ресурсов для анализа полноты последствий от своего вмешательства. Это означает, что даже вмешательство с благими намерениями может привести к нежелательным результатам вследствие сложности экологических проблем. Так, традиционное государственное регулирование в сельском хозяйстве, энергетике, промышленности может иметь крайне нежелательные экологические последствия.

В третьих, государство в лице законодательной ветви власти может иметь благие намерения и, в принципе, создавать адекватные природоохранные законы. Однако, такие законы должны выполняться на практике государственными чиновниками. Эти должностные лица не всегда имеют явно выраженных стимулов, чтобы действовать, исходя из общественных интересов. Тогда их действия должны четко контролироваться обществом, а это не легко осуществить.

Существует большое количество примеров провалов политики. Отраслевая политика часто предусматривает субсидии или поддержку для некоторых направлений деятельности, которые имеют негативные экологические последствия. Один из примеров - энергетика. Энергопотребление порождает ряд экологических проблем локального, регионального и глобального характера.

Другой пример провала отраслевой политики - экологические последствия развития сельского хозяйства. Единая сельскохозяйственная политика Европейского сообщества (ЕС) и ее воздействие на окружающую среду - яркий пример провала такого рода.

Типы провалов в государственной политике.

Провалы в политике могут быть объединены в четыре основных типа.

К провалам первого типа можно отнести искажения, вносимые в хорошо функционирующие рынки непродуманными действиями государства в сфере налогов, субсидий, распределения квот, нормативов, а также неэффективной работой государственных предприятий и реализацией крупных государственных проектов с незначительной экономической прибылью и значительным воздействием на окружающую среду. В этом случае можно сравнить государство со слоном в посудной лавке.

Ко второму типу провалов в политике относится неспособность государственных органов проанализировать и интернализовать побочные негативные последствия обоснованного государственного вмешательства.

К третьему типу провалов в политике относится государственное вмешательство, которое направлено на корректировку или смягчение рыночных провалов, но в конечном итоге приводит к еще более худшему результату - "думали как лучше, а получилось, как всегда". Необходимо еще раз подчеркнуть, что наличие провалов рынка не требует во всех без исключения случаев вмешательства государства с целью корректировки таких провалов, а лишь свидетельствует о том, что подобные вмешательства могут оказаться полезными.

Последним типом провалов в политике является бездействие государства при провалах рынка, когда явно ощущается необходимость такого вмешательства с целью улучшения функционирования рынка, и связанные с этим затраты будут полностью оправданы предполагаемыми выгодами.

Подводя итог, можно утверждать, что провалы в политике могут иметь место как в случаях, когда правительство вмешивается, но нет необходимости вмешиваться (или государственное вмешательство должно было осуществляться каким-либо другим способом), так и когда государство оказывается не способным осуществить корректирующие воздействия.

Анализ «затраты - выгоды».

Описание анализа «затраты - выгоды»

Существует несколько вариаций АЗВ при экспертизе проектов (политических действий), но как правило большинство из них они включает в себя следующую последовательность действий:

Первый этап определение базового сценария, т.е. анализ ситуации в случае отсутствия каких-либо действий. Предлагаемая для оценки деятельность изучается по отношению к этой базовой (отсчетной) позиции. Заметим, что последняя не тождественна текущей ситуации. Так, может случиться, что при отсутствии каких-либо природоохранных мер фирмой экологические условия ухудшаться. Тогда любые изменения в окружающей среде уже придется сравнивать с уже ухудшившимися условиями, которые теперь стали базовыми (отсчетными). Отсюда следует, что не всегда бывает легко установить базовый сценарий, но это является важным этапом в проведении АЗВ.

Примером постоянно ухудшающейся отсчетной ситуации является эрозия почвы, если не применять почвозащитных мер. В случае высоких темпов эрозии почвы базовым сценарием, с которым надо будет сравнивать разные варианты проведения противоэрозионных мероприятий, будет ситуация уменьшающихся с каждым годом урожаев из-за потери верхнего почвенного слоя и питательных веществ. Рассматриваемые меры по сдерживанию эрозии, видимо, не дадут прибавки урожая к текущему уровню, но они определенно приведут к лучшим урожаям по сравнению с ожидаемым сокращением урожая (базовый сценарий), поэтому вполне могут рассматриваться как эффективные.

Вторым этапом АЗВ является определение альтернатив экологической политики (или мероприятий по реализации проектов). Под альтернативами имеются в виду различные виды деятельности, которые направлены на решение экологической проблемы. Их следует оценить и сравнить. Данные альтернативы могут включать в себя различные типы экологических стандартов, разные виды рыночных стимулов и разные подходы к организации общественного участия.

Третий этап АЗВ - определение потенциальных (ожидаемых) изменений в выходных параметрах (например, определенное сокращение выбросов или снижение загрязнения водоема) и рисков. Этот этап, как правило, основан на итогах научных исследований, например, связи между выбросами загрязняющего вещества и увеличением риска заболевания раком легких, или последствий процесса выщелачивания нитратов и эвтрофикацией поверхностных водоемов.

