Деякі проблеми державної підтримки інвестиційної діяльності

В. Поєдинок

Стимулювання процесу формування приватного капіталу є усталеним і важливим завданням державної економічної політики у більшості країн. Разом з тим, дискусійний характер мають питання результативності конкретних засобів стимулювання інвестування та співвідношення вигод і втрат від їх застосування. Особливої гостроти така дискусія набуває в умовах країн, що розвиваються та країн з перехідною економікою, які, з одного боку, змушені вживати зусиль для прискорення темпів власного соціально-економічного розвитку задля подолання розриву у таких темпах порівняно з розвиненими країнами, з іншого боку, зазвичай обмежені у бюджетних ресурсах.

У вітчизняній юридичній, зокрема, господарсько- правовій літературі, досліджувалися проблеми державної підтримки інвестиційної діяльності в рамках спеціальних режимів господарювання [1, с.72-79; 6, с.542- 551], стимулювання іноземного інвестування [7, с.109- 118]. Втім, зберігається потреба наукового обґрунтування загальної методології державної підтримки інвестиційної діяльності в Україні, що є складним і багатоас- пектним завданням. У цій статті розглянуті деякі теоретичні концепції, які, на нашу думку, повинні бути використані в структурі такої методології.

Завданнями статті є: конкретизація поняття державної підтримки інвестиційної діяльності; розкриття значення регуляторної конкуренції як чинника, що впливає на зміст державної підтримки; дослідження можливостей застосування вигодо-витратного аналізу як методу оцінки засобів держаної підтримки інвестиційної діяльності; внесення пропозицій щодо поліпшення структури державної підтримки з метою підвищення її економічної ефективності.

Чинна редакція Закону України від 18 вересня 1991 р. "Про інвестиційну діяльність" практично ігнорує питання державної підтримки інвестиційної діяльності. Його регулювання вичерпується частиною 2 ст.11 Закону, згідно з якою в Україні створюються пільгові умови інвесторам, які здійснюють інвестиційну діяльність у найбільш важливих для забезпечення суспільних потреб напрямах, передусім соціальній сфері, технічному і технологічному вдосконаленні виробництва, створенні нових робочих місць для громадян, що потребують соціального захисту, реалізації інноваційних проектів, впровадженні відкриттів і винаходів, в агропромисловому комплексі, у реалізації програм ліквідації наслідків Чорнобильської аварії, у виробництві будівельних матеріалів, в галузі освіти, культури, охорони культурної спадщини, охорони навколишнього середовища та охорони здоров'я. Жодних вказівок на механізм реалізації даної норми Закон не містить. Відтак існує очевидна необхідність доповнення Закону "Про інвестиційну діяльність" статтями, які визначали б загальне поняття державної підтримки інвестиційної діяльності та основні засади її надання.

Необхідно виділяти дві форми державної підтримки інвестиційної діяльності:

пряма (фінансова) підтримка - передбачає безпосереднє фінансування державою суб'єктів інвестиційної діяльності (кредитування інвестиційних проектів за рахунок коштів державного бюджету; компенсація за рахунок бюджетних коштів відсотків за кредитами комерційних банків, які залучаються для реалізації інвестиційних проектів; надання державних гарантій комерційним банкам, що здійснюють кредитування інвестиційних проектів; страхування за рахунок бюджетних коштів ризиків реалізації інвестиційних проектів тощо);

непряма (фекальна) підтримка - передбачає надання державою пільг суб'єктам інвестиційної діяльності (зменшення нормальної ставки податку на прибуток підприємств; податкові канікули; інвестиційний податковий кредит; прискорена амортизація основних фондів; звільнення від сплати ввізного мита при ввезенні певних товарів; відшкодування мита, сплаченого при ввезенні товарів, у разі наступного експорту цих товарів або використання їх у виробництві експортних товарів тощо).

