Бюджетно-налоговая политика в Российской Федерации

Дефицит бюджета, как отмечалось ранее, составляет

Д=1669573,7 - 1299138,6=370 435,1 тыс. руб. или 370 435,1 : 1669573,7100 = 22% к расходам областного бюджета текущих расходов.

Это означает, что практически каждый четвертый-пятый рубль расходов данного бюджета не подкреплен налоговыми и неналоговыми доходами, и для его покрытия исполнительная и законодательная власть предполагает использовать доходы от деятельности смешанных и унитарных предприятий (порядка 32%) и вновь занимаемые кредитные ресурсы банков (порядка 60%).

В составе областного бюджета на 1998 г. в Тульской области предусмотрен и бюджет развития, реализация которого направлена на поддержку инвестиционной деятельности в регионе (табл.3.14). Предусмотрено создание лизингового фонда для приобретения сельскохозяйственной техники. Техника будет предоставляться на возвратной основе с уплатой процентов за пользование выделенными средствами в размере 1/3 действующей учетной ставки Центрального Банка РФ, но не выше 8%. При этом средства лизингового фонда будут предоставляться на срок от трех до пяти лет в зависимости от стоимости оборудования:

- до 50 тыс. рублей - до трёх лет;

- 50 тыс. рублей и выше - до пяти лет.

Другим источником формирования областного бюджета развития предполагаются средства, полученные от реализации регионального облигационного займа.

Областной бюджет-98 на четверть зависит от успеха размещения на общероссийском финансовом рынке облигаций Тульского регионального займа. За счет их продажи губернская администрация планирует дополнительно получить 200 миллионов рублей.

Таблица 3.14

Бюджет развития Тульской области в 1998 году, тыс. руб.

Расходы	Источники формирования
1. Инвестиции в отрасли промышленности -50.000 2. Инвестиции на развитие рыночной инфраструктуры -5.000 в т.ч. - в малый бизнес и предприни-мательство - 5.000 3. Инвестиции на приобретение подвижного состава автомобильного транспорта -28.000 4. Инвестиции на развитие газового хозяйства -3.500 5. Лизинговый фонд для приобретения сельскохозяйственной техники -76.000 6. Капитальные вложения Из них: в агропромышленный комплекс -27.000 в жилищное строительство - 55.000 в коммунальное строительство - 15.000 в здравоохранение - 39.000	1. Возврат средств, направленных на формирование лизингового фонда для приобретения сельскохозяйственной техники -27.000 2. Средства от размещения регионального облигационного займа -271.900
Итого: 298900	Итого: 298900

Предполагается выпустить 200 тысяч облигаций номиналом в тысячу рублей каждая. Распространять их будут среди российских и иностранных юридических и физических лиц четырьмя сериями по 50 тысяч облигаций. Срок погашения -- от девяти до восемнадцати месяцев, доходность, в зависимости от серии выпуска, от 4,5 до 13,5%. Бумаги предполагается разместить на Московской межбанковской валютной бирже, обслуживать их будет небезызвестный ОНЭКСИМ - банк.

Осенью прошлого года, когда идея с облигациями только-только начала оформляться, обстановка на российском фондовом рынке была достаточно благоприятной. Но сейчас, после третьей и очень сильной «атаки на рубль», ситуация кардинально изменилась: сегодня игра в ценные бумаги не просто маловыгодна, она рискованна и, не исключено, разорительна. Как долго продержится такое положение дел -- неизвестно. Даже ведущие экономисты не берутся делать прогнозы, лишь туманно говорят о кризисе продолжительностью от двух месяцев до двух лет!

Упали в цене акции РАО «ЕЭС», пошатнулся твердый курс бумаг «Газпрома», не лучше обстоят дела и у других ведущих российских кампаний. Чем в таком случае будут привлекательны тульские облигации, за которыми нет ни нефти, ни газа, а лишь долги да едва подающие признаки жизни предприятия? С какой стати их станут покупать? Банки, например, дабы избежать ненужного риска, требуют, чтобы доходность областных займов была выше, чем ставка по ГКО, которая уже достигла 80%. Будем откровенны -- столь высокие проценты области не по плечу.

Пока с нашими ценными бумагами разбирается Минфин. Именно он решает -- давать разрешение на рождение региональных облигаций или отказывать. В министерстве обычно действуют с оглядкой: случись так, что в тульской казне не найдется денег для расчетов с кредиторами, отвечать будет не губернатор или его подчиненные, а рядовые налогоплательщики да федеральный бюджет.

Ситуация усугубляется тем, что администрация области не предоставила финансово-экономическое обоснование своего проекта. До сих пор не ясно: куда именно будут вкладываться «облигационные» средства и каким образом гарантируется их возвратность. Судя по всему, для власти главное -- получить очередной кредит, пусть даже путем более чем рискованного выпуска облигаций. Авось потом пронесет. Кого? Нас с вами, рядовых налогоплательщиков...

5. Межбюджетные взаимоотношения

Как показывает практика бюджетного процесса в России на протяжении 1994 - 1998 гг. процесс составления проекта государственного бюджета является весьма длительным и болезненным, т.к. Правительству РФ приходится многократно уточнять и балансировать расходную и доходную части бюджета в соответствии с замечаниями Государственной Думы и Президента. Принятие бюджета на 1998 г, состоялось только 12 марта 1998г. после долгих обсуждений его проекта в Государственной Думе.

Сложность бюджетного процесса связана как с проблематичностью долговременного прогнозирования большого количества макроэкономических показателей, на основе расчета которых осуществляются проработки всех статей бюджета, так и со сложностью обеспечения бюджетной сбалансированности.