Четвертым этапом АЗВ должна быть экономическая оценка затрат и выгод.

Улучшение состояния окружающей среды может принести разнообразные выгоды для людей, например, улучшить их здоровье и снизить уровень смертности, расширить рекреационные возможности, повысить урожайность сельскохозяйственных культур и снизить материальный ущерб, увеличить генетическое разнообразие и сохранить духовные ценности. Некоторые из этих выгод можно оценить посредством рынка (достаточно просто оценить в деньгах увеличение урожая), но гораздо сложнее оценить те выгоды, которые не имеют рыночной стоимости. Тем не менее, экономисты, применяя различные методы, пытаются выявить, какие из этих выгод наиболее предпочтительны для населения. Этот вопрос будет более развернуто представлен в следующем разделе.

Для каждого мероприятия необходимо произвести оценку затрат по улучшению экологической обстановки. При оценке затрат следует учитывать не только издержки государственных структур, но и издержки, которые понесут частные компании, например, при установке очистного оборудования для выполнения новых государственных нормативов.

Эти затраты можно также рассматривать как упущенную выгоду, которую можно было бы получить при отказе от капиталовложений в улучшение состояния окружающей природной среды. Стоимость упущенной выгоды включает в себя прямые расходы и косвенные потери, например, вызванные ухудшением показателей продукции (запрет на использование асбеста по экологическим соображениям сократил прочность тонких бетонных плит, используемых в жилищном строительстве).

Затраты и выгоды оцениваются для приращенных изменений по отношению к показателям базового сценария и должны выражаться в сопоставимой денежной форме. Это позволяет в дальнейшем определить чистые выгоды, необходимые для сравнения альтернатив действий.

Последним этапом АЗВ является проведение расчетов общей чистой выгоды от осуществления различных альтернативных вариантов. На этой стадии нужно решить, как проводить агрегирование затрат и выгод во времени и по каждому отдельному варианту. На этом этапе также необходимо предусмотреть проведение анализа чувствительности результатов к внешним изменениям, чтобы определить, насколько они устойчивы при меняющихся допущениях и возможных неопределенностях.

Если некоторые виды затрат и выгод не могут быть представлены в денежном выражении, то в заключительный отчет по АЗВ следует включить качественную информацию.

Агрегирование чистых выгод во времени производится при помощи дисконтирования будущих выгод/затрат. Дисконтирование используется для сравнения выгод, получаемых в различные моменты времени, имея ввиду, что люди ценят определенную сумму денег сегодня больше, чем, например, через десять лет. Метод дисконтирования рассматривается в следующем разделе.

Агрегирование чистых выгод в денежном выражении, связанных с конкретными предложениями обычно осуществляется путем их простого суммирования, т.е. всем затратам и выгодам придается одинаковый вес безотносительно того, к кому они относятся.

Наконец, для полноты АЗВ следует включить, насколько это возможно, распределение затрат и выгод во времени и пространстве, т.е. кто и когда получает выгоды или несет убытки. Эта информация очень важна для оценки того, насколько справедливы предлагаемые меры для различных групп населения.

Анализ "затраты-эффективность".

Анализ эффективности затрат является сложным методов. Он предполагает определение наименее дорогостоящего варианта проведения природоохранных мероприятий. Если желаемый уровень состояния окружающей среды задается политическим решением или международными обязательствами, то нет особого смысла подсчитывать выгоду от улучшения экологической обстановки. Основным вопросом в этом случае остается минимизация затрат.

Предположим, что было принято решение о снижении выбросов двуокиси серы на 30%. Вопрос заключается в том, как это можно сделать с минимальными затратами. Анализ затрат состоит из сравнения различных вариантов мер (например, замена угля на газ на электростанциях, десульфуризация отходящих газов на крупных ТЭЦ и т.д.) Выгоды, образующиеся от снижения выбросов SO2, не имеют особого практического значения, так как они должны быть одинаковыми для всех вариантов действий (сокращение на 30%).

При использовании метода «затраты-выгоды" можно в принципе поставить вопрос о целесообразности снижения выбросов на 20 или 30%. При таком подходе потребовалось бы получить надежные оценки выгод от снижения выбросов на различные уровни.

Дисконтирование.

При применении метода «затраты-выгоды» часто приходится сравнивать затраты и выгоды, которые имеют место в разное время. Например, при инвестициях в очистное оборудование, затраты будут произведены в одночасье, тогда как результат (сокращение выбросов) наступит через несколько лет. Для сравнения платежей, сделанных в разные периоды времени мы используем инструмент, называемый дисконтированием (приведением ценности денежных сумм в будущем к текущему времени). Когда мы дисконтируем будущий платеж, мы определяем, какую стоимость (ценность) этот платеж имеет для нас сейчас.

