Как известно, до проведения реформы примерно 98 % расходов по содержанию и развитию жилищно-коммунальной сферы отрасли приходилось на бюджет министерств, ведомств, предприятий или организаций, в чьем ведении находились объекты ЖКХ.

Почти полная финансовая зависимость жилищно-коммунальной сферы от бюджета, а также соответствующих ведомств и предприятий крайне негативно сказывалась на ее работе и из-за остаточного выделения средств, и в не меньшей степени из-за незаинтересованности в их рациональном использовании.

Отсутствовали возможности координации работы и маневрирования ресурсами в результате повсеместной ведомственной разобщенности жилья и коммунальной сети.

Огромные убытки предприятий ЖКХ были обычным явлением. Немалые финансовые трудности испытывали бюджеты территорий и ведомств. Расходы, на жилищно-коммунальную сферу составляли от30 до 70% Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.57. бюджетов многих территорий, городов и муниципальных образований, что затрудняло работу по обеспечению социальных потребностей населения, а также развитию экономики.

Предприятия промышленности, сельского хозяйства, строительства и других отраслей хозяйства, на балансе которых находилось жилищно-коммунальное хозяйство, вынуждены были заниматься несвойственными им функциями. Расходовались трудовые, материальные и финансовые ресурсы, которые с большей отдачей могли быть использованы для развития и совершенствования производства, повышения его эффективности.

Поэтому в устранении всех этих негативных явлений, а значит реформировании ЖКХ, была заинтересована прежде всего сама отрасль, а также другие отрасли и сферы хозяйства, органы государственной власти и бюджеты всех уровней.

В настоящее время более 90 % ведомственного жилья и коммунальных предприятий передано в муниципальную собственность. См. Там же Министерство финансов Российской Федерации с учетом этого провело работу по изменению межбюджетных отношений. Большая часть дополнительных расходов бюджетов местных органов власти на содержание принятых в муниципальную собственность объектов жилья и коммунальной сферы компенсирована федеральным бюджетом. При этом практически все средства на содержание ЖКХ, включая объекты, принятые до 1 июля 1999 г. были учтены в расчетах федерального бюджета на 2000г. при определении индекса бюджетных расходов.

Таким образом, большинство, предприятий, передавших объекты ЖКХ местным органам власти, уже освободились от несвойственных им непроизводственных функций, сосредоточив внимание на эффективности производства. По данным статистической отчетности, объем промышленного производства за 1999 г. увеличился в целом по стране на 8,1 %.

Этому же способствовали меры по устранению перекрестного финансирования в условиях которого промышленность и другие отрасли экономики вынуждены были оплачивать электроэнергию и прочие ресурсы и услуги по завышенным тарифам.

Другим положительным результатом этой работы стал переход основной части жилья и коммунальных предприятий в муниципальную собственность, что в значительной степени позволило устранить негативные явления, связанные с ведомственной разобщенностью отрасли. Вместе с тем бюджеты территорий несут значительные дополнительные расходы по содержанию принятых в муниципальную собственность объектов, во многих случаях превосходящие возможности налоговой базы многих территорий. Возросли дотационные выплаты, увеличилось число дотационных бюджетов.

Поэтому обострилась потребность в скорейшем решении основной задачи реформы - переходе предприятий жилищно-коммунальной сферы на самоокупаемость, сокращение, а затем и устранение ее зависимости от бюджетного финансирования.

Как уже отмечалось, до начала реформы за счет платежей населения покрывалось только 2-3 % затрат жилищно-коммунальной сферы на производство и реализацию услуг.

Пересмотр правовой основы деятельности органов государственной власти разных уровней, разграничение их полномочий предоставили право органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местным органам власти самостоятельно, с учетом конкретных экономических и социальных условий постепенно повышать тарифы.

Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации, одобренная Указом Президента РФ от 28.04.97 № 425 Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.// Строительная газета -1997-№22-с.10. уже в 1997 г. дала мощный импульс для продолжения реформы. По сравнению с 1996 г. уровень платежей населения увеличился с 27 до 38 %. В 1998 г. платежи населения, несмотря на кризис августа 1998 г., возросли до 50,4 %. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.57.

