финансовый государство бюджетный

С начала экономических реформ в России Правительство взяло ориентир на введение чрезвычайно высокого налогообложения на доходы фирм, что отрицательно сказалось на состоянии национальной экономики и перспективах ее подъема. Не случайно ответной реакцией является активное развитие теневой экономики. В итоге Правительство Российской Федерации не в состоянии собрать в доходную часть бюджета и половины предусмотренных налоговых поступлений.

Принятые в 1991 г. законы были подготовлены в тяжелых экономических и политических условиях в течение всего нескольких месяцев и потому не отличались глубиной проработки. Недостаток времени, неопределенность будущих структурных преобразований в экономике, быстро меняющееся правовое пространство, отсутствие опыта и знаний о международном опыте построения налоговых систем, приспособленных к функционированию в условиях рыночной экономики, явились главной причиной того, что российская налоговая система изначально обладала врожденными недостатками. К ним относились:

- гипертрофированно большая роль налога на прибыль,

- сохранение целевых отчислений в бюджетные и внебюджетные фонды (прежде всего, в дорожные и социальные),

- неоправданно низкая роль налогов с физических лиц и на имущество,

- недостаточная разработанность вопросов налогообложения природных ресурсов и некоторые другие.

Серьезный вред был нанесен перешедшим из советского времени ярко выраженным карательным уклоном системы налогового администрирования, выражавшимся, в частности, в очевидной незащищенности налогоплательщика перед контролирующими органами, а также необоснованно высокими размерами санкций за налоговые правонарушения. Построение налоговой системы России в начале 1990-х годов происходило в условиях форсированного перехода к новым экономическим условиям, что выражалось, среди прочего, в резком сокращении объема ВВП, перераспределяемого через государственный бюджет. Масштабное (более чем в два раза) сжатие бюджетных расходов в условиях экономического кризиса оказало свое влияние и на налоговую политику - пытаясь компенсировать существенное сокращение бюджетной поддержки экономических агентов, органы власти включали в налоговое законодательство большое количество налоговых льгот и освобождений, существование которых не было оправдано соображениями экономической эффективности. В результате, налоговая система, созданная в течение 1990-х годов, оказалась как недостаточно эффективной с фискальной точки зрения, так и не способствовала установлению конкурентных рыночных отношений и, в конечном итоге, - экономическому росту.

Несмотря на отмеченные недостатки, в первые годы существования российская налоговая система в целом неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступление в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако, по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований, разработки и введения в действие соответствующих законов, закладывающих правовую базу под эти процессы, присущие налоговой системе недостатки становились все более заметными, а ее несоответствие происходящим в обществе изменениям - все более явным. Налоговая система стала явным тормозом экономического развития государства. Как следствие - массовое недовольство и справедливые нарекания существующей системой налогообложения со стороны отечественных предприятий, предпринимателей и иностранных инвесторов.[12]

При планировании основных мероприятий налоговой реформы, с одной стороны, было необходимо обеспечить снижение налоговой нагрузки для добросовестных налогоплательщиков и решение наиболее важных вопросов для предпринимательского сообщества. С другой стороны, следовало обеспечить более высокий уровень прозрачности операций налогоплательщиков для государства, повышение эффективности налогового администрирования и сужение возможностей для легального и нелегального уклонения от налогообложения. В конечном итоге, речь шла о приближении конструкции российской налоговой системы к образцам лучшей международной практики.

Кроме того, при планировании изменений в российской налоговой системе учитывалось, что основные налоги, предусмотренные первой частью Налогового кодекса, обеспечивали доходы бюджета расширенного правительства и в период до проведения реформы. Соответственно, к серьезным экспериментам в отношении этих налогов следовало подходить в высшей степени осторожно. При этом указанные налоги к настоящему времени успешно апробированы в большинстве государств, причем в самых различных экономических режимах. В России к ним тоже уже успели адаптироваться как налогоплательщики, так и налоговые органы.

