Достижение оптимального уровня централизации бюджетных ресурсов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проведенный в предыдущих главах данной курсовой работы анализ позволяет судить о сложившихся в Республике Беларусь двух тенденциях: централизации государственных доходов на уровне республиканского бюджета, и децентрализации государственных расходов через увеличение расходных функций региональных бюджетов.

Построение рациональной системы финансовых отношений между различными уровнями власти является важной проблемой реформирования бюджетного процесса в Республике Беларусь. Необходимо определить, насколько оправдано усиление централизации бюджетных ресурсов в республиканском бюджете, если значительная их часть затем поступает в бюджеты территорий в процессе бюджетного регулирования. В результате возникают встречные потоки денежных средств, усложняется управление ими, что требует усиления процессов бюджетного регулирования с целью сбалансирования местных бюджетов.

В данном контексте, при решении вопросов распределения доходов и расходов между бюджетами различных уровней следует исходить из следующих положений [24, с.201-202]:

- степень обеспеченности собственными доходами местных бюджетов должна быть необходимой и достаточной;

- максимальная децентрализация доходов не согласуется с экономическими интересами других участников межбюджетных отношений. Предоставление исчерпывающих налоговых полномочий местным властям может привести к неравенству налоговых режимов, миграции экономических агентов, дифференциации условий инвестирования и т.п.;

- закрепление расходных функций за бюджетами различных уровней должно обеспечить высокое качество и эффективность государственных услуг. Учитывая этот факт, Местным бюджетам следует передавать расходы, связанные с удовлетворением социально-культурных нужд населения, обеспечивающих функционирование непроизводственной инфраструктуры (образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, общественный транспорт, охрана окружающей среды, благоустройство и т.п.). Однако максимальная децентрализация указанных расходов в ряде случаев имеет ограничения;

- существование ряда услуг, которые экономически целесообразно закрепить за вышестоящим уровнем управления, чтобы избежать дублирования услуг местными администрациями (например, при проведении природоохранных мероприятий), либо для обеспечения экономии государственных средств (при инвестировании средств в социальную сферу, рыночную инфраструктуру и т.п.). Кроме того, за бюджетами вышестоящего уровня целесообразно оставить некоторые расходы, влияющие на распределение доходов между социальными группами населения. При передаче их на местный уровень управления государство утрачивает возможности по макроэкономическому регулированию социальных процессов;

- степень децентрализации расходов ограничена наличием доходных источников местных бюджетов, достаточных для обеспечения расходных функций. Имеется в виду необходимость обеспечения равенства доходов и расходных функций региональных бюджетов.

Как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, некоторая децентрализация бюджетных ресурсов могла бы быть полезной. В Польше, например, повысилось качество предоставляемых государством и оказываемых на местах услуг. Поскольку их получатели играют активную роль в принятии решений, а представители местной власти подотчетны им, это содействовало улучшению работы различных служб. Местные органы власти сумели избежать дефицита, что способствовало экономической стабилизации. В Китае процесс децентрализации явился толчком для проведения реформ.

- максимальная централизация бюджетных ресурсов, что позволит правительству осуществлять жесткий контроль за государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания через систему трансфертов, субсидий и субвенций;

- курс на децентрализацию и развитие местного хозяйства.

В том и другом случаях необходимо обеспечить достижение соответствия между доходами и расходами государственного и местных бюджетов через упорядочение межбюджетных отношений.

Вместе с тем при распределении бюджетных ресурсов нельзя не учитывать важную роль республиканского бюджета в финансировании общегосударственных программ и мероприятий, что предполагает централизацию на его уровне значительной части доходов.

Конечная задача состоит в том, чтобы при формировании республиканского бюджета обеспечить максимальное сбалансирование доходов и расходов местных бюджетов посредством оптимального сочетания различных форм и методов бюджетного регулирования, рационального построения межбюджетных отношений.