Денежная сумма, которая должна быть получена или уплачена в будущем, имеет меньшую ценность, чем сумма полученная или уплаченная сегодня. Здесь мы не учитываем влияния инфляции или неопределенностей (оба эти фактора снижают ценность будущих денежных средств), а также исходим из полной гарантии своевременных выгод. Рассмотрим альтернативные варианты стоимости (ценности) денег. Предположим, что нам задают следующие вопросы

«Что для Вас предпочтительнее - получить 100$ сегодня или 100$ ровно через год?”

«Что для Вас предпочтительнее - получить 100$ сегодня или 110$ ровно через год?”

«Что для Вас предпочтительнее - получить 100$ сегодня или 150$ ровно через год?”

В каждом конкретном случае у каждого человека существуют свои предпочтения при ответе на эти вопросы. Однако следует установить пределы этих предпочтений. Если обобщить все мнения, то получится следующая картина. Каждый предпочел бы получить 100$ сегодня, чем 100$ через год. Однако, многие пожелают получить 1000 долларов через год, чем 100 долларов сейчас. Между этими крайностями есть широкий разброс предпочтений.

Предположим, что человеку все равно, получит ли он 100$ сегодня или 110$ через год. В этом случае его ставка дисконта ("уценки") будет равна 10% и эта процентная ставка, таким образом, соизмеряет стоимость денег сейчас и в будущем. Итак, ставка дисконта в нашем примере равна 10%. Этот показатель является очень существенным при проведении экологической политики, поскольку с его помощью оцениваются и соизмеряются размеры выгод и затрат в различные моменты времени. Использование дисконта позволяет привести разновременные инвестиции (затраты) к «приведенной (текущей) стоимости» денежных средств.

Расчет чистой приведенной стоимости

Приведенная (текущая) стоимость денежных средств определяется по формуле:

PV (Х) = Х/(1+r)n

где Х - денежная сумма, r - ставка дисконта, n - количество лет, за которое в будущем образуется денежная сумма Х. Используя данные предыдущего примера, можно посчитать PV (приведенную стоимость). Ставка дисконта устанавливается в размере 10% (r =0,1), а n=1. Денежная сумма - 110$, т.е. Х= 110. Таким образом, приведенная (текущая) стоимость равна 100$: PV(110)=100.

Чем выше ставка дисконта, тем ниже текущая стоимость денег. Это можно проверить путем увеличения ставки дисконта до 20%.

Во всех случаях, когда r>0, чем дольше период накопления суммы, тем ниже ее текущая стоимость. Это можно проверить, если в данной формуле принять n = 2.

Когда затраты и выгоды дисконтируются (приводятся) к настоящему времени, мы получаем "чистую приведенную стоимость". ЧПС можно подсчитать для проекта или варианта политики, как это было показано выше. Критерием для определения вклада проекта в увеличение общественного благосостояния является величина ЧПС, полученная как разность приведенных выгод и затрат. Если ЧПС > 0 , т.е. приведенная стоимость (ценность) выгод превышает приведенную стоимость затрат. Разумеется, это верно, если затраты и выгоды были определены правильно и что был правильно выбран коэффициент дисконтирования (см. ниже).

Если ЧПС = 0, то это не означает, что затраты и выгоды равны, так как следует принять во внимание доход от инвестиций. Возьмем проект с определенным уровнем первоначальных инвестиций и последующим потоком выгод. Если ЧПС = 0 при выбранной нами ставке дисконта, например, 15% в год, то это означает, что проект будет приносить доход на внесенный капитал, равный 15% в год.

Методы денежной оценки изменений в окружающей среде.

Концепция ценности экологических товаров и услуг

Будем рассматривать людей как "потребителей" экологических "товаров" и "услуг". В самом деле люди потребляют чистую воду и воздух. В этом же смысле человек "потребляет" эстетические блага природы, такие как красоту ландшафта или рекреационные услуги леса, где можно послушать пение птиц и восхищаться цветовой палитрой растений. Человек может представить ценность существования китов в океане, даже, если он никогда их не видел и может их не увидеть (это называется "непотребительная" стоимость (ценность) в противоположность "потребительной" ценности). В отличие от бутылированной воды ряд экологических "товаров" (например, воздух, которым мы дышим, целебный подорожник в лесу, гора Эверест, уссурийский тигр) и "услуги" (например, красота ландшафта, пение птиц, очистительные свойства болот, почвоукрепляющая и водосдерживающая способность лесов) не продаются на рынке и для них нет установленных цен. Важная задача оценки изменений состояния качества окружающей среды - определение денежной ценности экологических товаров и услуг в отсутствии рынка на них.

Когда экономисты рассуждают о ценности (стоимости) продукта или услуги, они связывают эту концепцию с тем количеством денег, которое люди готовы за них заплатить. Тот же самый подход экономисты используют для оценки изменений в окружающей среде. Таким образом, качество окружающей среды не обладает ценностью как таковой, но приобретает ее через оценку предпочтений индивидуумов.

Методы денежной оценки экологических благ.

Существует много практических проблем при выявлении приемлемых оценок экономической стоимости (ценности) экологических товаров и услуг. Однако, в соответствии с рекомендациями Всемирного Банка обычно выделяются четыре основных направления:

рыночные цены,

затраты замещения,

суррогатные рынки,

опросы.

