Условия разработки и проведения промышленной политики

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Различают два основных подхода к формированию промышленной политики. Первый подход предусматривает активное и непосредственное вмешательство государства в экономику в форме государственных субсидии, адресных заданий, льгот, ограничений.

Данный подход весьма характерен для Франции, Японии и других европейских стран. Второй подход не предусматривает воздействия на отдельные предприятия или отрасли, а ориентирован на создание определенной «экономической среды», то есть регулирование осуществляется косвенными методами.

Такой политики придерживаются, по преимуществу, в США, где программы государственной поддержки национальной экономики осуществляются преимущественно в форме гарантий по частным кредитам

В России в 90-е г. XX в. промышленная политика претерпела коренной поворот - от жесткой централизации к чисто либеральной модели, практически не предусматривающей вмешательства государства. В тоже время в мире ключевым аспектом промышленной политики является определение пропорций между двумя группами производств, различающихся долей добавленной стоимости.

Первую группу образуют, производства с низкой долей добавленной стоимости, которые основаны на несложных технологиях и использовании низкоквалифицированной рабочей силы. Такие предприятия, чтобы выжить в условиях конкуренции, должны снижать цены и издержки или менять профиль.

Другую группу образуют наукоемкие производства с высокой долей добавленной стоимости, которые требуется больше капитала и высококвалифицированной рабочей силы. Соотношение этих групп является одной и основных характеристик развития промышленности.

Стержнем промышленной политики является поддержка глубинных, долгосрочных процессов перестройки промышленности на современной технологической основе. С этой целью разрабатываются целевые научно-технические программы, создаются совместные внедренческие центры, объединяющие научные организации и промышленные предприятия, научные парки. Критерии краткосрочной финансовой отдачи не являются ключевыми при формировании промышленной политики.

Важной составной частью промышленной политики является поддержка малого бизнеса, который в среднем в мире создает около одной трети промышленной продукции и образует благоприятную среду для разного рода инноваций, без которых невозможно развитие.

В то же время, основным субъектом современной экономики выступают крупные корпорации. Интеграции научного и производственного потенциалов в рамках, корпоративных структур должна играть ключевую роль в развитии инновационной деятельности.

В условиях неопределенности экономической ситуации в стране, когда стратегия корпоративного сектора не ориентирована на инновационное развитие, необходимо введение механизма государственного планирования и стимулирования создания и внедрения образцов новой техники и технологических процессов.

Целью данной работы является рассмотрение промышленной политики современной России.

Для достижения поставленной цели, необходимо выполнить следующие задачи:

­ Рассмотреть основные характеристики промышленной политики;

­ Провести анализ целей промышленной политики;

­ Определить принципы промышленной политики;

­ Выявить условия, в которых государству предстоит разрабатывать и проводить промышленную политику.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА

1.1 Характеристика основных понятий промышленной политики

Промышленная политика - это совокупность действий государства как института, предпринимаемых для оказания влияния на деятельность хозяйствующих субъектов, а также на отдельные аспекты этой деятельности, относящиеся к приобретению факторов производства, организации производства, распределению и реализации товаров и услуг во всех фазах жизненного цикла хозяйствующего субъекта и жизненного цикла его продукции.

В данной концепции промышленной политики ее объектом является производитель товаров и услуг. Этот подход отличается от традиционного понимания промышленной политики, в соответствии с которым ее объектом обычно считаются крупные производственно-технологические комплексы, гигантские корпорации или отрасли, обычно состоящие из крупных, капиталоемких производств. Однако произошедшие в последние десятилетия структурные перемены - развитие новых производственных технологий, финансовых инструментов, организационных структур, глобализация производства, торговли и финансов, повышение роли знаний, информации и технологии в производственных процессах - все это делает традиционное представление об объекте промышленной политики ограниченным и неадекватным.

Субъектом промышленной политики является государство, причем не любая политическая власть, а государство современного типа - абстрактная корпорация, обладающая собственным юридическим лицом, отличным от личности правителей, включающая в себя правительственный аппарат и совокупность граждан, но не совпадающая ни с тем, ни с другим, имеющая четко определенные границы и существующая только на основании признания другими государствами. Промышленная политика - атрибут именно государства современного типа и как таковая не свойственна иным типам политической организации.

Возможные инструменты промышленной политики определяются теми ролями, в которых государство может выступать в отношениях с конкретным производителем:

- собственник (или совладелец);

- поставщик (продавец) факторов производства;

- потребитель произведенной продукции;

получатель налоговых платежей;

- регулятор рынков факторов производства и конечной продукции;

- регулятор деятельности производителя;

- арбитр в хозяйственных спорах;

- политический субъект в рамках международных отношений, влияющих на деятельность производителя или на рынки, в которых он участвует.

В качестве получателя налоговых платежей, регулятора и арбитра государство реализует властные полномочия, т.е. может осуществлять принуждение или угрозу принуждения. В других ролях оно выступает равноправным субъектом по отношению к другим участникам рынка и/или иностранным государствам.

Все перечисленные роли государства в отношении производителя предоставляют в его руки разнообразные инструменты, которые могут быть использованы для проведения промышленной политики.

Промышленная политика является одним из направлений государственной политики наряду с другими направлениями. С каждым из этих направлений она имеет точки соприкосновения и области пересечения. Возможны также синергические эффекты, возникающие за счет согласования промышленной политики с другими направлениями государственной политики. Тем не менее, промышленная политика обладает своими целями и набором средств.