Необходимость в бюджетной сбалансированности возникает в связи с тем, что бюджетная система Российской Федерации носит многоуровневый характер. На первом уровне, как отмечалось ранее, находится федеральный бюджет, на втором - бюджет субъектов РФ (бюджеты территорий), на третьем - бюджеты органов местного самоуправления. Поэтому для нормального взаимодействия трех уровней необходимо решить три основных вопроса:

1) Какие виды государственных расходов должны финансироваться на каждом уровне бюджетной системы?

2) Из каких источников должно осуществляться финансирование государственных расходов каждого уровня?

3) Каким образом должно осуществляться регулирование финансовых потоков между тремя уровнями бюджетной системы?

Ответом на первый вопрос является разграничение бюджетных расходов по звеньям бюджетной системы, исходя из возможностей соответствующего уровня власти по финансированию расходов. Например, расходы по содержанию пожарной охраны или государственных нотариальных контор, или по функционированию областных органов государственной власти отнесены к расходам уровня областного бюджета, а расходы по содержанию МГУ или Большого театра в Москве - к уровню федерального бюджета.

Финансирование бюджетных расходов жестко связано с механизмом регулирования финансовых потоков между различными уровнями бюджетной системы.

В мировой практике действуют две условные классические схемы бюджетного регулирования: "американская" и "германская".

В американской модели доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, т.е. федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, штатовские налоги - в бюджеты штатов, местные налоги - в местные бюджеты.

“Германская” модель основана на том, что доходная часть бюджетов всех уровней формируется за счет законодательно определенных долей (отчислений) от единых федеральных налогов при наличии и раздельных налогов. Это позволяет государству реализовывать поставленную в государственной политике цель обеспечения "единого уровня жизни" немцев в различных федеральных землях.

В принципе, все звенья государственной власти и самоуправления Германии самостоятельны и автономны в финансовом отношении. Им дано право распоряжаться собственными доходами. Перераспределение средств происходит только в том случае, если собственные доходы оказываются недостаточными и возникает необходимость перелива средств из сильных в финансовом отношении земель в слабые.

В основе действия механизма бюджетного регулирования в Германии лежит понятие финансового потенциала федеральных земель. Он определяется размером налоговых поступлений на одного жителя:

,

где НПз - абсолютный размер налоговых поступлений федеральной земли;

Чз - численность населения федеральной земли.

А далее происходит сравнение финансового показателя конкретной федеральной земли ФПз со средним финансовым показателем ФП по землям (рис. 3.4). Земли по уровню ФП делятся на три группы:

1) "сильные" в финансовом отношении с финансовым показателем, превышающим 102%-й уровень среднего финансового показателя по стране. Они отчисляют из своих доходов компенсационные платежи "слабым" в финансовом отношении землям. Причем, чем выше ФПз "сильной" земли, тем большую часть компенсаций (по дифференцированной системе изъятия) приходится ей отчислять;

земли "мертвой зоны" с ФПз от 100 до 102%-го уровня среднего ФПз по стране. Эти земли не привлекаются к уплате компенсационных платежей;

3) "слабые" в финансовом отношении земли с ФПз до 100%-го уровня. В зависимости от величины ФПз производятся различные компенсационные платежи, которые позволяют поднять уровень финансовых поступлений в "слабой" земле до 95-100% к уровню среднего финансового показателя по стране.

Рис.3.4. Схема компенсационных платежей в бюджетном регулировании Германии

Уровень компенсаций для «слабых» земель:

а) если ФПз<92% ФП, то ФПз = 95 - ФПз

б) если ( 92% ФП<ФПз< 100% ФП,) то ФПз=3% и более

Кроме компенсационных платежей регулирование уровня жизни, а, следовательно, и финансовых потоков в бюджетном процессе Германии происходит за счет федеральных дополнительных отчислений, которые служат дополнительному удовлетворению общих финансовых потребностей "слабых" федеральных земель после того, как между землями было произведено бюджетное регулирование.

При этом федеральные дополнительные отчисления поступают в федеральные земли из бюджета федерации. В табл. 3.15 приведены результаты бюджетного регулирования финансового потенциала федеральных земель в Германии [ , с. 66].

Таблица 3.15

Распределение финансовых ресурсов между федерацией и федеральными землями в Германии

Старые земли	Финансовый потенциал до проведения бюджетного регулирования между землями	Взносы (-) отчисления (+)	Финансовый потенциал после проведения бюджетного Регулирования между землями	Федеральные дополнительные отчисления	Финансовый потенциал после проведения бюджетного регулирования между землями и получения федеральных дополнительных отчислений
	в %	в млн. нем. марок	в %	в млн. нем. марок	в %
Баден-Вюртемберг	107,3	-1.555	103,6	--	103,6
Бавария	100,0	-	100,0	-	100,0
Бремен	80,7	+530	95,0	429	106,5
Гамбург	100,7	-	100,7	-	100,7
Гессен	112,6	-1.993	104,4	--	104,4
Нижняя Саксония	90,3	+1.463	95,0	1.475	99,7
Северный Рейн-Вестфалия	100,9	-	100,9	-	100,9
Рейнланд- Пфальц	90,6	+704	95,0	721	99,5
Шлезвиг -Гольштейн	91,0	+440	95,0	573	100,2

В Российской системе бюджетного регулирования в настоящее время используются элементы как “американской” и “германской” систем, так и бывшей советской системы. Финансирование расходов осуществляется также на основе жесткой фиксации и закрепления источников за бюджетами различных уровней. При этом, как свидетельствует рассмотренный выше материал по формированию федерального и областного бюджетов, бюджетные источники делятся на следующие группы:

1) собственные источники: закрепленные доходные источники и отчисления по регулируемым доходным источникам, которые формируют налоговые и неналоговые доходы;

2) средства, бюджетного регулирования: дотации, целевые бюджетные фонды, трансферты, субсидии и

3) заемные источники.

