Ринок землі в Україні: можливо, спробувати по-іншому

Размещено на http://www.allbest.ru/

Ринок землі в Україні: можливо, спробувати по-іншому

Останніми днями неймовірно загострилась увага до ринку землі в його реальному та віртуальному прояві.

Не треба мати “сім п'ястків у лобі”, щоб передбачити періодичне повернення суспільної свідомості до цього явища. Причин цього багато, однак одним із рушійних чинників, без сумніву, є економічний інтерес. Так уже склалося в Україні, що чи не єдиним способом виробництва мільйонерів є прихоплення суспільного добра або використання монопольного становища. Тому бажання “заробити на землі” зростатиме, хоча очевидно, що цей заробіток матиме в основі не працю на землі, а ринкові операції із землею. І тут природа (а віруючі люди кажуть - Бог) зіграла з нами злий жарт, віддавши в нерозумні руки неоціненний скарб. Коли ми твердимо скарб, то розуміємо національне багатство, цінність, яка слугуватиме прийдешнім поколінням. Але ж багато хто розуміє скарб у буквальному розумінні цього слова як цінність матеріальну, яку не гріх прибрати до рук, використати для власного збагачення. Тенденції у світі, а особливо в Європі такі, що частка сільськогосподарських угідь, яка припадає на одного мешканця, невпинно зменшується. Та й загальна потреба у продовольстві зростає дуже швидко. Придивіться, біотехнології за темпами розвитку випереджають навіть інформаційні технології. Неважко спрогнозувати, що вартість землі невпинно, але доволі швидко зростатиме. Щоб багато заробити завтра, потрібно прибрати до рук уже сьогодні максимальну кількість сільськогосподарських угідь.

Яку ситуацію маємо в Україні? Конституція однозначно проголошує землю об'єктом права власності українського народу (ст. 13). З іншого боку, спеціально наголошено: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14). Уважно придивившись до тих змін і новацій, які вніс у земельні відносини Земельний кодекс, можемо побачити, що: 1) земля поступово перестає бути об'єктом права власності народу, а стає об'єктом права власності фізичних і в перспективі - юридичних осіб; 2) держава не розробила засобів “особливої охорони” землі, понад те - успішно проштовхують спроби перетворити землю на звичайний товар (на кшталт черевиків, цементу чи борошна). Для кого Конституція “не указ” (бо ж є у нас таких багато), нагадаємо про ще один документ: “Землю не можна продавати назавжди, бо вона Моя земля: ви лиш прихідьки і поселенці у мене” (Біблія. Старий Завіт. Книга Левітів, розділ 25, вірш 23). Яких іще потрібно авторитетів, щоб дійти до висновку, що з ринком землі слід діяти обережно, раціонально та з думкою про майбутнє.

Докладний і тривалий аналіз історії земельних відносин у Європі дозволяє зробити висновок, що ринок сільськогосподарської землі має право на існування, але він вимагає ретельного обґрунтування та суттєвих обмежень. Спроба врахувати лише найсуттєвіші обмеження: заборона надмірної концентрації землі; право на землю тих, хто на ній працює; уникнення створення земельних латифундій; обмеження дроблення земельних ділянок; резервування землі для суспільних потреб тощо - приводить нас до висновку, що, можливо, прийнятною основою організації ринку земель сільськогосподарського призначення є оренда.

Оренда як спосіб економічних відносин, звичайно, має недоліки, але на її боці й суттєві переваги. Зрештою, дві успішні не лише в аграрному плані країни - Нідерланди й Ізраїль - побудували свої земельні відносини саме на оренді. Погляньте на статистику - в Європі та Північній Америці орендні відносини поступово витісняють приватну власність на землю. Звичайно, вони не менше, ніж класичні відносини власності, вимагають докладного нормативного регулювання. Друга вимога, яка може в Україні знівелювати будь-що, - ефективна, справедлива та дієва правова система (суд, прокуратура, виконавча служба).

Головна перевага орендної основи - земля залишиться об'єктом власності народу України. Ситуацію завжди можна відкоригувати за допомогою нормативно-правового регулювання. Система залишається справедливою щодо тих, хто працює на землі. Кожен громадянин, навіть прийдешніх поколінь, отримує право на землю для ведення аграрної діяльності. А тривалі терміни оренди (варіанти: пожиттєва, 50 чи 99 років) спільно з правом на успадкування роблять для реального інвестора різницю між орендою та власністю мінімальною. Особа, яка не провадить сільськогосподарської діяльності, має втрачати право на оренду, хоча, звичайно, для будь-якого випадку мають бути чіткі процедури.