­ От макроэкономической политики промышленная политика отличается своим объектом, целями и методами. Объектом промышленной политики не является народное хозяйство в целом, описываемое совокупностью макроэкономических агрегатов. Целью промышленной политики не является достижение макроэкономической стабильности, борьба с инфляцией. В число методов промышленной политики не входят регулирование агрегированных показателей государственного бюджета, процентных ставок, резервных требований, валютного курса и другие средства макроэкономической политики.

­ От бюджетной и налоговой политики, в рамках которой государство осуществляет перераспределение от налогоплательщиков к получателям бюджетных средств, промышленная политика отличается тем, что ее объектом является производственная деятельность хозяйствующих субъектов, а не перераспределительная деятельность государства.

­ От социальной политики, объектом воздействия которой является уровень и качество жизни отдельных групп населения промышленная политика отличается тем, что занимается производственной деятельность предприятий, а не потреблением населения.

­ Внешнеэкономическая политика пересекается с промышленной политикой в той мере, в какой ее цели напрямую связаны с производственной деятельностью российских производителей. Не входят в промышленную политику валютное регулирование, регулирование нетрудовых видов миграции, получение и оказание гуманитарной помощи.

­ Региональная политика пересекается с промышленной политикой в той степени, в какой затрагивает вопросы размещения производительных сил, а также использования земли и природных ресурсов. В то же время региональная политика содержит многочисленные компоненты, напрямую не связанные с осуществлением производственной деятельности - например, распределение федеральной финансовой помощи между регионами, социальное развитие регионов.

­ От оборонной политики и политики в сфере безопасности промышленная политика отличается тем, что не занимается деятельностью государства в ходе вооруженных конфликтов и в ходе применения государственного принуждения. В сфере компетенции промышленной политики находятся те аспекты оборонной политики и политики в сфере безопасности. которые связаны с производством товаров и услуг соответствующего назначения, с использованием экономических ресурсов для нужд обороны и безопасности, с производственной деятельностью и управлением государственным имуществом в сфере оборонно-промышленного комплекса, а также с обременением предприятий и имущества обязательствами оборонного характера.

­ Геополитика направлена на усиление политического веса страны на международной арене как в мире в целом, так и в отдельных регионах. Она отличается от промышленной политики и по целям, и по применяемыми методам. Тем не менее, для решения некоторых геополитических задач целесообразна координация геополитики и промышленной политики на уровне целей и используемых методов для достижения синергического эффекта.

Координация промышленной политики с другими направлениями политики государства должна осуществляться на уровне общегосударственного политического целеполагания. Вопрос о такой координации выходит за рамки данного доклада.

1.2 Цели промышленной политики

Представляется, что роль Российского государства в возникающем мире корпораций должна состоять в том, что это государство будет представлять права и интересы граждан и жителей Российской Федерации в качестве корпоративной общности в их отношениях с другими корпорациями и частными лицами.

Эта роль характеризуется следующими составляющими:

­ Контроль над ядерным оружием на территории Российской Федерации и, в сотрудничестве с другими государствами и международными организациями - в мире в целом.

­ Обеспечение безопасности населения Российской Федерации путем защиты его от угроз, не носящих локального характера;

­ Обеспечение судебной функции на территории Российской федерации в соответствии с собственными законами и международным правом. Представление и защита интересов граждан и жителей, Российской Федерации а также их корпоративных объединения, в отношениях с иными государствами и внешними по отношению к России корпоративными образованиями и общностями.

Данная формулировка роли Российского государства в меняющемся мире позволяет сформулировать цели его промышленной политики на долгосрочную перспективу.

Целью промышленной политики РФ является обеспечение динамичного развития страны, роста благосостояния ее граждан и конкурентоспособности отечественных производителей.

Эта цель достигается путем выполнения следующих задач:

- эффективное производство товаров и услуг российскими производителями в нужном количестве и должного качества для удовлетворения потребности жителей РФ и российского государства в этих товарах и услугах по приемлемым ценам;

- занятие российскими производителями существенных позиций на внешних рынках.

1.3 Принципы промышленной политики

Свобода производственной деятельности является главным условием достижения сформулированной цели и задач промышленной политики. Данный принцип подразумевает поэтапную отмену правовых норм, направленных на ограничение свободы экономической деятельности по тем или иным основаниям. В частности, целью промышленной политики является полный отказ от лицензирования, прямо нарушающего принцип свободы экономической деятельности, и переход к альтернативным методам регулирования. В соответствии с данным принципом также недопустимо введение государственной монополии на ту или иную деятельность, выделение специально уполномоченных компаний.

Промышленная политика не должна предоставлять льготы и преференции на основе формы собственности на производственные предприятия. В частности, промышленная политика должна полностью исключать предоставление государственных льгот и преференций тем или иным хозяйствующим субъектам на основании их формы собственности или иных особенностей, в ущерб остальным участникам рынка. Законодательство не должно устанавливать перечни объектов, используемых в целях производства товаров и услуг, не могущих находится в частной или муниципальной собственности. Муниципалитеты, физические и юридические лица должны иметь право иметь в собственности недра и имущественные права на пользование ими, крупные водные объекты и иные виды природных ресурсов. Ограничения такого рода должны касаться только объектов, могущих быть использованы только для реализации властных полномочий государства.