Першочерговою метою застосування заходів державної підтримки інвестиційної діяльності є заохочення акумуляції капіталу в певних галузях та/або сферах економіки. Слід відзначити, що "державна підтримка" є поняттям дещо вужчим, аніж "стимулювання інвестиційної діяльності". По-перше, залежно від характеру впливу стимулювання може бути не лише позитивним, а й негативним у формі відповідальності за порушення встановленого порядку інвестування [2, с.77]. По-друге, у теорії регулювання серед стимулів виділяють ще й так звані регуляторні стимули, тобто, адміністративні умови, які пропонуються державою суб'єктам господарювання і не пов'язані з особливим фінансовим або фіскальним впливом (захист прав власності, доступ до ринків, вимоги екологічного та трудового законодавства) [12, с.2]. З очевидністю, регуляторні стимули (які, у свою чергу, можуть бути позитивними або негативними) не мають ніякого відношення до державної підтримки.

Традиційно необхідність державної підтримки інвестиційної діяльності пов'язують з такими особливостями останньої, як переважно довгостроковий характер та наявність інвестиційного ризику (неможливість передбачити заздалегідь, чи окупляться витрати). Разом з тим, глобалізація економічного середовища обумовила виникнення специфічного чинника, який так чи інакше впливає на обсяг і зміст державної підтримки інвестиційної діяльності - конкуренції між країнами у намаганні залучити інвестиції. Конкурентну боротьбу, яка точиться передусім між країнами, що розвиваються, та країнами з перехідною економікою, загострюють потенційне зменшення постачання прямих інвестицій у поєднанні з зростаючою або, принаймні, стабільною потребою у їх надходженні та обмеженими можливостями отримання фінансування для розвитку від міжнародного банківського сектора.

Така конкуренція між державами є частиною більш широкого явища, яке має назву "регуляторна конкуренція" (regulatory competition). Регуляторна конкуренція є феноменом у праві, економіці та політиці, пов'язаним з бажанням законодавців конкурувати один з одним правовими засобами з метою заохочення учасників господарського життя здійснювати діяльність під їх юрисдикцією. В історичному аспекті регуляторна конкуренція мала місце в межах окремих держав з федеральним устроєм - передусім Сполучених Штатів Америки, однак з середини ХХ століття, коли інтенсифікувався процес економічної глобалізації, вона набула значення важливого питання міжнародних відносин [15].

Термін "регуляторна конкуренція" означає процес, в рамках якого правові норми обираються їх користувачами в умовах конкуренції між децентралізованими суб'єктами нормотворчості (які можуть існувати на рівні суверенних держав або в межах останніх на рівні територіальних одиниць). На користь регуляторної конкуренції свідчать три основні чинники: по-перше, вона забезпечує більшу відповідність змісту правил преференціям або побажанням користувачів цих правил; по-друге, вона сприяє різноманітності та експериментуванню у пошуку ефективних правових рішень; по-третє, забезпечуючи механізми для вираження преференцій користувачів і порівняння альтернативних рішень, вона сприяє поширенню інформації про ефективну правотворчість [9, с.4].

У літературі в контексті регуляторної компетенції розглядають передусім залучення прямих іноземних інвестицій. Однак вітчизняний капіталовласник так само може здійснювати вибір не на користь інвестування в економіку власної держави. Так, у рішенні Ради національної безпеки і оборони України "Про заходи щодо запобігання непродуктивному відпливу капіталів за межі України", введеному в дію Указом Президента України від 17 березня 2007 р. № 216/2007, Ради національної безпеки і оборони України, розглянувши комплекс проблем, пов'язаних з непродуктивним відпливом капіталів за межі України, відмічає існування загрозливих тенденцій у відповідній сфері і констатує, що основною причиною зазначених негативних явищ залишається несприятливий підприємницький та інвестиційний клімат у державі.

Інвестиції можуть надходити у країну не лише в силу того, що ця країна надає певні інвестиційні стимули, а й тому, що ці стимули виглядають більш привабливими у порівнянні зі стимулами, які надаються іншими приймаючими країнами. Слід мати на увазі і те, що, хоч певні стимули, пропоновані країною, окремо узяті, здатні справляти суттєвий вплив на залучення інвестицій, вони можуть втрачати конкурентну привабливість порівняно зі стимулами, які надаються іншими приймаючими країнами, за умови розгляду їх у комплексі.

