Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская Экономическая Академия им. Г.В. Плеханова

Факультет дополнительного образования

Курсовая работа на тему

«Муниципальное управление жилищно-коммунальным комплексом»

Работу выполнила

Студентка I курса

Группы 112Д -М12/09

Тюрина О.В.

Научный руководитель

к.э.э., доцент Титов А.А

г. Москва 2010 г.

Оглавление

Введение

Глава I. Теоретические вопросы управления жилищно-коммунальной сферой на территории РФ

1.1 Сущность понятия жилищно-коммунальной сферы как основной части экономики России

1.2 Роль и возможности концепции новой структуры жилищно коммунального хозяйства

1.3 Сущность формирования системы управления кондоминиумами

Глава II. Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства

2.1 Общие проблемы управления и реформирования ЖКХ. Жилищная политика

2.2 Необходимость реформирования жилищно-коммунальной политики: основные задачи направления

Глава III. Муниципальное управление жилищно-коммунальным хозяйством

3.1 Специфика деятельности органов МСУ в решении жилищных проблем, механизмы деятельности

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Жилье является одной из основных потребностей человека и одновременно представляет собой инструмент социального, экономического и личностного развития. Юридические лица, которые непосредственно обслуживают объекты жилищно-коммунального хозяйства и предоставляют услуги потребителям, называют организациями жилищно-коммунального хозяйства. Причем это могут быть как государственные и муниципальные унитарные предприятия, так и акционерные общества, хозяйственные товарищества, производственные кооперативы, товарищества собственников жилья и т.п.

В настоящее время ситуация в области жилищно-коммунального хозяйства плачевная. Если по-прежнему проводить нынешнюю административную жилищную политику, то общее положение дел и дальше будет ухудшаться, состояние жилого фонда приведет к увеличению численности ветхих жилых строений, комфортность проживания населения снизится, что повлечет серьезное ухудшение условий жизни, прежде всего, для населения с низким уровнем дохода. Особенно негативные последствия коснутся людей пожилого возраста, пенсионеров, больных, инвалидов. Все это приведет к еще большей социальной напряженности и растущему недовольству значительной части населения.

Поэтому реформа жилищно-коммунального хозяйства - это жизненно необходимая мера. Жилье для человека - необходимое условие существования, что придает жилищной сфере особую социальную значимость и выдвигает жилищную реформу на одно из приоритетных направлений государственной политики. Она направлена на улучшение состояния жилищного фонда, качества обслуживания населения, защиту его законных прав и интересов, повышение эффективности отрасли в целом и обеспечение перехода от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме жилищно-коммунальных услуг потребителями, в том числе населением.

Вопросы, связанные с ЖКХ были актуальными на протяжении многих десятилетий и остаются важными и в наши дни. Это обусловлено тем, что рынок жилья и коммунальных услуг касается ресурсного потенциала любой территории и местного самоуправления, государства в целом. Он открывает широкие возможности для свободного и быстрого передвижения капиталов из одной отрасли в другую в зависимости от изменений в экономической политике, структурных изменений экономики. Создает условия для развития смежных производств, заинтересованности работников в интенсификации труда. Другими словами, является одной из движущихся сил рыночной экономики в целом. Также, актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком учебных научно-методических работ по данной проблематике, имеющих комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной и учебной литературе в последнее десятилетие вообще не поднимается. Обратим внимание, что государственная политика в сфере жилья представляет сложную совокупность различных видов социально-экономических и политических факторов и видов воздействия на возможности удовлетворения граждан жилищно-коммунального хозяйства услугами. Особенно острой проблемой является проблема аккумуляции необходимых финансовых средств для строительства и содержания жилья и обеспечения услугами ЖКХ.

Значимость проблемы позволяет сформулировать цель данного исследования, которая заключается в исследовании, анализе, выявлении сущности и специфики ЖКХ, изучение проблем реформирования ЖКХ. Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:

- раскрыть понятие ЖКХ, выявить его составляющие;

- изучить нормативно-правовую основу ЖКХ;

- изучить проблемы, связанные с реформированием ЖКХ, а также задачи, поставленные экономистами в концепциях развития;

- проанализировать современное состояние ЖКХ и выделить тенденции его развития.

Важность разработки теоретических основ жилищной политики очевидна. Анализу данной проблемы посвящены работы ученых Северо-Кавказской академии государственной службы - Игнатова В.Г., Кюрджиева С.П., Мащенко Ю.А., Уваровой Г.Г.. Также имеет место сказать и о зарубежных авторах, таких как В. Парето, Кейнса, Дж. К. Гелбрейт, У. Митчелл, которые ставили экономические проблемы во взаимосвязи с проблемами социальными, политическими, этническими и правовыми. С одной стороны - государственное управление, которое должно быть подчинено правилам, а не только учету рыночных цен. А с другой - экономическая наука, которая должна выходить за пределы экономических факторов, использовать весь комплекс условий и факторов, влияющих на общественную жизнь. Таким образом, концепция соотношения государства и рынка очень актуальна для условий России, пытающуюся создать рыночную экономику. Это имеет значение для сферы, которая связана с функционированием жилищно-коммунального хозяйства, с жилищной политикой. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 91

коммунальный хозяйство экономика

ГЛАВА I. Теоретические вопросы управления жилищно-коммунальной сферой на территории РФ

1.1 Сущность понятия жилищно-коммунальной сферы как составной части экономики России

Жилищная сфера - одна из важнейших составных частей экономики России. Это область народного хозяйства включает в себя строительство и реконструкцию жилищ, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений независимо от форм собственности, включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, дом-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения и иные жилые помещения, пригороды для жилья.

