Пенсионная реформа и международные организации: от конфликта к конвергенции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пенсионная реформа и международные организации: от конфликта к конвергенции

Анализ пенсионных систем и рекомендации по их реформированию входили в число основных проблем, которыми занимались международные организации в последние годы. Однако в подходах и рекомендациях по вопросам пенсионной политики в этих организациях иногда имелись большие различия. В данной статье дается анализ и сравнение подходов к пенсионной политике Международного бюро труда, Международной ассоциации социального обеспечения, Всемирного банка, Международного валютного фонда и Организации экономического сотрудничества и развития. Если на первоначальных этапах дискуссии по пенсионной реформе характеризовались жаркими спорами с сильным идеологическим привкусом, то в настоящее время все участники стремятся к достижению взаимопонимания и, в частности, к координации своей деятельности и сотрудничеству в странах - членах этих организаций и в странах, получающих международную помощь. Прежние догматические взгляды уступают место прагматическим подходам.

Вполне естественно, что Международное бюро труда (Секретариат Международной организации труда. - Прим. перев.), в полномочия которого по вопросам социальной политики входит пенсионная политика, и Международная ассоциация социального обеспечения, членами которой являются учреждения, отвечающие за государственные пенсионные системы постоянно занимались вопросами пенсионного обеспечения.

В то же время работа Всемирного банка и Международного валютного фонда по этим вопросам началась относительно недавно. Организация экономического сотрудничества и развития традиционно занималась проблемами социальной и пенсионной политики в странах - членах своей организации. Однако разработка всеобъемлющих и фундаментальных подходов к реформированию пенсионных систем является относительно новым явлением в деятельности этой организации. Интерес Всемирного банка к пенсионной реформе связан с влиянием пенсионных систем на макроэкономическую, социальную и финансовую политику.

Во многих странах Центральной и Восточной Европы и в большинстве развивающихся стран системы социальной защиты оказывают значительное воздействие на макроэкономическую и финансовую политику. Требуются меры, необходимые для решения проблемы текущего дефицита и срочного восстановления платежеспособности, а также для обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости обеспечения по старости. В этом отношении интересы Всемирного банка и Международного валютного фонда совпадают.

Кроме того, системы обеспечения по старости часто обсуждаются в связи с финансовым сектором и, в частности, с мерами, необходимыми для развития рынков капитала. Во многих развивающихся странах пенсионные фонды и страховые компании являются единственным внутренним источником имеющегося капитала для долгосрочных инвестиций. Всемирный банк имеет, таким образом, заинтересованность в использовании потенциальных взносов на обеспечение по старости как составной части политики поддержки общего экономического развития. Такая задача, однако, должна быть подчинена цели улучшения обеспечения по старости и создания долгосрочной способности для его финансирования. И это является одним из аспектов критики со стороны Международного бюро труда и Международной ассоциации социального обеспечения, которые возражают против использования систем социальной защиты в качестве инструмента для развития рынка капитала.

Другой аспект, на который обращает внимание Всемирный банк, касается воздействия существующих систем социальной защиты на распределение дохода. Во многих развивающихся странах существующие пенсионные системы делают очень мало для ликвидации бедности, и многие даже способствуют регрессивному распределению дохода. Кроме того, часто имеется тесная связь между обеспечением по старости и другими социальными институтами. Во многих странах системы социальной защиты финансируются не только за счет взносов, основанных на заработной плате, но и за счет огромных субсидий из ограниченных бюджетных средств. В некоторых из них такие субсидии достигли или превысили допустимые пределы. Это особенно характерно для самых бедных стран, в которых системы социальной защиты охватывают лишь часть населения, однако благодаря щедрой структуре пособий тратят огромные суммы из общих государственных доходов. Поскольку в развивающихся странах доходы от налогов образуются в основном за счет косвенных налогов, то доля бедных граждан в финансировании систем, к которым они не имеют доступа, является непропорционально высокой. Этот вопрос социальной политики оказывает большое влияние на позиции Международного бюро труда и Международной ассоциации социального обеспечения, во всяком случае, в прошлом эти две организации обращали на него значительно больше внимания, чем Всемирный банк.

Наконец, полномочия Организации экономического сотрудничества и развития отличается от полномочий финансовых институтов и организаций, входящих в ООН. Организация экономического сотрудничества и развития работает почти исключительно как исследовательское учреждение для своих 29 стран-членов в целях содействия экономическому росту, занятости, процветанию и международным торговым отношениям. Организация экономического сотрудничества и развития не предоставляет кредитов или других финансовых ресурсов и не участвует в прямом финансировании проектов. Целью этой организации является анализ экономического развития, формулирование рекомендаций и организация форумов членов организации для обмена опытом и координации политики. Отдел социальной политики Организации экономического сотрудничества и развития регулярно анализирует пенсионные системы и готовит доклады организации по этим вопросам.