Их применение избирательно к разным типам экологических проблем.

Рыночные цены

Рыночные цены можно использовать в тех случаях, когда экологический ущерб приводит к ощущаемым потерям продуктивности сельскохозяйственных земель, рыбных водоемов или вреда здоровью людей. При этом используется оценка ущерба от эрозии почвы, обезлесения, загрязнения воды и воздуха. Обычно, устанавливается физическая зависимость типа «доза - ответная реакция» между дозами воздействия и натуральными потерями и в комбинации с ценами получаются денежные оценки. Примером экономической оценки выгоды от проекта, связанного с десульфуризацией топлива является увеличение прироста леса при снижении выбросов сернистого ангидрида (прекращение кислотных дождей). Для рисков здоровью, зависящим от экологических факторов, можно рассчитать потери дохода в случае заболеваемости или преждевременной смерти как оценку нижней границы уменьшения благосостояния.

Затраты замещения.

Домашние хозяйства и предприятия могут выбрать одинаковую ответную стратегию на деградацию окружающей среды путем проведения превентивных или компенсационных мероприятий. Затраты на эти мероприятия дают представление о величине экологического ущерба. Например, если источники воды загрязнены, то предприятия могут инвестировать в сооружение индивидуальных скважин, а домашние хозяйства могут покупать бутылированную воду. Потери плодородия почвы от эрозии могут компенсироваться покупкой нитратных удобрений для восстановления химического состава почвы и, таким образом, оцениваться затратами на эти удобрения. На расходы, связанные со здоровьем людей (стоимость лекарств и врачебных услуг) часто обращается внимание для выявления денежной величины потери благосостояния при загрязнении воздуха или воды. Деньги, истраченные на бытовые фильтры, доочищающие водопроводную воду, также являются оценкой уровня потери благосостояния.

В зависимости от типа решаемой проблемы различаются подходы к ее решению. Экономисты часто пользуются официальными цифрами о расходах на здравоохранение. Во многих случаях пользу приносит информация о продажах потребительских товаров в регионах. В качестве примеров можно рассмотреть следующие выводы:

Если люди готовы платить за бутылочную воду, то тогда они будут готовы заплатить, по крайней мере, столько же денег за улучшение качества водопроводной воды, чтобы они могли пить ее из-под крана;

если люди готовы оплатить лечение от воздействия определенного загрязняющего вещества, то они готовы будут платить, по крайней мере, то же самое количество средств на борьбу с этим вредным веществом.

Очень близки к затратам на замещение те расходы, на которые люди готовы пойти за пользование эстетическими благами природы. Транспортные расходы, которые люди добровольно принимают на себя, чтобы полюбоваться живописными местами в первом приближении можно считать оценкой данных мест (обычно это сафари, национальный парк, заповедник). К расходам на транспорт нужно добавить плату за входной билет или экскурсию (национальный парк, сафари), расходы на размещение в гостинице, наконец потраченное время, которое можно было бы употребить на другие нужды.

Путем оценки и суммирования всех затрат, выражающих готовность платить, мы получаем денежную оценку данного места (природного объекта). Отметим, что это не оценка места как такового, это субъективная стоимость (ценность), выраженная явно или неявно людьми, связанными с данным объектом.

Суррогатные рынки.

Деградация окружающей среды может быть измерена через оценку других рынков, прежде всего рынков недвижимости и рабочей силы. Например, загрязненный воздух или излишний шум принимаются во внимание при покупке (аренде) жилья. Сравнивая аналогичные цены на жилье в тихом и чистом месте мы получим при вычитании оценку потери благосостояния, вызванную загрязнением воздуха и/или шумом.

Опросы.

Прямой опрос может помочь определить, какую ценность люди присваивают изменению состояния окружающей среды. Этот метод чаще всего используется в случаях, когда рынки не существуют, или люди оценивают ресурс, который они не используют. Особенно часто опросы применяются для оценки ценности исчезающих биологических видов или ландшафтов. Чтобы получить от респондентов максимально достоверную информацию, предпринимаются серьезные усилия по разработке адекватных вопросников. Очень просто назвать высокую цифру готовности платить, если знаешь, что реально платить не придется.

Опросы уже использовались в России достаточно часто для уточнения, сколько люди готовы платить за улучшенное качество воды, например в Москве, Ярославской и Новгородской областях. Полученная информация крайне полезна при проведении реформы водного сектора и установлении тарифов на воду.

Прямое измерение экологического ущерба.

Когда происходит деградация окружающей среды, ее результатом является нанесенный экологический ущерб. Модель нахождения оптимального уровня загрязнения, как раз и базируется на соотношениях между предельными издержками и прямым ущербом, представленными в денежной форме. Природоохранные выгоды суть результат снижения экологического ущерба. Чтобы построить функцию экологического ущерба от загрязнения выбросами, следует пройти следующие стадии.