Результати численних емпіричних досліджень впливу стимулів, пропонованих приймаючими країнами, на обсяги залучення прямих іноземних інвестицій є неоднозначними. Ряд досліджень виявив, що фіскальні стимули мають певний вплив на прийняття рішень про розміщення інвестицій, особливо в експортоорієнтова- не виробництво, хоч і відіграють при цьому другорядну роль. Однак фіскальні стимули видаються неважливими для прийняття рішень про інвестиції у виробництво, орієнтоване передусім на внутрішній ринок; натомість, такі інвестиції є більш чутливими до заходів захисту внутрішнього ринку від імпорту [8, с.18].

Висловлена і точка зору, згідно з якою по мірі посилення конкуренції щодо залучення зовнішніх ресурсів більшість країн починає пропонувати ідентичні або подібні пакети стимулів. У результаті інвестори стають менш чутливими до цих заходів при прийнятті рішень про розміщення своїх інвестицій [8, c.26].

У дослідженні Світового банку "Інвестуючи через кордони 2010", де аналізується привабливість 87 країн світу для іноземних інвесторів, доводиться, що значно більшою мірою, аніж надання державної підтримки, на прийняття інвестиційних рішень впливають показники регуляторного середовища у приймаючій країні загалом (доступ у конкретні сектори економіки, започаткування бізнесу, придбання земельних ділянок для господарських потреб, вирішення комерційних спорів) [13, c.8-12].

Викладене дає підстави для висновку: у сучасних умовах регуляторна конкуренція є суттєвим чинником, що повинен враховуватися у державному регулюванні інвестиційної діяльності, однак державна підтримка інвестиційної діяльності не повинна розглядатися як основний засіб здобуття конкурентних переваг. Тобто, у питанні встановлення інвестиційних стимулів законодавець повинен керуватися внутрішньоекономічними міркуваннями. Це актуалізує проблему критеріїв доцільності застосування конкретних засобів державної підтримки.

Один з поширених у світовій практиці підходів до регуляторної реформи вимагає від суб'єктів регулювання застосування вигодо-витратного аналізу (cost-benefit analysis) до пропонованих регуляторних заходів, а також до чинних заходів з перспективою можливого їх перегляду. Вигодо-витратний аналіз є аналітичною процедурою, яка оцінює чисту економічну корисність даного регуляторного заходу. Він конвертує усі витрати і доходи, пов'язані з реалізацією заходу, у грошовий вимір і визначає, чи переважають вигоди над витратами [10, с.1].

Теоретичним підґрунтям вигодно-витратного аналізу є положення економічної теорії права про оцінку правових норм з точки зору економічної ефективності. У свою чергу, критерієм ефективності виступає критерій мак- симізації багатства. Суспільство досягає мети максимі- зації сукупного багатства у разі, якщо блага належать людям, які готові і спроможні заплатити за них максимальну ціну. У відповідності з цим критерієм правомочність передається тій стороні, яка готова заплатити за неї більше. Хоч це правило і не застосовується в дійсності, його мета - показати, як міркує законодавець при прийнятті рішення. Він повинен передати право тій стороні, яка готова заплатити вищу ціну [5, с.12].

Конкретно-практичне значення вигодо-витратного аналізу як методу оцінки регуляторних заходів піддається конфліктуючим інтерпретаціям. Згідно з найбільш категоричною точкою зору, вигодо-витратний аналіз спроможний і повинен давати пряму відповідь на питання, чи варто впроваджувати певний регуляторний захід. Якщо такий захід проходить вигодо-витратний тест краще, ніж альтернативи, він повинен бути впроваджений, якщо ні - від нього слід відмовитися. Ця точка зору, однак, заснована на спірному уявленні про економічну ефективність як єдину мету і бажаний результат регуляторної політики.

Більш поміркований погляд вказує, що вигодо- витратний аналіз забезпечує статистичну базу для оцінки економічної ефективності проекту, однак така ефективність є лише одним з чинників, що повинні братися до уваги суб'єктом регулювання. Тим не менше, цей аналіз необхідний для виявлення закладених у виборі регуляторного заходу суперечностей, як-от: наскільки значними будуть втрати ефективності на користь інших цінностей, які є намір врахувати.