Промышленная политика не является частью социальной политики. Но она может внести свой вклад в преодоление кризиса социального государства. В частности, промышленная политика в целом должна вести к сокращению обязательств государства, выходящих за пределы его роли в целевом состоянии; она не должна вести к нарастанию нагрузки на государственный бюджет и бюджеты всех уровней, приводящему к выходу за пределы существующего объема обязательств. В то же время социальная защита граждан, предусмотренная Конституцией в настоящее время и те ее аспекты, которые могут сохраниться в будущем, является обязанностью государства, а не частных лиц, акционерных компаний или иных негосударственных организаций. Целью промышленной политики является поэтапный отказ от обременения производителей товаров и услуг социальными обязательствами и переход к адресной поддержке целевых групп населения за счет средств бюджетной системы. При этом в процессе перехода возможно временное обременение при приватизации объектов, выполняющих социальные функции. В рамках промышленной политики Российское государство должно вступать в игру на международной арене в тех случаях, когда действия других государств ущемляют или дискриминируют российских производителей. Из этого вытекает, что вступление или невступление в двух- и многосторонние внешнеэкономические договоры и соглашения, а также в международные организации должно рассматриваться как инструмент защиты интересов российских производителей товаров и услуг. Эта же цель должна играть существенную роль во внешней политике Российской Федерации в целом. Недопустимо проведение внешнеэкономической политики на основе исключительно идеологических мотивов, а также в ущерб интересам российских потребителей.

Российское законодательство должно предоставлять гражданам России в России и за рубежом не меньше прав, чем имеют граждане иных стран. Если кому-то в России или за рубежом разрешено осуществление каких-либо видов хозяйственной деятельности, российское законодательство не должно препятствовать в этом российским предпринимателям. Этот принцип является наилучшей защитой национальных интересов в международной конкуренции и тесно связан с принципом защиты российского производителя. Одним из его следствий является свобода для граждан России осуществлять любые операции, связанные с перетоком капиталов через границу: инвестиции за рубежом, открытие счетов в иностранных банках, страхование и перестрахование.

При создании нового законодательства несомненный приоритет должен отдаваться актам прямого действия, не допускающим выпуска инструкций, разъяснений, методических материалов и иных ведомственных подзаконных актов. Законы и кодексы могут содержать подробные инструкции, учётные и отчётные формы, нормативы. Такие объёмные документы при любых условиях предпочтительнее отсылочных норм, дающих исполнительной власти право самостоятельно вмешиваться в хозяйственную деятельность без контроля законодателя.

Прямые методы промышленной политики связаны с распределением или перераспределением ресурсов для производственной деятельности, осуществляемым непосредственного государством с целью стимулирования или дестимулирования тех или иных направлений деятельности. К числу прямых методов относится субсидирование отраслей, предприятий или регионов, прямые государственные инвестиции и создание государственных предприятий, субсидирование процентных ставок. Косвенные методы, минимизируя перераспределение ресурсов как таковое, изменяют ожидания производителей и, в первую очередь, оценку ими рисков, связанных с теми или иными видами производственной деятельности. Российский и международный опыт показывает, что в современной быстро меняющейся постиндустриальной экономической среде традиционные средства прямой финансовой поддержки отдельных отраслей и/или производственных комплексов оказываются неэффективными и расточительными. Основными средствами современной промышленной политики должны быть косвенные методы, такие как:

­ принятие нормативных актов, регулирующих деятельность отраслей либо промышленности в целом, но не предусматривающих прямой поддержки конкретных отраслей;

­ принятие и реализация законодательных норм, изменяющих риски, связанные с тем или иным видом производственной деятельности;

­ создание условий для развития финансовой инфраструктуры производственной и, в особенности, инновационной деятельности;

­ снятие ограничений на производственную деятельности и снижение ее институциональных издержек;

­ реализация совместных проектов с негосударственными хозяйствующими субъектами;

­ введение в хозяйственный оборот ресурсов, ранее из него исключенных;

­ политика закупок.

На протяжении переходного периода государство допускало существование альтернативных режимов регулирования с правом регулируемого хозяйствующего субъекта на выбор между различными режимами. Такой подход целесообразен в том случае, если дерегулирование или резкая смена режима регулирования какой-либо деятельности затруднены из-за предполагаемых социальных последствий, предположений о недостаточном уровне конкуренции. Налоговая система представляет пример успешного сосуществования двух режимов регулирования. Так малый бизнес имеет возможность выбора между стандартной процедурой уплатой всех налогов и переходом к упрощенной системе налогообложения, когда большинство налогов заменяется одним налогом. Формирование конкурентных типов регулирования на практике позволяет выявить тот тип, который связан с наименьшими издержками для потребителей, предпринимателей и государства.

ГЛАВА 2. УСЛОВИЯ РАЗРАБОТКИ И ПРОВЕДЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

2.1 Условия долгосрочного характера

промышленная политика хозяйствующий субъект

Наиболее важной долгосрочной тенденцией, которая будет влиять на разработку и проведение промышленной политики, является изменение места и роли государства в жизни общества на всех уровнях, от местного сообщества до человечества в целом. Государство современного типа постепенно теряет свой уникальный характер и уступает свои функции негосударственным, надгосударственным и суб-государственным организациям. Эти организации могут иметь, а могут и не иметь характера абстрактных корпораций. К их числу относятся международные организации и объединения, местные сообщества, производственные и финансовые корпорации, общественные движения, религиозные объединения, нелегальные силовые структуры разного рода.

