Стратегия природопользования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное агентство по образованию

Новошахтинский филиал

Государственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Ростовский Государственный Университет»

ДОКЛАД

по дисциплине: Экономика природопользования

на тему:

«Стратегия природопользования»

Новошахтинск 2006г.

природный ресурсный сырьевой геологический

Особенностью природно-ресурсного потенциала России является его крупномасштабность и комплексность. Ни одно государство не располагает минерально-сырьевой базой такого объема и широкого спектра, как наша страна. Кроме того, она обладает 22% лесов планеты, 20% запасов пресных поверхностных и подземных вод. Россия занимает третье место в мире после Австралии и Канады по обеспеченности земельными ресурсами в расчете на одного жителя, седьмое -- по добыче рыбы и других водных биоресурсов. Сохранились крупнейшие территории с мало нарушенными естественными экосистемами. Они занимают 60-65% площади страны и вместе с прилегающими территориями образуют Северный Евроазиатский центр стабилизации окружающей среды.

Наращивание использования природных ресурсов мировой экономикой неизбежно хотя бы потому, что численность землян быстро увеличивается, а главные условия жизнеобеспечения остаются неизменными: топливо, энергия, продукция легкой и пищевой промышленности, строительной индустрии, транспортные и коммуникационные системы. Прогнозируемый рост населения до 10 млрд. человек к 2010 г. даже при относительном сокращении расходования полезных ископаемых на одного жителя Земли определяет резкое возрастание потребностей в минеральном сырье и энергетических ресурсах. По оценке Международного энергетического агентства, к 2010 г. потребление первичных энергоносителей в мире увеличится почти на 48%.

Россия, занимающая восьмую часть суши и обладающая самыми большими шельфовыми акваториями, имеет возможности играть ведущую роль в мировой экономике по природно-сырьевым условиям, обеспечить экономическую безопасность, независимость политики и контроля за использованием своих ресурсов. По запасам природного газа у нашей страны первое место в мире, нефти -- второе (после Саудовской Аравии), угля -- третье (после США и Китая), золота -- также третье (после ЮАР и США), никеля -- первое и т.д. Естественно, что, обладая таким потенциалом, Россия не просто представляет значительный интерес для мирового сообщества: суть вопроса заключается в том, что без ее минерально-сырьевой базы экономика развитых стран обойтись не может.

Развитые государства используют в расчете на душу населения в 2-5 раз больше природных, и в первую очередь минерально-сырьевых, ресурсов по сравнению с другими странами. Увеличение их потребления продолжится и в XXI в. и будет определяться не только внутренними, но и прежде всего глобальными экономическими, демографическими, промышленно-технологически-ми, экологическими и другими общепланетарными факторами.

В ближайшие 10-15 лет природные ресурсы будут главным ускорителем роста нашего народного хозяйства. Этот мощный экономический и геополитический рычаг может способствовать формированию финансовой и технической базы подъема наукоемких отраслей, значительному сокращению импорта высокотехнологичной продукции и товаров широкого потребления. Однако оптимизация развития и использования сырьевой базы осложняется наличием ранее созданных, но не всегда эффективных производственных мощностей, инфраструктуры и социальной сферы.

Стоимость сырья, ежегодно извлекаемого в последние годы из наших недр (в пересчете на мировые цены), составляет в зависимости от конъюнктуры 95 - 105 млрд. долл. В США этот показатель выше в 1,4 - 1,5 раза, в Китае - примерно сопоставим с нашим, в остальных странах -- ниже.

Общемировой тенденцией являются высокие темпы роста производства и потребления минерально-сырьевых ресурсов. Россия превосходит развитые страны в 1,5 -- 2 раза по добыче минерального сырья на одного жителя (в стоимостном выражении), но отстает от них почти в 2 раза по уровню его потребления. Так, в США на каждого жителя приходится 3,1т нефти и нефтепродуктов, 2,5 тыс. м³ газа, 3 т угля, а всех ресурсов недр - на 900 долл. в год. В России показатель потребления газа сопоставим с США, но по нефти и углю он ниже в 2,5 -- 3 раза, в целом же в расчете на одного жителя потребляется ресурсов недр на 400 долл. в год.

На добыче и разведке полезных ископаемых у нас трудятся около 2 млн. человек, т.е. 3,1% занятого населения, а производится не менее 25% ВВП и обеспечивается около 50% валютной выручки от внешней торговли (40 -- 45 млрд. долл.). Это без учета экономического и социального эффекта в смежных отраслях.

Вместе с тем эффективность использования распределенного фонда недр крайне низка. Прежде всего, это касается той его части, по которой в 1992-1995 гг. были выданы лицензии без конкурса, а также тех фондов, которые раздавались в те годы по лицензиям сроком на 20 -- 25 лет. Они ни по форме, ни по содержанию не соотносятся с действующим законодательством, и владельцы лицензий не несут юридической ответственности, до сих пор осуществляя пассивное недропользование. Законом «О недрах» предусмотрены ограничения, приостановление действий или аннулирование лицензий. Но этот механизм неэффективен, так как расплывчатые формулировки полномочий государства зачастую не позволяют выработать единую позицию в сфере регулирования отношений недропользователей с органами власти субъектов Федерации. Стороны, как правило, избегают осложнений отношений путем обращения в судебные инстанции. Острота проблемы обусловлена продолжающимся спадом производства минеральных ресурсов и продуктов их переработки, ухудшением сырьевой базы действующих предприятий, выбытием добывающих мощностей и недостаточным их восполнением, ориентацией энергетического баланса на первичные ресурсы без учета их запасов. Все это не способствует созданию благоприятного инвестиционного климата для российских и тем более зарубежных компаний и чревато негативными экономическими последствиями.