1. измерить выбросы;

2. определить концентрации загрязняющих веществ;

3. определить воздействие выбросов на население и других реципиентов;

4. измерить результаты воздействия (на здоровье людей, эстетические и рекреационные свойства природного объекта;

5. сделать денежную оценку результатов воздействия.

Первые три стадии - это преимущественно работа для специалистов естественных наук. Диффузионные модели устанавливают связь между выбросами и концентрациями загрязнителей в окружающей среде. На стадиях 3 и 4 используют зависимости типа “доза - ответная реакция”. Реакцией может быть повышенная заболеваемость или смертность в зависимости от уровня воздействия конкретного загрязнителя. На стадии 5 наступает "звездный час" для экономистов. Они оценивают в деньгах воздействие загрязнителей на реципиентов.

Иллюстрацией к вышеизложенному может быть решение проблемы наличия свинцовых добавок в бензине. Оценки последствий перехода на неэтилированный бензин основывались на исследованиях влияния токсических свойств свинца на организм детей. Была установлена достоверная связь между уровнем концентрации свинца в атмосфере и физическим и умственным отставанием в их развитии. Затем была установлена получена зависимость концентрации свинца в атмосферном воздухе от выбросов свинца из выхлопных труб автомобилей, учитывающая плотность и характер автомобильных потоков. Это дало возможность подсчитать влияние на здоровье людей сокращений уровней свинца в бензине. Экономический эффект от удаления свинца из бензина определялся исходя из экономии затрат на лечение, повышение производительности труда и т.д.

Методы, не основывающиеся на финансовых и экономических вычислениях.

Иногда бывает очень сложно или трудоемко оценить в денежной форме изменение состояния окружающей среды. Рассмотрим другие методы:

Присваиваемые оценки.

В условиях, когда нет хороших методов получения экономических оценок, применяются "присваиваемые" ценности. Лучшим примером является оценка биоразнообразия, когда ценность природных объектов определяется по содержанию в них разнообразия флоры и фауны. В соответствии с этими ценностями, экологические объекты (экосистемы) получают разную степень охраны. Аналогичный, более старый, подход состоит в создании памятников (объектов) природного наследия. Таким образом, им присваивается определенная ценность существования. У ученых есть значительное интуитивное влечение к сохранению биоразнообразия из-за наличия "непознаных" выгод, часто связанных с малоизвестными биологическими видами. Использование таких видов привело к созданию ценных лекарств, а биоразнообразие получило косвенную меру оценки потерь видов через утрату дополнительных возможностей лечения людей.

Натуральные показатели.

Полезную информацию предоставляют многие натуральные показатели качества окружающей среды, часто не имеющие экономического смысла, например, биологической потребности в кислороде, характеризующей качество воды, или видового разнообразия деревьев при решении проблемы кислотных, дождей могут принести больше пользы, чем иные рыночные оценки. В большинстве случаев натуральные показатели представляются совместно с экономическими и финансовыми расчетами в окончательных выводах анализа "затраты-выгоды".

Лекция 6. «Определение и классификация инструментов экологической политики»

Типы инструментов природоохранной политики.

Как правило, выделяются три основные группы инструментов экологической политики:

административные, или регламентирующие методы - это меры прямого воздействия, оказывающие непосредственное влияние на поведение загрязнителей окружающей среды путем установления и применения законов и нормативно-правовых актов, определяющих цели, стандарты и/или технологии, которым загрязнители должны следовать. Административные методы устанавливают правила, обязательные для соблюдения. В случае нарушений виновникам придется платить штрафы, подвергаться административной или уголовной ответственности в установленном законом порядке. Основная черта этих методов состоит в том, что загрязнитель не имеет поведенческого выбора - он должен подчиниться установленным требованиям или платить штрафы в соответствии с правовыми и административными процедурами.

экономические инструменты (методы, основанные на экономических стимулах) - это - заменители (эквиваленты) рыночных "сигналов" в виде изменений относительных цен (путем, например, налогообложения определенных товаров) и(или) финансовых трансфертов (например, налоги или платежи). Важная черта этих инструментов состоит в том, что они предоставляют участникам рынка (экономическим субъектам) свободу выбора и адаптации своей деятельности, позволяя им максимизировать прибыль наиболее выгодным при данных ограничениях способом.

методы социальной мотивации (методы убеждения, информирования и пропаганды) - это третья группа мер, которые часто применяются в совокупности с административными и экономическими инструментами. Целью применения данной группы методов является создание морального климата, способствующего изменению поведения субъекта экономической деятельности. Сюда включаются такие подходы как распространение экологического образования, экологической информации; проведение трейнингов, давление общественности на компании с целью повышения ими уровня осознания социальной ответственности; переговоры и другие формы «увещевания» (моральное воздействие). Одним из инструментов этой группы являются добровольные соглашения, достигаемые на основе переговоров между государственной природоохранной структурой и частным сектором или группой промышленников и местным самоуправлением. Экологическая маркировка продукта, свидетельствующая об экологически безопасном или ресурсосберегающем процессе его производства, не является обязательным государственным экологическим стандартом, но может использоваться предприятиями для укрепления своей репутации в глазах потребителей.