Спробуємо окреслити макет орендної схеми організації ринку землі. Кожен громадянин має право на оренду земельних ділянок для ведення сільськогосподарської діяльності. Юридичні особи мають право на оренду земель сільськогосподарського призначення. Термін та умови оренди земель юридичними особами регламентує спеціальний закон. Кількість землі, яка перебуває в оренді однієї особи, обмежено (за агрокліматичними зонами). Землі сільськогосподарського призначення у приміських зонах міст обласного підпорядкування і вище, в природоохоронних і рекреаційних зонах орендують за особливою процедурою. Першочергове право й обов'язкові кваліфікаційні умови на орендну земель сільськогосподарського призначення визначає закон. Орендовану землю не можна надавати в суборенду.

Право оренди набувають у спадок, на конкурсних умовах або за спеціалізованими державними програмами. Орендодавцем є держава в особі спеціально уповноваженого органу. Контроль за використанням земель здійснюють органи місцевого самоврядування. Орендатор сплачує орендну плату, яка включає в себе податок на землю. Орендні платежі повністю перераховують у місцевий бюджет.

Важливим аспектом орендних відносин в умовах ринку має бути врахування якісних параметрів земель. Очевидно, що орендар, який вніс у землю невід'ємні інвестиції, повинен мати переважне право на подовження термінів оренди або ж збільшення площі орендованої землі. З іншого боку, орендар, який допустив грубе порушення правил використання землі, може втратити право оренди. Погіршення якісних параметрів землі, які можна виправити агротехнічними заходами, підлягають відшкодуванню у підвищеному розмірі. Можливо, для цього слід використовувати судову систему та незалежних експертів з аграрного виробництва.

Окремо варто опрацювати питання обліку, обігу та реєстрації земельних відносин і прав. Можливо, загальнонаціональний Земельний фонд (банк, центр, агенція) має становити серцевину цієї системи. Однак важливо зберегти контроль із боку місцевого самоврядування базового рівня, сформувати публічний характер діяльності. Наглядову раду центральної земельної інституції має формувати Верховна Рада, зокрема опозиція, й інші суспільні інститути. Відтак держава мусить вести певну земельну політику, необхідну для цього періоду. Для прикладу, під час підготовки державних програм будівництва доріг необхідно скорочувати терміни оренди у придорожніх смугах, вилучати з оренди землі в місцях потенційних споруд тощо. У разі збільшення попиту на землю заохочувати програмами сільськогосподарських пенсіонерів до завчасного виходу на пенсію. Проте очевидно, що можливості для маневру та структурної політики за умов орендної організації ринку земель сільськогосподарського призначення значно ширші.

Сподіваюся, що запропонований варіант вирішення земельного тупика матиме багато противників. Що більше їх буде, то чіткіше можна бачити “бізнесову зацікавленість” влади та не зовсім чистого бізнесу у “святій та недоторканній приватний власності на землю”. Але маймо на увазі, коли ми віддамо землю в приватні руки, зовсім не святі та не зовсім чисті, вирвати її звідти зможе лише революція. А те, що в разі впровадження ринку землі на основі права власності буде збережено всі підходи та методи, які ми вже пізнали під час приватизації, - майже гарантовано. Охочі заробити на землі вже з азартом потирають руки: “Одне тільки слово, а ми вже, як буря - готові!” Там, де наші сертифікати на державне майно, буде й наше право на землю, там буде і загально національний статус власності на землю.

На черзі постане повітря. Але й до нього знайдуть підходи, можна не сумніватися.

Наш варіант, а точніше макет варіанта вирішення питання ринку земель сільськогосподарського призначення, є незвичним і складним. А хто сказав, що рішення має бути простим? Однак сподіваємося, що хоча б дискусія з цього питання має право на існування. На практиці маємо інше: немовби все щодо ринку землі вирішено, залишилося залагодити лише технічні питання. Та це зовсім не так, якщо задумаємося про майбуття, то неодмінно ще раз маємо зважити, чи не в оренді вирішення проблеми землі?

Ринок землі в Україні: перспективи та сьогодення

Говорячи про реалії ринку землі, що, до речі, за Конституцією України є основним багатством українського народу, думки «вчених» розходяться. Насамперед, у питанні чи існує в Україні ринок землі. Так, звичайно, скажете ви, адже мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення не безмежний, а тому категорії земель, що не підпадають під дію ст. 15 Перехідних положень ЗК України, можна вважати повноцінним об'єктом ринку. Це вагомий аргумент, проте...