Сложившаяся практика акционирования и приватизации на предприятиях минерально-сырьевого комплекса, организация лицензирования и тендеров, состояние банковской системы в данном комплексе могут привести к потере контроля над эффективным использованием сырьевых ресурсов. Принимаемые же законодательные акты помогают решать в основном проблемы дефицита налоговых поступлений. Законы не прогнозируют тенденции развития минерально-сырьевого комплекса.

Положение дел с минерально-сырьевыми ресурсами сложилось крайне трудное, на что обращали внимание правительства Минприроды, Российская академия наук и губернаторы многих регионов.

В чем же причины создавшейся ситуации? Прежде всего сказалось разрушение СССР, имевшего единое экономическое пространство со странами СЭВ. Сейчас практически все запасы хрома, бокситов и барита остались в Казахстане, марганца -- в Украине и Грузии, титана и циркона -- в Украине и Казахстане, в Узбекистане находится крупнейший объект по добыче золота -- Мурунтау и т.д. Хотя по многим ресурсам Россия по-прежнему сохраняет ведущие позиции, например по нефти, газу, углю, алмазам, никелю, бору и др.

Другая причина заключается в том, что наша экономика не приспособилась к рыночным отношениям. Дороговизна энергетических ресурсов и перевозок привела к тому, что себестоимость руд более высокая, чем на Лондонской бирже. Такая себестоимость нередко обусловлена отсталой технологией добычи, недостаточной долей извлечения полезных ископаемых, высокими налогами.

Целесообразно приоритетное восстановление минерально-сырьевой базы. Без этого невозможно экономическое развитие страны.

С 1991 по 1998 гг. добыча минерального сырья у нас сократилась в среднем на 25%, мировое же его производство увеличилось примерно на 12%. Тем не менее, удельный вес минерально-сырьевого комплекса в нашей экономике значительно повысился за счет более резкого спада в других отраслях материального производства.

Себестоимость добычи нефти в последние годы существенно возросла и лишь в конце 1998 г. в связи с резким изменением структуры внутренних цен снизилась, но остается в 3-5 раз выше, чем в Саудовской Аравии, Ираке и Иране. Себестоимость добычи 1 г золота в среднем по стране достигла 11-12 долл., в то время как среднемировые цены производства составили 5-6 долл., а в ЮАР -- 9 долл. Увеличивается и себестоимость прироста запасов за счет геолого-разведочных работ, хотя она и остается ниже среднемировых показателей. Открытие и разведка 1 т нефти в 1999 г. стоили от 2 до 5 долл., 1 тыс. м³ газа и 1 г золота -- от 30 до 80 центов.

Низка производительность труда. Например, один занятый в золотодобывающей промышленности производит 1,5 кг золота в год (в развитых странах -10-20 кг).

По оценкам Минприроды, в 2000 -- 2005 гг. суммарная инвестиционная емкость горно-добывающей и геолого-разведочной отраслей составит не менее 100 млрд. долл., а стоимость продукции годового объема добычи полезных ископаемых в 2005 г. может достичь 125-130 млрд. долл. Ни одна из других технологически связанных отраслей и сфер деятельности такими возможностями не обладает. Возможности означают спрос продукции на внешнем рынке, обеспеченность инфраструктурой, кадрами, ресурсами, производственным потенциалом и т.д.

Модернизация минерально-сырьевого комплекса -- наиболее реальный путь оживления экономики, повышения эффективности использования государственного фонда недр. Поддержание нынешнего уровня добычи едва ли возможно за счет собственных инвестиций. В ближайшие 5 лет естественное выбытие мощностей по добыче нефти достигнет около 50 млн. т. Компенсация на основе ввода новых ее месторождений и реконструкции старых потребует вовлечения в инвестиционный процесс не менее 3-3,5 млрд. т новых запасов в недрах. При усредненной ставке в освоение и реконструкцию около 7 долл. на 1 т запасов это составит 21-24,5 млрд. долл., а по золоту и другим полезным ископаемым -- не менее 8-10 млрд. долл. Кроме того, ориентация только на сохранение текущей добычи означает либо продолжение кризиса в экономике, либо крайне низкие темпы ее оздоровления.

Развитие и повышение эффективности минерально-сырьевого комплекса необходимо рассматривать с учетом расширенного воспроизводства, т.е. достижения в 2005 г. объемов добычи сырья, и прежде всего ориентированного на экспорт, на уровне 1991 г. По минимальным оценкам, для этого потребуется дополнительно около 75-80 млрд. долл. инвестиций, а с учетом компенсации выбывающих мощностей -- 96-105 млрд. Фактически это стоимость годового объема добычи и вполне достижимый уровень для мировой инвестиционной практики. Однако необходимы восстановление и качественное улучшение минерально-сырьевой базы, защита инвестиций и стимулирование горного бизнеса, совершенствование системы управления государственным фондом недр и горным делом.

Разведанные, предварительно оцененные запасы и прогнозные ресурсы в недрах достаточны для развития минерально-сырьевого комплекса по схеме расширенного воспроизводства. По основным видам полезных ископаемых, т.е. газу, нефти, золоту, алмазам, распределенный через государственную систему лицензирования фонд недр, находящийся пока в стадии вялого геологического изучения и освоения, позволяет не только выйти на уровень добычи 1991 г., но и превысить его. Это потребует решения ряда крупных проблем, имеющих не только экономическое, но и стратегическое и геополитическое значение. В их числе наращивание (а не сворачивание, как в последние годы) хозяйственного присутствия в северных и восточных регионах, создание морской отрасли добычи нефти и газа, восстановление круглогодичного действия Северного морского пути, загрузка БАМа, освоение сырьевого рынка стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Резко снизился и показатель выработанности запасов, особенно по нефти. В связи с этим остро стоит вопрос об освоении новых месторождений, в том числе нефти и газа, на севере Тимано-Печорской нефтегазовой провинции (Ненецкий АО), в Восточной Сибири (Красноярский край, Якутия, Иркутская область), на шельфе Баренцева, Карского и Охотского морей. Предстоит развивать трубопроводный транспорт нефти и газа на Востоке страны, построить морские терминалы не только на Черном и Балтийском, но и на Баренцевом, Карском и Охотском морях. Десятки месторождений золота, цветных металлов, агрохимического сырья, расположенных вдоль трассы БАМа, переходят в разряд реально востребованных жизнью.