В 1999 г. темпы реформы значительно замедлились, что было обусловлено снижением платежеспособного спроса населения. Однако уровень платежей населения увеличился еще на 6 %, достигнув 56 %.

Расходы на содержание ЖКХ в бюджетах территорий уменьшились с 25,7 % в 1996 г. до 19,5 % в 1997 г. Если учесть, что к 1999 г. эти расходы выросли примерно на 50 млрд руб. за счет приемки в муниципальную собственность объектов жилья и Коммунального хозяйства, то фактический уровень бюджетных расходов в сопоставимых условиях составил бы 11,5%, или снизился более чем в два раза. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.58.

По экспертной оценке, в 1999 г. относительное высвобождение средств бюджетов и финансовых ресурсов предприятий, министерств и ведомств составило около 90 млрд руб.

В расчетах федерального бюджета на 2000 г. платежи населения за ЖКУ были предусмотрены на уровне 70% от затрат на их производство. От решения этой задачи во многом зависит финансовое благополучие предприятий этой отрасли, а также, финансовые возможности местных бюджетов.

Местным органам государственной власти отдельных территорий необходимо, по нашему мнению, разобраться в причинах низкой собираемости платежей за ЖКУ.

По данным за 1999 г., в большинстве регионов собираемости платежей составила 88-90. %. Однако в ряде случаев она оказалась значительно ниже, например в Республике Саха (Якутия) - всего 52,6 %, Республике Дагестан - 42,7,. Тульской области - 24,9, Республике Ингушетия - 17,8, Республике Алтай - 28, Корякском АО - только 15,%. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.59.

Подобные результаты мало согласуются с соотношением среднедушевых доходов и величины прожиточного минимума населения.

Для примера: среднедушевой доход населения в Тверской области составляет 80,4 % от. величины прожиточного минимума, а собираемость платежей - 88 %; в Тульской области он на 33 % выше прожиточного минимума, а собираемость - менее 25 %; в Республике Саха (Якутия) первый показатель выше прожиточного минимума на 51,2 %, второй составляет 52,6 %. Кругликов А.А. Государственная политика в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ -№7-2000-с. 97.

Таким образом, низкая собираемость жилищно-коммунальных платежей является следствием неудовлетворительной работы местных органов власти.

В связи с этим долги населения за ЖКУ быстро растут, а жилищно-коммунальная сфера и местные органы власти испытывают значительные финансовые трудности. В ряде случаев задолженность населения. превышает платежи за полгода.

Например, в Краснодарском крае (при увеличении размера платежей на 10 %) она возросла в 2,4 раза и достигла 8,5 месяца - 517,5 млн руб. В Кабардино-Балкарской Республике платежи населения возросли на 17,7 %, а долги - на 53,2 % (235 млн руб., т.е.11-месячная сумма фактических платежей).

Опережающий рост долгов населения отмечался в 1999 г. в Свердловской, Ульяновской, Вологодской, Пермской, Воронежской, Орловской и ряде других областей. Такое положение дел вызовет потери ресурсов местных органов власти на сумму более 20 млрд руб. в год.

Не лучше дела и у предприятий бюджетной и внебюджетной сферы. Здесь также местные органы власти и жилищно-коммунальное хозяйство несут очень большие потери.

Так, в Краснодарском крае за 1 полугодие 1999 г. платежи предприятий снизились на 209 млн руб. При этом их Задолженность за оказанные услуги на 1 июля 1999 г. составила 1608,1 млн руб. Это полуторагодовая сумма причитающихся с них платежей.

В Орловской области за январь-сентябрь 1999 г. платежи предприятий составили 229,2 млн руб., а их долги - 552 млн (почти 22 месяца в пересчете на платежи 1999 г.); в Воронежской области - 1633,4 млн руб. (28 месяцев в пересчете на фактические платежи за январь-сентябрь 1999 г.); в Ульяновской области долги выросли в 1,8 раза (2633 млн руб., или почти 26 месяцев в пересчете на фактические платежи этих предприятий в 1999г.)

В Тульской области платежи за ЖКУ сократились, а долги составили 683,8 млн руб. (более чем вдвое превысили сумму платежей за 9 месяцев).