Доклад Всемирного банка «Предотвращение кризиса старения: политика защиты пожилых и содействие экономическому росту», представленный на ежегодном собрании Всемирного банка в Мадриде в 1994 году, стал исходным моментом для вовлечения этой организации в широко обсуждаемые, часто противоречивые проблемы защиты старости.

Доклад склоняется в пользу трехукладной модели защиты старости. В соответствии с этой моделью функции защиты дохода и распределения дохода для предотвращения бедности в старости должны быть разделены как в административном, так и в финансовом плане. Функция распределения дохода должна быть возложена на государственную (публичную) систему, финансируемую за счет налогов или взносов. В то же время накопление средств на старость должно осуществляться в рамках второго уклада, который должен финансироваться путем предварительной капитализации средств и управляться частными структурами. Третий уклад должен дать возможность любому человеку, желающему иметь более высокий уровень защиты, который для обеспечения своей старости должен использовать частные меры для накопления средств.

В соответствии с предложениями Всемирного банка организация пенсионного обеспечения в первом укладе может иметь различные формы: от пенсий в твердых размерах, финансируемых за счет текущих взносов, всеобщих базовых пенсий, до пенсий в рамках адресной социальной помощи после проверки нуждаемости. Таким образом, государственная гарантия минимального пенсионного обеспечения считалась приемлемой для новых пенсионных систем по старости стран Латинской Америки, построенных полностью на индивидуальных накопительных счетах.

Второй уклад предлагалось строить либо как обязательную профессиональную пенсионную систему, либо как систему обязательных индивидуальных накопительных счетов. В таком втором укладе желательно обеспечить наиболее возможную зависимость между взносами и пенсиями. Предпочтение отдавалось жестким системам с установленными взносами, которые должны предотвратить деформации рынка труда и облегчить перевод пенсионных прав при перемене места работы, что, в свою очередь, должно способствовать увеличению мобильности рабочей силы. В соответствии с моделью Всемирного банка пенсии второго уклада должны финансироваться путем предварительного накопления средств, а управление должно осуществляться частным образом: специалистами, являющимися менеджерами фондов, страховыми компаниями или другими финансовыми институтами. Это обусловливалось опасениями, что если пенсионные резервы будут управляться публичными учреждениями, то фискальные проблемы могут предопределить направления инвестирования капитала, предназначенного для обеспечения старости. Эти резервы в значительной степени могут использоваться для предоставления займов государству или на другие политически мотивированные цели, что не позволит получить наиболее высокую возможную норму доходности. Как отмечалось выше, Всемирный банк видит дополнительные преимущества накопительного элемента пенсионной системы по старости в возможности мобилизации внутреннего капитала для долгосрочных инвестиций.

Наконец, имеется ряд вариантов для развития третьего уклада: дополнительные профессиональные пенсии, добровольные индивидуальные счета и частное страхование. Налоговые льготы могут создать стимулы для осуществления гражданами мер добровольного обеспечения старости.

Всемирный банк видит следующие главные достоинства трехукладной модели обеспечения старости:

· Деление системы на три уклада позволяет точно определить, какие группы населения выиграют от перераспределения дохода в первом укладе и какие окажутся в чистом проигрыше. Государственные (публичные) системы первого уклада смогут сконцентрировать усилия на борьбе с бедностью. Таким образом, можно избежать перераспределения, которое часто является непреднамеренным и иногда регрессивным. В то же время тесная связь между взносами и пенсиями во втором укладе создает стимулы для уплаты взносов. Это последнее замечание является особенно важным для развивающихся стран, где уклонение от уплаты взносов и миграция в неформальный сектор создает большие проблемы.

· Комбинация различных финансовых механизмов позволяет сделать обеспечение по старости зависящим как от роста заработной платы, так и от изменений доходности инвестиций, что ведет к распределению риска.

· Децентрализация второго уклада и предварительная капитализация пенсионных средств может содействовать развитию и модернизации финансового сектора в результате накопления инвестиционного капитала, что особенно важно для стран, вставших на путь индустриализации.

· Разделение системы пенсионного обеспечения по старости на несколько укладов может снизить возможности манипулирования пенсионной системой. В многоукладной системе гораздо труднее принять решение об увеличении размеров пенсий на политическом уровне без одновременного увеличения размеров взносов, особенно в тех случаях, когда один из укладов является децентрализованным и управляется частными структурами. Вместе с тем управление капиталом должно строго регулироваться и контролироваться. В противном случае система с предварительной капитализацией средств может быть подвержена даже большему риску, чем система, в которой пенсии финансируются за счет текущих взносов. Аккумулированные резервы капитала могут стать объектом вожделения как публичного, так и частного сектора.