Объемы геолого-разведочных работ, сократившиеся за последние 10 лет в 4 раза, явно недостаточны. Начиная с 1994 г. практически по более чем 50 видам полезных ископаемых уровни ежегодной добычи не восполняются приростом запасов.

Обнадеживает тот факт, что Госсовет встревожен сложившейся ситуацией в сырьевых отраслях и создал рабочую группу по совершенствованию государственной политики в сфере недропользования. Поставлена задача оценить состояние и перспективы горнодобывающего комплекса, разработать конкретные предложения по повышению его эффективности.

Вместе с тем восстановлению и поддержанию минерально-сырьевой базы могут способствовать уже созданные экономические, нормативно-правовые и организационные механизмы, направленные на усиление регулирующей роли государства. Часть предлагаемых мер внесена в законопроект РФ «О дополнениях и изменениях к Закону Российской Федерации «О недрах», поддержана Правительством РФ и ждет рассмотрения в Государственной Думе. Пакет необходимых нормативно-правовых документов замыкается законопроектом «О платежах при пользовании недрами», по которому пока не удалось сблизить позиции Минприроды и Минфина РФ.

Законодательная база в области защиты инвестиций пока недостаточна и не сбалансирована по интересам инвестора и государства. Необходимы существенное улучшение Закона РФ «О недрах», принятие законов «О лицензировании пользования недрами», «О федеральном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы», поправки в Закон РФ «Об иностранных инвестициях» и ускорение принятия Закона РФ «О концессионных договорах».

Остаются нерешенными проблемы, связанные с налоговым законодательством. Налоговая система не стимулирует развитие горного бизнеса, не реагирует на конъюнктуру рынка, на качество месторождения, приводит к выборочной, иногда варварской отработке лучших участков, списанию худших и т.д. Механизм применения акцизов и платежей за пользование недрами явно недостаточен, чтобы снивелировать природные и другие различия объектов. Однако в рамках действующего законодательства можно предусмотреть меры, способствующие освоению новых месторождений, стимулированию функционирования значительного числа простаивающих нефтяных скважин, повышению рентабельности забалансовых месторождений и залежей.

В 1992-1998 гг. создана практически новая система управления государственным фондом недр с учетом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также конкурсности и платности недропользования. Право на пользование недрами реализуется через лицензирование.

Прямой экономический эффект системы лицензирования включает разовые и регулярные платежи. Первые достаточно распространены в других странах, но трудно приживаются у нас. За весь период применения конкурсно-аукционного механизма бюджетами всех уровней получено всего 649,4 млн. долл. и 65 млн. руб. в основном от иностранных компаний или совместных предприятий. В то же время российские компании, получив около 2/3 сырьевой базы без конкурсов и бесплатно, на основании Постановления Верховного Совета РФ, психологически, а иногда и экономически не готовы к таким платежам.

Методика стоимостной оценки недр, которая может быть положена в основу установления разового платежа, пока не разработана. Нет также механизма компенсации отечественными компаниями льгот, связанных с практически бесплатным получением права на недра.

Анализ спроса лицензий на право пользования недрами по нефти, газу и частично по золоту свидетельствует о необходимости более эффективных административных и экономических мер воздействия с целью соблюдения сроков ввода новых месторождений и участков, устранения заниженности объемов добычи по сравнению с установленными показателями, а также задолженности по целевым платежам за пользование недрами и на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Эффективность же контроля крайне недостаточна. Поэтому важно ускорить принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающего воздействие на недобросовестных недропользователей, а также Закона «О лицензировании пользования недрами», предполагающего экономические санкции. Оба законопроекта находятся на рассмотрении в Госдуме. Необходимо также введение и специального горного аудита по проверке лицензионных соглашений.

За годы реформ не только не преодолены прежние диспропорции, но и сформировались новые, подрывающие возможность нормальных воспроизводственных процессов в экономике. Естественно, это не могло не сказаться на топливно-энергетическом комплексе.

Имеющиеся запасы позволяют на долгие годы не только обеспечить собственные потребности страны, но и сохранить и укрепить ее роль на мировом рынке энергоресурсов. На территории России сосредоточено 45% мировых запасов природного газа, 13 - нефти. 23 -- угля и 14% - урана. Наименее освоенными и изученными являются Тимано-Печорский бассейн и континентальный шельф арктических морей. На эти труднодоступные районы приходится до 50% ресурсов нефти и до 80% - природного газа.

Мощная сырьевая база позволила сформировать уникальный топливно-энергетический комплекс, производящий более четверти промышленной продукции, формирующий свыше трети доходной части бюджета, обеспечивающий почти половину валютных поступлений в страну. Результаты функционирования комплекса очень важны для организации международного экономического сотрудничества. Экспорт энергоресурсов удовлетворяет почти 80% потребностей в них стран СНГ и Балтии. Значительные объемы нефти и газа поставляются в Западную Европу. Экспорт является одним из инструментов отстаивания интересов России на международной арене, важнейшим стимулом интеграции стран СНГ и нашего участия в решении международных проблем.