Различаются виды жилищного фонда: государственный, муниципальный, общественный и частный.

В Государственной целевой программе «Жилище», отмечается, что жилищный фонд составляет более 20% воспроизводимого недвижимого имущества страны, а с учетом жилых строений на садовых и дачных участках и иных объектов - около 30%. Объем инвестиций в жилищное строительство составляет около четверти их общего объема.

Главными задачами нового этапа решения жилищной проблемы являются:

обеспечение возможности улучшения жилищных условий для семей со скромным и средним достатком путем внедрения в практику долгосрочных жилищных кредитов на приемлемых условиях, предоставление субсидий на строительство и приобретение жилья, оказание помощи в развитии индивидуального жилищного строительства и других мер государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилье;

увеличение объемов и повышение качества жилищного строительства, перестройка производственной базы жилищного строительства на современном техническом уровне; совершенствование системы эксплуатации, ремонта и финансирования жилищно-коммунального хозяйства;

расширение прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в улучшении жилищных условий граждан и проведении жилищной реформы.

Коммунальное хозяйство подразделяется на группы объектов: санитарно-технические (водопроводы, канализация, предприятия по очистке городов); энергетические (электростанции, котельные, тепловые, электрические и газовые сети); транспортные (троллейбусы, трамваи); объекты внешнего благоустройства (путепроводы, зеленые насаждения, мостовые, тротуары, водостоки, набережные, уличное освещение и др.).

Федеральным органом государственного управления жилищно-коммунальным хозяйством является Государственный комитет Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

Низовыми звеньями управления жилищно-коммунальным хозяйством являются: тресты, жилищно-эксплуатационные конторы (ЖЭК), жилищно-коммунальные отделы (ЖКО), дирекции по эксплуатации зданий (ДЭЗ), ремонтно-эксплуатационные управления (РЭУ), домоуправления.

В сферу управления Госкомитета входят: жилищный фонд, тепло- и электроснабжение, водообеспечение и водоотведение, инженерная задача, внешнее благоустройство и дорожно-мостовое хозяйство городов и других населенных пунктов, сбор и переработка твердых бытовых отходов, банно-прачечное и гостиничное хозяйство, ритуальное обслуживание населения, научно-проектное и промышленно-производственное обеспечение.

Характерной чертой для жилищно-коммунальной сферы является то, что многие вопросы решаются местными органами власти. К вопросам местного значения относятся:

содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

создание условий для жилищного и социально-культурного-досугового строительства;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения канализации;

организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и другие вопросы.

1.2 Роль и возможности концепции новой структуры жилищно коммунального хозяйства

Представляется разумным строить новую структуру ЖКХ не сверху, а снизу, от жителя, интересам которого она и должна служить. Мы должны отказаться, ни много, ни мало, от сталинского курса в ЖКХ с сильным акцентом на насилие в отношениях с жителями, что бесцеремонно демонстрируется в жилищной политике нынешней властью, и перейти к практике, когда у человека есть право выбора, а права потребителя жилищно-коммунальных услуг защищены законом.

При строительстве низовых структур ЖКХ, выражающих интересы собственников жилья, нам необходимо учесть ряд особенностей. Назовем некоторые из них:

1. В ЖСК сегодня также идет процесс приватизации квартир. Как это не абсурдно звучит, но уже частная личная квартира еще раз приватизируется. Приватизируется, вероятно, потому, что государство придумало аргументацию для денежных поборов с жителей домов ЖСК подобно тому, как в старые времена брали налог с мужиков за бороду. Приватизировав свою квартиру, член ЖСК выходит из ЖСК. Так жилой дом разрушается как юридическое лицо. И этот процесс надо остановить, ибо на многоквартирном доме должно быть либо ЖСК, либо совместное домовладение, то есть - юридическое лицо.

2. В исходных условиях создания совместных домовладений на домах местных советов, даже если большинство квартир в них приватизировано, имеется объективная организационная трудность смешения форм собственности - параллельного существования собственных приватизированных квартир и сдаваемых внаем государственных квартир.

3. Действующие в настоящее время правовые предписания усложняют процесс приватизации и не допускают безденежного права собственности на уже занимаемое государственное жилье, консервируя на длительную перспективу проблему смешения форм собственности жилых домов.

4. Отсутствует обязательство государственных органов, жилищных служб на местном уровне проявлять правовую инициативу по организации на домах совместных домовладений, если в них приватизирована определенная доля от общего числа квартир.