Вопрос об относительной величине каждого уклада или «правильном» сочетании отдельных укладов должен самостоятельно решаться в каждой стране. Это сочетание меняется от страны к стране и зависит от целей социальной политики, состояния экономического развития страны, величины ее формального сектора, а также обусловливается факторами исторического развития каждой модели пенсионной системы. При введении уклада с предварительной капитализацией средств важное значение также имеет состояние развития финансового сектора, способность регулировать деятельность частных пенсионных фондов и производителей финансовых услуг. Скорость, с которой такие реформы могут осуществляться, в разных странах может быть различной и зависит от размеров системы и круга охватываемых ею лиц, обусловливающих стоимость перехода от системы, финансируемой исключительно за счет текущих поступлений средств, к многоукладной пенсионной системе.

С самого начала, когда Всемирный банк стал пропагандировать эту модель в 1994 году, она постоянно была объектом жесткой критики со стороны главным образом таких международных организаций, как Международное бюро труда и Международная ассоциация социального обеспечения, которые длительное время занимаются вопросами международной пенсионной политики. Хотя доклад в основном касался пенсионной политики развивающихся стран, в нем также содержались некоторые рекомендации в отношении пенсионной реформы в промышленно развитых странах, против которых резко возражали многие страховщики и ассоциации систем пенсионного страхования стран - членов Организации экономического сотрудничества и развития.

Основным положением, вокруг которого шли споры, является степень возможности реформирования существующих систем пенсионного страхования. В своем докладе Всемирный банк выступил с фундаментальной критикой государственных пенсионных систем с установленными размерами пенсий, финансируемых за счет текущих взносов. В докладе утверждается, что такие системы не смогут противостоять процессу демографического старения; взносы в них в конечном счете всегда будут обеспечивать меньшую доходность для плательщиков по сравнению с их инвестированием на рынке капитала; а рост тарифов взносов создаст большие проблемы на рынке труда и будет угрожать национальному экономическому росту. В докладе говорится, что такие негативные тенденции обусловливаются сущностью этих систем, которые не поддаются частичному реформированию. В соответствии с докладом Всемирного банка, единственно возможным решением является их структурная реформа, включающая введение накопительного элемента, корректировку размеров взносов и передачу основных функций в частный сектор.

Предметом споров стал также вопрос «политических рисков». С точки зрения Всемирного банка, системы, финансируемые за счет текущих взносов, в большей или меньшей степени автоматически подвержены политическим манипуляциям, поскольку в избирательных целях делаются безответственные финансовые обещания будущим поколениям пенсионеров. Такие обещания хорошо воспринимаются и в краткосрочном плане ничего не стоят.

В то же время, если впоследствии не окажется возможности финансировать такие обещания, пенсии будущих поколений пенсионеров будут снижены. Всемирный банк рассматривает такое снижение размеров пенсий как дефолт и экспроприацию. Право собственности, заработанное в результате уплаты взносов и дохода от них, является наиболее важным элементом в позиции Всемирного банка по данному вопросу, основанной на интересах индивидуума, и жестко обусловленной идеологией экономики свободного рынка, которая скептически относится к европейским концепциям государства благоденствия. Тем не менее Всемирный банк также рекомендует, чтобы страны, желающие ввести у себя многоукладную пенсионную систему, снизили расходы на пенсионное обеспечение в переходный период путем уменьшения размеров пенсий или частичного учета прав, приобретенных по старой системе. Это также является не чем иным, как дефолтом. В данном случае, однако, цель оправдывает средства, поскольку такая стратегия ведет к созданию новой модели, которая, по мнению Всемирного банка, несет в себе меньший политический риск. Такая непоколебимая вера в финансовый сектор и твердое убеждение в том, что норма доходности взносов в долгосрочной перспективе на рынке капитала должна быть выше, чем в системе, финансируемой за счет текущих взносов, отражает опыт англо-американских структур финансового рынка, где пенсионные фонды играют большую роль, чем в большинстве европейских стран.