Методы административного управления.

Государственная экологическая политика получила свое развитие в странах в 1970-е годы, т.е. после Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде. Доминирующими в ее инструментарии методами стали административные меры борьбы с загрязнением окружающей среды:

Применение стандартов является одной из самых распространенных форм прямого регулирования. Они устанавливают экологические показатели, которые нужно достигнуть. Как правило, применяется несколько типов экологических стандартов:

стандарты качества среды обитания устанавливают предельно допустимые концентрации (ПДК) в окружающей среде определенных веществ, загрязняющих водные ресурсы и атмосферный воздух;

стандарты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду устанавливают предельный (законодательно утвержденный) уровень общего объема (количества) или концентрации загрязняющего вещества, выделяемого в окружающую среду источником загрязнения;

технологические стандарты предписывают технологию, которую необходимо использовать в том или ином процессе производства, например, технология очистки выбросов в воздушную среду.

Разновидностью вышеуказанных стандартов являются стандарты на: выбросы предприятиями загрязняющих веществ, производимую продукцию и технологические процессы. Другие виды административных мер, применяемых для достижения экологических целей, включают введение ограничений на землепользование, выделение охраняемых природных территорий, зонирование и т.д.

Важными инструментами борьбы с загрязнением окружающей среды являются разрешения, лицензии или иные разрешительные документы (экологическая сертификация). Разрешения или лицензии обычно предписывают соответствие стандартам на выбросы в атмосферный воздух или водную среду и могут включать также обязательства по выполнению специальных условий. Проведение оценки воздействия предприятия на окружающую среду или экологической инспекции (проверки) может предшествовать выдаче разрешений или лицензий.

Одной из потенциальных выгод от применения механизма выдачи (лишения) разрешений и лицензий является возможность реализации комплексного подхода к управлению охраной окружающей среды, основывающегося на взаимоувязанном анализе состояния всех компонент окружающей среды. Управленческим результатом в этом случае будет переход на систему лицензирования природопользования как единого целого (без разрыва по средам). Вариант выглядит крайне привлекательным, но в связи со значительными сложностями реализации, прежде всего институционального плана, не применяется в массовом масштабе в российской практике.

Важнейшее требование применения административных методов при реализации экологической политики в конкретном регионе (области, городе, районе)- это привязка национальных стандартов к местным условиям. Планы и схемы развития территорий предполагают определенные режимы их использования или консервации. Механическое применение национальных стандартов на местном уровне без учета типа застройки территории, интересов местного населения, перспектив пространственного развития, анализа сочетания воздействия различных типов антропогенной нагрузки на местные экосистемы, может привести к худшим экологическим последствиям, чем вариант стихийного развития территории. Следует помнить, что стандарты - это не более (и не менее), чем результат обобщенного и зафиксированного прошлого опыта, и его применимость к сложившейся «на сегодня» ситуации в данном конкретном месте всегда должна приниматься во внимание.

Сами по себе стандарты и иные нормативы полезны тем, что предоставляют более полную информацию лицам, принимающим решения. Их необходимо продолжать разрабатывать и корректировать.

Мотивация к соблюдению нормативно-правовых документов укрепляется системой уголовной, административной, дисциплинарной и материальной ответственности за экологические правонарушения. К примеру, в лесном хозяйстве РФ меры, применяемые к нарушителям, включают наложение штрафов, как метода административного воздействия; возмещение материальных потерь, исчисляемых по специальным таксам, носящим штрафной характер; меры дисциплинарной ответственности в случаях проявления халатности и недобросовестности при исполнении своих служебных обязанностей и уголовные наказания в случаях умышленного поджога леса и некоторых других тяжких преступлений.

При правильном и своевременном применении административных методов они демонстрируют свои преимущества для управляющего органа, заключающиеся в значительной степени предсказуемости величин уменьшения уровня загрязнения и максимальном контроле за тем, где и когда будут затрачены ресурсы для достижения экологических целей. Очень жесткие санкции, последовательно применяемые на практике, могут быстро изменить поведение предприятия, производящего, к примеру, экологически вредную, токсичную для организма человека продукцию. Однако, применение административных методов не может носить повсеместного характера, и имеет свои границы с точки зрения правоприменения, то есть контроля за выполнением установленных предписаний и принятия санкций к нарушителям. Очевидная слабость административных методов управления охраной окружающей среды - это то обстоятельство, что в систему административного регулирования при установлении экологических стандартов не заложен механизм оптимизации природоохранных затрат. Этот вопрос будет более детально обсуждаться в последующих разделах (в том числе, при анализе российского опыта установления системы ПДК).

Основные экономические инструменты.

За последние годы экономические методы находят все большее применение в экологической политике во всем мире. Применяются различные классификации экономических методов, но в большинстве случаев они объединяются в следующие 5 основных групп: платежи/налоги/сборы; субсидии (дотации); торговля разрешениями (квотами) на определенный вид природопользования; залогово-возвратные схемы; стимулы для исполнения нормативно-правовых актов.