5. Неясные отношения по земельному участку, на котором стоит дом, затрудняют передачу прав владения и распоряжения землей ЖСК и совместным домовладениям. Отсутствует порядок автоматического оформления прав собственности на землю, на которой стоит дом и благоустроена его территория. Не закреплены границы земельного участка дома. Более того, действует земельный налог для юридических лиц, который распространяется на ЖСК и совместные домовладения. И жители платят земельный налог. В то же время жители государственных домов налог не платят. Мало того, что это не логично, абсурдно и несправедливо, но такой налог и отпугивает ЖСК, совместные домовладения оформлять право на земельный участок.

6. Ограничением для перехода ЖСК на самообслуживание и численного роста совместных домовладений является отсутствие системных механизмов власти для выделения бюджетных дотаций на специальные счета ЖСК, совместных домовладений для технического обслуживания домов. Мало того, что государство несвоевременно исполняет свои обязанности по выделению бюджетных дотаций на самостоятельно обслуживающиеся дома, но местная власть требует от них, в отличие от государственных жилищных служб, сначала произвести затраты в увязке с будущим выделением дотаций. В свою очередь это требует от ЖСК, совместных домовладений поиска внешних средств за счет кредита, иных заимствований, что неэффективно может повысить их затраты на процент привлечения денег. А поскольку все это сложно, то такие организации в большинстве своем вообще остаются без дотаций.

7. Через техническое обслуживание жилищными службами местных советов домов ЖСК среди жителей и председателей правлений ЖСК посеяна иллюзорная надежда, что государство когда-то капитально отремонтирует их дом. Эта иллюзия, не устраненная через обучение кадров и информирование населения, не приводит к пониманию того, что переход на самообслуживание ЖСК, являясь формой контроля ими собственных финансов, не снимает ответственности государства за капремонт домов, тем более по национализированным отчислениям на капитальный ремонт.

8. Точно такое же положение по государственным домам, на которых надо бы образовывать совместные домовладения. Правда, здесь положение еще хуже, поскольку нет ясности от власти ни по одному вопросу.

9. Указанные иллюзии тем более усиливаются властью через сбор ею отчислений на капитальный ремонт домов, осуществить который, как вытекает из вышеуказанного, она не способна. Ограничивают жителей, если они даже хотят пойти на самообслуживание, и будущие крупные инвестиции на ремонт тепловых узлов (водоподогреватели, насосы и т.д.), внутренних инженерных систем, ремонт лифтов, кровель и стыков. Власть же и по этим вопросам внятных ответов не даст.

10. Сдерживающими факторами для перехода ЖСК на самообслуживание и образования совместных домовладений являются разновозрастные и конструктивные характеристики жилых домов. А в отсутствие информированности жителей и экономических расчетов о выгодности самоуправления в жилищном секторе у жителей сформирована выжидательная психология с проявлением достаточно убедительного безразличия к общему и личного эгоизма, минимума собственной активности для улучшения положения. В частности:

1. Не видя, в отсутствие экономических расчетов, денег для оплаты персонала ЖСК, совместного домовладения, жители полагают, что управление домом является задачей общественной, не высокооплачиваемой или бесплатной. Но бесплатно работать никто не хочет. Отсюда, организационный вопрос по переходу ЖСК на самообслуживание или образованию совместного домовладения при отсутствии будущего управляющего домом "умирает", еще даже не родившись.

2. На панельных пятиэтажных домах - "хрущевках" и других старых домах переходить на самообслуживание людям страшно. Как это, они будут решать вопрос самостоятельно? А жалобы кому писать? Осознание необходимости действовать в сочетании собственной ответственности и ответственности власти при повышении требовательности к ней приходит к жителям крайне медленно.

3. Жители новых жилых домов, вводимых в эксплуатацию через решения органов власти, находясь в эйфории от нового жилья, пока о будущих эксплуатационных проблемах вообще не думают.

Уделив домам ЖСК и совместным домовладениям более чем достаточно места в настоящей концепции, мы принимаем их за самые низовые и ключевые структуры самоуправления в жилищном секторе. ЖСК, совместные домовладения, собственники индивидуального жилья в городах и городских поселках неизбежно будут создавать многочисленные свои союзы (ассоциации) различного уровня, в т.ч. республиканского. Эти союзы могут образовать федерацию жилищных союзов. Союзами будут необходимые структурные подразделения. И все это может произрасти только снизу и по целесообразности. Так образуется одна ветвь структуры ЖКХ, как система самоуправления в жилищном секторе и одна из составных частей гражданского общества республики.

Вторая ветвь новой структуры ЖКХ образуется от преобразования нынешних жилищных служб и их вышестоящих организаций-монополистов в подрядные жилищные компании со 100% долей местных властей, со смешанными долями и участием частного капитала и частными жилищными компаниями (вновь образованными, иными существующими строительными и ремонтно-строительными или приватизированными на 100% бывшими государственными жилищными службами). То есть, на рынке услуг для ЖСК и совместных домовладений среди подрядчиков должна появиться сильная конкуренция. И она появится, ибо именно они будут первичными и основными держателями финансовых средств. Вторая ветвь структуры может ограничиться региональным уровнем.