ТЭК остается одним из наиболее устойчиво работающих секторов народного хозяйства. Вместе с тем экономический кризис сказался и на нем. Это выразилось в спаде производства энергоресурсов, который в последнее время обусловлен, прежде всего, сокращением платежеспособного спроса на них, снижением производства ВВП и промышленной продукции (за 90-е гг. практически на половину). Инвестиции в ТЭК сократились почти в 2,7 раза. Соответственно снизился в 2-5 раз ввод в действие мощностей во всех отраслях ТЭКа, угрожающим стал износ основных фондов. В угольной промышленности, например, он превышает 50%. Примерно 45% протяженности нефтепроводов и свыше 20% газопроводов эксплуатируются более 20 лет. В результате высоки эксплуатационные затраты, низка рентабельность производства энергоресурсов. Особенно наглядно это проявляется в угольной отрасли, ежегодные государственные дотации в которую составляют не менее 6 млрд. руб. Рост издержек производства обусловлен тем, что за годы реформ при снижении выпуска продукции на 36% численность занятых в комплексе возросла на 21%.

Ключевым фактором повышения эффективности топливно-энергетических ресурсов является структурная перестройка ТЭКа. Но проблема усугубляется высокой энергоемкостью народного хозяйства, которая снижает рентабельность отечественных товаропроизводителей, делает их продукцию неконкурентоспособной даже на внутреннем рынке. В настоящее время Россия по этому показателю уступает США в 2 раза, странам Европейского союза -- в 3-4 раза, Японии -- в 5 раз.

Перспективы развития и реформирования отраслей ТЭКа определяет энергетическая стратегия, одобренная постановлением правительства в 1995 г. В настоящее время имеется новая редакция стратегии на период до 2020 г.

Развитие ТЭКа должно создать хорошую основу для энергетического сотрудничества между странами СНГ. К важнейшим задачам, которые можно решить взаимными усилиями государств Содружества, относятся их коллективная энергетическая безопасность, согласованная политика взаимодействия с третьими странами в области энергетики, создание развитых рынков топлива и энергии.

По прогнозу Международного энергетического агентства, к 2005 г. мировое потребление энергоресурсов возрастет против 1990 г. с 12,5 до 17,3 млрд. т условного топлива (в 1,4 раза), а угля -- с 3,3 до 5 млрд. т (в 1,5 раза). В структуре топливных ресурсов нашей страны доля угля составляет 11,8 % в производстве и менее 18% в потреблении, тогда как в середине 70-х гг. достигла четверти.

Практически ни одна страна не ориентирована в такой мере на нефтегазовое топливо, как Россия. В мире на угольном топливе производится 44% электроэнергии, причем в США и Германии -- 55-58%, в Китае, Австралии, Дании и Польше -- от 70 до 98%, у нас же -- 26%. Это обусловлено краткосрочными интересами: сегодня выгоднее использовать наиболее удобное и дешевое газомазутное топливо, экономическое преимущество которого объясняется получением значительных бюджетных средств, безвозмездно инвестированных в свое время в освоение нефтегазовых комплексов.

Однако без инвестиций в отрасль не обойтись. Особенность геолого-разведочного процесса такова, что готовить месторождение к добыче приходится не один год. Даже лучшие зарубежные компании готовят объект к добыче 10-15 лет. У нас уже практически потерян десятилетний период! Подготовка запасов -- дело исключительно дорогое, но которое потом окупается в 10 раз. Чтобы подготовить, например, запас в 1 т золота, нужно затратить 1 млн. долл., а чтобы подготовить и извлечь 1 млн. т нефти, необходимы 3-5 млн. долл.

В последние 30-40 лет США, Франция, Великобритания, Китай и другие страны ведут исследования в океанах. С позиции перспектив выявления новых месторождений полезных ископаемых, например нефти и газа, главными для нас становятся арктические и дальневосточные шельфы. Это, как отмечалось выше, районы Баренцева, Карского, Охотского морей, которые очень перспективны. Изучение шельфовых акваторий внутренних морей, их строения, истории развития -- огромная научная задача, требующая продолжения финансирования.

Большое значение имеют научные исследования, непосредственно влияющие на стоимость минеральных ресурсов, разработку и обогащение полезных ископаемых. Важно, что есть очень перспективные исследования, касающиеся например гидродобычи полезных ископаемых с помощью скважин, в том числе применимой для железных руд, фосфатов, подземной газификации и сжигания угля и др. В итоге создаются возможности для повышения рентабельности угольной отрасли.

Особенно перспективны новые методы обогащения полезных ископаемых с использованием селективной переработки руд. Сейчас потери при их извлечении составляют 25-40%, а иногда -- 60%, поэтому резервы огромны.

Назрели меры по укреплению государственного влияния в сфере регулирования отношений недропользования. Необходимо решить некоторые законодательные вопросы, вопросы административного, экономического и налогового регулирования, которые практически не потребуют внесения изменений в действующее законодательство.

В последние годы государственная политика ведущих сырьевых стран направлена на реализацию концепции устойчивого развития при пересмотре прежних подходов. Любые вопросы, связанные с минеральным сырьем, рассматриваются с учетом единства экономических, экологических и социальных целей и задач общества. Для нашей экономики комплексный подход при принятии решений также неизбежен.

Современное состояние горнодобывающих компаний требует прекращения проведения экономических экспериментов, а государственная политика в минерально-сырьевом комплексе должна стать понятной и предельно ясной для всех участников рынка. Подготовленный упомянутой выше рабочей группой документ «Государственная политика России в области минерального сырья» -- важнейший шаг по устойчивому развитию горнодобывающей промышленности. За правительством признано право распоряжаться запасами полезных ископаемых при рыночном регулировании этих ресурсов. Успех реализации документа будет зависеть от регулярной статистической отчетности и оценки результатов проделанной работы.