1. Платежи/налоги/сборы:

Плата за выбросы (сбросы)/налоги/плата за загрязнение - это прямые платежи за использование ассимиляционного потенциала окружающей среды, основанные на непосредственных измерениях или оценках качества и количества загрязняющего вещества, попадающего в окружающую среду.

Плата за коммунальные услуги - это прямые платежи на покрытие затрат коммунальных служб, предоставляющих услуги в сфере природопользования. Местные власти могут использовать данный вид платежа для покрытия затрат по предоставлению услуг муниципальными предприятиями по сбору и утилизации бытовых отходов, водоочистке и водоснабжению. Если эти услуги предоставляются частной фирмой, то в бюджет местных властей перечисляются соответствующие налоговые поступления.

Налоги/платежи за неэкологичную продукцию (продуктовые налоги) налагаются на продукцию, которая создает загрязнение в процессе ее производства, потребления или утилизации (например, удобрения, пестициды, упаковочные материалы, батарейки и т.д.). Продуктовые налоги вводятся с целью относительного увеличения цен на экологически вредную продукцию. Экологическая компонента налогообложения проявляется через налоговую дифференциацию, когда более низкие налоги применяются к более экологичной продукции и наоборот (например, введение более значительных сборов за этилированный бензин по сравнению с неэтилированным). Собранные доходы часто используются для финансирования систем сбора и переработки отходов, связанных с экологически вредной продукцией.

2.Субсидии (дотации) - выступают в различных формах. Субсидии могут выдаваться за снижение загрязнения, т.е. быть своего рода зеркальным отображением платежей за выбросы. Однако, чаще всего субсидии выдаются для стимулирования экологически приемлемых инвестиций и могут являться формой финансовой помощи загрязнителям или пользователям природных ресурсов, например, в виде грантов, льготных кредитов, государственных капитальных вложений, налоговых льгот, ускоренной амортизации основных природоохранных фондов и т.п.

3. Продаваемые разрешения/квоты являются, в определенной степени, комбинацией экономических инструментов и административных методов, поскольку квоты на выбросы устанавливаются для различных источников загрязнения в административном порядке местными органами власти. Вместе с тем, если предприятие-загрязнитель не использует полностью свою квоту, то есть выбросы определенного вида вредного вещества оказываются меньше установленного ему лимита, то оно может продать образовавшуюся разницу другому загрязнителю, который таким образом получает право на дополнительный - приобретенный объем выбросов данного вещества в дополнение к уже него имеющемуся. Механизм торговли квотами на выброс, применяемый в основном в США, устроен таким образом, что торговля квотами позволяет минимизировать совокупные природоохранные издержки предприятий и поддерживать установленный природоохранными органами уровень выбросов данного загрязняющего вещества в регионе.

4. Залогово-возвратная схема подразумевает наценку или внесение залоговой платы (депозита) при покупке товара (например, при покупке пива залог вносится за стеклянную бутылку, будучи уже включенным в цену напитка). Залоговая плата возмещается частично или полностью при возврате использованного продукта (или его оставшейся после использования части) в пункты сбора. Можно интерпретировать залогово-возвратную схему как механизм, комбинирующий продуктовый налог на товар, нуждающийся в дальнейшей переработке и утилизации, и соответствующую субсидию потребителю за возврат продукта (предоставление услуги обществу для переработки или утилизации данного товара). Залогово-возвратные схемы широко применяются для разного рода упаковок для напитков, а также для батареек, аккумуляторов, смазочных масел и автомобильных кузовов.

Залогово-возвратные схемы могут быть распространены на практику обеспечения гарантий под выполнение необходимых природоохранных (восстановительных, компенсационных) мероприятий пользователями природных ресурсов. К примеру, возможен вариант, когда при приватизации участка земли новый владелец, который должен по договору купли-продажи, провести ряд рекультивационных мероприятий, будет обязан внести платеж (депозит) в форме залога. Залог возвращается по выполнении принятых обязательств. На практике такие залогово-возвратные схемы уже действуют в горной промышленности США.

Стимулы для выполнения экологических норм и стандартов.

Платежи за невыполнение экологических нормативов, выплачиваемые компаниями-загрязнителями окружающей среды являются инструментом правоприменения. Их действие аналогично применению экономических инструментов.

Экологические облигации, средства от продажи (распространения) которых поступают в распоряжение эмитентов, представляют своего рода залог под реализацию определенной программы действий. По мере ее выполнения держателям облигаций выплачивается процент, а после реализации программы действий "залоговые" средства возвращаются.

Финансовая ответственность - платежи, компенсирующие экологический ущерб, вызванный загрязняющей деятельностью. Риск понести материально-финансовые потери становится стимулом для предприятия не нарушать нормативно-правовые требования к охране окружающей среды.

Методы социальной мотивации (методы убеждения, информирования и пропаганды).