Третьей ветвью новой структуры ЖКХ станут различные коммунальные и теплоэнергетические предприятия. Они должны быть также преобразованы в соответствии с требованиями рыночных реформ. Их преобразование будет зависеть от их специфики.

Таким образом, вышеизложенная гора искусственных проблем на пути будущих реформ ЖКХ должна быть разобрана, а они различными методами преодолены. Сегодня же эта гора является препятствием, за которым прячется от людских глаз местная власть со ссылкой на центральную власть как хозяйку горы. Центральная же власть разбирать ее не собирается, поскольку она, как и другие вершины гор ее административного властвования в народном хозяйстве и силовых ведомствах, является опорой существования самой власти.

1.3 Сущность формирования системы управления кондоминиумами

В нашей стране создание товарищества собственников жилья - одна из важнейших задач, решение которой укрепляет права собственности в нашем обществе. Вместе с тем нет достаточного опыта общественного самоуправления такой формой общественного объединения. Новый Жилищный кодекс РФ наделяет широкими правами владельцев квартир в доме, создающих Товарищество собственников жилья. С введением жилищного кодекса утратил силу Федеральный закон от 15.06.1996г. №72-ФЗ «О товариществах собственников жилья». Кроме того, внесены соответствующие изменения в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты. С 01.01.2007г. преобразованию в товарищества собственников жилья подлежат жилищные или жилищно-строительные кооперативы. По истечению этого срока такие не преобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. Земельный участок, на котором находится многоквартирный дом, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений. Если собственники помещений в течение года не выберут способ управления многоквартирным домом в течение одного года с даты введения в действие Жилищного кодекса РФ, орган местного самоуправления проводит открытый конкурс на выбор управляющей организации. Законодательной основой создания товарищества собственников жилья явилась статья 291 ГК РФ, согласно которой собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищество собственников жилья.

Основная деятельность ТСЖ не связана с получением прибыли. Оно, прежде всего, является объединением собственников помещений в многоквартирном доме, созданное для совместного управления комплексом недвижимого имущества в таком доме, а также для обеспечения его эксплуатации.

Понятие товарищества заимствовано из Федерального закона «О товариществах собственников жилья», где под комплексом недвижимого имущества понимался кондоминиум. Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей, находятся в собственности граждан, юридических лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.

Как известно, приватизация жилого фонда должна проходить в два этапа. На первом этапе граждане приватизируют квартиры, занимаемые в домах государственного жилого фонда, и образуют кондоминиумы. На втором этапе формируется система управления кондоминиумами, владельцы выбирают метод управления, создают ТСЖ.

Таким образом жилой фонд большей частью находится на балансе государства, которое по-прежнему берет на себя заботу о его содержании и обслуживании. Причинами такого положения являются экономические и организационные затруднения, которые возникают при попытках собственников зарегистрировать кондоминиум. В создании обществ совладельцев многоквартирных домов заинтересованы, прежде всего, жильцы. Причина проста: объединившись, совладельцы получают возможность самостоятельно управлять своей собственностью, отстаивать свои права и защищать интересы каждого жильца. Создать обществ совладельцев многоквартирных домов можно в доме любой формы собственности силами людей, которые приватизировали, купили квартиру, владеют нежилой площадью либо домом.

Одна из основных целей образования кондоминимумов - получая качественные услуги, сделать дома комфортными для проживания. Важно и то, что после создания объединения первый капитальный ремонт дома в соответствии с законом должен выполнить его предыдущий владелец.

Высший орган кондоминиума - общее собрание жильцов. Деятельность общества регламентируется уставом организации. После регистрации сообщество владельцев жилья открывает свой счет в банке, на который будет поступать квартплата от всех его членов. Данные средства могут расходоваться исключительно по усмотрению жильцов дома. Государственные дотации на содержание и обслуживание приватизированных зданий также по закону не отменяются. Какая организация будет обслуживать дом, решает общее собрание жильцов: можно заключить договор с частными предприятиями по бытовому обслуживанию жилого фонда, можно с любым ЖЭКом. С организациями, которые поставляют газ, воду и тепло, занимаются вывозом мусора, кондоминиуму необходимо заключить прямые договоры.

Кондоминиум - неприбыльная организация, поэтому квартплата членов общества совладельцев многоквартирных домов, поступающая на банковский счет, не облагается налогом на прибыль и добавленную стоимость. У собственников дома появляется чувство хозяина, и им уже становится небезразлично, в каком состоянии находится их дом и как он обслуживается.

За малообеспеченными гражданами остаются права на государственные субсидии по оплате коммунальных услуг и квартплаты. Владельцы жилья сами определяют и принимают решение, на какие нужды и сколько тратить средств. Они могут контролировать качество выполненных по обслуживанию дома работ, использование квартплаты, расходов на содержание дома, дотаций и субсидий.