В противоположность Всемирному банку, Международное бюро труда и Международная ассоциация социального обеспечения рассматривают пенсионное обеспечение как коллективный социальный долг, главной целью которого является обеспечение минимального уровня дохода для сегодняшних и будущих пенсионеров. Корректировка текущих пенсий с учетом экономических и финансовых возможностей является совершенно законной при условии, что она подчиняется принципам внутри и межпоколенческой солидарности. Единственным ограничением является то, чтобы пенсионеры и выходящие на пенсию работники не должны быть сильно отягощены, поскольку в сжатые сроки они обычно не могут справиться с большой потерей дохода. Более того, эксперты Международного бюро труда и Международной ассоциации социального обеспечения а также другие специалисты считают, что несовершенство административного управления и случаи политических манипуляций системами, финансируемыми за счет текущих взносов, вовсе не означает, что эти системы как таковые не могут больше использоваться.

В частности, Международное бюро труда и Международная ассоциация социального обеспечения высказывают следующие критические замечания в отношении подхода Всемирного банка:

· он не слишком обеспокоен тем, чтобы предлагаемые меры по реформированию системы были совместимы с системой, и, таким образом, в определенной степени преувеличивает кризис существующих систем;

· он игнорирует неопределенность в отношении будущего уровня пенсионного обеспечения, которая станет неизбежной, если пенсии будут зависеть от рынка капитала;

· он игнорирует влияние рисков жизни, таких как бедность, длительная безработица, инвалидность и болезнь отдельных граждан, что является неизбежным, если размер пенсии будет прямо зависеть от взносов;

· он преувеличивает масштабы демографической проблемы для пенсионных систем, финансируемых за счет текущих взносов. Международное бюро труда считает, что жизнеспособность таких систем может быть восстановлена путем обдуманного повышения пенсионного возраста и некоторой небольшой корректировки размеров пенсий;

· он игнорирует прогнозы в отношении общей стоимости социальной защиты, в которой расходы на пенсии являются лишь частью. Расчеты Международного бюро труда показывают, что финансирование даже дорогих европейских систем социальной защиты будет возможным вплоть до середины века;

· он игнорирует тот факт, что даже системы с широким охватом населения, которые финансируются путем предварительной капитализации взносов, подвержены воздействию демографических факторов, поскольку цена активов зависит от спроса населения; и следовательно,

· что все системы, которые перевели активы на персональные пенсионные счета, должны финансироваться из текущего ВНП и что экономически активное поколение должно несколько сократить свое потребление для финансирования пенсионеров (путем прямых трансферт, налогов, взносов или обязательного приобретения денег или активов, принадлежащих поколению пенсионеров);

· он имеет дело только с пенсионным обеспечением и не охватывает риски инвалидности и смерти застрахованных лиц в контексте, согласующемся с другими аспектами системы;

· он также игнорирует риск гарантий, которые правительства должны обеспечивать для национальных систем, финансируемых путем предварительной капитализации взносов.

Другая проблема вытекает из минимальных норм, установленных Конвенцией МОТ 1952 года №102 «О минимальных нормах социального обеспечения», выполнение которых чистая система с установленными размерами взносов, как в Чили, не может гарантировать. Можно полагать, что Международное бюро труда в настоящее время в меньшей степени обеспокоено применением данной Конвенции, в частности, в системах социальной защиты развивающихся стран, где норма возмещения заработка в пенсии на уровне 40% (прошлого заработка пенсионера для пенсий, зависящих от величины заработка, или заработной платы типичного неквалифицированного работника для пенсий в твердом размере) для некоторых стран может быть нереалистично высокой. Требуется новый подход, который учитывал бы уровень экономического развития страны, размеры формального сектора и черту бедности. Международное бюро труда, однако, принципиально не желает принимать системы, которые не могут гарантировать застрахованным лицам, имеющим полный период уплаты взносов, пенсию на уровне прожиточного минимума.

В последние годы Международное бюро труда провело всеобъемлющий анализ неэффективности систем, финансируемых за счет текущих взносов, а также систем, частично финансируемых путем предварительной капитализации взносов, прежде всего, в развивающихся странах. Одним из выводов данного анализа является то, что их неэффективность обусловливается недостатками политического и технического управления. По этой причине Международное бюро труда также верит, что лучшее распределение риска может быть достигнуто благодаря введению многоукладных систем и что такие системы должны быть рекомендованы. В этом году Международное бюро труда опубликовало учебное пособие «Пенсионные системы: развитие и реформа», в котором используется прагматический подход к вопросам пенсионной реформы. Вместе с тем здесь не оставлены без внимания центральные и основные цели всех пенсионных систем - обеспечение дохода в старости, при инвалидности и в случае смерти кормильца.