Закрепленные доходы местных бюджетов Тульской области, например, г. Тулы складываются из поступлений:

а) местных налогов:

- на имущество физических лиц;

- земельного налога;

- лицензионных сборов и т.п.

б) доходов от использования муниципального имущества, находящегося в собственности городов и районов.

Закрепленные доходы бюджета субъекта РФ складываются из поступлений:

а) налогов этого субъекта РФ, например, налога на имущество предприятий и организаций, платы за воду, сбора на нужды образовательных учреждений;

б) доходов от приватизации;

в) доходов от использования имущества, находящегося в ведении субъекта РФ (табл. 3.16)

Таблица 3.16

Распределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы РФ на примере Тульской области

Налоги	Бюджеты
	Федеральный	Областной	Местный
1	2	3	4
1. Федеральные налоги: налог на прибыль (ставка 35%) налог на доходы от капитала (ставка 12%) подоходный	13% 12%		22%, кроме Ленинского района - 14%, г.Щекино - 21%
Налог (расчетная ставка 100%) Налог на добавленную стоимость (расчетная ставка 100%) Акцизы на спирт, водку на прочие товары - налог на покупку иностранных денежных знаков - налог на пользование недрами - налог на пользование месторождениями драг. металлов -водный налог поступление от взимания импортных пошлин	75% 50% акцизы на газ, нефть, газовый конденсат, перекачку нефти - 100% и на ввозимые товары - 100% 60% 26% 25% 40% 100%	50% кроме г.Тулы 100%, кроме Белевского, Одоевского, Плавского и т.п. 40% 74% 75% 60%	100% кроме г. Тулы - 47% г. Новомосковска - 46% 25% кроме Ленинского района -7%, Суворовского-10%, г.Новомосковска-20%,г.Тулы-15%, г.Щекино-23%. Тула - 8% Белевский, Одоевский, Плавский, Чернский районы, г. Ефремов, г. Новомосковск, г. Узловая - 100%, г. Тула - 10%
- транспортный налог 2. Налоги субъектов РФ налог на имущество предприятий и организаций (расчетная ставка налога - 100%) плата за воду сбор на нужды образовательных учреждений		100% 100% для предприятий, состоящих на учете в Государственной налоговой инспекции по Тульской области и 50% для предприятий, состоящих на учете в госуд. налоговых инспекциях городов и районов Тульской области 100% 100%	50% для предприятий, состоящих на учете в госуд. налоговых инспекциях городов и районов Тульской области
3. Местные налоги: земельный налог (ставка - 100%) - лицензионные, регистрационные сборы прочие налоги		10-20% 100%	80-100% 100%

Закрепленные доходы федерального бюджета РФ формируются также за счет налоговых доходов (см. статьи доходов федерального бюджета РФ), доходов от приватизации федерального имущества и доходов от использования государственного имущества, находящегося в ведении РФ.

Регулирующие доходы определяются нормативами соответствующих отчислений от регулирующих федеральных налогов. В табл. 3.16 приведена схема распределения налоговых платежей по уровням бюджетной системы РФ применительно к Тульской области в 1998г. По федеральным налогам порядок этого распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ установлен Законом РФ “0 бюджете Российской Федерации в 1998 г.” Так, например, вся сумма налога на прибыль, формирующаяся на территории Тульской области, перечисляется:

- в Федеральный бюджет в размере 13% и

- в областной и местный бюджеты в размере 22% от расчетной ставки в 35%.

Сумма налога на добавленную стоимость также делится на 2 потока:

первый в размере 75% от собранной суммы перечисляется в федеральный бюджет, формируя его доходную часть;

второй в размере 25% от собранной суммы остается в бюджетной системе субъектов РФ, формируя доходные части областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории конкретного субъекта РФ,

В 1998 г. вся сумма подоходного налога с физических лиц оставлена в распоряжении субъектов РФ. В 1997 г., норматив перечислений был следующим: 10% - в федеральный бюджет, 90% - в бюджеты субъектов РФ.

Налоги субъектов РФ перечисляются в соответствующие бюджеты этих субъектов (республиканские, областные, г.Москвы, г.Санкт-Петербурга). Но они также делятся на ряд направлений (табл. 3.16) Например, налог на имущество предприятий и организаций, состоящих на учете в Государственной налоговой инспекции по Тульской области, перечисляется в полном объеме в областной бюджет, а налог на имущество предприятий, состоящих на учете в государственных налоговых инспекциях муниципальных образований (городов и районов) Тульской области, разделяется на две ветки: 50% его остается в муниципальном образовании, пополняя доходную часть соответствующего местного бюджета, а другая половина перечисляется в областной бюджет, пополняя его доходную часть.

Местные налоги практически в полной сумме формируют доходную часть бюджетов муниципальных образований.

Что же касается взаимоотношений между бюджетами субъектов РФ и их муниципальных образований по распределению остающейся в распоряжении субъекта РФ доли федеральных налогов, то они определяются в законе этого субъекта по его бюджету через установление соответствующих нормативов, отчислений регулирующих федеральных налогов. Для Тульской области на 1998 г. они приведены в табл. 3.17.

Так, сумма налога на добавленную стоимость, полученная на территории Тульской области, практически вся остается в распоряжении её муниципальных образований, кроме Ленинского района, Суворовского района, г. Новомосковска, г. Тулы и г. Щекино. В распоряжении Ленинского района Закон об областном бюджете на 1998 г. оставляет 7% HДС (18% полученного в Ленинском районе НДС перечисляется в доходную часть областного бюджета). Для г. Новомосковска - норматив отчислений НДС в свой бюджет - 20%, для г. Тулы - 15%, для г. Щекино - 23%, для Суворовского района - 10%.