Згідно з даними Державного земельного кадастру загальна площа земель України становить 60,35 млн га, з яких 41,8 млн га (69,3% території) - землі сільськогосподарського призначення (у тому числі орна земля - близько 33 млн га). Тобто близько 70% земель в Україні де-юре лишаються поза ринком. Чи можна вважати такий ринок повноцінним?

Так уже склалося в Україні, що чи не єдиним способом виробництва мільйонерів є прихоплення суспільного добра або використання монопольного становища. Тенденції у світі, а особливо в Європі такі, що частка сільськогосподарських угідь, яка припадає на одного мешканця, невпинно зменшується. Та й загальна потреба у продовольстві зростає дуже швидко. Придивіться, біотехнології за темпами розвитку випереджають навіть інформаційні технології. Неважко спрогнозувати, що вартість землі невпинно, але доволі швидко зростатиме. Щоб багато заробити завтра, потрібно прибрати до рук уже сьогодні максимальну кількість сільськогосподарських угідь.

Яку ситуацію маємо в Україні? Конституція однозначно проголошує землю об'єктом права власності українського народу (ст. 13). З іншого боку, спеціально наголошено: земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (ст. 14). Уважно придивившись до тих змін і новацій, які вніс у земельні відносини Земельний кодекс, можемо побачити, що: 1) земля поступово перестає бути об'єктом права власності народу, а стає об'єктом права власності фізичних і в перспективі - юридичних осіб; 2) держава не розробила засобів “особливої охорони” землі, понад те - успішно проштовхують спроби перетворити землю на звичайний товар (на кшталт черевиків, цементу чи борошна). Для кого Конституція “не указ” (бо ж є у нас таких багато), нагадаємо про ще один документ: “Землю не можна продавати назавжди, бо вона Моя земля: ви лиш прихідьки і поселенці у мене” (Біблія. Старий Завіт. Книга Левітів, розділ 25, вірш 23). Яких іще потрібно авторитетів, щоб дійти до висновку, що з ринком землі слід діяти обережно, раціонально та з думкою про майбутнє. ( 1)

Повернімося до земель сільськогосподарського призначення. Якщо ви маєте, земельну ділянку з цільовим призначенням «товарне сільгоспвиробництво», то єдиним способом отримання хоча б якогось прибутку є здавання її в оренду практично за безцінь певному суб'єкту ведення товарного сільськогосподарського виробництва. За даними Держагентства земельних ресурсів, станом на 1 жовтня 2006 р. було укладено 4,5 млн договорів оренди земельних часток (паїв). Середній розмір орендної плати на рік за 1 га становив 130,3 грн. Загальна сума виплат за оренду земельних часток (паїв) згідно з укладеними договорами на 2006 р. становила 2,3 млрд грн. Серед форм плати за оренду земельних часток (паїв) домінують натуральна (сільськогосподарською продукцією) і грошова. Станом на 1 жовтня 2006 р. фактично виплачено за оренду земельних часток (паїв) 1 млрд 174,4 млн грн (50,8%). Тож кому вигідний такий ринок землі? Можливо, селянам, які отримують по 100 грн на рік, або по 5 мішків кукурудзи і при цьому не можуть цю землю ані продати, ані взяти кредит у банку під її заставу? Або… ( 2)

Насамперед, у відсутності ринку землі зацікавлені самі чиновники та влада на місцях, для котрих незаконна (всупереч дії мораторію) зміна цільового призначення такої землі лишається суттєвим джерелом поповнення власного бюджету. Відтак, той, хто розповідає про благородну справу захисту сільгоспвиробника шляхом продовження дії мораторію або не розуміється на ринку землі, або відверто лукавить.

У Законі України «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів)» від 19 грудня 2006 р. йшлося про те, що купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) запроваджується з 1 січня 2008 р. за умови набрання чинності законами України про державний земельний кадастр та про ринок землі, визначивши особливості обігу земель державної та комунальної власності і земель товарного сільськогосподарського виробництва. Тобто цього разу законодавець (у даному випадку автором проекту Закону був Василь Цушко) створив можливість надовго відтягнути факт впровадження ринку землі - достатньо лише блокувати прийняття необхідних законів.