Члены кондоминиума получают право по своему усмотрению использовать нежилые, вспомогательные помещения дома, техническое оборудование, придомовую территорию и получать с этого доход в пользу кондоминиума. Кроме того, за ними остается право продавать, сдавать в наем, завещать свое имущество наследникам.

По согласию участников кондоминиума малоимущим его членам может быть отменена квартплата, либо они могут отрабатывать ее своим трудом на благо общества совладельцев дома.

Через кондоминиум легче и эффективнее защищать права жильцов в суде.

Серьезный ремонт дома (крыш, подъездов, систем отопления, водоснабжения и канализации, электросетей) - дорогое удовольствие, и выполнять его придется за счет жильцов. Качественное обслуживание профессионалов также стоит недешево.

Увеличение расходов на содержание дома может привести к тому, что квартплату придется повышать.

Объединение вправе обратиться в суд с иском о взыскании имущества собственников помещений, которые отказываются возместить причиненные убытки, своевременно и в полном объеме уплачивать все установленные законом и уставом кондоминиума платежи, сборы и взносы, а также отчислять средства в резервный и ремонтный фонд. При этом у всех членов общества права и обязанности одинаковые, владеют ли они жилыми или нежилыми помещениями.

Создание кондоминиума. Инициативная группа в составе не менее трех собственников жилья проводит агитационную работу, составляет списки жильцов, готовит документы, проект устава, учредительное собрание, подыскивает кандидатов в правление общества совладельцев многоквартирных домов.

Учредительное собрание. Не позднее, чем за 14 дней до проведения учредительного собрания всех его участников письменно под расписку или рекомендованным письмом необходимо уведомить о дате, месте, времени его проведения и повестке дня. Решение о создании общества совладельцев многоквартирных домов считается принятым, если на собрании присутствовало более 50% владельцев жилья и за него проголосовали не менее двух третей присутствующих. На первом собрании утверждается устав организации, в котором прописаны все нюансы деятельности объединения.

Государственная регистрация (проводится бесплатно в районной государственной администрации)

В течение одного месяца чиновники обязаны зарегистрировать общество совладельцев многоквартирных домов и выдать свидетельство. С этого момента организация обретает статус юридического лица.

Изготовление печатей. Разрешение на их изготовление в течение 5 дней выдает районный отдел внутренних дел.

Открытие счета в банке, на который будет перечисляться квартплата жильцов.

Передача дома на баланс. Передаваться может весь жилкой комплекс или его часть, как самому объединению, так и иному юридическому лицу, имеющему право на такой род деятельности. Специальная комиссия определяет техническое состояние дома и составляет акт приема-передачи.

Составление договоров по содержанию дома, придомовой территории, предоставлению коммунальных услуг его жильцам.

Участие в первом капитальном ремонте. Вклад его определяется по договоренности сторон. Если предыдущий домовладелец отказывается, общество совладельцев многоквартирных домов вправе обратиться в суд с иском.

Итак, при желании граждан и поддержке городских властей можно успешно решить проблему эффективного совместного управления, эксплуатации и обслуживания общего имущества.

ГЛАВА II. Современное состояние жилищно коммунального хозяйства.

2.1 Общие проблемы управления и реформирования ЖКХ. Жилищная политика

Жилищная реформа отражает общий ход социально-экономических преобразований в России. Согласно Конституции Российской Федерации Главе 1, ст. 1 - «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Это и удовлетворение его насущных потребностей, работоспособность, здоровье, и, в конечном счете, отношение к существующей в стране системе управления. В свою очередь обеспечение вышеперечисленного зависит от качества и количества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг. Производственная структура многопрофильного жилищно-коммунального хозяйства включает более 30 видов деятельности, в том числе такие, как жилищное хозяйство, теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение и очистка сточных вод, -электро, -газо, -теплоснабжение. К этой сфере относится ремонт не только жилья, но и дорог, мостов и набережных, уборка улиц, сбор и утилизация бытовых отходов и мусора. В ведении ЖКХ находится гостиничное и банно-прачечное хозяйство, озеленение городов, оказание ритуальных услуг.1 Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 90.

Большая советская энциклопедия дает следующее определение коммунальному хозяйству. Коммунальное хозяйство - совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, посёлков и сёл; в городах входит в состав городского хозяйства. Во многих городах и поселках предприятия коммунального хозяйства обслуживают также и промышленные предприятия, снабжая их водой, электроэнергией, газом. Однако в зависимости от местных условий, промышленные предприятия имеют и собственные водопроводы, канализацию, и другие сооружения коммунального назначения.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование, неэффективная тарифная политика, предопределяющая дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система централизованного управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКХ было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКХ находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, причем в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт.

Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.

Наличие сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКХ. С точки зрения социальной значимости, ЖКХ призван создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, он обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.

При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта управления в сфере ЖКХ, включающих доступность приобретения и эксплуатации жилья, повышения качества жилищно-коммунального обслуживания, а также преобразования самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса. Система муниципального управления: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - с. 179-180.

Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере большинства крупных городов страны определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - 93.

Организационно-экономический механизм реформирования ЖКХ предусматривает переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг к оплате фактически потребленных, разработку схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей при предоставлении услуг, изменении системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание условий для деятельности частных управляющих организаций. Система муниципального управления: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - с. 181

Государственная политика в сфере жилья представляет сложную совокупность различных видов социально-экономических и политических факторов и видов воздействия на возможности удовлетворения граждан жилищно-коммунального хозяйства услугами. Особенно острой проблемой является проблема аккумуляции необходимых финансовых средств для строительства и содержания жилья и обеспечения услугами ЖКХ. Выделяют три основных составляющих понятия жилищной политики: концепцию, программу и экономико-правовой механизм реализации программ.

Необходимость разработки теоретических основ жилищной политики налицо, и в этом плане интерес представляют выводы зарубежных авторов. В. Парето оптимальным считает такое положение, когда при данных ресурсах (данном положении), системе распределения, запросах потребителей данного уровня одни граждане не могут улучшить свое положение, не ухудшая положение других.

При ограниченных ресурсах улучшение потребления для одной группы может привести к ущербу для остальных групп населения, и в этом случае возникает задача компенсации нанесенного ущерба. Социальная справедливость может нарушаться.

Жилищные программы (политика) затрагивают образ жизни людей, их здоровье, продуктивность деятельности, безопасность, удовлетворение их потребностей в материальных благах, интереса к трудовой деятельности. Таким образом, жилищная политика многоаспектна, многосубъектна, многоадресна и обеспечивает достижение удовлетворения многообразных потребностей. Она должна быть социально ориентированной, справедливой, демократичной, реалистичной, экономически преемственной, конструктивной. То есть она должна проводиться без нарушения прежних достижений, путем создания, преобразования жилищной среды эволюционно. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 92-93.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что на данном этапе становления экономики в России, необходимо найти баланс между экономическим ростом и социальным, при реализации жилищной политики, как рыночными механизмами, так и государственной поддержкой. Подчеркнем также, что первостепенное значение имеет проведение жилищной реформы в городах, ведь именно в них сосредоточен огромный жилищный фонд, проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций. Именно здесь наиболее ярко проявились уже упомянутые негативные черты жилищной сферы: это и ведомственный монополизм; и недостаточная квалификация кадров; и техническая и технологическая отсталость и как результат неудовлетворительный уровень работы; очень важным составляющим является и игнорирование интересов населения, и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением и является по сути ведущим в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения.

2.2 Необходимость реформирования жилищно-коммунальной политики: основные задачи и направления

Проведение реформы ЖКХ обусловлено тем, что, во-первых, расходы на содержание ЖКХ всегда составляли существенную часть бюджетных расходов, прежде всего местных органов управления. Во-вторых, необходимо конкретным образом изменить отношения к имеющимся материальным ресурсам. Их экономия дает значительные выгоды всему народному хозяйству страны. В-третьих, существовавшая система обеспечения этой сферы финансовыми и материальными ресурсами не позволяла удовлетворительным образом содержать ее и обеспечить потребности населения.

В различных регионах России сегодня работают около 50 тыс. малых, многоотраслевых унитарных и акционерных предприятий. Они обслуживают города и поселки, занимаясь решением сложных проблем, начиная от ремонта жилья, дорог, теплоснабжения, заканчивая банно-прачечными и ритуальными услугами населению.

Жилищно-коммунальная сфера поглощает все больше материальных и финансовых средств, не подкрепленных достаточным финансированием из бюджета. Одних только льгот по оплате ЖКУ в 2005г. было представлено на сумму около 40,0 млрд. руб., субсидий представлено 10% российских семей на сумму 13,8 млрд. руб.

Предприятия ЖКХ предоставляют свои услуги трем обособленным группам потребителей: населению (50%), бюджетно-зависимым (30%) и промышленным предприятиям и другим потребителям (20%).

Сложилась такая ситуация, что цена услуг для населения оказалась ниже себестоимости. Разница должна покрываться из бюджета. Практически бюджет выделяет 60-70% потребности в бюджетном финансировании. Промышленные предприятия также имеют задолженность за потребляемые услуги. По коммунальным услугам оплачивается 81%, по ремонтно-эксплуатационным предприятиям - 90%.

Положение дел усугубляется недостатком общих ранее принятых архитектурно-планировочных проектных, строительных решений, огромными социальными обязательствами государства перед населением (обеспечение только льготами 48 млн. человек), недофинансированием эксплуатационных расходов, сокращением капитального ремонта, неплатежами населения за услуги ЖКХ, возрастающими по мере увеличения доли населения в расходах коммунальной инфраструктуры.