Ускоренный подъем горнодобывающей промышленности на основе устойчивого развития ее экономической, экологической и социальной сфер -- важнейший фактор эффективного использования сырьевых ресурсов страны, возрождения народного хозяйства. Все перечисленное выше -- исполнение законов, инвестиции, изменение налоговой политики, сосредоточение научных исследований на важнейших направлениях -- это задачи сегодняшнего дня. Долгосрочная же перспектива зависит в первую очередь от глобальной национальной концепции развития. Но станет ли концепция устойчивого развития осуществляться странами, или она, по словам академика Н.Н. Моисеева, окажется ширмой для так называемого «золотого миллиарда»? Это не только минерально-сырьевая проблема, но и общестратегическая. Россия может оптимистично смотреть в будущее, потому что есть богатые уникальные месторождения, большие территории с еще ненарушенной экологией, развитая фундаментальная наука -- база для совершенствования методов прогноза, поисков и разработки полезных ископаемых.

Однако имеются и неблагоприятные факторы. В основных направлениях социально-экономического развития на долгосрочную перспективу, подготовленных и одобренных правительством в 2001 г., отмечается, что в топливно-энергетическом комплексе наблюдаются негативные процессы, обусловленные рядом причин, среди которых ухудшение сырьевой базы. Чтобы повысить внутренний спрос на топливно-энергетические ресурсы при условии снижения энергоемкости ВВП на 36%, предусматривается к 2010 г. увеличить добычу газа на 11% (до 660 млрд. м³) и нефти -- на 10% (до 355 млн. т).

Однако не определены меры по улучшению состояния и воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также по обеспечению текущей и возрастающей добычи энергоресурсов. Более того, в связи с изменениями налогового законодательства и введением налога на добычу полезных ископаемых с 2002 г. принципиально изменяется и механизм в сырьевых отраслях, ориентируемый на сугубо экономические рычаги саморегулирования. Одновременно предусматривается резкое (в 2 раза по сравнению с 2000 г.) сокращение федеральных расходов, в несколько раз уменьшаются возможности финансирования геологоразведочных работ по заказам субъектов Федерации.

Единственной мерой поощрения частных инвестиций в геологическое изучение недр может стать освобождение от налога части прибыли, используемой добывающими предприятиями для этих целей. Стимулирующие механизмы для инвесторов, вкладывающих в изучение недр свои или заемные средства, не созданы. Наоборот, компании (отечественные и иностранные), ведущие работы за свой счет, поставлены в худшие условия по сравнению с компаниями, получившими в период приватизации и позднее практически бесплатно права на разработку месторождений, ранее разведанных за государственные средства. Ставки налога на добычу не дифференцированы по данному показателю.

Налоговые нововведения уравнивают в платежах всех недропользователей, независимо от качества и географического размещения минерально-сырьевой базы, что отрицательно скажется как на объемах добычи и прироста запасов, так и на функционировании ряда мелких и средних добывающих предприятий.

Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России» не предусматривает механизмов государственной координации и регулирования воспроизводства минерально-сырьевой базы и переориентирует его на добывающие компании. Отсутствуют приростные показатели и количественная оценка запасов полезных ископаемых.

Сокращение государством прямого финансирования воспроизводства минерально-сырьевой базы, недостаточность и несовершенство законодательных поощрительных мер для инвесторов обусловливают неопределенность на предстоящие годы, а потому необходимы всесторонняя оценка последствий и выработка предложений для властных структур различных уровней. В этой связи целесообразно проанализировать задачи и функции государства как собственника недр, состояние геологической службы и воспроизводства минерально-сырьевой базы, возможные последствия от изменения финансового механизма, оптимальные объемы и финансирование геологоразведочных работ на период до 2010 г., а также наметить меры по их государственной поддержке.

После 1991 г. геологоразведка при всей своей разноплановости (суша, море, Космос, дно Мирового океана, Антарктида) выжила и, хотя утратила около 50% производственных мощностей, сохранила воспроизводство минерально-сырьевой базы. Огромные масштабы запасов минерального сырья (второе место в мире после США по совокупной добыче его из недр) предопределили также необходимость геологического сопровождения эксплуатационных работ.

С начала реформ продукция геологоразведочных предприятий и услуги отраслей науки по поискам и разведке как минимум на десятилетие были обречены на невостребованность. Это угрожало опасностью ликвидации одной из лучших геологических служб мира, а в перспективе -- полной зависимостью страны от импорта в данной сфере производства и науки. Как известно, понятие «сырьевой придаток» означает в первую очередь отсутствие у государства полноценной геологической службы.

Но это в ту пору мало кого настораживало в правительстве, ибо надежды на саморегулирующую роль рынка были возведены в ранг официальной политики. И только последовательная позиция Верховного Совета РСФСР, принявшего Закон «О недрах», и настойчивые действия Геолкома России по интеграции отдельных предприятий в добывающие компании, по диверсификации основного производства помогли сохранить эффективную часть геологической службы.

Первая в стране вертикально-интегрированная нефтяная компания «ЛУКойл» на этапе формирования отказалась включать в свой состав геологические предприятия, хотя и заимствовала их девиз: «от поисковой скважины до бензоколонки». Лишь некоторые добывающие предприятия («Норильский никель», Якуталмаз, старательская артель «Саяны», ПО «Ноябрьскнефтегаз» и др.) объединились с обслуживавшими их геологическими подразделениями.

Таким образом, результатом реформ в минерально-сырьевом комплексе стала его дезинтеграция. Минерально-сырьевая база и геологическая служба, представлявшие единое целое, лишились своих самых важных активов, разведанных и освоенных месторождений полезных ископаемых, которые в соответствии с законодательством бесплатно и без каких-либо особых условий закреплялись за добывающими предприятиями. Поправить ситуацию в геологии могли лишь защита государства и наделение отдельных звеньев и подразделений геологической службы остатками ликвидных активов, т.е. лицензиями на невостребованные «добытчиками» месторождения. Именно последняя мера помогла сохранить крупные производственные коллективы: Пурнефтегазгео-логию, Мегионнефтегазгеологию, Обьнефтегазгеологию и др. В то же время политика государства в отношении выявленных и потенциальных сырьевых ресурсов, а также геологоразведки как способа их изучения и подготовки к промышленному освоению должна была определяться исходя из конституционно установленной государственной собственности на недра.