Главные причины изменения характера государства состоят в следующем:

Во-первых, отмирание войны между государствами как общественного института. Государство современного типа возникло в Европе в первую очередь как инструмент ведения войн с другими государствами. Появление ядерного оружия сделало невозможной полномасштабную войну между государствами, обладающими ядерным оружием. Впоследствии, из-за опасения эскалации, этот процесс распространился и на большую часть остальных государств. В настоящее время война между государствами, которую ведут регулярные армии с использованием обычных видов вооружения, стала редким явлением и ограничено войнами, в которых с одной или с двух сторон участвуют слабые и относительно небольшие государства, имеющие мало влияния в мире.

Одновременно происходит процесс перехода социальной функции ведения войны к разного рода негосударственным структурам, которые с трудом можно отделить от гражданского населения. Такие войны ведутся не только на поле боя, но используют всю совокупность социально-психологических, политических, экономических и иных способов воздействия на противника. В войнах с участием таких структур традиционные государственные армии, вооруженные тяжелым оружием, становятся малоэффективными.

Во-вторых, сложившийся в XX в. в развитых и во многих развивающихся странах институт социального государства в настоящее время вступил в длительную полосу кризиса, который состоит в том, что государство не может справиться тем бременем обязательств, которые взяло на себя по отношению к своим гражданам. Это, в свою очередь, неизбежно ведет к хроническим бюджетным проблемам, росту налогов, инфляции и вытекающим из этого глубоким структурным проблемам в экономике.

О наступлении кризиса свидетельствуют данные исследований государственных финансов развитых стран методом «межпоколенческого учета». Суть последнего состоит в оценке приведенной к настоящему времени оценки всей совокупности будущих обязательств, определяемых действующим законодательством, и сравнении ее с оценкой дисконтированной величины всех будущих поступлений в государственный бюджет и внебюджетные фонды. Исследования показывают наличие огромного финансового разрыва, который в долгосрочном плане неизбежно ведет к бюджетному кризису.

Этот кризис объясняется целым рядом причин, из которых следует выделить демографические причины и особенности политической системы социального государства, которая создает тенденцию к неумеренному раздуванию социальных программ.

В-третьих, экономическая и финансовая глобализация. В последней четверти XX в. большинство развитых и особенно развивающихся стран, исходя их прагматических соображений стимулирования экономического роста и решения структурных проблем, стало постепенно отказываться от идеологии и практики централизованного планирования и активного вмешательство правительства в деятельность товарных и финансовых рынков. Непреднамеренным результатом такой политики стала глобализация рынков, начиная от потребительских товаров и заканчивая производственным оборудованием, услугами и финансовыми инструментами. Бурное развитие глобальных рынков резко снизило возможности каждого отдельного государства влиять на экономическое и финансовое положение в стране, т.к. это состояние оказывается в не меньшей степени зависимым от решений, принимаемых другими субъектами - как государствами, так и негосударственными структурами.

В-четвертых, целый ряд важных и бурно развивающиеся технологий - в сфере телекоммуникаций, транспорта, инфраструктуры и т.д. - в силу своей природы могут быть наиболее эффективны только тогда, когда объединены в сети, никак не связанные ограничениями, накладываемыми государственными границами. Хотя такие технологии начали активно развиваться еще в XIX в., последние десятилетия засвидетельствовали их взрывной рост и все большую зависимость от них национальных экономик.

А так же неспособность государства обеспечить безопасность. Государство современного типа, особенно в больших и разнородных странах, все в меньшей степени способны обеспечить безопасность жителей соответствующих территорий. Созданное в условиях относительно низкого уровня урбанизации и мобильности населения и опиравшееся во многом на традиционную мораль, оно плохо приспособлено к выполнению этой функции в условиях урбанизации, глобализации, массовой миграции и растущей аномии. Общая тенденция состоит в том, что функции обеспечения безопасности все в большей степени переходят к негосударственным структурам, причем становится все труднее провести грань между ними и традиционной государственной полицией и службами безопасности.

Одним из следствий действия этих факторов является постепенная потеря доверия государству со стороны населения, веры в особую роль государства как института в жизни человека. Иными словами, происходит постепенная делегитимизация государства современного типа.

Государство-корпорация, там, где оно сохраняется, постепенно становится одной из многочисленных корпораций, причем часть традиционных государственных функций переходит к корпорациям других типов. На смену «миру государств» приходит «мир корпораций».

В этих условиях традиционные подходы к промышленной политике и соответствующие меры - поддержка отдельных отраслей, предприятий и регионов с помощью бюджетных субсидий и кредитов; протекционизм; субсидирование экспорта; национализация и производство товаров и услуг на предприятиях государственного сектора; ценовое и тарифное регулирование; использование государственного заказа в целях поддержки тех или иных групп производителей - становятся не просто неэффективными, а бессмысленными.

Адекватная концепция промышленной политики в России должна основываться на признании и понимании нового места российского государства в меняющемся мире.