Водночас, наприкінці минулого - початку цього року запровадження мораторію наштовхнулося на значний опір Президента, котрий ветував його, а після подолання президентського вето, не без участі фракції «БЮТ», направив відповідне подання до КСУ, аби визнати даний Закон неконституційним. Пізніше, розуміючи неможливість розробки і прийняття відповідних законів до 1 січня 2008 р., глава держави озвучив дату, до якої мають бути прийняті відповідні закони - 1 липня 2008 р. Проте далі відтягувати запровадження ринку землі не лише неможливо, але й злочинно. Вже зараз об'єднання учасників ринку вимагають від Президента якнайшвидших дій щодо припинення дії мораторію. Зокрема, на минулому тижні Українська аграрна конфедерація за дорученням професійних громадських об'єднань АПК України поширила звернення до глави держави, в якому йшлося про те, що «мораторій, який на сьогодні діє, не запобігає трансакціям із землею, поширюються тіньові схеми її відчуження, що не приносить користі ані землевласникам, ані бюджету країни. Законодавча база щодо ринку земель практично сформована. Бракує лише одного - політичної волі створити із перспективної аграрної галузі одну з найконкурентоспроможніших у світі, а з бідних знедолених українських селян - заможних людей». Об'єднання АПК запропонували припинити дію мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення не пізніше 1 липня 2008 р., проекти законів України «Про ринок земель» та «Про державний земельний кадастр», які підготовлені за активної підтримки Секретаріату Президента, повинні бути доопрацьовані з урахуванням інтересів агарної спільноти та внесені до ВР до кінця поточного року як першочергові, крім того, необхідно забезпечити доопрацювання та обов'язкове виконання Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень» та інші вимоги.

Отже, запровадження цивілізованого ринку землі очікують усі, крім тих, кому це не вигідно. Ще влітку про необхідність продовження дії мораторію до 2015 р. заявив лідер соціалістів Олександр Мороз, а з-поміж палких поборників заборони продажу землі, що потрапили до парламенту, - комуністи та Блок Литвина.

Докладний і тривалий аналіз історії земельних відносин у Європі дозволяє зробити висновок, що ринок сільськогосподарської землі має право на існування, але він вимагає ретельного обґрунтування та суттєвих обмежень. Спроба врахувати лише найсуттєвіші обмеження: заборона надмірної концентрації землі; право на землю тих, хто на ній працює; уникнення створення земельних латифундій; обмеження дроблення земельних ділянок; резервування землі для суспільних потреб тощо - приводить нас до висновку, що, можливо, прийнятною основою організації ринку земель сільськогосподарського призначення є оренда.

Оренда як спосіб економічних відносин, звичайно, має недоліки, але на її боці й суттєві переваги. Зрештою, дві успішні не лише в аграрному плані країни - Нідерланди й Ізраїль - побудували свої земельні відносини саме на оренді. Погляньте на статистику - в Європі та Північній Америці орендні відносини поступово витісняють приватну власність на землю. Звичайно, вони не менше, ніж класичні відносини власності, вимагають докладного нормативного регулювання. Друга вимога, яка може в Україні знівелювати будь-що, - ефективна, справедлива та дієва правова система (суд, прокуратура, виконавча служба). (1)

Головна перевага орендної основи - земля залишиться об'єктом власності народу України. Ситуацію завжди можна відкоригувати за допомогою нормативно-правового регулювання. Система залишається справедливою щодо тих, хто працює на землі. Кожен громадянин, навіть прийдешніх поколінь, отримує право на землю для ведення аграрної діяльності. А тривалі терміни оренди (варіанти: пожиттєва, 50 чи 99 років) спільно з правом на успадкування роблять для реального інвестора різницю між орендою та власністю мінімальною. Особа, яка не провадить сільськогосподарської діяльності, має втрачати право на оренду, хоча, звичайно, для будь-якого випадку мають бути чіткі процедури.

Спробуємо окреслити макет орендної схеми організації ринку землі. Кожен громадянин має право на оренду земельних ділянок для ведення сільськогосподарської діяльності. Юридичні особи мають право на оренду земель сільськогосподарського призначення. Термін та умови оренди земель юридичними особами регламентує спеціальний закон. Кількість землі, яка перебуває в оренді однієї особи, обмежено (за агрокліматичними зонами). Землі сільськогосподарського призначення у приміських зонах міст обласного підпорядкування і вище, в природоохоронних і рекреаційних зонах орендують за особливою процедурою. Першочергове право й обов'язкові кваліфікаційні умови на орендну земель сільськогосподарського призначення визначає закон. Орендовану землю не можна надавати в суборенду.

Право оренди набувають у спадок, на конкурсних умовах або за спеціалізованими державними програмами. Орендодавцем є держава в особі спеціально уповноваженого органу. Контроль за використанням земель здійснюють органи місцевого самоврядування. Орендатор сплачує орендну плату, яка включає в себе податок на землю. Орендні платежі повністю перераховують у місцевий бюджет.