В настоящее время на государственном уровне проводится серьезная работа по совершенствованию бюджетного процесса и развития бюджетного законодательства, которые находят отражение при формировании проекта Бюджетного кодекса Республики Беларусь. Следует отметить, что в проекте Кодекса значительное внимание уделяется местным бюджетам. Законопроект направлен на решение поставленной задачи повышения прозрачности и справедливости бюджетного процесса, устранения узковедомственных, местнических подходов и неравномерного развития территорий.

Так, в целях повышения эффективности межбюджетных отношений проект Бюджетного кодекса устанавливает разграничение доходных источников и расходных полномочий между бюджетами всех уровней бюджетной системы, наделив соответствующие органы власти необходимыми ресурсами для выполнения возложенных функций [7, с.12].

Благодаря этим изменениям, органы местного управления и самоуправления смогут планировать бюджет на перспективу, более рационально расходовать его средства для выполнения программ экономического и социального развития территорий. В результате должно быть обеспечено конституционное право граждан на равный доступ к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям независимо от места их проживания.

Балансирование местных бюджетов посредством регулирующих доходов осуществляется через механизм дифференциации нормативов отчислений от общереспубликанских налогов и сборов. Кроме того, как показано выше, местным органам власти дано право вводить на территории соответствующих административно-территориальных единиц местные налоги и сборы.

Проведенный в курсовой работе анализ позволил выявить тенденцию ускоренного роста местных налогов и сборов, что привело к значительному увеличению их доли в составе собственных доходов. Это, несомненно, способствовало росту объемных показателей местных бюджетов. Но, с другой стороны, это создает дифференциацию в региональной среде налогообложения, сказывается на положении субъектов хозяйствования, инвестиционном климате в регионе. Поэтому лучшим вариантом было бы установить предельный размер местных налогов (в процентах к общему объему собственных доходов).

При этом дополнительные налоги, вводимые сверх учтенных в базе, не должны вызывать уменьшения регулирующих доходов или сумм дотаций, что соответствовало бы назначению местных налогов -- служить дополнительным источником финансирования социально-экономического развития регионов. Кроме того, такая установка позволит местным Советам проводить политику умеренного налогообложения в отношении местных налогов и сборов, заставит местные Советы активизировать работу по привлечению других (кроме местных налогов) доходов для доведения собственных доходов до установленного им минимального уровня. В этой связи целесообразно восстановить практику доведения до местных бюджетов показателя минимального уровня собственных доходов в объеме доходов местных бюджетов.

Следует затронуть и важный вопрос наличия существенных различий в степени обеспеченности местных бюджетов собственными доходами в разрезе бюджетов нижестоящих уровней: районов и городов областного подчинения. Как правило, обеспеченность собственными доходами городов областного подчинения гораздо выше, чем районов.

С целью увеличения доходов бюджетов базового уровня было бы целесообразно закрепить за местными Советами базового уровня наиболее крупные местные налоги и сборы (полностью или частично), которые, в соответствии с действующим законодательством, зачисляются в областные бюджеты. Это мог бы быть налог на продажу пива, винно-водочных или табачных изделий.

Одновременно целесообразно для укрепления доходной базы местных бюджетов расширить перечень собственных и закрепленных доходов, передать в разряд закрепленных наиболее значимые и существенные доходы, что позволит увеличить долю доходов, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты. Это будет способствовать не только значительному сокращению встречных бюджетных потоков, но и снижению уровня дотационности местных бюджетов.

Успех региональной политики в Республике Беларусь зависит от формирования качественно новой системы местных бюджетов, способных обеспечить реализацию программы и мероприятий по социально-экономическому развитию территорий. Сохранение или увеличение отдельных расходов в условиях трансформационной экономики усилило нагрузку на местные бюджеты, финансирующие в настоящее время значительную долю государственных расходов не только местного, но и общенационального значения, работы по благоустройству населенных пунктов и др., оказывающие поддержку предприятиям транспорта, жилищного, коммунального и дорожного хозяйств. На местные бюджеты ложится около 70% государственных расходов на социально-культурную сферу.