Направления промышленной политики, имеющие долгосрочный характер:

­ Освобождение вновь создаваемых производственных предприятий от ценового и антимонопольного регулирования. Созданные во время существования СССР производственные активы, несмотря на частичную приватизацию, остаются для многих граждан нашей страны «общенародной собственностью», что ведет к сохранению государственного вмешательства в их деятельность. Кроме того, многие предприятия и производственные активы, унаследованные от СССР, относятся к числу стратегически важных объектов, которые, согласно сложившемуся общественному консенсусу, должны оставаться в сфере особого государственного контроля.

Однако государственное регулирование должно отличать такие активы от активов, созданных приватизированными и частными компаниями за время, прошедшее с начала приватизации. Все созданные на частные средства активы должны быть свободны от ценового и антимонопольного регулирования, вне зависимости от того, в каких отраслях они работают.

Данный подход, состоящий в наличии разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт.

­ Освобождение государства от производственных активов. Государство представляет собой особую форму общественного потребления, а не производства. Осуществление государством производственной деятельности зачастую является экономически неэффективным. Поэтому государственная собственность на производственные предприятия и производственные активы допустима только в случаях, связанных с обеспечением внешней и внутренней безопасности государства и его граждан.

Государственная политика в производственных отраслях должна проводиться с помощью технического регулирования, мобилизационного законодательства и других методов регулирования, не требующих непосредственного участия в управлении производством.

Продажа социально значимых активов, приватизация которых заставляет опасаться за исполнение тех или иных обязательств, обременяющих сегодня эти активы, должна проводиться вместе с приватизацией этих обязательств. Например, приватизация градообразующего предприятия может быть произведена с одновременным наложением на владельца обязательств социального обеспечения жителей города, а приватизация учреждений здравоохранения или образования - с наложением обязательства лечить или оказывать образовательные услуги по регулируемым ценам.

Обязательства должны быть привязаны именно к активам, а не к покупателям приватизированного имущества. Это позволит не допустить потери обязательств через умышленное банкротство или перепродажу активов. Неисполнение наложенных обязательств должно приводить к национализации активов, вне зависимости от того, кто будет на тот момент их владельцем. Естественно ожидать, что обременённые обязательствами активы будут проданы дешевле.

В ряде случаев государство может выступать соинвестором определенных проектов, однако впоследствии государству следует выходить из бизнеса, продавая свою долю частным инвесторам.

­ Переход от регулирования в парадигме «естественных монополий» к регулированию в парадигме «ключевой инфраструктуры». Мировая практика реформирования инфраструктурных отраслей все больше демонстрирует необходимость отказа от традиционной парадигмы «естественной монополии». В реальности регулирование этих отраслей решает целый ряд социально значимых целей, формулируемых в результате политического процесса, в ряду которых купирование «естественно-монопольных» эффектов если и присутствует, то играет второстепенную роль.

В то же время развитие современной экономической теории показывает, что концепция «естественной монополии» при попытке применить ее к реальной экономике.

Отрасли ключевой инфраструктуры - это сферы производственной деятельности, которые, кроме удовлетворения спроса потребителей на те или иные услуги, в результате обременяются достижением иных социально значимых целей, формулируемых в ходе политического процесса в современном демократическом государстве.

К числу наиболее распространенных социально значимых целей деятельности ключевой инфраструктуры в мировой практике являются:

­ обеспечение общедоступности услуг;

­ обеспечение повсеместности услуг;

­ обеспечение связности территории с помощью инфраструктурной сети;

­ защита окружающей среды;

­ стимулирование конкуренции;

­ обеспечение необходимого уровня инфраструктурных услуг в случае войны, стихийного бедствия или иной чрезвычайной ситуации.

Для достижения этих социально значимых целей ключевым является вопрос о финансировании производства услуг ключевой инфраструктуры для достижения социально-значимых целей сверх того уровня, который производился бы на нерегулируемом рынке. Возможны три источника финансирования этого дополнительного производства: пользовательская плата со стороны пользователей дополнительных услуг, бюджетная система государства, средства, получаемые предприятием-производителем услуг инфраструктуры за счет предоставленных им государством монопольных привилегий.

Поскольку речь идет о дополнительных услугах, которые не были бы произведены в условиях нерегулируемого рынка, пользовательской платы всегда недостаточно. Поэтому в реальности всегда имеет место сочетание всех трех источников. Традиционная система регулирования естественных монополий фактически представляет собой способ замещения источника источником путем предоставления производителю монопольных прав, позволяющих осуществлять перекрестное субсидирование.

Для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах финансирования производства ее дополнительных услуг.

Регулятивная процедура при этом может выглядеть следующим образом.

шаг 1: определение в ходе политического процесса социально значимых политических целей функционирования той или иной отрасли ключевой инфраструктуры (т.е. целей, которые не могут быть достигнуты путем рыночного оказания услуг);

шаг 2: определение оптимального сочетания трех источников финансирования производства услуг ключевой инфраструктуры, необходимых для достижения сформулированных целей сверх уровня производства на нерегулируемом рынке;

шаг 3: разработка конкретных механизмов финансирования производства дополнительных услуг ключевой инфраструктуры.

Учитывая огромные экономические издержки, связанные с монопольными привилегиями и перекрестным субсидированием, необходимо в долгосрочной перспективе минимизировать их роль в финансировании ключевой инфраструктуры.

­ Отмена лицензирования и замена его системами технического регулирования и страхования.