Практическое осуществление стратегии Всемирного банка

Хотя в докладе Всемирного банка «Предотвращение кризиса старения» содержится четкое заявление в отношении предпочтительной стратегии реформы, на практике, однако, дела идут не так догматично, как это иногда представляется. Необходимо также отметить тот факт, что стратегия была одобрена большинством, а не единогласно всеми сотрудниками банка, занимающимися данной проблемой. Поэтому она не осуществлялась в полном объеме во всех программах, предназначенных для отдельных стран. На практике проекты Всемирного банка или реформы включали меры, согласованные с существующими системами пенсионного страхования, полный переход на принципы предварительной капитализации взносов, а также постепенное создание смешанных систем.

В сентябре 1999 года, пять лет спустя после публикации доклада «Предотвращение кризиса старения», Всемирный банк провел международную конференцию для обсуждения опыта осуществления концепции пенсионной реформы. Главный экономист Банка Джозеф Стиглиц выступил с докладом «Десять мифов о системах социальной защиты», в котором он раскритиковал рекомендации, содержащиеся в докладе Всемирного банка «Предотвращение кризиса старения» и, в частности, рекомендации, настаивающие на необходимости перехода к системам с установленными взносами и передачи персональных пенсионных счетов второго уклада пенсионной системы в частное управление. Стиглиц и его соавтор Орцаг показали необоснованность содержащихся в докладе Всемирного банка постулатов о позитивном эффекте предлагаемых изменений на макроэкономику (увеличение уровня накоплений, более высокая доходность взносов на персональных счетах) и микроэкономику (меньшие деформации рынка труда при системе персональных счетов, меньшие административные расходы, связанные с конкуренцией между фондами), политэкономических постулатов (преимущества персональных счетов в условиях коррумпированного правительства, неизбежность низкого уровня инвестирования пенсионного капитала при государственном управлении). Авторы доклада, другие сотрудники банка и эксперты выступали в свою защиту. Внешние критики подхода Всемирного банка приветствовали эту дискуссию и, в частности, потому, что она явилась признанием наличия в рекомендациях Банка серьезных концептуальных недостатков и привела в конечном счете к серьезным детальным исследованиям, охватывающим специальные проблемы, касающиеся персональных накопительных счетов (например, высокие административные расходы).

В последние годы, однако, подход Всемирного банка стал более прагматичным и гибким. В настоящее время целый ряд различных реформ в области пенсионного обеспечения по старости сопровождается широким набором инструментария для их осуществления. Деятельность Всемирного банка охватывает секторальные исследования, включающие анализ и прогнозирование функционирования и финансирования пенсионного обеспечения, обсуждение альтернативных вариантов реформ, финансирование проектов или отдельных их компонентов в данной области, таких как компьютеризация или меры по административной модернизации государственных пенсионных систем.

В течение последних 15 лет Всемирный банк предоставил в целом 70 кредитов 36 странам, которые были полностью или частично использованы для финансирования пенсионных реформ. Общая сумма этих кредитов составила 7,5 млрд. долларов США, из которых приблизительно 3,4 млрд. предназначались для финансирования реформ пенсионных систем, 38 кредитов - для финансирования структурных и секторальных изменений, 8 - для финансирования инвестиций, связанных с осуществлением проектов, 22 - для технической помощи и 2 займа предназначались на образовательные и инновационные цели. В настоящее время Всемирный банк также работает над подготовкой учебного пособия «Пенсионный букварь», которое включает ряд практических примеров, показывающих опыт многих стран.

Работа Всемирного банка по оказанию консультативной помощи по разработке политики часто начинается с проведения секторальных исследований, неформальных контактов или семинаров, проводимых его учебной структурой - Институтом экономического развития. Сотрудники Всемирного банка или его эксперты помогают правительствам сделать анализ проблемы обеспечения по старости, изучить и определить альтернативные возможности реформирования системы и стоимость различных вариантов. Используемые модели обычно разрабатываются в сотрудничестве с компетентными учреждениями страны с тем, чтобы в будущем страны сами могли использовать эти модели в практических целях. В последние годы все больше кредитов предоставляется для прямого финансирования стоимости переходного периода пенсионной реформы. Такие кредиты, например, предоставлялись Аргентине, Мексике, Казахстану и Уругваю.

При осуществлении своей консультационной деятельности Всемирный банк обычно предлагает создавать многоукладную систему, по крайней мере, в странах, где экономические и социальные условия позволяют это сделать. Предлагаемая модель, однако, не является калькой или учебной инструкцией Всемирного банка по вопросам пенсионной политики. Это не означает также, что Банк не поддерживает другие подходы по вопросам пенсионной реформы. Вместе с тем для того, чтобы получить финансовую поддержку Всемирного банка, предлагаемая страной стратегия пенсионной реформы должна удовлетворять целому ряду установленных Банком критериев, который обычно изучает, в какой степени такие подходы соответствуют данным критериям.