Важливим аспектом орендних відносин в умовах ринку має бути врахування якісних параметрів земель. Очевидно, що орендар, який вніс у землю невід'ємні інвестиції, повинен мати переважне право на подовження термінів оренди або ж збільшення площі орендованої землі. З іншого боку, орендар, який допустив грубе порушення правил використання землі, може втратити право оренди. Погіршення якісних параметрів землі, які можна виправити агротехнічними заходами, підлягають відшкодуванню у підвищеному розмірі. Можливо, для цього слід використовувати судову систему та незалежних експертів з аграрного виробництва.

Окремо варто опрацювати питання обліку, обігу та реєстрації земельних відносин і прав. Можливо, загальнонаціональний Земельний фонд (банк, центр, агенція) має становити серцевину цієї системи. Однак важливо зберегти контроль із боку місцевого самоврядування базового рівня, сформувати публічний характер діяльності. Наглядову раду центральної земельної інституції має формувати Верховна Рада, зокрема опозиція, й інші суспільні інститути. Відтак держава мусить вести певну земельну політику, необхідну для цього періоду. Для прикладу, під час підготовки державних програм будівництва доріг необхідно скорочувати терміни оренди у придорожніх смугах, вилучати з оренди землі в місцях потенційних споруд тощо. У разі збільшення попиту на землю заохочувати програмами сільськогосподарських пенсіонерів до завчасного виходу на пенсію. Проте очевидно, що можливості для маневру та структурної політики за умов орендної організації ринку земель сільськогосподарського призначення значно ширші.

Досить часто трапляється, що коли вводиться недостатньо обґрунтована заборона, то практика знаходить шляхи для її обходу. Саме такі процеси мають місце і під час дії мораторію на відчуження товарних сільськогосподарських земель та земельних часток (паїв). Зокрема, в період після введення в дію 1 січня 2004 р. нового Цивільного кодексу України на практиці набули поширення три основні способи “будівництва правових містків” для переходу в майбутньому прав на товарні сільськогосподарські землі та земельні частки (паї) від селян-власників до інших осіб. Суть такого “будівництва” полягає головним чином в тому, щоб зв'язати селян зобов'язаннями здійснити відчуження земель, на які поширюється дія мораторію, певним особам відразу після припинення його дії.

Перший з таких способів полягає в укладенні “договору оренди з викупом”, тобто довгострокового договору оренди сільськогосподарської земельної ділянки, в якому передбачався обов'язок власника ділянки здійснити її відчуження орендареві після завершення дії мораторію. Привабливість таких договорів полягає в тому, що при їх укладенні можна обійтися без послуг нотаріуса, який міг би поставити законність договору під сумнів. Адже Закон України “Про оренду землі” в редакції від 2 жовтня 2003 р. не вимагає обов'язкового нотаріального посвідчення договорів оренди землі.

Другий спосіб забезпечення відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) певним особам в майбутньому полягає у оформленні їх власниками довіреностей на ім'я інших осіб, якими власники землі уповноважували їх вчиняти щодо таких ділянок і паїв правочини щодо відчуження.

Нарешті, третій спосіб полягає в укладенні попередніх договорів відповідно до ст. 635 Цивільного кодексу України. За нашими даними, укладення зазначених договорів було найпоширенішим способом юридичного “зв'язування” селян-власників сільськогосподарських земель та земельних часток (паїв). Попередні договори укладаються відповідно до вимог статті 635 Цивільного кодексу України. Згідно цієї статті, попереднім є договір, сторони якого зобов'язуються протягом певного строку (у певний термін) укласти договір в майбутньому (основний договір) на умовах, встановлених попереднім договором. Істотні умови основного договору, що не встановлені попереднім договором, погоджуються у порядку, встановленому сторонами у попередньому договорі, якщо такий порядок не встановлений актами цивільного законодавства. Попередній договір укладається у формі, встановленій для основного договору, а якщо форма основного договору не встановлена, - у письмовій формі. На наш погляд, укладення попередніх договорів про продаж земельних ділянок, наданих для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та земельних часток (паїв), не суперечить нормам чинного законодавства. Тому попередні договори про укладення в майбутньому договорів купівлі-продажу землі цілком правомірно посвідчилися нотаріусами і набували чинності. (3)