Таблица 3.17

Нормативы отчислений от регулирующих федеральных налогов в бюджеты районов и городов областного подчинения на 1998 год ( в процентах)

Районы, города	НДС	Налог на прибыль	Подоходный налог с физических лиц	Акцизы по водке и ликеро - водочным изделиям	Налог с доходов банков	Акцизы по прочим товарам	Единый налог с валовой выручки для субъектов малого предпринимательства
Арсеньевский	25	22	100				3,32
Белевский	25	22	100			100	3,32
Веневский	25	22	100				3,32
Воловский	25	22	100				3,32
Дубенский	25	22	100				3,32
Заокский	25	22	100				3,32
Каменский	25	22	100				3,32
Киреевский	25	22	100				3,32
Куркинский	25	22	100				3,32
Ленинский	7	14	100				3,32
Одоевский	25	22	100			100	3,32
Плавский	25	22	100			100	3,32
Суворовский	10	22	100				3,32
Т.-0гарев-ский	25	22	100				3,32
Чернский	25	22	100			100	3,32
Ясногорский	25	22	100				3,32
г. Алексин	25	22	100				3,32
г. Богородицк	25	22	100				3,32
г. Ефремов	25	22	100			100	3,32
г .Донской	25	22	100				3,32
г.Кимовск	25	22	100				3,32
г Новомосковск	20	22	46			100	3,32
г. Тула	15	22	47	8	2	10	3,32
г. Узловая	25	22	100			100	3,32
г. Шекино	23	21	100				3,32

Весь подоходный налог , несмотря на его федеральное " происхождение" остается в 1998 г. в области. Исключение составляют гг.Тула и Новомосковск. В бюджет г. Тулы направляется 47% подоходного налога, формирующегося на её территории, а 53% уходит в областной бюджет, пополняя его доходную часть.

Суммы налога на прибыль, образующегося в Тульской области, в пределах федеральной ставки его распределения в 22% остаются в распоряжении практически всех муниципальных образований, кроме Ленинского района и г. Щекино. Акцизы по водке и ликеро-водочным изделиям в пределах регионального норматива отчислений, наоборот, поступают в областной бюджет из всех муниципальных образований, кроме г. Тулы и т.д.

Таким образом, происходит распределение федеральных налогов для финансирования расходов бюджетов субъектов РФ и их муниципальных образований. Нормативы отчислений, как уже видели ранее, рассчитываются экономическими службами исполнительной власти субъектов РФ, исходя из общего прогноза налоговых поступлений, прогноза бюджетных расходов и других факторов. В результате происходит деление муниципальных образований на две группы:

- образования, получающие финансовую поддержку в процессе формирования и исполнения областного бюджета;

- образования - доноры, дающие эту поддержку . В 1998 году к ним относятся: г. Тула, г. Новомосковск и Новомосковский район, г. Щекино и Щекинский и Суворовский районы.

По сути дела, в процессе этой операции происходит выравнивание бюджетов различных муниципальных образований субъекта РФ, т.е. происходит бюджетное регулирование. Это - первый механизм бюджетного регулирования.

Рассмотрим второй механизм бюджетного регулирования. Основным элементом его на сегодняшний день выступают трансферты, т.е. финансовая помощь регионам из федерального бюджета. Её назначение - выравнивание социально-экономического развития территорий.

3аконодательной основой создания и формирования Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ стал Указ Президента РФ от 22.12.93г. № 2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году".

Сам фонд образуется в составе федерального бюджета. В 1994 г. фонд был сформирован в размере 22% от фактической суммы НДС, в 1995 г. - 27%, и трансферты этого фонда в 1994-1996 годах предоставлялись регионам, которые получили статус:

а) "региона, нуждающегося в поддержке", если сумма закрепленных и регулирующих доходов, поступающих в бюджет региона в расчете на одного жителя (душевой бюджетный доход) была ниже среднего душевого дохода за этот же период по регионам;

б) "региона, особо нуждающегося в поддержке", если его бюджетные доходы не были достаточными для покрытия своих бюджетных расходов.

При этом практически ежегодно происходили изменения как в механизме формирования Федерального фонда финансовой поддержки, так и в порядке расчета трансфертов и их размеров (табл. 3.18).

Таблица 3.18

Сравнительный анализ формирования ФФПР субъектов РФ

Показатели	Годы
	1994	1995	1996	1997	1998
1.База формирования	22% от фактически полученного НДС	27% от фактически полученного НДС за счет его доли, поступающей в федеральный бюджет	15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет за минусом подоходного налога и ввозных пошлин		13% от суммы налоговых доходов федерального бюджета за минусом ввозных пошлин
2. Базовый расчетный год		1993	1991	1991	1991
3.Структура распределения средств ФФПР,%: а) для регионов, нуждающихся в поддержке б) для регионов, особо нуждающихся в поддержке 1 группа регионов 2 группа регионов 3 группа регионов		56,04 43,96	65,79 34,21
4. Доля Тульской области в ФФПР, %	1,8674		1,2438	0,6082	0,9062

Изменялся и базовый расчетный год. Отчетные данные этого года, доведенные до планируемого, например 1998 года, через индексы роста цен служат основой прогнозирования расходов бюджета в планируемом году.

Доходы же бюджета на 1998 год прогнозировались исходя из фактических поступлений за 1996 год (базовый год в расчетах доходов) с учетом планируемых изменений в системе налогообложения РФ.

В 1998 г. финансовая поддержка регионов на нормативно-долевой основе осуществляется в размере 13% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением ввозных пошлин).

При этом образуется фонд финансовой поддержки субъектов РФ - регионов (ФФПР) без распределения его на конкретные цели в размере 10% и трансферт в территориальные фонды обязательного медицинского страхования в размере 3% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением ввозных пошлин), который имеет строго целевое назначение и распределяется непосредственно целевым фондам обязательного медицинского страхования через территориальные органы федерального казначейства.