Необходимость проведения геологоразведочных работ за счет средств государства не вызывает сомнения, ибо понятно, что поддержание главного экономического потенциала страны -- забота не столько недропользователя, сколько собственника недр. Вопрос в объемах, масштабах и форме этого участия.

После разрушения СССР Россия оказалась без сырьевых источников марганца, хрома, титана, циркония, урана и других полезных ископаемых. Несмотря на приоритетность поисковых и разведочных работ на данные виды сырья, за прошедшее десятилетие так и не удалось решить задачу создания собственной сырьевой базы при наличии достаточного потенциала. Этот пример подтверждает многолетние выводы геологов о длительном сроке выхода на конечный результат, ибо от начала поисковых работ до подготовки значительных промышленных запасов по какому-либо виду полезных ископаемых проходит 10-20 лет.

По мнению В. П. Орлова, с отменой отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы единственным стимулирующим фактором остается освобождение добывающих предприятий от налога на прибыль той ее части, которая направляется на геологическое изучение недр. Однако в связи с ужесточением системы лицензирования недр и непредсказуемым изменением налогового законодательства резко снижается эффективность использования (на условиях риска) лицензий для геологического изучения недр и открытия новых месторождений, право на разработку, которых может быть предоставлено без конкурса или аукциона при установлении факта открытия. Большинство российских компаний не готово вкладывать огромные средства на отдаленную (10-20 лет) перспективу. Поддержать и стимулировать их могут только льготное налогообложение и гарантии сохранения права на разработку открытых и разведанных ими месторождений. К. сожалению, таких условий и гарантий пока нет. Итоги работ по соглашениям о разделе продукции и лицензированию недр показали, что действия министерства или ведомства, основанные на поверхностных знаниях состояния дел, могут на годы приостановить инвестирование в изучение недр и еще больше способствовать утечке российского капитала за рубеж. Объявление о порочности или несостоятельности установленной законодательством системы лицензирования недр без понимания его главной цели означает если не пересмотр, то, как минимум существенное перераспределение недр между пользователями.

Главная цель лицензирования заключается не в продаже лицензий и возврате средств государства на геолого-разведочные работы, хотя разовые платежи в разумных пределах необходимы, а в развитии добывающей промышленности и минерально-сырьевой базы, защите интересов безопасности страны. Задача государства -- стимулирование добычи полезных ископаемых на основе лицензирования и оптимизации размеров разовых платежей.

В последние годы развитие добывающих отраслей сдерживалось недостаточностью инвестиций, неразвитостью инфраструктуры, кабальной налоговой системой, геологической недоизученностью минерально-сырьевой базы и несовершенством мер защиты инвесторов. Система лицензирования недр выполнила свои главные задачи, в том числе по обеспечению безопасности страны. Вместе с тем выявились нормативно-правовые и организационные недоработки, которые необходимо устранить.

В последнее время снова бытует мнение об избыточности ресурсной базы, несмотря на имеющиеся негативные последствия в структуре, качестве и объемах сырьевого потенциала экономики, что хорошо иллюстрируется состоянием геологоразведки нефте-газового комплекса. В частности, если суммарные объемы добычи нефти, газа и газового конденсата в период кризиса снизились на 15%, то объемы поисково-разведочного бурения и восполнения запасов -- на 75%. Аналогичные тенденции свойственны большинству горнодобывающих отраслей. Это стало следствием не истощения недр, как в ряде стран Западной Европы в 60-70-х гг., а волевого свертывания геолого-разведочных работ.

Системный кризис в геологоразведке сопровождался сокращением почти в 10 раз производства буровых станков, перепрофилированием заводов бурового оборудования и геофизической аппаратуры, ликвидацией около 67% ремонтных мощностей, учебных баз по подготовке квалифицированных рабочих и инженерно-технического персонала среднего звена, отсутствием конкурсов и недоборами на геологические специальности в вузах, массовым уходом молодых ученых в непрофильные сферы деятельности. Резко увеличилось и технико-технологическое отставание в бурении, производстве геофизической аппаратуры, в приборно-аналитической базе. Соответственно возрастала зависимость от импорта техники, аппаратуры, технологий, инструмента.

Сохранившаяся часть производственного потенциала геолого-разведочной отрасли нуждается в серьезной государственной поддержке по техническому дооснащению для восстановления объемов работ до минимально необходимого уровня -- примерно 50% по сравнению с 1990 г. по нефти и газу и 35% по остальным видам сырья. За пределами 2004-2005 гг. без полного технического перевооружения производства и внедрения в него новейших технологий достичь даже этих объемов будет невозможно.

К сожалению, четкая стратегия в отношении национального богатства страны не разработана. На различных уровнях власти в основном упоминается и критикуется недостаточно эффективная система лицензирования недр. Состоянием минерально-сырьевой базы, истощающейся в последние годы и нуждающейся в срочных мерах по восполнению, функционированием геологической службы, призванной поддерживать ее в минимально необходимом объеме, качестве и оптимальной структуре, озабочены лишь ученые и специалисты, давно бьющие тревогу, но пока не услышанные властью, которая по-прежнему считает ресурсы недр неиссякаемым источником сырья, не требующим особых затрат.

Несмотря на то, что механизм минерально-сырьевой базы, базировавшийся на целевых отчислениях добывающих предприятий, по сути был принудительным и не вписывался в рыночные отношения, критика в его адрес касалась в основном нецелевого использования части средств их распорядителями (Минфином, администрациями субъектов РФ, в меньшей степени Минприродой), а также жесткой привязанности средств, оставляемых в субъектах Федерации, к регионам формирования отчислений.