Изменение политико-экономических отношений, административных структур управления на всех уровнях власти, отсутствие адекватных преобразований в системе управления ЖКХ, необходимых источников финансирования предприятий ЖКХ, как обязательного условия устойчивого функционирования объектов ЖКХ, предопределяет необходимость реформирования ЖКХ. Это становится не только экономической, но и политической проблемой. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 99-100.

Важнейшей тенденцией нынешнего этапа явилась нарастающая роль государства в формировании жилищно-коммунальной политики принятие пакета законов о доступном жилье и модернизации коммунальной инфраструктуры. Проблема обеспечения населения доступным жильем приобрела федеральное значение и привела к созданию национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».

Вступление в силу Жилищного кодекса РФ, федеральных законов «О концессионных соглашениях» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» открывает перспективы для развития конкурентных отношений и привлечения в отрасль бизнес-структур на основе государственно-частного партнерства; крупные управляющие компании переходят от краткосрочных договоров к долгосрочным инвестициям и расширяют масштаб своей деятельности, охватывая все большее количество регионов и муниципальных образований. Привлечение частного бизнеса к управлению и инвестированию в коммунальный комплекс должно обеспечиваться при преимущественном сохранении региональной (муниципальной) собственности на коммунальную инфраструктуру. Особенно это касается систем тепло- и водоснабжения, где за счет ресурсосберегающих мероприятий может быть достигнут серьезный экономический эффект. Привлечение инвестиций предусматривает в основном переход с бюджетной на заемную и концессионную основу инвестирования отраслей ЖКХ с частичным бюджетным софинансированием. Комплекс основных задач по реформированию жилищно-коммунального комплекса включает:

¦ повышение качества и доступности жилищно-коммунальных услуг на основе институциональных преобразований и развития рыночных отношений, включающих реструктуризацию органов управления в сфере жилищно-коммунального обслуживания; системное построение договорных отношений и повышение эффективности конкурентных принципов, привлечение частного бизнеса, акционирование предприятий ЖКК, развитие института профессиональных управляющих жилищным фондом, формирование механизма их отбора на конкурсной основе, содействие в реализации схем самоуправления жителей в жилищной сфере;

¦ обеспечение финансового оздоровления ЖКК на основе повышения эффективности использования бюджетных расходов и адресной поддержки реально нуждающихся граждан в предоставлении определенного стандарта жилищно-коммунального обслуживания, оптимизации соотношения тарифного и бюджетного финансирования, а также увеличения инвестиционной составляющей в тарифах на услуги ЖКК;

¦ регулирование деятельности коммунального комплекса с целью консолидации теплоэнергетических активов в муниципальном образовании и проведения органами муниципального управления единой политики по обеспечению его устойчивого функционирования, надежности и безопасности предоставляемых услуг, модернизации сетей, сооружений и оборудования и повышения на этой основе ресурсной эффективности производства и качества услуг.

Основные направления реформирования ЖКК показаны на рис. 1.

Финансовое оздоровление предприятий ЖКК включает в себя инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию накопившейся многолетней задолженности.

Предусматривается переход на полную оплату всеми категориями потребителей затрат на содержание и ремонт жилья и на предоставление коммунальных услуг. Вместо дотирования предприятий ЖКК введена система адресных жилищных субсидий, зачисляемых на персонифицированные счета граждан. При этом устанавливается единый показатель для получения жилищных субсидий - доля расходов на оплату жилищно-коммунальных услуг в совокупном доходе семьи. Федеральным стандартом эта доля установлена в размере 22%, однако субъекты РФ могут понижать ее для отдельных категорий домохозяйств за счет использования средств местных бюджетов.

Рис. 1. Основные направления реформирования ЖКК

Разделение функций собственника, управляющего жилищным фондом и обслуживающих организаций на основе договорных отношений между ними позволит демонополизировать систему управления многоквартирными домами, их обслуживания и ремонта, обеспечить замену административных отношений в данной сфере на рыночные, создать конкурентную среду в сфере управления и обслуживания жилищного фонда, создать предпосылки для повышения качества ЖКУ.

Изменение тарифной политики включает в себя введение государственного регулирования тарифов на услуги естественных монополий (электроэнергию и природный газ) и ежегодное установление федеральным законом предельной стоимости ЖКУ на один квадратный метр жилой площади дифференцированно по субъектам РФ. На все виды ЖКУ должны быть установлены экономически обоснованные тарифы, обеспечивающие покрытие текущих затрат эксплуатирующих организаций и затрат на ремонты. При этом должны быть созданы эффективные механизмы целевого использования собственных средств предприятий, и в первую очередь амортизационных отчислений на цели модернизации и ремонта.

Особо важным и серьезным шагом в реформировании жилищно-коммунального комплекса является передача управления многоквартирными домами с разным набором собственников от муниципальных органов к собственникам помещений. При этом собственники на общем собрании обязаны самостоятельно выбрать способ управления многоквартирным домом и управляющую организацию и нести полную ответственность за текущее содержание и ремонт домовладения.