Разом з тим напередодні виборів до Верховної Ради України 26 березня 2006 р. практика укладення попередніх договорів привернула до себе увагу народних депутатів України, і вони вирішили покласти їй край. В зв'язку з цим 8 лютого 2006 р. Голова Верховної Ради України В.М.Литвин вніс на розгляд Парламенту проект Закону України “Про внесення зміни до Земельного кодексу України”. А вже 9 лютого 2006 р. цей законопроект був розглянутий Верховною Радою України в першому та другому читаннях з інтервалом в кілька хвилин і прийнятий конституційною більшістю народних депутатів. За прийняття законопроекту проголосували 349 народних депутатів України, які представляють всі без виключення політичні партії та групи, представлені у Парламенті на день голосування. 2 березня 2006 р. Президент України підписав цей закон, а 3 березня він був опублікований у газеті “Урядовий кур'єр” і набув чинності. (3)

На жаль, “законодавчі бліцкриги” досить часто бувають недостатньо продуманими, оскільки до їх підготовки не залучаються фахівці. Саме так сталося і з зазначеним законом. Його основний зміст полягає у доповненні п. 15 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України абзацом такого змісту: "Угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв), встановленої абзацом першим цього пункту, в частині відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв), а так само в частині передачі прав на відчуження зазначених ділянок та земельних часток (паїв) на майбутнє є недійсними з моменту їх укладення (посвідчення)".

Здавалось би, що законом досягнута мета, яку ставили перед собою його розробники - заборонити укладення будь-яких правочинів щодо сільськогосподарських земель та земельних часток (паїв) в період дії мораторію на їх відчуження. Однак, якщо уважно проаналізувати зміст цього закону, то можна прийти до висновку про те, що дана мета досягнута неповністю. Адже ним встановлена заборона на укладення правочинів, на підставі яких: 1) здійснюється відчуження земельних ділянок та земельних часток (паїв) та 2) передаються права на їх відчуження на майбутнє. Тобто, даним законом встановлена заборона на застосування на практиці лише перших двох з вищенаведених способів “юридичного зв'язування” селян-власників землі. На наш погляд, укладення попередніх договорів щодо укладення між їх сторонами в майбутньому договорів купівлі-продажу землі не підпадає під встановлену законом заборону. Адже за своїм змістом попередній договір не є ні правочином щодо відчуження землі, ні правочином щодо передачі прав на таке відчуження на майбутнє.

Слід зазначити, що даний законопроект має ще й інші істотні недоліки. Справа в тому, що він певною мірою суперечить принаймні двом статтям Конституції України - 22 та 58. Згідно ст. 22 Основного Закону країни , при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. А вищезазначений закон допускає таке звуження, забороняючи оформлення громадянами довіреностей на відчуження земель на майбутнє. Крім того, ст. 58 Конституції України забороняє прийняття законів чи інших нормативно-правових актів, які мають зворотну дію в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи. Проте, Закон оголошує недійсними угоди про відчуження земель та довіреності з моменту їх укладення (посвідчення)". Тобто, Закон має зворотну дію. Отже, на наш погляд, є всі підстави для визнання Конституційним Судом України цього закону неконституційним.

Однак, більшого поширення набув ще один новий спосіб відчуження сільськогосподарських земель. Він полягає у наступному. До селянина-власника сільськогосподарської земельної ділянки чи земельної частки (паю) приходив потенційний покупець землі і «позичав» йому певну суму грошей, що підтверджувалося відповідною розпискою. По завершенню певного терміну «борг» не повертався через відсутність у боржника грошей та іншого ліквідного майна, крім землі. Кредитор подавав до суду позов про примусове стягнення зазначеного «боргу». У судовому засіданні «боржник» визнавав борг, але заявляв що немає можливостей його повернути. Проте він не заперечував проти звернення стягнення на належну йому землю. Суд в такому випадку пропонує сторонам укласти мирову угоду, за якою «боржник» погоджується передати «кредиторові» у власність земельну ділянку в рахунок погашення «боргу». «Мирова угода» сторонами укладається та затверджується судом.

Які ж наслідки для українського села має існування мораторію? За даними Держкомзему України з початку паювання сільськогосподарських земель близько 24 тисяч громадян-власників земельних часток (паїв), які не мали спадкоємців, вже померли. В переважній більшості це були сільські жителі похилого віку, які володіючи досить коштовним об'єктом, яким є земельна частка (пай) чи земельна ділянка, не змогли ні здійснити її відчуження для отримання коштів для задоволення власних потреб, ні передати земельні паї своїм нащадкам через їх відсутність. Після смерті таких громадян належна їм земля знову перейшли у власність держави. Чесно кажучи, більш єзуїтського знущання над селянами важко вигадати. Адже отримавши від держави в результаті земельної реформи потенційно велику майнову цінність - землю та проживаючи в глибокій нужді, вищезгадані 24 тис. українських селян так і не змогли через мораторій виручити хоч якусь суму грошей від продажу цієї землі для того, щоб поліпшити свій матеріальний стан в останні роки життя. (3)