Слід, однак, мати на увазі, що практичним інструментом регуляторної політики вигодо-витратний аналіз виступатиме лише тоді, коли матиме значення механізму вето. Тобто, суб'єкти регулювання повинні бути зобов'язані відмовлятися від вжиття заходів, які не проходять вигодо-витратного тесту. Таким чином, вигодо- витратний аналіз постає як метод, що не здатен забезпечити безумовного "так", але здатен забезпечити безумовне "ні" при прийнятті рішення щодо регуляторного заходу. Інакше цей метод залишатиметься чисто теоретичною концепцією [10, с.2-3].

Практичне застосування вигодо-витратного аналізу з необхідністю включає значну кількість спірних ціннісних суджень. Цей метод передбачає, що усі можливі вигоди і витрати можуть бути вирішені у грошовому вимірі. Тому проблематичним є застосування його у ситуаціях, коли предметом регулювання є неекономічна поведінка. Разом з тим, цей метод уявляється цілком придатним для оцінки пропонованих або чинних заходів державної підтримки інвестиційної діяльності. Оскільки мета таких заходів суто економічна (заохочення акумуляції капіталу в певних галузях та/або сферах народного господарства), можна з певністю стверджувати про неприйнятність заходів, які не проходять вигодо-витратного тесту.

Показовими у цьому плані є результати функціонування в Україні спеціальних (вільних) економічних зон та територій пріоритетного розвитку, в рамках яких надавалися спеціальні режими інвестиційної діяльності. При тому, що СЕЗ і ТПР займали 10,5 % території України, обсяг виробництва продукції підприємств, розташованих у СЕЗ та ТПР, становив лише 4-5% від загального обсягу продукції, виробленої на підприємствах України. За весь період функціонування СЕЗ і ТПР до 2008 року очікувалося досягти таких показників: залучення інвестицій - понад 17,1 млрд. дол. (фактично - 2.1 млрд., або 12,2% від запланованого); створення нових та збереження існуючих робочих місць - 387,4 тис. (фактично - 137,7 тис. або 35,5% від запланованого). Загалом обсяг використаних суб'єктами спеціальних режимів внутрішніх та зовнішніх інвестицій становив 9,8 млрд. гривень при розмірі наданих податкових пільг у 8,4 млрд. гривень [3, с.64].

Законодавство України містить норми, які можуть виступати основою для застосування вигодо- витратного аналізу. Так, відповідно до ст. 4 Закону України від 11 вересня "Про засади державної регуляторної політики", одним з принципів державної регуляторної політики є ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави. Разом з тим, Закон не містить положення про недопущення прийняття регуляторних актів, які є економічно неефективними. Питання про доцільність закріплення такого положення в Законі "Про засади державної регуляторної політики" є дискусійним зважаючи на широку сферу застосування цього Закону, однак уявляється, що це положення може бути успішно використане в спеціальному Законі "Про інвестиційну діяльність". Відтак пропонується доповнити Закон "Про інвестиційну діяльність" нормою, згідно з якою не допускається застосування заходів державної підтримки інвестиційної діяльності, якщо внаслідок такого застосування не досягатиметься перевищення позитивних результатів над витратами суб'єктів господарювання, громадян, суспільства та держави.

У світі проведені численні емпіричні дослідження здатності конкретних засобів (інструментів) державної підтримки інвестиційної діяльності проходити вигодо- витратний тест. Так, за результатами досліджень результатів непрямої (фіскальної) підтримки інвестиційної діяльності у таких країнах, як Бразилія, Мексика, Індонезія, Малайзія, Філіппіни, Сінгапур, Таїланд, Пакистан, Болгарія, Чехія, Угорщина, Польща, Румунія та Туреччина, відношення вигод до витрат менше одиниці встановлене для податкових канікул та знижок нормальної ставки податку на прибуток нижче рівня, що склався в країнах-експортерах капіталу. В окремих випадках ці два інструменти можуть навіть дестимулювати довгострокові інвестиції. Так, податкові канікули спонукають інвесторів вкладати кошти у галузі, які користуються податковими канікулами, на строк дії останніх, сприяючи, таким чином, короткостроковому інвестуванню на шкоду довгостроковому. Щодо знижок ставки податку на прибуток, то в разі застосування їх державами з загалом нестабільним інвестиційним кліматом, вони зі значною ймовірністю розглядатимуться як тимчасові та швидше відраджуватимуть інвесторів від здійснення капіталовкладень у передчутті майбутнього зростання ставок податку [11, c.26-27].