Важнейшим элементом повышения эффективности управления муниципальным ЖКХ является обеспечение общественного надзора не только со стороны собственников жилья и контролирующих организаций, но и с участием саморегулируемых организаций в сфере ЖКХ, что позволит бизнесу выработать и принять критерии, которым должен соответствовать хозяйствующий субъект для участия в жилищно-коммунальной деятельности, разработать и принять правила и стандарты, повысить ответственность субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг перед потребителями путем выработки механизмов коллективной ответственности за эксплуатацию жилищного фонда и предоставление коммунальных услуг.1 Система муниципального управления: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - с. 180-183.

Коммунальные службы продолжают занимать монопольное положение на рынке услуг. Особенно это касается тепло-, водо-, электро-, газоснабжения. На оплату услуг данного вида приходится 70% всех платежей населения.

Проанализировав необходимость реформирования ЖКХ, выделив основные направления государственной политики, можно сделать вывод, что необходим тщательный ценовой контроль органов власти по вопросам регулирования и утверждения тарифов предприятий естественных локальных монополий.

В современных условиях это осуществляется децентрализованным порядком местными органами власти. Там, где он рационально организован, где четко определены полномочия специализированных органов администрации, уровень жилищно-коммунальных услуг потребителям выше и надежнее. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 104.

Глава III. Муниципальное управление ЖКХ

3.1 Специфика деятельности органов МСУ в решении жилищных проблем, механизмы деятельности

Разработанная в 1997 г. Госстроем России и ГАК России Программа демонополизации и развития конкуренции в ЖКХ позволяет обеспечить, наконец, создание конкурентной среды не только в предоставлении услуг, но и в управлении; добиться антимонопольного регулирования деятельности естественных монополий на льготных рынках; развить предпринимательство; достичь установленных стандартов качества работ и услуг в сфере ЖКХ; лицензировать и сертифицировать деятельность хозяйствующих организаций; демонополизировать сферу ЖКХ в поселениях, малых муниципальных образованиях с учетом их особенностей.

На этой основе местные органы должны разрабатывать свои индивидуальные планы и программы перевода ЖКХ на реальные рыночные условия деятельности.

Каждая из структур органов власти и управления должна реализовать свои полномочия и функции (рис.2). Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005. - с. 107-108

Деятельность органов местного самоуправления в сфере ЖКХ направлена, прежде всего, на обеспечение в рамках своих полномочий социальных гарантий прав граждан.

ЖКХ является наиболее бюджетоемкой, социально значимой и проблемной сферой деятельности органов местного самоуправления.

Местная власть, создавая конкурентную среду в системе ЖКХ, должна опираться на комплексные целевые исследования в данной сфере и дифференцированно подходить к экономическим и управленческим структурам, работающим сегодня в сфере ЖКХ. Здесь необходимо решить ряд вопросов:

? устранять ли полностью из системы управления жилищным фондом службу заказчика и другие органы местного самоуправления, передавая все управляющим организациям, малому бизнесу и т.д.;

? каковы сроки проведения реформы, являются ли они достаточными для становления эффективной системы;

? есть ли ресурсы для осуществления преобразований в данной сфере (материальные, финансовые, правовые, кадровые и т.д.). Экономика муниципальных образований: Учебное пособие / Под общей ред. проф. В.Г. Игнатова. - М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2005. - с. 246



Рис. 2. функции органов власти местного самоуправления Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И., Мащенко Ю.А., Уварова Г.Г., Ходарев С.В., Ходарев А.С., Эланский Ю.Г. - Москва - Ростов-на-Дону: Издательский центр «МарТ», 2005.

Реализация положений Жилищного кодекса РФ существенно повлияет на деятельность органов местно самоуправления в сфере ЖКК, избавит их от непосредственного выполнения хозяйственных функций по управлению и обслуживанию жилищного фонда, позволит существенно сократить расходы местных бюджетов на дотирование предприятий. В то же время в условиях реформирования ЖКХ перед местными органами возникает много новых задач, перечень которых представлен на рис. 3.

Рис. 3. Задачи органов местного самоуправления по реформированию ЖКХ Система муниципального управления: Учебник для вузов. 4-е изд. / Под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Питер, 2008. - с. 184.

В каждом муниципальном образовании должна быть разработана собственно экономически и социально обоснованная программа реформирования жилищно-коммунального комплекса, учитывающую местную специфику направленная на специфику, направленная на осуществление перехода на систему договорных отношений между органами местного самоуправления, собственниками и нанимателями жилищного фонда, управляющими организациями и исполнителями жилищно-коммунальных услуг, создание конкурентной среды в сферах управления жилищным фондом и его эксплуатации, а также системы концессионных соглашений по передаче в управление частному бизнесу систем инженерного обеспечения населенных пунктов. На этой основе должно быть обеспечено существенное повышение качества предоставления ЖКУ.

В системе управления муниципальных администраций имеются структурные подразделения, отвечающие за вопросы ЖКХ. Важно их укреплять, осуществлять переподготовку специалистов применительно к новой экономической и управленческой ситуации в сфере ЖКХ, обучать их работе с населением, немуниципальными управляющими и эксплуатирующими организациями.