По-прежнему острой проблемой для предприятий ЖКУ остается необеспеченная финансированием выплата льгот населению, установленных федеральным законодательством. В результате потери отрасли составляют более 20 млрд руб. ежегодно и продолжают расти. Чернышов Л.Н. Для преодоления кризиса в ЖКХ Необходим программный целевой подход // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ № 8-2001-с.58.

По нашему мнению, значительная часть льгот должна быть отменена, так как они не обеспечены источниками финансирования, нередко носят дискриминационный характер по отношению к другим категориям граждан, отсутствуют их адресность, а также социальная оправданность, когда ими пользуются многие хорошо обеспеченные граждане.

Несмотря на все это, наши законодатели упорно отказываются принимать поправки к действующим нормативным актам по льготам. В связи с этим местным органам власти необходимо разъяснять, что после отмены льгот по оплате ЖКУ наименее обеспеченные граждане не пострадают.

Проведенные финансовыми органами обследования показали, что многие местные органы власти не обеспечивают последовательного проведения мероприятий жилищно-коммунальной реформы, одним из направлений которой является дифференциация платежей населения в зависимости от качества и количества услуг, месторасположения жилья и др.

В большинстве регионов гражданам, имеющим сверхнормативное, второе жилье, установлена такая же плата за услуги, как и за жилье в пределах социальной нормы.

Факты неполной оплаты услуг сверх социальной нормы обнаружены в Брянской, Тульской, Псковской, Воронежской, Свердловской, Пермской, Иркутской, Ульяновской и ряде других областей. См: Там же с.59.

Полная оплата жилья и коммунальных услуг, используемых сверх социальной нормы, обеспечит дополнительное поступление средств, в основном от наиболее обеспеченных слоев р населения, примерно 9-10 млрд руб. в год.

Но не менее важно сократить расходы на ЖКУ, снизить их себестоимость. Это, как определено в Концепции реформы, должно быть первоочередным направлением в работе по реформированию отрасли.

Особое значение для этого имеет и использование опыта других территорий.

В 1999 г. цены производителей промышленной продукции возросли на 67,3 %, а тарифы за ЖКУ (благодаря устранению непроизводительных расходов и потерь) - только на 20,2 %. При этом в 15 субъектах Российской Федерации эти затраты снизились: в Смоленской области - на 9,6 %, Ненецком АО - на 10,7, Калининградской области - на 11,2, Кабардино-Балкарской Республике - на 26, Иркутской области - на 11,7, Республике Саха (Якутия) - на 31,1 %. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.61.

В целом по Российской Федерации по величине затрат на производство ЖКУ в расчете на 1 кв. м общей площади; жилья получена экономия в размере 20 коп., или на сумму более 6 млрд руб. См: Там же с.62.

Приведем лишь несколько примеров сокращения расходов и потерь жилищно-коммунальной сферы. Там же с.63.

В Иркутской области после аудиторских проверок обоснованности затрат на производство ЖКУ тарифы на отдельные виды услуг были снижены до 70 %. В Усть-Илимске заменили устаревшую угольную котельную на электрическую, что. позволило снизить затраты на теплоэнергию почти в 18 раз. В Магаданской области установка приборов учета затрат ресурсов позволила на 25-30 % уменьшить расходы бюджетных организаций на оплату ЖКУ, а устранение утечки воды за счет установки поквартирных приборов учета снизило ее расход более чем в 2 раза.

В Одоевском районе Тульской области благодаря мероприятиям по устранению непроизводственных расходов и потерь снижение тарифов отдельных предприятий достигло 54 %, в Воронежской области-40 %.

Большой экономический эффект получен в Свердловской, Нижегородской, Псковской, Орловской областях, Хабаровском и Приморском краях, других регионах России. Для упорядочения работы по ресурсосбережению при производстве и предоставлении ЖКУ Госстроем России совместно с другими заинтересованными министерствами и ведомствами разработаны "Основные направления и механизм энергоресурсосбережения в жилищно-коммунальном хозяйстве".

При организационно-методической помощи Госстроя России и Федерального центра энергоресурсосбережения в 67 субъектах Российской Федерации подготовлены региональные программы энергоресурсосбережения в сфере ЖКУ.