Відношення вигод до витрат більше одиниці встановлене для: інвестиційних відрахувань (відрахувань певного відсотка інвестиційних витрат від суми податкових зобов'язань на додачу до нормальних амортизаційних відрахувань); інвестиційних та інноваційних податкових кредитів (зменшення на суму певних капітальних витрат оподатковуваного прибутку), прискореної амортизації основних фондів [11, c.27-28]. Характерною рисою цих засобів є те, що вони застосовуються ex post - після фактичного вкладення інвестицій (на експлуатаційній стадії). Застосування цих засобів відповідає регуляторному підходу, що має назву "регулювання, засноване на продуктивності" (performance-based regulation). В рамках цього підходу заохочення пов'язуються з отриманими результатами без надання чітких вказівок щодо того, яким чином ці результати мають бути отримані [14, с.7].

В економічній літературі вказують, що первинним об'єктом державного регулювання інвестиційної діяльності доцільно розглядати не умови і процес, а результати інвестування. На сьогодні в Україні концептуально не визначено результатів інвестування як об'єкта регулювання і не забезпечено методичної основи для конструктивного регулювання інвестиційної діяльності за результатами, хоч існує позитивний досвід саме такого регулювання в зарубіжних країнах [4, с.97-107]. Фактично, тут йдеться саме про необхідність застосування засобів регулювання, заснованих на продуктивності, хоч і слід уточнити, що з правової точки зору об'єктом державного регулювання у будь-якому разі виступає діяльність (поведінка) суб'єктів відповідних суспільних відносин.

Аналіз інвестиційного законодавства України виявляє низьку питому вагу засобів, заснованих на продуктивності в загальному арсеналі засобів державної підтримки інвестиційної діяльності. Так, пункт 1.11.4 Закону України від 28 грудня 1994 р. "Про оподаткування прибутку підприємств" закріплює визначення інвестиційного податкового кредиту як відстрочки плати податку на прибуток, що надається суб'єкту підприємницької діяльності на визначений строк з метою збільшення його фінансових ресурсів для здійснення інноваційних програм, з наступною компенсацією відстрочених сум у вигляді додаткових надходжень податку через загальне зростання прибутку, що буде отримано внаслідок реалізації інноваційних програм. Але механізму надання такого кредиту Закон не встановлює. Застосування засобів, заснованих на продуктивності, передбачає Закон України від 16 липня 1999 р. "Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків" (ст.7 "Цільові субсидії технологічних парків"), однак правовий режим використання коштів цільових субсидій є достатньо жорстким і негнучким, не кажучи вже про те, що сфера дії зазначеного Закону за колом суб'єктів є дуже вузькою.

Не пов'язані з продуктивністю усі засоби прямої (фінансової) підтримки інвестиційної діяльності (зокрема, перелічені в ст. 17 Закону України від 4 липня 2002 р. "Про інноваційну діяльність"). Їх застосування означає безпосередні бюджетні втрати в момент надання; тим- часом, ефективне використання інвесторами бюджетних коштів, отриманих в порядку фінансової підтримки, не гарантоване. Недоліком засобів фінансової підтримки є також наявність адміністративної дискреції з питання їх надання, що зі значною ймовірністю може виступати джерелом корупції, а відтак знеохочуватиме потенційного інвестора. Натомість засоби, засновані на продуктивності, діють автоматично, не пов'язані з бюджетними втратами в момент надання, що визначає їх адекватність сучасним умовам в Україні.