Добровольные соглашения между природоохранными структурами и предприятиями-загрязнителями применяются с недавнего времени, но становятся все более распространенными в странах Западной Европы и США. Стандартного определения термина «добровольные экологические соглашения» не существует. Однако речь идет о добровольном принятии экономическими субъектами (отдельными фирмами, группами фирм или целыми отраслями) обязательств, расширяющих существующие экологические требования. Повышенные обязательства положительно влияют на репутацию предприятия и стимулируют развитие общей инновационной политики. Предприятия, взявшие на себя повышенные экологические обязательства, имеют возможность заранее подготовиться к более жестким нормативам. С другой стороны, экологические соглашения позволяют государственным природоохранным органам не форсировать введение более жестких экологических нормативов и, таким образом, сэкономить средства на их разработку, внедрение и контроль за их исполнением.

Экологическая информационная политика является важным инструментом, направленным на улучшение экологически ориентированного поведения фирм посредством сбора и распространения информации об их продукции и деятельности. Комплекс этих мер отличается от административного регулирования тем, что фирмам не предъявляется никаких требований, кроме своевременного и правдивого предоставления отчетности. Однако, раскрытие информации может иметь положительные или негативные последствия для фирмы, влияя на ее рыночный рейтинг. Примером может являться отчетность об авариях и инцидентах.

Сделать деятельность экономического агента прозрачной, а информацию о проводимой экологической политике более доступной не только для контролирующих органов, но и для широкой общественности, является одним из методов убеждения и пропаганды. Достоверная информация об используемых экологически безопасных технологиях и продуктах, наглядно предоставляемая, например, с помощью нанесения специальной экомаркировки, позволит предприятию предотвратить иски со стороны общественности и сэкономить на судебных издержках. С другой стороны, население имеет право знать и воздействовать адекватным образом на экологические правонарушения, допускаемые предприятием. Поэтому, обнародование фактов аварий и аварийных ситуаций на объектах повышенного риска должно являться обязанностью предприятия.

Лекция 7. «Административные методы. Экономические инструменты»

Административные методы.

Основные категории административных инструментов - экологические стандарты

Как уже отмечалось, экологические стандарты можно сгруппировать по трем основным типам: стандарты качества среды обитания, стандарты воздействия на среду обитания (выбросы, сбросы) и технологические стандарты.

Стандарты качества среды обитания определяют качественные характеристики состояния окружающей среды. Это может быть, например, показатель концентрации определенного вещества в атмосфере города. У органов управления охраной окружающей среды нет возможности непосредственно влиять на фактические концентрации вредных веществ в окружающей среде, приводя их к стандартам в виде предельно допустимых концентраций. Реально воздействие на снижение содержания вещества в кубометре воздуха можно через сокращение выбросов, поступающих от источников загрязнения. Эта взаимосвязь свидетельствует о необходимости тесной взаимной увязки стандартов состояния и стандартов воздействия.

Стандарты выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду представляют собой непревышаемые уровни выбросов, исходящие из источников загрязнения. Ограничения на выброс (сброс) устанавливаются в виде предельно допустимых выбросов (сбросов), то есть ПДВ (ПДС). Стандарты выбросов обычно выражаются в количествах вещества в единицу времени - граммах в час, тоннах в неделю. Стандарт выбросов может применяться к единичному источнику выбросов, например, дымовой трубе, к промышленному объекту с несколькими трубами или к фирме (с несколькими предприятиями). Чем более агрегированный уровень приложения стандартов, тем больше имеется степеней свободы (возможностей) у фирмы в отношении того, где и как удовлетворять стандарту.

Не следует абсолютизировать возможность привязки стандартов выбросов к стандартам качества. Принятие стандарта выбросов не обязательно обеспечивает выполнение определенного стандарта качества окружающей среды. Например, можно установить стандарт выбросов загрязняющих веществ выхлопной трубой автомобиля, выраженный в количестве выбросов на 1 км пройденного расстояния. Однако, так как невозможно проконтролировать пробег автомобилей на дорогах, общий объем выбросов и изменение качества окружающей среды от выбросов автомобилей также нельзя будет отследить.

Следует, однако, иметь в виду и другое соображение. Система ПДК-ПДВ не является универсальным и оптимальным решением проблемы загрязнения окружающей среды. Ограничения на выброс могут устанавливаться из соображений уровня допустимого риска, наличия более чистой технологии и т.д. Лучше, если ограничение на выброс определенного загрязняющего вещества будет установлено на наиболее «агрегированном» уровне (для всего предприятия, а не по каждой трубе), так как это даст предприятию больше возможностей для оптимизации своих природоохранных расходов.

Технологические стандарты в отличие от стандартов воздействия (выбросов) прямо предписывают тип технологии (наилучшей из возможных), которую предприятие должно использовать для сокращения выбросов (сбросов). Если стандарт выбросов предоставляет для загрязнителя свободу выбора наилучшего способа достижения уровня выбросов, то технологический стандарт диктует принятие определенного решения и пути его реализации.