Положительные ответы должны быть, прежде всего, получены на следующие вопросы:

· Соответствует ли реформа целям социальной и распределительной политики?

· Улучшает ли реформа экономические стимулы?

· Улучшает ли реформа долгосрочный финансовый баланс?

· Является ли реформа частью устойчивой макроэкономической и финансовой политики?

· Имеются ли у страны достаточные административные возможности для управления новой системой?

· Можно ли обеспечить регулирование и надзор с тем, чтобы удержать риск пенсионной системы, финансируемой путем предварительной капитализации средств, в приемлемых границах?

Недавно Всемирный банк начал пропагандировать новый подход к реформированию систем пенсионного страхования, финансируемых за счет текущих поступлений взносов - так называемую модель системы с условными установленными взносами. В такой модели создаются личные счета для каждого работника, на которые зачисляются взносы на обеспечение по старости и устанавливается условная норма доходности. Обычно норма доходности определяется на основе показателей экономического роста или роста заработной платы. При выходе на пенсию накопленный (условно) «капитал» конвертируется в пенсионные выплаты с учетом продолжительности жизни каждой когорты бенефициариев. Это не только создает тесную связь между взносами и размерами пенсий, но и вводит в пенсионную формулу демографический фактор. Впервые такая модель была предложена и одобрена в Швеции. Из-за административных проблем новая модель, которая также включает уклад, финансируемый путем фактической предварительной капитализации взносов и предоставляющий возможности индивидуального выбора, должна быть введена в действие лишь осенью 2000 года.

Италия, хотя и очень постепенно, также решила перейти на такую систему. Данный подход был реализован в Латвии и Польше как часть проектов Всемирного банка. Некоторые программы пенсионной реформы предусматривают постепенное накопление резервного фонда для частичной капитализации условных накопительных счетов. Актуарии Международного бюро труда считают, однако, что этот якобы новый подход в действительности является не чем иным, как дальнейшим укреплением классической модели пенсионной системы, финансируемой за счет текущих взносов, в которой порядок исчисления размера пенсии в зависимости от прошлого заработка дополняется актуарной поправкой: нормой прироста, зависящей от доходности прошлых взносов.

Позиция Международного валютного фонда

В настоящее время Международный валютный фонд занимает почти такую же позицию, как и Всемирный банк. В начале дискуссии по вопросам пенсионной реформы МВФ выражал сдержанность в отношении дополнительного и иногда очень большого государственного долга, который при переходе от систем, финансируемых за счет текущих взносов, к системам, финансируемых путем полной или частичной капитализации взносов, становится явно выраженным. Поскольку такой переход возлагает на страны дополнительное бремя, МВФ часто предпочитал содействовать последовательным мерам, нацеленным на финансовое укрепление существующих пенсионных систем. Теперь, однако, дополнительный государственный долг, возникающий в процессе осуществления пенсионных реформ, при переговорах по программам финансовых корректировок рассматривается отдельно от «нормального» долга.

Поскольку МВФ в первую очередь озабочен проблемами налоговой и финансовой политики, чем институциональными реформами, то его позиция в отношении формы, которую должны иметь индивидуальные модели пенсионной реформы, не является столь определенной, как позиция Всемирного банка. Отдельные высокопоставленные сотрудники МВФ также высказывали критические замечания по поводу концепции Всемирного банка, в которой сильный акцент делается на укладе, основанном на взносах, и, в частности, на индивидуальных пенсионных счетах. В целом, однако, официальная позиция МВФ по деталям пенсионной системы является достаточно гибкой при условии, что реформа является частью разумной макроэкономической политики и ведет к долгосрочному улучшению финансов пенсионной системы.

Организация экономического сотрудничества и развития: сохранение процветания в стареющем обществе

Подход Организации экономического сотрудничества и развития отличается от подходов других международных организаций. В то время как другие организации продвигают детализированные модели и выражают явные предпочтения, Организация экономического сотрудничества и развития отмечает наиболее важные тенденции, показывает принципы, в соответствии с которыми должны осуществляться пенсионные реформы, и обсуждает ряд возможных направлений реформы, которые можно рекомендовать для принятия. Вместо того, чтобы сосредоточиваться на выбранной модели и способах ее практического осуществления, Организации экономического сотрудничества и развития предлагает своим членам возможности для планирования и координации мер по осуществлению реформы: организация предпринимает усилия, направленные на улучшение диалога между странами в данной области, для обмена хорошим и плохим опытом использования отдельных подходов к пенсионной реформе в интересах всех заинтересованных сторон.