Отже, на підставі проведеного дослідження можна зробити висновки про: необхідність визначення у Законі України "Про інвестиційну діяльність" загального поняття державної підтримки інвестиційної діяльності та засад її надання; недоцільність розгляду державної підтримки інвестиційної діяльності як основного чинника здобуття переваг у регуляторній конкуренції між державами як імпортерами капіталу та необхідність прийняття рішень про вжиття заходів державної підтримки на підставі внутрішньоекономічних міркувань; доцільність застосування вигодо-витратного аналізу як методу оцінки заходів державної підтримки інвестиційної діяльності; потребу ширшого використання засобів державної підтримки, які пов'язані з продуктивністю інвестиційної діяльності і застосовуються автоматично. Перспективи подальших розвідок у даному напрямку стосуються конкретизації обґрунтованих теоретичних положень у пропозиціях щодо вдосконалення актів інвестиційного законодавства України.

державний підтримка інвестиційний

Література

1. Атаманова Ю.Є. До питання про правові режими інноваційної діяльності в Україні / Ю.Є. Атаманова // Право України. - 2010. - №8. - С.72-79.

2. Вінник О.М. Інвестиційне право: Навчальний посібник / О.М. Вінник. - К.:Правова єдність, 2009. - 616 с.

3. Геєць В., Семино- женко В. Спеціальні економічні зони: "чорні діри" чи точки економічного зростання? / В. Геєць, В. Семиноженко // Дзеркало тижня. - 2006. - № 44. - С. 63- 66.

4. Кузьмін О.Є., Князь С.В. Регулювання інвестиційної діяльності в Україні / О.Є. Кузьмін, С.В. Князь // Фінанси України - 2002.

5. №3. - С. 97 - 107. 5. Одинцова М.И. Экономика права: Учебное пособие / М.И. Одинцова. - Высшая школа экономики, 2007. - 430 с.

6. Правовое регулирование хозяйственных отношений: библиографический справочник (начало 70-х годов - конец 2008 г.) / сост. А.Г. Бобкова. - Харьков: Издатель ФЛ-П Вапнярчук Н.Н., 2009. - 656 с.

7. Федорчук Д.Е. Режим прямого іноземного інвестування (порівняльно- правове дослідження): дис... канд. юрид. наук (12.00.04) / Д.Е. Федорчук. - Донецьк, 2003. - 229 с.

8. Banga R. Impact of Government Policies and Investment Agreements on FDI Inflows to Developing Countries: An Empirical Evidence [Electronic resource] / R. Banga. - Indian council for research on international economic relations, 2003. - Mode of access: http://www.icrier.org/pdf/WP116.PDF

9. Barnard C., Deakin S. Market Access and Regulatory Competition [Electronic resource] / C. Barnard, S. Deakin. - The Jean Monnnet center for international and regional economic law & justice, 2001. - Mode of access: http://centers.law.nyu.edu/jeanmonnet/papers/01/012701 .html

10. Cowen T. Using Cost-Benefit Analysis to Review Regulation [Electronic resource] / T. Cowen. - Mode of access: http://www.gmu.edu/centers/.../ Cowen%20on%20cost%20benefit.pdf 11. Fiscal incentives for investment and innovation / A. Shah, edit. - NY: Oxford University Press, 1995. - 752 p.

12. Fitzgerald V. Regulatory investment incentives [Electronic resource] / V. Fitzgerald. - OECD Directorate of financial, fiscal and enterprise affairs, 2001. - Mode of access: http://www.oecd.org/dataoecd/32/17/2510459.pdf

13. Investing across borders 2010: Indicators of foreign direct investment regulation in 87 economies [Electronic resource] / The World Bank Group, 2010. - Mode of access: http://iab.worldbank.org/~Zmedia/ FPDKM/IAB/Documents/IAB-report.pdf 14. Regulation types and options [Electronic resource] / UNIDO. - Mode of access: http://www.unido.org/ fileadmin/media/documents/pdf/Module5.pdf 15. Regulatory competition - Wikipedia, the free encyclopedia [Electronic resource]. - Mode of access: http://www.en.wikipedia.org/wiki/ Regulatory_competition

Размещено на Allbest.ru