В результате, в рамках осуществления налоговой реформы были частично или полностью решены следующие проблемы:

1. Повышение уровня справедливости и нейтральности налоговой системы за счет:

- выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков (прежде всего за счет отмены имеющихся необоснованных льгот и освобождений);

- отмены неэффективных и оказывающих наиболее негативное влияние на экономическую деятельность хозяйствующих субъектов налогов и сборов (прежде всего так называемых «оборотных» налогов);

- исправления деформаций в правилах определения налоговой базы по отдельным налогам, искажающих экономическое содержание этих налогов;

- улучшение налогового администрирования и повышение уровня собираемости налогов.

2. Снижение общего налогового бремени на законопослушных налогоплательщиков, что включает в себя:

- более равномерное распределения налоговой нагрузки между налогоплательщиками;

- снижение налоговой нагрузки на фонд оплаты труда;

- снижение ставок налогообложения прибыли предприятий.

3. Упрощение налоговой системы за счет:

- установления закрытого перечня налогов и сборов;

- сокращения числа налогов и сборов;

- максимальной унификации налоговых баз и правил их исчисления по отдельным налогам, а также порядка их уплаты.

4. Обеспечение стабильности и предсказуемости налоговой системы.

При разработке основных положений налоговой реформы планировалось, что она должна проводиться в несколько этапов и занять 4 - 5 лет.

Для реализации указанных общих целей налоговой реформы была осуществлена корректировка налогового и бюджетного законодательства, влекущая за собой изменение роли различных налогов в формировании бюджетов разного уровня и внебюджетных фондов.

Для всего периода с 1998 по 2006 гг. характерен рост налоговых поступлений в бюджет расширенного правительства Российской Федерации в реальном выражении: годовой прирост данной величины составлял от 4,3% (2003 г.) до 25,1% (по итогам 2000 г.). Если же рассматривать период после реализации основных изменений налогового законодательства, то максимальный прирост налоговых доходов в реальном выражении наблюдался по итогам 2005 г. -11,1%. Схожая динамика наблюдалась и в отношении доли налоговых доходов в ВВП, которая к 2005 г. достигла максимальной величины за рассматриваемый период времени (36,9% ВВП). В 2006 г. доля налоговых доходов оказалась неизменной и осталась на неизменном уровне 36,9% ВВП. При этом заметный рост налоговых поступлений наблюдался в 2000 г., что преимущественно было обусловлено значительным ростом поступлений по налогу на прибыль, НДС и вывозным таможенным пошлинам.

В числе основных факторов роста налоговых доходов бюджетной системы можно назвать благоприятную конъюнктуру на товары российского экспорта и, в первую очередь, нефть, газ и металлы, расширение налоговой базы по многим налогам, обусловленное ростом российской экономики, улучшение налогового администрирования, а также частичное сокращение величины налоговой задолженности. Кроме того, достаточно важным фактором роста налоговых доходов бюджетной системы являлась положительная динамика поступлений единого социального налога, который с 2001 года заменил существовавшие на тот момент различные платежи в государственные социальные внебюджетные фонды. Также в период до 2004 года был отменен ряд налогов и сборов, что дополнительно сказалось на динамике налоговых поступлений.

Необходимо отметить, что задолженность по налогам и сборам в бюджетную систему в 2000-2005 гг. постепенно снижалась. Исключением является лишь 2004 г., когда был зафиксирован рост доли налоговой задолженности в ВВП после периода ее снижения.

Реформа фискальной политики направлена на достижение прозрачности бюджетов, надежности и предсказуемости нормативной базы, снижение налогового бремени при широкой налоговой базе, сокращение неэффективных государственных инвестиций и улучшение структуры государственных расходов.

Бюджетная политика исходит из бездефицитности бюджетов всех уровней и выполнения государством своих обязательств перед гражданами и юридическими лицами. Важнейшим элементом фискальной реформы является достижение бездефицитности бюджета уже в первый год реформ. Прозрачность бюджетов всех уровней можно обеспечить за счет введения законодательной нормы обязательной периодической публикации бюджетной отчетности по республиканскому и местным бюджетам по всем разделам бюджетной классификации, а также нормы предоставления информации СМИ по реализации государственных программ и работ органов государственного управления. Для достижения высокой степени согласованности общесистемных реформ необходимо усилить централизацию финансовых ресурсов в государственном бюджете, что предполагает отмену внебюджетных фондов и четкое распределение полномочий и обязанностей бюджетов разных уровней.