Как показывает анализ практики лицензирования, во многих случаях альтернативой лицензированию может стать страхование, совмещающее механизмы предотвращения ущерба и механизмы получения компенсации в случае причинения ущерба. Так как страховщики отвечают за результат своей работы деньгами и получают оплату своего труда на рыночных условиях, оценка рисков и дальнейший надзор страхователя за застрахованным бизнесом порождают гораздо более адекватные системы стандартов и правил, чем государственное регулирование, направляемое усилиями лоббистов. Обязательное страхование может создать для предпринимателей те же стимулы к предотвращению ущерба, что и лицензирование.

На практике многие виды деятельности не только лицензируются, но и регулируются иными способами. Таким образом, все виды деятельности, регулируемые иными способами, должны быть освобождены от лицензирования.

При дальнейшем развитии рынка и внедрении страхования в повседневную жизнь предпринимателей и их клиентов добровольное страхование, предпринимаемое под одним только давлением потребителей, может стать необходимым условием вхождения в бизнес и заменить обязательное страхование.

Другим направлением замены традиционного лицензирования более адекватным и менее обременительным регулированием является внедрение технического регулирования. Этот вид регулирования, в отличие от лицензирования, задает требования к безопасности тех или иных видов продукции и производственных процессов, но не является предварительным барьером для входа на рынки, имеющим разрешительный характер. Кроме того, техническое регулирование задает лишь конечные требования к безопасности продукции, услуг и производственных процессов, не навязывая производителю те или иные технологические решения. Тем самым, техническое регулирования в большей степени соответствует инновационному характеру современной экономики.

­ Переход от парадигмы налогообложения добычи полезных ископаемых к парадигме управления государственным имуществом

В настоящее время природные ресурсы находятся в основном в государственной собственности и распределяются на основе сложных административных процедур. Это обстоятельство не позволяет установить эффективный оборот ресурсов.

Наиболее естественным и экономически целесообразным способом реализации национальных интересов в сфере добычи полезных ископаемых является переход от сложной и непрозрачной системы лицензионных сборов и налогообложения добычи полезных ископаемых к парадигме эффективного управления государственным имуществом в сфере природных ресурсов. Государство должно получать доход через механизм аукционной продажи прав на разработку полезных ископаемых и других находящихся в его собственности природных ресурсов, а не через административные механизмы. При этом плата за купленные права может осуществляться как одноразово, так и, что более вероятно, быть распределенной во времени. Деятельность предприятий, осуществляющих разработку природных ресурсов, должна подлежать налогообложению на общих основаниях, как и деятельность любых других производителей. Такая парадигма позволит максимизировать доходы государственной бюджетной системы, улучшить инвестиционный климат и создать нормальные условия для производственной деятельности в сырьевых отраслях.

­ Изменения в налоговой системе. Использование налоговых льгот и преференций к качестве прямого метода реализации промышленной политики должно быть постепенно исключено.

Очевидно, что в ближайшее время не представляется возможным серьезно уменьшить величину собираемых. Зато вполне достижимо уменьшение скрытых издержек налогообложения, что является косвенным методом стимулирования производственной деятельности в целом.

Несмотря на принятие Налогового кодекса, существующая система налогообложения по-прежнему крайне запутана. Для налогоплательщика это означает необходимость платить взятки, нанимать большой штат специалистов и вводить дорогостоящие системы учета. С другой стороны, и само государство вынуждено нести неэффективные издержки, связанные с обеспечением процедур налогообложения.

Выходом из этой ситуации могло бы стать расширение сферы действия специальных налоговых режимов, предполагающих упрощенную систему налогообложения. Например, может быть введен единый налог с понятным и простым способом его исчисления и единый счет, на который надлежит перечислить средства.

При дальнейшем совершенствовании налоговой системы следует рассмотреть возможность отказа от НДС в пользу налога с продаж. В первую очередь это позволит резко снизить издержки налогового администрирования, которые несут как производители, так и государство. Кроме того, это позволит решить многие проблемы краткосрочного характера, связанные с возмещением НДС.

2.2 Условия краткосрочного характера

На протяжении последних нескольких лет российская экономика в целом и большинство конкретных отраслей производственной деятельности переживают период достаточно стабильного роста. В этих условиях промышленная политика уже не может быть антикризисным инструментом, направленным на спасение тех или иных отраслей в краткосрочной перспективе. Она должна быть сосредоточена на мерах долгосрочного, стратегического характера, направленных на создание условий для продолжения, ускорения роста и придания ему устойчивого характера.

Экономический и промышленный рост неизбежно усиливает нагрузку на инфраструктуру экономики - транспорт, связь, электроэнергетика, коммунальные сети, дорожное хозяйство. Поскольку эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, а система их регулирования зачастую - неэффективной и концептуально устаревшей, инфраструктура становится серьезным ограничением для экономического роста.

В силу ряда факторов, в первую очередь связанных с экономическим подъемом в развивающихся странах Азии и других регионов, в последние годы наблюдается существенный рост мировых цен на основные виды сырьевых товаров, крупным экспортером которых является Россия. Это создает как преимущества, так и риски. Основными преимуществами является рост в экспортных и связанных с ними отраслях и увеличение объема финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства. Риски связаны, в первую очередь, с относительным и абсолютным ослаблением отраслей, не связанных с экспортным сектором, а также с возможной серьезной коррекцией на мировых рынках сырьевых товаров.