При расчетах трансфертов в 1998 г, использовались показатели Госкомстата России по численности населения на территории регионов на 1 января 1997 г. с учетом исключения из них показателей по численности населения на территориях закрытых административно-территориальных образований в местах расположения объектов Минобороны и Минатома России.

За основу была взята принятая группировка субъектов Российской Федерации при определении их долей в ФФПР в 1997 г., учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов.

Все субъекты Российской Федерации делятся на 3 группы. В первые две группы включаются Северные регионы с учетом следующих факторов:

отдаленность от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщения;

более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;

ограниченные сроки завоза товаров и степень охвата населения, проживающего в этих условиях.

В первую группу включаются регионы, полностью расположенные в районах Крайнего Севера, а также Ханты-Мансийский автономный округ, приравненный к этим районам и имеющий высокий душевой бюджетный доход (в основном, от природных ресурсов), а также относительно высокие душевые бюджетные расходы.

Во вторую группу включаются некоторые регионы, относящиеся к районам Крайнего Севера, но не имеющие комплекса указанных выше факторов, регионы с районами Крайнего Севера и приравненными к ним местностями. А также в эту группу включены субъекты Федерации, ранее входившие в указанные регионы (Афинский Бурятский автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Еврейская автономная область).

В третью группу включаются все регионы, не вошедшие в первую и вторую группы. Тульская область включена в третью группу.

Субъект РФ имеет право на. трансферт, если у него нет превышения в исходных данных расчетного объема доходов над расчетным объемом расходов.

Расчет долей субъектов РФ в ФФПР, получившим право на трансферт, производится поэтапно:

А. На первом этапе прогнозируемый бюджетный доход региона доводится до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов, если он меньше последнего. Недостающая сумма для этой цели определяется по формуле:

где СД - среднедушевой бюджетный доход, сложившийся по данной группе регионов по базовому (1996) году в условиях планируемого (1998) года;

0,9 - понижающий коэффициент, применяемый в целях стимулирования увеличения доходов и экономии расходов;

Др - душевой бюджетный доход данного региона по базовому году в условиях планируемого года;

Чт - численность населения данного региона;

Кр - коэффициент расходов по трансферту, повышающий, если он выше 1 или понижающий, если он ниже 1);

,

где СР - среднедушевые бюджетные расходы по данному региону по базовому году в условиях планируемого года.

Б. На втором этапе определяется недостающая сумма для покрытия превышения расходов над доходами, увеличенными при выравнивании их до среднего уровня по группе регионов. Недостающие средства региона для покрытия текущих бюджетных расходов определяются следующим образом:

,

где ОРр - объем бюджетных расходов региона по базовому году в условиях планируемого года;

ОДр - объем бюджетных доходов по тем же условиям.

При этом ставится задача, чтобы возможное по отдельным регионам превышение расходов над доходами с учетом выделенных трансфертов не составляло более 10% к их расходам.

В. Для решения этой задачи в ФФПР создается специальный резерв, в рамках которого осуществляется третий этап расчета трансфертов - балансирование и распределение суммы резерва по указанным регионам.

Г. На четвертом этапе производится суммирование в разрезе субъектов Федерации распределенных между ними сумм расчетных трансфертов на всех этапах расчетов и соотнесение полученных результатов с общим объемом ФФПР 1998 г. На этой основе определяются доли (в %) каждого из субъектов Федерации в ФФПР. Доли утверждаются законодательным порядком.

В регионе распределение полученного из федерального бюджета трансферта производится в соответствии с принятыми схемами финансирования территориальных образований.

Сведения о долях районных, городских и областного бюджетов тульского региона в фонде финансовой поддержки приведены в табл. 3.19

Таблица 3.19

Распределение фонда финансовой поддержки Тульской области в 1998 г.

Территориальные образования	Доля бюджета в фонде финансовой поддержки, %
1. Районы Арсеньевский Белевский Веневский Воловский Лубенский Заокский Каменский Киреевский Куркинский Ленинский Одоевский Плавский Суворовский Т.-Огаревский Чернский Ясногорский 2. Города. Алексин Богородицк Ефремов Донской Кимовск Новомосковск Тула Узловая Щекино 3. Областной бюджет	0,5826 1,0130 1,5350 0,7486 0,7149 0,9501 0,6304 3,1449 0,6626 2,0661 0,8287 1,0643 1,7844 0,6542 l,l239 1,4733 4,0645 2,2273 2,6498 2,5219 2,4298 6,5700 21,2545 3,5933 4,2342 31,4777
Итого	100,0

6. Основные направления совершенствования бюджетно-налоговой политики РФ на период до 2000 г.

Предполагается предпринять очередные cеpьёзные шаги по совершенствованию налогово-бюджетной политики, устранению накопившихся противоречий в этой сфере.

Они определяются прежде всего несоразмерными с уровнем инфляции и характером избранной в 1995 году кредитно-денежной и финансовой политики, масштабами субсидирования в российской экономике. Уровень субсидирования составляет почти 1/10 часть внутреннего валового продукта. Субсидии населению по линии жилищно-коммунального хозяйства достигают 4,5% внутреннего валового продукта, скрытые субсидии, предоставляемые коммерческим предприятиям и местным бюджетам через неплатежи по поставкам газа и электроэнергии, составляют около 3% внутреннего валового продукта, субсидии сельскому хозяйству н угольной отрасли - 1-1.5% внутреннего валового продукта.

Не доведенная до конца реформа бюджетной сферы, чрезмерные субсидии заставляют государство использовать высокое, неравномерно распределенное по субъектам экономики налоговое бремя и чрезмерные заимствования, которые подавляют экономический рост.