Реформы 2001 г., и прежде всего в сфере налогообложения, создали опасность возврата к кризисной ситуации в 1993 -- 1994 гг. с той лишь разницей, что ранее сохранялась надежда на защиту со стороны действовавшего законодательства, а в нынешних условиях элементы защитного механизма воспроизводства минерально-сырьевой базы упразднены.

Принимаемые меры и их последствия для минерально-сырьевого комплекса заключаются в следующем. С 2001 г. ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. Это позволило Минфину из 14,3 млрд. руб. расчетных поступлений в федеральный бюджет выделить по целевому назначению всего 5,8 млрд. руб., т.е. 40,6%. Соответственно откорректировали свои расходы и региональные бюджеты. В итоге суммарные вложения в геолого-разведочные работы в 2001 г., по расчетам, сократятся на 26%.

С 2002 г. упраздняется действовавший механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы, субъекты РФ практически лишаются источников инвестирования в изучение недр за исключением общераспространенных полезных ископаемых, 50% расчетного объема отчислений на воспроизводство остаются в прибыли добывающих предприятий без целевой привязки к сырьевой базе. Кроме того, увеличиваются риски иностранных и отечественных инвесторов от непредсказуемого изменения налоговой системы. В итоге разрыв между объемами погашения запасов полезных ископаемых в недрах и их приростом возрастет еще больше.

Прогнозируемые последствия на 2002 -- 2003 гг., свидетельствующие о возможном снижении объемов работ по сравнению с 2000 г. на 30 -- 40%, представляются еще достаточно оптимистическими, так как нет ни гарантий, ни уверенности в сохранении объемов федерального бюджета и частных инвестиций. Исключительно необходимостью завершить начатые ранее проекты объясняются возможные расходы региональных бюджетов в объеме 7,1 млрд. руб. на 2002 г. и 3,5 млрд. руб. на 2003 г. В последующие же годы суммарные инвестиции субъектов Федерации в геологическое изучение недр могут еще более сократиться и будут ориентированы лишь на нужды водоснабжения и местного строительства. С учетом ограниченных расходов федерального бюджета и практически исчезающих заказов региональных органов власти надежды на 2003 г. и последующие годы могут быть связаны только с заказами и работами добывающих компаний и иных инвесторов при условии, что государством в этом отношении будут приняты стимулирующие меры.

Как известно, недропользователи имеют право проведения геолого-разведочных работ лишь на площадях, располагая лицензиями. В то же время суммарная площадь, охваченная более чем 20 тыс. выданных лицензий на недро-пользование, не превышает 10% геологически-перспективной территории страны и ее шельфа. Следовательно, около 90% площадей остаются вне сферы поисковых работ, так как предусматриваемые федеральным бюджетом расходы (если ориентироваться на уровень 2001 г.) достаточны лишь для функционирования органа управления фондом недр и реализации ограниченного числа научных и общегеологических проектов.

Изучение недр исключительно добывающими компаниями преждевременно как минимум по двум причинам. Во-первых, интересы добывающих компаний и государства совпадают лишь до определенных границ. Компания, получившая ранее или подготовившая самостоятельно достаточные запасы полезных ископаемых на закрепленных за ней участках, не заинтересована изучать за счет своих средств территории, расположенные за пределами лицензионных площадей. Нынешняя же обеспеченность лицензиями и запасами полезных ископаемых ряда крупных нефтяных компаний пока вполне удовлетворительна. Поэтому суммарные их расходы на геологоразведочные работы будут либо сокращены, либо, что менее вероятно, сохранены на уровне 2001 г. Способствовать развитию геологоразведки и минерально-сырьевой базы в состоянии средние и мелкие компании. Однако их финансовое положение в новых налоговых условиях может ухудшиться, что скажется на объемах инвестирования изучения недр.

Во-вторых, интересы государства при преобладании сырьевых отраслей стоят над интересами добывающих компаний. Его функции по регулированию текущей и перспективной добычи должны иметь народнохозяйственное значение по развитию экономики, комплексному освоению или сохранению потенциала отдельных территорий.

Чтобы привлечь капитал и создать режим конкуренции, государство призвано оценивать перспективы новых территорий. Под «белые пятна» ни отечественные, ни зарубежные инвесторы средств не выделят. Одно дело, когда обязывают выполнять такие работы, в том числе и на «белых пятнах», за счет средств, оставленных государством компаниям для этих целей, и совершенно иное, когда компании самостоятельно решают, какую часть прибыли они направят на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

До 2002 г. добывающие компании поощрялись при вложении средств на условиях риска в новые площади и регионы, с предоставлением им права бесконкурсного получения лицензий на открытые за свой счет месторождения, освобождением от платежей на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке таких месторождений. Однако в структуре затрат на геологическое изучение недр доля собственных средств предприятий в последние 5 лет колеблется от 12 до 27%, да и то в значительной мере она обусловлена вложениями иностранных компаний. Освобождение российских компаний от регулирующего воздействия государственной программы развития минерально-сырьевой базы путем целевого использования оставленных им отчислений создает предпосылки перевода средств в другие сферы производства, а также на геологическое изучение зарубежных месторождений.

Следовательно, сокращать государственные затраты на геологию и ослаблять государственное воздействие на развитие минерально-сырьевой базы нельзя, пока сохраняется отрицательный баланс между приростом запасов и их убылью. Конечно же, задачей государства не является прирост запасов по промышленным категориям. Она должна решаться через механизм лицензирования недр и целевых федеральных программ развития минерально-сырьевой базы. Но геолого-экономическая оценка прогнозных ресурсов и выявленных месторождений путем геологического картографирования, специальных регионально-поисковых и научно-исследовательских работ обязательна для государственного регулирования, особенно до полной стабилизации экономики.