Экономический рост и благоприятная конъюнктура обеспечили значительный прирост бюджетных поступлений. Вместе с благоразумной правительственной политикой в сфере бюджетных расходов это привело к появлению существенных ресурсов для государственных инвестиций, что выразилось в создании Инвестиционного фонда. Это ставит задачу эффективного использования государственных инвестиционных средств с целью решения стратегических проблем российской экономики.

Углубление международного разделения труда и расширение обмена является долгосрочным фактором функционирования экономики всех стран. Основной причиной этих процессов стал отказ правительств большинства развивающихся, а также бывших социалистических стран от политики протекционизма и всеобъемлющего государственного регулирования, произошедший в конце 80-х - начале 90-х гг. XX в. Россия уже включилась в систему международного разделения труда. Наряду с очевидными выгодами с этим связаны и определенные риски, в частности, зависимость от мировой конъюнктуры и появление у российских производителей серьезных конкурентов в лице, прежде всего, развивающихся стран. В этой связи встает задача оптимального позиционирования в рамках мирохозяйственной системы с точки зрения конкурентоспособности отечественных производителей и, одновременно, повышения эффективности отечественной экономики и уровня жизни населения.

Наиболее важным для России является относительное снижение роли в мирохозяйственной системе традиционных партнеров - Европы и США - и появление новых бурно развивающихся и стремительно набирающих экономическую мощь стран и регионов. К числу последних относятся в первую очередь Восточная Азия и Азиатско-Тихоокеанский регион в целом, а также Южная Азия в лице Индии. Производители из этих регионов успешно конкурируют с традиционными производителями во многих отраслях производства, причем круг этих отраслей постоянно расширяется. Огромный демографический потенциал этих стран и регионов, с одной стороны, дает им в настоящее время преимущество в виде дешевого труда, а с другой стороны, в перспективе гарантирует гигантское расширение спроса, в том числе на импортные товары и услуги.

Наличие этого фактора дает возможность перейти к глубокой модернизации военно-промышленного сектора, с учетом реальных перспективных требований безопасности страны. В то же время этот фактор делает устаревшим наиболее разумный аргумент в пользу традиционного протекционизма, состоящий в необходимости поддержания определенного уровня гражданских производств внутри страны на случай продолжительных боевых действий и внешней блокады.

К мерам краткосрочного характера относятся:

­ Совершенствование антимонопольного регулирования. Современные исследования показывают, что традиционное антимонопольное законодательство, направленное против применяемых на свободном рынке деловых практик и их результатов, как правило не столько защищает конкуренцию, сколько приводит к ее подавлению. Причина состоит в том, что, антимонопольная политика не только наказывает эффективных производителей, работающих лучше, чем конкуренты, но и ограничивает применение как раз тех методов ведения бизнеса, которые наиболее выгодны для потребителей. Единственными выигравшими сторонами от такой политики являются неэффективные производители и олигархические бизнес-структуры.

Наблюдаемые в реальности монопольные эффекты в подавляющем большинстве случаев являются следствием искусственных ограничений на конкуренцию, возникающих в результате государственного вмешательства. При этом действующее российское законодательство, в отличие от ряда зарубежных аналогов, состоит из двух частей. Первая является имитацией западного антимонопольного законодательства, о котором шла речь выше, а вторая направлена на предотвращение действий государственных и муниципальных органов, направленных на ограничение конкуренции.

Таким образом, целесообразно постепенное смягчение той части антимонопольного законодательства, которая направлена на «исправление» результатов деятельности компаний на рынках и основана на таких понятиях, как концентрация, доля предприятия на товарном рынке, доминирование, интеграция. Это смягчение должно происходить как на уровне пересмотра законодательства, так и на уровне текущего правоприменения. Одновременно следует ужесточить применение той части антимонопольного законодательства, которая направлена на пресечение монополистических действий органов власти и местного самоуправления.

Целесообразно также рассмотреть вопрос о разработке и принятии антимонопольного процессуального закона, регламентирующего правоприменительную деятельность антимонопольных органов.

­ Реформа отраслей ключевой инфраструктуры. В долгосрочной перспективе целью реформирования инфраструктурных отраслей должно стать максимальное расширение нерегулируемого сектора инфраструктуры и переход в регулируемом секторе от «регулирования естественных монополий» к «финансированию ключевой инфраструктуры». Меры краткосрочного характера должны постепенно создавать предпосылки для движения в этом направлении.

Ключевой в этой сфере промышленной политики является дилемма: будет ли в кратко- или среднесрочной перспективе сохранено тарифное регулирование на услуги «сетевой» компоненты существующих инфраструктурных монополий или будет произведен переход к торговле пропускной способностью сетевых компонент и их участков.

В случае сохранения тарифного регулирования целесообразно принудительное отделение сетевой компоненты от остальной части инфраструктурного бизнеса и перевод остальных видов деятельности в данной отрасли в общеэкономический режим регулирования. В случае перехода к торговле пропускной способностью такое принудительное разделение нецелесообразно.

Усилия по созданию свободных рынков электроэнергии следует считать важнейшим шагом за несколько последних лет экономических реформ.

Однако законодательные акты, регулирующие реформу электроэнергетики, сохраняют избыточное государственное регулирование во многих секторах отрасли. К таким секторам относятся: сетевое хозяйство, диспетчерское управление, розничные рынки электроэнергии, локальные энергосистемы.