Такая более широкая перспектива проистекает из полномочий Организации экономического сотрудничества и развития, которые отличаются от полномочий Всемирного банка и Международного валютного фонда. В то время как финансовые институты оказывают своим членам финансовую поддержку в форме кредитов, Организация экономического сотрудничества и развития является исследовательским учреждением, занимающимся анализом экономических вопросов и разработкой рекомендаций по вопросам политики, она не предоставляет кредитов и не финансирует проекты. Поскольку Организация экономического сотрудничества и развития не несет каких-либо финансовых рисков, она, в отличие от Всемирного банка, не ведет переговоров с заемщиками и не оговаривает детали реформы.

В большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития, кроме того, имеют пенсионные системы, имеют глубокие исторические корни и политические традиции, которые функционируют достаточно хорошо, хотя и не без проблем. Поэтому для Организации экономического сотрудничества и развития гораздо труднее, чем для других организаций, выражать свое предпочтение в отношении определенных моделей. Кроме того, потребность в реформах в странах Организации экономического сотрудничества и развития является менее острой, чем в развивающихся странах, пенсионные системы которых часто являются не в состоянии выполнить свои обещания. Пенсионные системы стран Организации экономического сотрудничества и развития становятся объектом усиливающегося давления демографических факторов, однако, по сравнению с развивающимися странами, они все еще остаются в хорошем положении.

В начале 1998 года Организация экономического сотрудничества и развития опубликовала исследовательский доклад «Сохранение процветания в стареющем обществе». Этот доклад явился результатом так называемого «горизонтального» проекта, осуществленного несколькими директоратами организации с целью освещения различных аспектов налоговой, финансовой и социальной политики, а также политики здравоохранения в процессе старения населения, а также административных вопросов. Этот анализ основывался на следующих основополагающих вопросах:

· Как в будущем могут быть распределены ресурсы между активными и переставшими быть активными группами населения с тем, чтобы не допустить социального конфликта?

· Как можно дать людям возможность продолжать способствовать экономическому и социальному развитию?

· В каких направлениях должна осуществляться реформа пенсионного страхования, страхования здоровья и других видов долгосрочного страхования?

· Какие реформы требуются в финансовой сфере с тем, чтобы пенсионные системы, финансируемые путем предварительной капитализации взносов, играли большую роль?

· Насколько стареющие страны Организации экономического сотрудничества и развития смогут достигнуть большего процветания за счет расширения торговли товарами, услугами и капиталом с другими странами и, в частности, с молодыми быстро растущими странами, не являющимися членами Организации экономического сотрудничества и развития?

Одним четким выводом исследования Организации экономического сотрудничества и развития является необходимость ограничения расходов на государственные системы социальной защиты. Многие государства - члены организации уже осуществили меры по сокращению таких расходов, однако многие из них являются недостаточными для обеспечения их долгосрочной финансовой жизнеспособности. В большинстве стран взносы уже стали настолько высокими, что дальнейшее повышение косвенной стоимости рабочей силы может иметь отрицательное воздействие на рынок труда. По расчетам Организации экономического сотрудничества и развития, финансовый баланс государственных систем пенсионного страхования большинства стран - членов организации приблизительно через 10 лет будет иметь хронический дефицит, а системы страхования здоровья и старости - испытывать дальнейшие финансовые трудности. Прогнозы Организации экономического сотрудничества и развития также показывают, что увеличение производительности и расширение занятости женщин будет недостаточным для того, чтобы компенсировать связанное со старением сокращение численности занятых в возрастных группах от 55 до 65 лет.

Организация экономического сотрудничества и развития полагает, что страны не должны больше думать исключительно в плане выбора различных вариантов государственного обеспечения и при планировании реформы должны задействовать все возможные источники дохода в старости. Существующие системы пенсионного страхования в течение некоторого времени, несомненно, будут оставаться главным источником дохода для большинства бенефициариев. Тем не менее дополнительные решения будут становиться все более важными. Целью государственной пенсионной политики должно поэтому быть распределение финансового бремени между поколениями, предоставление людям возможности получать доход в старости из различных источников и распределение, таким образом, финансового риска. Очень важно одновременно предусмотреть длительный переходный период с тем, чтобы работники смогли адаптироваться к изменяющейся ситуации и создать жесткие правовые рамки, в которых могут использоваться альтернативные возможности обеспечения. Поэтому рекомендации Организации экономического сотрудничества и развития совпадают с рекомендациями Всемирного банка. В отличие от Всемирного банка Организация экономического сотрудничества и развития не выступает в поддержку какой-либо формы второго уклада пенсионной системы и просто отмечает важность использования различных источников дохода.