По мере становления рынка капитала и увеличения спроса на лицензии значительная часть названных работ может быть переориентирована на сферу бизнеса, в том числе бизнеса государства. Для этого необходим официальный рынок лицензий или прав на разработку месторождений. Фактически такой рынок в завуалированной форме существует, в основном охватывая месторождения, частично или полностью разведанные ранее за государственный счет. В этом случае не столько продаются права на пользование недрами, сколько окупаются предыдущие инвестиции государства в открытие и разведку месторождений. Но государство от подобных сделок доходов не имеет.

Одной из долгосрочных геологических задач является изучение «ничейных» пространств дна Мирового океана. Выявлять в океане перспективные площади и закреплять их нужно сегодня. В этой сфере проявляют активность лишь несколько стран (США, Япония, Германия, Индия, Китай), и пока еще есть возможности крупных открытий.

Таким образом, при углублении либерализации процесса изучения недр геологическая служба страны может оказаться в новом кризисе, и не выполнит свои функции. Государство как собственник недр не должно самоустраняться от задач поддержания геологического изучения, увеличения количества и повышения качества ресурсов и запасов полезных ископаемых.

Сторонники сдерживания или сокращения геолого-разведочных работ обычно используют понятие обеспеченности разведанными запасами и, сравнивая соответствующие показатели США, их ведущих компаний с российскими, делают выводы о нецелесообразности наращивания запасов в нашей стране. Не повторяя изложенные выше доводы об ошибочности такого подхода, отметим два важнейших момента.

Доля сырьевого сектора в экономике США не превышает 10%, а основные перспективы долгосрочного развития связаны с другими отраслями и сферами деятельности. Собственная сырьевая база в США достаточно истощена, разведка запасов нефти и газа стоит в 2-3 раза дороже, чем в других странах, включая Россию. Себестоимость добычи нефти и газа в 1,5-2 раза выше, чем у нас, не говоря ухе о Норвегии и странах ОПЕК. Средний суточный дебит эксплуатационных нефтяных скважин в США самый низкий в мире -- 1,4 -- 2 т (в Норвегии -- 906 т, в Саудовской Аравии -- 865, в России -- 7,5 т). При таких показателях качества минерально-сырьевая база нашей страны уже давно бы прекратила добычу, так как у нас порог рентабельности скважины составляет примерно 5 т в сутки. Поэтому для компаний США экономически нецелесообразно готовить запасы на срок обеспеченности более 10 лет.

С другой стороны, государства с сырьевой ориентацией экономики готовят запасы на перспективу, рассматривая их как базу своего развития и объект привлечения крупных инвестиций. В мире ценятся не прогнозируемые ресурсы, а подтвержденные запасы.

Более объективным критерием служит показатель фактической или сложившейся обеспеченности стратегическими видами ресурсов в странах с различной зависимостью экономики от производства сырья. В странах с низкой зависимостью экономики от нефтедобычи средняя обеспеченность составляет 14 лет, в странах со средней зависимостью -- 36 лет и в странах с высокой зависимостью - 74 года. По роли и месту нефтедобычи в экономике Россия относится к странам средней группы, где наиболее оптимальная обеспеченность характеризуется интервалом в 25-45 лет. Поэтому равнение на США, по меньшей мере, ошибочно.

Важный вопрос, касающийся уровня добычи полезных ископаемых. По оценкам различных специалистов, наша сырьевая база нефти позволяет увеличить добычу до 400 млн. т, а при освоении разработки ряда месторождений на шельфе -- до 450 млн. т. При этом необходимость такого наращивания обусловлена не столько нуждами экспорта, сколько ожидаемым ростом внутренних потребностей. В настоящее время годовое потребление нефти и нефтепродуктов на одного жителя России составляет 1 т, в США -- 3 т, в ряде стран Северной Европы и Канаде -- около 2 т и более. И хотя в прогнозных проработках Правительства РФ основная ставка энергетического обеспечения экономического роста делается на снижение энергоемкости ВВП, наиболее вероятным в; ближайшие 10 лет будет все же преобладание экстенсивных факторов. Суммарная масса ВВП пока недостаточна для широкого внедрения ресурсосберегающих технологий, тем более при нерешенности крупных социальных задач и проблем погашения внешнего долга.

Процедурные нормы предоставления прав пользования недрами должны содержаться в Федеральном законе «О порядке лицензирования пользования участками недр», принятие которого предусмотрено ст. 16 Закона «О недрах». Проект этого федерального закона находится в Комитете по природным ресурсам и природопользованию Государственной Думы. Минэнерго предлагает возобновить работу по подготовке данного законопроекта ко второму чтению с привлечением представителей заинтересованных министерств и ведомств. Требуется подготовка проекта закона «О порядке отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному резервному фонду участков недр», предусмотренная Законом «О недрах». К тому же разработка этого нормативно-правового акта обусловлена принципом совместного ведения вопросов пользования недрами, установленным ст. 72 Конституции страны.

Необходимы изменения и дополнения в Закон «О недрах», способствующие повышению ответственности недропользователей за неисполнение условий лицензии, а также формирование более совершенного механизма применения норм данного закона и улучшению регулирования отношений недро-пользования, устранению противоречий с другими нормативно-правовыми актами. Ввиду изменения общего порядка вступления в силу федеральных законов и принятия новой редакции Закона «О недрах» целесообразно отменить устаревшее постановление Верховного Совета Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О недрах».

Для более достоверной оценки эффективности геолого-разведочных работ, выполненных за счет средств как недропользователя, так и государственных, следует придать Государственной комиссии по запасам полезных ископаемых Минприроды межведомственный статус, подчинив ее Правительству РФ. Важно законодательно закрепить порядок осуществления государственной экспертизы и утверждения проектных документов на разработку месторождений полезных ископаемых в соответствии с Законом «О недрах».

Размещено на Allbest.ru