На наш погляд, вже сьогодні мораторій на відчуження сільськогосподарських земель можна було б істотно пом'якшити та використати для формування та збільшення земельних масивів фермерських, особистих селянських та інших виробників сільськогосподарської продукції, які ефективно господарюють протягом щонайменше 3-5 років. Так, наприклад, мораторій можна змінити таким чином, щоб він не забороняв набуття у власність на підставі договорів купівлі-продажу, дарування тощо земельних ділянок сільськогосподарського призначення та земельних часток (паїв) ефективно господарюючими виробниками сільськогосподарської продукції. Більше того, навіть якщо б Закон від 19 грудня 2006 р. не був прийнятий і з 1 січня 2007 року діяв би вільний ринок сільськогосподарських земель, то на наше глибоку переконання, кількість зловживань у сфері відчуження сільськогосподарських земельних ділянок не тільки не збільшилося, а істотно зменшилося б. А ті злополучні латифундії, появи яких найбільше бояться прихильники мораторію, не зможуть формуватися шляхом скупки сільськогосподарських земель у приватну власність. Адже Земельний кодекс України передбачає не один, а два мораторії. Другий з них полягає в тому, що до 1 січня 2015 року ніхто в Україні не має права придбати у власність, так би мовити, в одні руки більше 100 га сільськогосподарських земель. А 100-гектарне землеволодіння ну ніяк “не тягне” на латифундію. Зате прихильники мораторію не помічають і не вживають заходів проти появи величезних землеволодінь, що базуються на оренді земельних ділянок та земельних паїв. Розмір сільськогосподарських угідь, які можуть перебувати в оренді однієї особи, законом не обмежений. І тому в Україні існують чимала кількість “орендних латифундій”, хоча ніяких негативних соціально-економічних наслідків їх існування не спричиняє.

На жаль, противники формування ринку сільськогосподарських земель продовжують свою активність. Нещодавно у Верховній Раді України зареєстрований ще один законопроект, який може, на нашу думку, завдати у разі його прийняття значної шкоди розвитку ринку земель сільськогосподарського призначення. Мова йде про проект Закону України “Про сільські товариства з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення”, який з 2005 р. його автори намагаються представити як “рятівне чудо” для ринку сільськогосподарських земель. 26 січня 2007 р. цей законопроект в дещо зміненому вигляді знову поданий на розгляд Верховної Ради України.

Слід відмітити, що мета цього законопроекту є цілком зрозумілою і обґрунтованою. Ним передбачається сформувати таке правове поле для розвитку ринку сільськогосподарських земель, при якому не відбуватимуться спекуляція землею, її концентрація в одних руках та врешті-решт не допускатиметься обезземелення селян. Для цього законопроект передбачає створення у кожному селі сільських товариств з регулювання ринку земель сільськогосподарського призначення зі статусом неприбуткової юридичної особи, які забезпечували б досягнення цієї благородної мети.

Однак, аналіз змісту цього законопроекту дає підстави для висновку про те, що у разі його прийняття він може призвести до наслідків, протилежних меті законопроекту. Так, згідно законопроекту, сільське товариство з регулювання обороту земельних ділянок сільськогосподарського призначення може бути створене не менш як 20 засновниками. Його засновниками можуть бути представники органів місцевого самоврядування, органів виконавчої влади, місцевих органів по земельних ресурсах та сільського господарства, банків, сільськогосподарських підприємств, установ і організацій, фермерських, особистих селянських господарств, громадських об'єднань громадян.

Законопроектом також передбачається, що сільське товариство здійснюватиме широке коло завдань, а саме: а) розгляд пропозицій щодо купівлі-продажу земельних ділянок відносно додержання переважного права придбання земельних ділянок сільськогосподарського призначення, кваліфікаційних та інших вимог визначених законом; б) сприяння обміну земельних ділянок за умов зосередження земельних угідь в граничних розмірах у одного власника з метою їх оптимального використання; в) ініціювання створення спеціального фонду земель сільськогосподарського призначення шляхом викупу земельних ділянок для подальшого його перерозподілу; г) організація за рішенням органів місцевого самоврядування передачі в оренду та продажу земельних ділянок на користь власників, земельні ділянки яких не відповідають вимогам раціонального використання, шляхом реалізації їх переважного права на набуття в оренду земельних ділянок чи їх придбання ; ґ) сприяння продажу земельних ділянок громадянам, які переселились на постійне місце проживання у сільську місцевість за місцем розташування земельної ділянки; д) систематизація інформації про оборот земельних ділянок, їх ціни, доцільне використання, можливі інвестиції та організація її доведення до населення; е) організація проведення досліджень, пов'язаних з землевпорядкуванням щодо формування раціональних розмірів землеволодінь та усуненням перешкод в ефективному використанні та охороні земель, збереженням і відтворенням їх корисних властивостей та здійсненням природоохоронних заходів; є) виявлення непридатних для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земель та формування спеціального фонду, з метою передачі (продажу) їх для несільськогосподарських потреб; ж) організація узгоджувальних процедур для вирішення земельних та майнових спорів.