Обеспечение для населения равных возможностей в получении гарантированных Конституцией услуг обусловливает необходимость проведения политики бюджетного выравнивания региональных доходов, где главным инструментом бюджетного выравнивания является фонд финансовой поддержки административно-территориальных единиц (ФФП АТЕ). Однако в настоящее время отсутствует унифицированная формализованная методика распределения средств фонда, а дотации из него используются, главным образом, для устранения вертикального дисбаланса бюджетной системы, т.е. дефицитности территориальных бюджетов. Между тем целью политики выделения трансфертов должно быть не простое покрытие дефицита нижестоящих бюджетов -- централизованное финансирование разницы между их собственными доходами и расходами может привести к дестимулированию фискального потенциала региональных органов власти, а также их заинтересованности в осуществлении эффективной политики управления расходами на региональном уровне [8, с.10].

При одних и тех же исходных данных и объеме ФФП выравнивание бюджетной обеспеченности может проводиться по двум принципам [8, с.11].

Первый -- выравнивание до гарантированного минимума: бюджетная обеспеченность всех дотационных районов в результате распределения трансфертов повышается до одного и того же максимально возможного при заданном объеме ФФП уровня. В данном случае весь объем финансовой помощи концентрируется только в наименее обеспеченных районах, однако при этом они лишаются стимулов для саморазвития.

Для того чтобы финансовая помощь носила объективный характер и стимулировала усилия властей-получателей к мобилизации бюджетных доходов, можно предложить стимулирующий вариант распределения трансфертов, который заключается в следующем. ФФП разделяется на две части, каждая из которых распределяется по своим критериям: первая -- по принципу гарантированного минимума, вторая -- по принципу экономической заинтересованности.

Критериями распределения первой части фонда являются численность населения по районам и норматив минимальной бюджетной обеспеченности на одного жителя, который утверждается ежегодно Законом о бюджете. Задача этого показателя сводится к выравниванию расходных потребностей в регионах на основе оценки необходимых (минимальных) потребностей населения по статьям бюджетных расходов.

Проблема распределения второй части фонда, связанной со стимулированием экономической заинтересованности, состоит в определении объективных критериев, по которым будет осуществляться выравнивание. Возможны следующие критерии: обобщающие показатели -- валовой региональный продукт (ВРП), коэффициент доходности территории; частный показатель - налоговые ресурсы региона. И независимо от того, какой из критериев будет выбран, все расчеты необходимо скорректировать на поселенческий коэффициент.

Более целесообразным может оказаться использование многофункционального показателя -- коэффициента доходности региона, который отражает отношение регионального дохода с затратами экономических ресурсов, необходимых для его получения. Региональный доход -- результирующий показатель, который может быть выражен как сумма доходов, фактически полученных всеми заинтересованными участниками экономической деятельности: субъектами хозяйствования -- в виде прибыли, занятыми работниками -- в виде заработной платы, предпринимателями -- в виде предпринимательского дохода, регионами (государством) -- в виде налогов и неналоговых платежей. В региональный доход также включается и сумма амортизационных отчислений, остающихся в распоряжении субъектов хозяйствования и обеспечивающих возможности дальнейшего развития. Для определения экономических затрат всего народно-хозяйственного комплекса региона необходимо учесть объем материальных затрат, затраты на оплату труда, социальное страхование, амортизацию основных фондов, начисленные налоговые и неналоговые платежи.

В заключение главы следует еще раз напомнить о несовершенстве действующей системы формирования доходов региональных бюджетов и необходимости дальнейшего реформирования межбюджетных отношений. В этой связи требуют уточнения положения Концепции развития местных бюджетов: целесообразно определить оптимальное соотношение между источниками формирования их доходов, установив в законодательном порядке общий уровень собственных и закрепленных доходов, а также соотношение между ними и предельный уровень дотаций в общем объеме доходов. Одновременно для укрепления доходной базы местных бюджетов необходимо изменить концептуальные подходы к распределению доходов, поступающих на территории регионов. Имеется в виду увеличение доли средств, поступающих на территории региона и зачисляемых в его бюджеты.

доход расход бюджет