Предусматривается решение трех задач в совершенствовании налогово-бюджетной политики. Первая - обеспечение целевого использования бюджетных средств. Предстоит наладить строгий контроль за бюджетными средствами на всех стадиях бюджетного процесса и внести ответственность бюджетополучателей за целевое расходование бюджетных ассигнований. Этому будет содействовать переход исполнения федерального бюджета на казначейскую систему и четкое определение порядка формирования и исполнения бюджета развития. Принятие Бюджетного кодекса позволит усилить контроль за бюджетными средствами со стороны законодательной и исполнительной властей на всех стадиях бюджетного процесса.

Вторая задача - создание стимула для укрепления финансового положения реального сектора экономики, в частности распространить налоговое бремя на те сектора экономики, в которые «утекает» ликвидность реального сектора, доля которых во внутреннем валовом продукте быстро растет, а вклад в доходы бюджета незначителен. Равномерное обложение налогами всех секторов экономики будет препятствовать искажению финансовых потоков и оттоку финансовых ресурсов от производства. Без таких радикальных шагов нельзя рассчитывать на существенное повышение налоговых поступлений.

Третья задача - обеспечение приемлемых как для государства, так и для участников рынка условий налогообложения деятельности, обеспечивающих достижение целей бюджетной политики. Каково бы ни было стремление улучшить сбор налогов, любые попытки будут иметь ограниченную эффективность в рамках существующей налоговой системы. Единственный способ наладить стабильное поступление налоговых сборов - это провести реформу налоговой системы, главными целями которой являются выравнивание налогового бремени, обеспечение принципов справедливого налогообложения, опора на налоги, обеспечивающие стабильное поступление доходов в федеральный бюджет при неуменьшении доли средств, аккумулируемых в федеральном бюджете в результате рационализации налоговой системы. Это может быть достигнуто на основе справедливости, ясности, стабильности и предсказуемости условий налогообложения.

Принципиальные положения, которые должны быть реализованы в рамках периода 1997-2000 гг. сводятся к следующему.

А. Выравнивание условий налогообложения за счет резкого сокращения числа налоговых льгот н перераспределения налогового бремени на сектора, поглощающие ликвидность реального сектора, при сокращении налоговой нагрузки на производителей. Действующее налоговое законодательство предусматривает большое количество льгот практически по каждому из существующих налогов. Кроме того, все еще сохраняется множество индивидуальных льгот. Такая ситуация, являющаяся беспрецедентной в мировой практике, превращает контроль за соблюдением налогового законодательства в чрезвычайно трудную задачу, оставляя множество лазеек для полулегального ухода от налогов. Каждая налоговая льгота является мощным стимулом для развития того вида деятельности, на который она распространяется: при наличии льгот экономическая активность перетекает именно к льготным видам деятельности. В результате даже и случае роста внутреннего валового продукта в целом налоговые поступления будут снижаться, так как рост будет достигнут в основном за счет не облагаемой налогами деятельности. При этом доля внутреннего валового продукта, облагаемая налогами, будет падать, что приведет к еще более неравномерному распределению налоговой нагрузки. Не отрицая обоснованность существования некоторых льгот, прежде всего в отношении инвестиций, в качестве средства экономического стимулирования, необходимо серьезное сокращение льгот и исключений из общего режима налогообложения, что сделает налоговое законодательство более справедливым и улучшит собираемость налогов. Объединение налогов, сокращение их количества позволит уменьшить общий уровень налоговых изъятий у налогонлатильщиков, при этом отмена многочисленных налоговых льгот и улучшение сбора налогов не приведут к сокращению доли доходов бюджета во внутреннем валовом продукте.

Б. Установление исчерпывающего перечня налогов и сборов, применение которых допустимо на территории Российской Федерации. Эта мера необходима для обеспечения предсказуемости налогового законодательства. Введение подобного перечня федеральным законом исключит возможность увеличения налогового бремени в отдельных субъектах Федерации, сделает невозможным установление новых неэффективных налогов.

В. Другой мерой логически вытекающей из первой и направленной на достижение стабильности налоговой системы, должно стать установление предельных ставок для региональных и местных налогов. Это, с одной стороны, оградит экономических агентов от необоснованного повышения налоговой нагрузки. С другой стороны, местные власти смогут использовать возможности изменения ставок для проведения необходимой для них налоговой политики.

Г. Отмена практики изменения региональными властями налогооблагаемой базы федеральных налогов. В частности, необходимо прекратить практику отнесения местных налогов на себестоимость, что приводит к сокращению налогооблагаемой прибыли. Подобная практика противоречит принципам бюджетного федерализма.

Д. Сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей. Объединение налогов и других oбязaтельныx платежей, имеющих одинаковую налоговую базу. Такая мера сделает налоговое законодательство более ясным как для налогонлатильщиков, так и для контролирующих органов. При этом отпадет необходимость в существовании множества инструкций, которые иногда противоречат друг другу. Отмене подлежат прежде всего те налоги, суммарные поступления которых в бюджет незначительны, а в качестве объекта налогообложения выступает выручка от реализации товаров (работ, услуг). Кодификация правил, регламентирующих взаимоотношения налогоплательщика и фискальных органов, на основе устранения противоречий налогового и гражданского законодательства, обеспечения защиты гражданских прав налогоплательщиков.

Е. Следует четко определить, что изменение налогового законодательства возможно не чаще одного раза в год одновременно с принятием федерального бюджета.

Подобная мера направлена на обеспечение стабильности и предсказуемости условий налогообложения. Частые изменения в налоговом законодательстве делают невозможным грамотное планирование экономической деятельности, создавая немалые трудности предприятиям. Особенно болезненными такие действия становятся для малых и средних предприятий, зачастую ставя их на грань банкротства. Постоянные изменения налоговых законов не только сдерживают рост малого и среднего бизнеса, по и препятствуют нормальному развитию крупных предприятий.