Реформа бюджетной политики будет происходить по следующей схеме:

1. Осуществляется реструктуризация расходной части бюджета на основе плана сокращения государственного сектора экономики, реформирования органов государственной власти и управления, силовых структур, решений по сокращению размеров и последующей отмене дотаций и субсидий и других форм финансирования экономики, адресных субсидий потребителям ряда услуг и товаров.

2. Производится аудит доходов и обязательств местных бюджетов. Одновременно проводится аудит внебюджетных фондов, включая президентский. Четкая инвентаризация и упорядочение всех расходов позволит определить приоритеты в финансировании и разработать ряд практических рекомендаций. Упорядочиваются межбюджетные отношения. Усиливается политика децентрализации государственных доходов и расходов. Происходит перераспределение доходов в пользу местных бюджетов, устанавливается четкое разграничение функций и источников финансирования местных и республиканского бюджетов.

3. Создается система учета бюджетных обязательств, баланса обязательств и ресурсов. Определяется перечень обязательных для финансирования законов и программ, а также вносятся изменения в те из них, которые не входят в число первоочередных, требующих безусловного финансирования из республиканского или местного бюджетов.

4. Осуществляется переход на обязательный и дополнительный бюджеты с приоритетом социальных расходов. Расходы по дополнительному бюджету финансируются при условии получения дополнительных доходов и направляются на капитальные затраты, результатом которых станет получение дополнительных доходов. Ревизия структуры расходов бюджета преследует также задачу создания базы для перехода на централизованную систему бюджетного планирования, когда структурные подразделения государственной финансовой системы будут осуществлять планирование в рамках заранее определенной суммы средств, вытекающей из общего анализа бюджетной ситуации.

5. Осуществляется переход на принцип покрытия социальных обязательств государства из всех источников; централизация налоговых поступлений в казначействе за счет создания их территориальных структур.

6. Утверждается новая оптимальная структура правительства, отвечающая стратегическим целям и задачам программы реформ, что позволит сократить расходы на содержание аппарата управления.

7. Определяется новая структура Министерства финансов, предусматривается усиление ответственности должностных лиц, направленное на выполнение ими профессиональных обязанностей, а также обеспечение социальных прав государственных служащих и уточнение порядка взаимодействия казначейства с реципиентами бюджетов.

8. Проводится ревизия системы государственной помощи реальному сектору экономики с целью определения участков потенциального социального напряжения при проведении широкомасштабных реформ, переход на принцип оказания адресной социальной поддержки по строго определенным критериям бедности. На данном этапе будут разработаны критерии бедности, составлены списки тех людей, которым будут открыты индивидуальные счета в банках для осуществления ежемесячной выплаты социальной помощи. К группе приоритетной бюджетной поддержки относятся лица, имеющие ежемесячный доход меньше порога бедности по критериям ООН, пенсионеры, инвалиды, многодетные матери, а также семьи, потерявшие кормильца.

9. Определяются источники финансирования текущих приоритетных и других обязательств, а также долгосрочных долговых обязательств, включая внешний и внутренний долг. Создается система конкуренции получателей бюджетных средств. В среднесрочной перспективе осуществляется переход к бюджетному финансированию по принципу "деньги следуют за учеником" или "деньги следуют за больным", т.е. выделение денег исходя из количества учеников, что обеспечивает адресность расходов. Бюджетные учреждения финансируются по смете и строго контролируются.

10. Разрабатываются правила предоставления бюджетными организациями отчетности и проведения аудита их деятельности независимыми организациями.

Также в Российской Федерации необходимо ввести принцип прогрессивного налогообложения, который позволит уменьшить дифференциацию доходов и снимет некоторую социальную напряженность. Как известно в России сегодня действует плоская шкала подоходного налога в 13 процентов. Это низкий достаточно уровень, однако его недостаток состоит в том, что 13 процентов на равных должны платить не только те, кто имеет 3 миллиона рублей дохода в год, но и те, кто зарабатывает 3 тысячи рублей в месяц. Во многих зарубежных странах принцип налогообложения именно таков.[5]

Эти мероприятия в рамках реформы обеспечивают возникновение в России фискальной системы мирового уровня. Такая система будет способствовать развитию субъектов рыночных отношений и, в конечном итоге, увеличению собираемости налогов в бюджеты различных уровней.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