Комплексный подход к реформированию отрасли, выполнение работ по ресурсосбережению позволяют, как показывает практика, снижать затраты на производство ЖКУ на 15-40 %.

В 11 субъектах Российской Федерации (Тульской, Челябинской, Томской, Ростовской, Ульяновской, Ярославской областях, Красноярском крае, Удмуртской Республике, Республике Коми и др.) созданы региональные внебюджетные фонды энергоресурсосбережения для финансирования этих работ, аккумулирующие средства бюджета, потребителей услуг и других источников. Ведутся работы по созданию таких фондов в других регионах.

Для финансовой поддержки программ энергоресурсосбережения в 16 регионах затраты на эти работы включены отдельной строкой в местные бюджеты.

В Москве, Нижегородской области, Краснодарском крае действуют налоговые льготы для стимулирования потребителей и инвесторов, позволяющие активно реализовывать энергосберегающие проекты.

Значительный экономический эффект дают перевод котлов на природный газ, ликвидация малоэффективных котельных или их модернизация. В Волгоградской области в результате замены 74 морально и физически устаревших жаротрубных котлов с КПД 55-56 % на котлы отечественного производства с КПД 91-92 % он составил 6,14 млн руб., в Хабаровском крае благодаря реконструкции 69 котельных-50,6 млн руб. Максимова Н.С. Реформа жилищно-коммунальной сферы - важный резерв управления финансов России - 2001-№5-с.62.

Большая экономия получена также в результате энергоаудита котельных, тепловых пунктов и тепловых сетей: в Ульяновской области - 25,5 млн руб. в Мурманской - 15,1, Республике Мордовия - 5,0 млн руб. Там же.

В целом, по предварительным прогнозным оценкам, регионы вложили в энергосбережение более 1 млрд руб., в том числе за 1999 г.560 млн руб.

В результате внедрения программ энергоресурсосбережения наметилась тенденция к снижению средств областных и краевых бюджетов, направляемых в жилищно-коммунальное хозяйство, по предварительной оценке в среднем на 2-3 %. Экономический эффект в 1998 г. составил 804,5 млн руб., сэкономлено 3,7 млн т условного топлива.

Однако расходы местных органов власти на содержание жилищно-коммунальной сферы остаются еще очень большими. В 1999 г. они составили 121,3 млрд руб. На 2000 г. запланировано 143 млрд. А это значит, что проблема; реформирования ЖКХ все еще актуальна.

Минфин России стремится строить взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации так, чтобы у местных органов власти была заинтересованность в реформировании ЖКХ.

В соответствии с методикой распределения Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2000 г. расходы на ЖКХ определены на основе федеральных стандартов. Регионам, где более высокие платежи населения, размеры финансовой помощи не уменьшаются, а где платежи ниже федеральных стандартов, сумма финансовой помощи не увеличивается. Таким образом, первая группа территорий получает за счет платежей населения дополнительные ресурсы, вторая вынуждена отвлекать на содержание жилищно-коммунальной сферы дополнительные средства бюджета. Например, в Республике Бурятия ассигнования из бюджета на жилищно-коммунальную сферу в 4 раза больше, чем платежи населения, в Кемеровской и Сахалинской областях, в Приморском крае - в 3 раза, в Мурманской области - в 2,5 раза. Такое же положение во многих других регионах.

Для стимулирования жилищно-коммунальной реформы используются также рычаги оказания временной финансовой помощи субъектам Российской Федерации, в частности при выдаче ссуд из федерального бюджета на кассовый разрыв, на погашение долгов по заработной плате и - другим социальным выплатам.

В программу внешних займов Российской Федерации на 2000 г. включен проект МБРР “Реконструкция систем городского теплоснабжения”, который предполагает реализацию комплексных мер, направленных на поддержку реформ в жилищно-коммунальной сфере, реструктуризацию местных бюджетов путем снижения субсидий и затрат на теплоснабжение и перераспределение высвобождаемых средств для других коммунальных услуг и на решение социальных проблем. В настоящее время МБРР принял к рассмотрению восемь проектов городов-участников.

1.3 Первые итоги демонополизации жилищной и коммунальной сферы