Ж. Применение единых правил установления акцизов на отечественные и импортные товары. Эта мера направлена на усиление конкуренции на внутреннем рынке, что должно привести к улучшению качества предлагаемых товаров. При этом государство оставляет за собой право на использование протекционистских мер, однако осуществляться они должны путем изменения ввозных пошлин.

З. Совершенствование налогового администрирования, системы контроля за исполнением налоговой дисциплины, упорядочение системы ответственности за налоговые правонарушения.

В отношении формирования системы налоговых стимулов предполагается осуществление следующих мероприятий.

* установление налоговых льгот до трех лет на ввод в разработку новых нефтяных и газовых месторождений, а также на применение новых технологических процессов разработки трудноизвлекаемых запасов;

* введение дифференциации акцизов на продукцию добывающих отраслей в зависимости от горно-геологических условий производства, поэтапное замещение акцизов соответствующими рентными платежами. Рентные платежи позволяют учесть горно-геологические условия месторождения, установить зависимость налога от прибыльности, что будет способствовать прогрессивности налогообложения. В результате налоговые обязательства будут перераспределены между отдельными предприятиями;

* введение рыночного механизма налогообложения недвижимости, обеспечивающего зависимость размеров платежей от доходности ее использования. В настоящее время не разработана единая система оценки стоимости недвижимости для налогообложения, а ее балансовая стоимость не всегда связана с рыночной. В результате налог на недвижимость не выполняет своей основной задачи, состоящей в изъятии части доходов у владельцев наиболее дорогостоящей недвижимости. Для обеспечения быстрого и простого расчета налогооблагаемой базы необходима разработка для каждой административно-территориальной единицы регрессионного уравнения, учитывающего основные показатели, влияющие на рыночную стоимость недвижимости в данной местности. В частности, для оценки стоимости квартиры будут использоваться такие показатели, как общая площадь, географическое расположение, этажность и т.п.;

*определение экономически обоснованного состава затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). Прежде всего это касается таких затрат, как расходы на рекламу, представительские расходы. При этом необходимо поэтапное снижение ставки налога на прибыль с компенсацией потерь бюджетных поступлений как за счет отмены льгот, так и за счет повышения эффективной ставки подоходного налога;

*расширение сферы применения агрегированного налогообложения субъектов малого предпринимательства.

Для улучшения сбора налогов предполагается осуществить следующие меры:

*введение счетов-фактур и поэтапный переход к начислению и уплате налогов по отгрузке. Подобная мера значительно упростит аудиторский контроль за правильностью ведения налоговой отчетности и устранит существующую множественность принципов начисления НДС;

*поэтапный перенос обязанности уплаты налогов с получателя средств на плательщика (налогообложение у источника, налогообложение сделок);

* введение механизма контроля за доходами физических лиц и повышения ответственности за непредставление деклараций, уклонение от налогообложения или сокрытие фактических доходов. Данная мера должна привести к улучшению сбора подоходного налога части населения, имеющей высокие доходы. Это позволит постепенно переносить налоговую нагружу с предприятий на физические лица;

* соединение процедур регистрации субъекта малого предпринимательства (выдачи патента) и внесения им единого налога;

* усиление контроля и ответственности за неполное или недостоверное отражение в бухгалтерской отчетности операций по наличному денежному обращению;

* совершенствование методов банковского контроля, в том числе за целевым использованием амортизационных накоплений, детальная регламентация использования различных видов банковских счетов;

* реструктуризация недоимки и, в частности, переоформление ее в налоговый инвестиционный кредит.

В качестве приоритетов в расходовании бюджетных средств предусматривается оказание государственной поддержки по следующим направлениям, обусловленным необходимостью развития экономического потенциала страны и реализации социальной политики государства:

* поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как путем выделения бюджетных средств на возвратной основе, так и путем предоставления государственных гарантий:

* создание экономически выгодных условий для реализации эффективных инвестиционных проектов, финансируемых на основе тендеров, расширение практики их совместного (долевого) государственно-коммерческого финансирования;

*поддержка отраслей, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентно способной на мироном рынке;

* сохранение научно-технической и кадровой базы российского военно-промышленною комплекса, создание экономических условий для совершенствования технологий двойного назначения, позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;

* государственная финансовая поддержка реструктуризации угольной промышленности при систематическом снижении ее размеров;

* создание револьверных фондов и механизмов их использования для финансовой поддержки сезонных мероприятий по созданию запасов топлива у потребителей и населения, ремонту энергетического оборудования, закачке газа в подземные хранилища и завозу топлива и нефтепродуктов в районы Крайнего Севера и приравненных к ним территорий;

* финансирование жилищного строительства как путем прямого выделения бюджетных средств, так и с использованием различных форм кредитования, включая ипотечное, совершенствование механизма выдачи субсидий;

* усиление гарантий социальных и экономических прав граждан, определенных Конституцией Российской Федерации, включая гарантии в области занятости и социальных услуг;

* приоритетное финансирование расходов на науку (и первую очередь фундаментальные исследования), культуру, образование.

В целях концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях и обеспечения полноты финансирования предусмотренных в бюджете мероприятии будет сокращено количество федеральных целевых программ, и в первую очередь имеющих ведомственную и узкорегиональную направленность. Правительство Российской Федерации определит жесткие критерии отбора программ, предлагаемых к разработке.

С целью повышения эффективности использования государственных ресурсов необходимо усилить, государственный контроль за целевым использованием средств консолидированных в федеральном бюджете фондов.