Исследование Организации экономического сотрудничества и развития обращает особое внимание на стимулы в пенсионной политике. Тенденция к более раннему выходу на пенсию частично связана с увеличившимся спросом на досуг, сопровождающим улучшение благосостояния, которая, однако, также является следствием высокого уровня долгосрочной безработицы. Более того, во многих странах Организации экономического сотрудничества и развития и пенсионные, и налоговые системы, а также социальные программы построены таким образом, что продолжение работы после установленного возрастного предела не дает работнику каких-либо преимуществ. Устранение таких анти-стимулов и увеличение усилий по интеграции пожилых работников в рынок труда в значительной степени способствовало бы укреплению пенсионных систем. Такая стратегия зависит, однако, от наличия рабочих мест, и это, в свою очередь, требует радикальных изменений в отношении работодателей в вопросах найма и переобучения пожилых работников. Поскольку такие изменения окажут воздействие на структуру заработной платы и стоимость рабочей силы, то этот процесс потребует тесного сотрудничества работодателей и профсоюзов, являющихся социальными партнерами. Организация экономического сотрудничества и развития также призывает к поддержке политики «активного старения» - концепции, базирующейся на более гибком переходе от работы к пенсии и более гибком распределении индивидуальной трудовой жизни на периоды работы, обучения, досуга и осуществления заботы.

Старение населения окажет воздействие на поведение людей, связанное с накоплениями и инвестициями, когда большие когорты людей прекратят работать и начнут использовать свои накопления. В связи с тем, что процесс демографического старения в различных странах имеет различную форму, он приведет к изменениям в международных потоках капитала и более тесному взаимодействию в мировой экономике. Это, в свою очередь, потребует проведения ряда реформ, главными из которых будут укрепление институциональных рамок финансового сектора и, в частности, лучшее регулирование и надзор за его участниками, а также структурные реформы в странах - получателях капитала, гарантирующие эффективные и производительные инвестиции экспортируемого капитала.

Организация экономического сотрудничества и развития сформулировала ряд принципов для осуществления своих рекомендаций по проведению реформ. Успешная пенсионная реформа потребует ряд мер, которые выйдут за традиционные границы, имеющиеся между экономической, финансовой и социальной политикой, и обычные области компетенции государственных администраций. В большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития бремя демографических факторов станет очевидным приблизительно через 10 лет. Поэтому для осуществления структурной реформы остается довольно ограниченный период времени. Организацией экономического сотрудничества и развития были определены следующие ряд принципов, которые могут служить руководством при проведении таких структурных реформ.

· Работникам должны быть предоставлены финансовые стимулы для продолжения работы после достижения установленного пенсионного возраста: налоговые системы и социальные программы должны быть построены таким образом, чтобы в них не было антистимулов для продолжения трудовой деятельности.

· Рынок труда требует широкого спектра реформ, обеспечивающих дальнейшее обучение пожилых работников и их эффективную интеграцию.

· Государственные пенсионные системы должны быть укреплены: снижение размеров пенсий и увеличение взносов является неизбежным.

· Пенсионный доход в старости должен состоять из комбинации налоговых и трансфертных выплат, финансируемых как за счет текущих взносов, так и путем предварительной капитализации взносов, а также личных накоплений и другого дохода. Это приведет к снижению риска, лучшему распределению нагрузки между поколениями и сделает время выхода на пенсию более гибким.

· В выплатах по страхованию по болезни и по старости больше внимания должно обращаться на эффективность стоимости.

· Развитие пенсионных систем, финансируемых за счет предварительной капитализации взносов, должно сопровождаться улучшениями инфраструктуры финансового сектора.

· Необходимо уже сейчас на национальном уровне установить стратегические рамки с тем, чтобы различные меры по осуществлению реформ могли координироваться и гармонизироваться.

Позиции международных организаций и, в частности, Международного бюро труда и Всемирного банка в последние годы сильно сблизились. Хотя первоначально обсуждение вопросов пенсионной реформы характеризовалось острыми спорами с отчетливым идеологическим привкусом, в настоящее время обе стороны стремятся к достижению взаимопонимания и, в частности, к координации своей деятельности и к сотрудничеству в странах, с которыми они работают. Прежний догматический подход уступил место преимущественно прагматической позиции. Международная ассоциация социального обеспечения также пытается перевести дискуссию из теоретической плоскости в практическую. В связи с различиями целей и полномочий разных организаций различия взглядов являются неизбежными. Тем не менее обе стороны в настоящее время принимают относительные достоинства других точек зрения и пытаются работать вместе для достижения конструктивных решений по вопросам пенсионной реформы в интересах своих учредителей и членов этих организаций.

пенсионный фонд капитал инвестиция

Размещено на Allbest.ru