Не могут не вызывать тревоги и попытки исполнительной власти институционализировать перекрестное субсидирование, т.е. дотирование одних групп потребителей отрасли за счет других. Социальная защита граждан должна оставаться заботой государственного бюджета и добровольных благотворителей, но никак не отдельных субъектов экономических отношений, «назначенных» на эту роль.

Наиболее продуктивной представляется работа по внесению в законодательство изменений, согласно которым любые новые объекты энергетики, построенные без государственного финансирования, в том числе сети электропередачи и их участки, освобождаются от тарифного и ценового регулирования. Кроме того, представляется оправданным существование вертикально-интегрированных структур в отдельных случаях. Так разделение компаний может препятствовать росту инвестиций в отрасль и повышению ее устойчивости в случае, если сбытовые компании лишены возможности владеть распределительными и магистральными сетями. Например, если возникает потребность провести распределительную сеть конечному пользователю, то условия подключения дополнительных пользователей и тарифы на транспортировку электроэнергии должны в каждом случае устанавливаться индивидуально, а данная сеть не может использоваться на условиях общего доступа, в отличие от магистральной сети.

Необходимо установить более гибкий порядок распределения и оборота национальных ресурсов связи. В настоящее время ресурсы связи не рассматриваются законодательством в качестве объектов собственности, однако права пользования ими вполне могут относиться к имущественным правам и, следовательно, участвовать в гражданском обороте.

Некоторые виды хозяйственных ресурсов недостаточно вовлечены в хозяйственный оборот, т.к. традиционно зарезервированы за Вооруженными Силами, которые, в свою очередь, используют лишь ничтожную часть этих ресурсов. Ярким примером является ресурс радиочастотного спектра. Тем самым наноситься прямой ущерб экономическому развитию страны без какого-либо выигрыша для обороноспособности. Промышленная политика должна быть направлена на рационализацию использования хозяйственных ресурсов в целях обороны и безопасности - а именно, на максимальное вовлечение неиспользуемых ресурсов в хозяйственный оборот без ущерба для национальной безопасности.

При развитии связи не следует вводить искусственные ограничения. Так отказ от выдачи лицензий на мобильную связь третьего поколения тормозит развитие телекоммуникационной отрасли в крупных городах. Задача частных инвесторов состоит не столько в покрытии связью максимальной территории, сколько в предоставлении потребителю качественных услуг и получение достаточного дохода. Искусственные ограничения, вводимые государством, снижают привлекательность отрасли и негативно отражаются на предпринимательском климате в стране.

Для увеличения зоны покрытия в отдельных районах, где в условиях нерегулируемого рынка услуги оказание услуг связи будет неэффективным, возможно целевое финансирование создания и эксплуатации соответствующей инфраструктуры за счет федерального бюджета или на условиях софинансирования с бюджетами субфедерального уровня. Следует отказаться от использования специфических оборотных и иных налогов на операторов связи для финансирования этой деятельности.

Решительные меры Правительства по финансовому и организационному оздоровлению крупнейшей газовой компании должны сочетаться с реформой отношений во всей отрасли.

Необходимо продолжение либерализации рынка акций «Газпрома», окончательное снятие барьеров между российским и международным рынком.

В четко очерченных временных рамках, увязанных со сроками дерегулирования газотранспортной отрасли, должно происходить постепенное освобождение цен на газ на внутреннем рынке. При этом к развитию газовой сети на территории России должны быть без ограничений допущены российские и иностранные предприниматели. Ценовая политика и форма распределения пропускной способности для вновь построенных газопроводов не должны быть предметом государственного регулирования.

До появления достаточных мощностей альтернативных трубопроводных систем пропускная способность газотранспортной сети «Газпрома» должна предоставляться для использования на аукционной основе для всех поставщиков газа. При отказе от создания рынка пропускной способности и сохранении тарифного регулирования на услуги трубопроводного транспорта все сетевое хозяйство «Газпрома» должно быть выделено в независимое от него предприятие с пропорциональным распределением его акций между акционерами «Газпрома».

Отдельные положения правовых актов, регулирующих реформу железнодорожного транспорта, нуждаются в доработке. Необходимо исключить допускаемые данными актами ограничения процессов демонополизации отрасли.

Недостатком реформы следует также признать планы по введению избыточной системы государственного лицензирования и сертификации на железнодорожном транспорте. В большинстве случаев разрешительный порядок может быть эффективно заменен режимом государственного контроля, а в остальных случаях - механизмами обязательного страхования ответственности железнодорожных операторов.

Представляется необходимым создание реальных условий доступа независимым перевозчикам в пользовании железнодорожными сетями и другими инфраструктурными объектами, а также собственными локомотивами для транспортировки грузов.

Следует рассмотреть возможность продажи отдельных железнодорожных участков в частную собственность, особенно в тех случаях, когда на соответствующей территории существует интенсивная конкуренция между разными видами транспорта. Необходимо также допустить строительство участков железнодорожной сети частными инвесторами в условиях отсутствия ценового регулирования.

Развитие магистральной трубопроводной сети относится к стратегическим задачам российской экономики. В тоже время государственная монополия на данный вид деятельности не позволяет привлечь достаточных средств для наращивания мощностей.