С целью выделения в составе федерального бюджета расходов, непосредственно оказывающих воздействие на рост производства, начиная с 1997 года в составе расходов бюджета предусмотрено формирование бюджета развития. Средства из бюджета развития на платной, срочной и возвратной основе предусматривается выделять по конкурсу на конверсионные проекты, на поддержку долгосрочных экспортных контрактов, санацию и осуществление процедуры банкротства предприятий. Предусматривается выдача государственных гарантий на конкурсной основе по окупаемым инвестиционным проектам. Реализация бюджета развития будет обеспечиваться закреплением определенной и возрастающей по годам доли источников финансирования дефицита бюджета. Задача состоит в том. чтобы разрыв между государственными капитальными вложениями и величиной дефицита бюджета сокращался темпами, позволяющими существенно сократить величину отрицательного государственного накопления.

С развитием рынка государственных ценных бумаг начиная с 1995 года прекращено финансирование дефицита федерального бюджета за счет предоставления кредитов Банка России Правительству Российской Федерации. Это позволило обеспечить высокую степень независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что явилось одним из основных факторов снижения инфляции

Однако стоимость и объемы заимствований, осуществлявшихся в 1995-1996 годах, привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание. Реальные процентные ставки по государственным ценным бумагам в 1996 году составляли в различные месяцы года от 20 до 120 процентов годовых. В условиях, когда рост внутреннего валового продукта может составить в ближайшие годы не более 5% в год, сохранение столь существенного превышения реальных процентных ставок над реальным ростом экономики ведет к развитию долгового кризиса, который заключается в отсутствии необходимого объема внутренних сбережений для обслуживания внутреннего долга и потере независимости денежно-кредитной политики Центрального банка Российской Федерации, что приведет к необходимости обслуживать долг с помощью денежной эмиссии. Обвал рубля в августе 1998г. привел к долговому кризису. Начиная с этого момента времени обслуживание внутреннего долга стало возможным только за счет кредитно-денежной эмиссии Центрального банка Российской Федерации. Единственный способ избежать этого - устанавливать размер дефицита федеральною бюджета, финансируемого за счет внутренних источников, в рассматриваемом периоде исключительно исходя из необходимости урегулирования проблемы внутреннего долга путем снижения реальной процентной станки по государственным ценным бумагам до уровня, не превышающего реальный рост экономики.

За счет этого фактора дефицит федерального бюджета в 2000 году, финансируемый за счет внутренних источников, исчисленный по принятой в международной практике методологии, должен снизиться на 2,1 процентных пункта внутреннего валового продукта, или в 1,48 раза по сравнению с уровнем 1996 года. Таким образом, в связи с агрессивной политикой внутренних заимствований, проводившейся в 1995-1996 гг., достичь низкого уровня бюджетного дефицита к концу рассматриваемого периода без существенного профицита непроцентных расходов не представляется возможным.

В связи с этим в рассматриваемом периоде будет качественно изменена суть политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, во главу угла будут поставлены не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства, имея в виду индикативный показатель прироста внутреннего валового продукта 2,5%, и избежание на этой основе долгового кризиса. Во-вторых, будут изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. В частности, будет создан необходимый финансовый резерв Министерства финансов Российской Федерации, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика,

Политика финансирования бюджетного дефицита за счет внутренних источников будет характеризоваться:

* дальнейшим сокращением доли монетарных источников покрытия дефицита:

* последовательным увеличением доли бюджетных заимствований в небанковском секторе за счет привлечения средств населения и других мелких инвесторов с превращением его после 1997 года в основной источник финансирования бюджетного дефицита.

Политика Правительства Российской Федерации в области внешних заимствований направлена на последовательное сокращение их объема, в особенности связанных двусторонних кредитов. Их доля во внешних заимствованиях должна существенно сократиться при росте заимствований на зарубежных финансовых рынках.

Политика новых государственных заимствований не должна ухудшать относительные показатели внешней задолженности (соотношение внешнего долга и внутреннего валового продукта, соотношение внешнего долга и общего объема экспорта товаров и услуг).

В условиях исчерпания в 1998 году квоты Российской Федерации в МВФ и с началом выплаты Россией основной части резервного и расширенного кредитов важным источником дешевого и долгосрочного кредита останутся международные банки развития и, прежде всего, Международный банк реконструкции и развития (МБРР). Кредиты МБРР, привлекаемые по ставке менее 7 процентов на срок до 17 лет с пятилетним льготным периодом, будут направлены на поддержку структурных и секторальных реформ.

Поскольку расходы по погашению основного внешнего долга Российской Федерации согласно достигнутым договоренностям с основными кредиторами о реструктуризации внешнего долга будут постепенно возрастать, то чистое внешнее финансирование дефицита федерального бюджета начиная с 1999 года станет отрицательным.

Внешние источники финансирования вместе с источниками финансирования дефицита федерального бюджета за счет внутренних источников позволяют оценить показатель общего дефицита федерального; бюджета в 2000 году по международному определению в 4% внутреннего валового продукта, включая 2,3% внутреннего валового продукта, приходящегося на обслуживание государственного внутреннего долга по ГКО-ОФЗ, и 1,7% внутреннего валового продукта, приходящегося на первичный дефицит или дефицит непроцентных расходов.

Показатель дефицита консолидированного бюджета, исчисляемый по международному определению, в 1996 году составил около 8% внутреннего валового продукта. Тревожным является рост дефицита бюджетов субъектов Федерации, финансируемый кредитами коммерческих банков, облигационными займами, с помощью вексельных схем и др. Быстро набирающий темпы процесс заимствований субъектами Федерации осуществляется без должной координации выпуска федеральных и региональных (муниципальных) облигационных займов, необходимых для поддержания сбалансированности внутреннего финансового рынка в целом и устранения ненужной конкуренции между бюджетами разных уровней. Однако не менее важно то, что муниципальные займы гораздо слабее защищены как по технологии их размещения и обслуживания, так и со стороны поддержки их рынка Центральным банком Российской Федерации.