На наш погляд, даний законопроект побудований на концептуально невірному підході до регулювання ринкового обігу сільськогосподарських земель і підлягає відхиленню. По-перше, він передбачає створення сільських товариств з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення, які матимуть еклектичний правовий статус, оскільки, з одного боку, поєднуватимуть ознаки альтернативного сільським радам органу влади, що даватиме (або не даватиме) згоду на придбання громадянами та юридичними особами сільськогосподарських угідь тощо, та, з другого боку, посередницької структури, яка збиратиме інформацію про наявність сільськогосподарських земель та їх використання на території сільської ради і т.п. В такій ситуації сільські ради втратять частину своїх повноважень щодо регулювання земельних відносин у відповідному селі. А це означає, що ті виборці, які не стануть засновниками сільського товариства, не зможуть впливати на регулювання земельних відносин навіть через депутатів ради.

По-друге, до складу засновників сільського товариства, як передбачено законопроектом, мають входити посадові особи районних органів влади, зокрема, районного відділу земельних ресурсів та районних управлінь сільського господарства. По суті, на цих посадових осіб передбачається покладення додаткових обов'язків члена сільськогосподарського товариства, які, очевидно, конкуруватимуть з їх посадовими обов'язками за основним місцем роботи. Тому виконання обов'язків члена сільського товариства розглядатиметься районними посадовцями як громадська робота. Дуже сумнівно, що громадяни-власники фермерських та особистих селянських господарств, які досить часто завантажені роботою у власних господарствах круглий рік, крім зимового періоду, знаходитимуть час для добросовісного виконання обов'язків члена сільського товариства з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення.

По-третє, існує небезпека монополізації сільського товариства з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення кількома особами з числа його засновників, які входитимуть до керівних органів товариства. В таких умовах сільське товариство використовуватиметься ними як інструмент монопольного контролю за ринком сільськогосподарських земель на території сільської ради, що може призвести до блокування купівлі-продажу та іншого відчуження земельних ділянок або допускатиме їх відчуження лише для “своїх” осіб та обумовлюватиметься дачею хабарів. По суті, самі розробники законопроекту вже внесли значний ступінь недовіри до сільських товариств, встановивши норму про те, що Міністерство аграрної політики України і Державний комітет України з земельних відносин можуть призначати своїх представників-наглядачів у цих товариствах для здійснення державного контролю за діяльністю сільських товариств з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення.

По-четверте, законопроектом не обмежується кількість сільських товариств з регулювання обороту земель сільськогосподарського призначення, які можуть бути створені на території однієї сільської ради. Тому у разі його прийняття у одному селі можуть бути створені два чи більше таких товариств, які конкуруватимуть між собою, породжуючи нові земельні конфлікти на селі.

Підсумовуючи, слід відзначити, що формування ефективного правового механізму ринку сільськогосподарських земель потребує залучення до цієї роботи не тільки політиків чи економістів, а й фахівців у галузі земельного та аграрного права, які володіють техніко-правовим інструментарієм конструювання правових норм, адекватних завданням розвитку ринкових відносин на селі.

Вперше в Україні землею несільськогосподарського призначення почали торгувати з моменту набуття чинності Указом Президента від 29 грудня 1993 р. «Про приватизацію автозаправних станцій». Упродовж усіх років незалежності України законодавча база в сфері регулювання земельних відносин поширювалася, а Земельний кодекс, що набув чинності 1 січня 2002 р., остаточно узаконив деклароване Конституцією право власності на землю.

Про необхідність прийняття Закону «Про ринок землі» заговорили саме з прийняттям нової редакції ЗК України, оскільки в Прикінцевих положеннях кодексу містилося доручення Кабміну розробити проект Закону «Про ринок землі». До літа 2002 р. завдання було виконане. Проект Закону включав 15 розділів, серед яких такі: державне регулювання ринку земель в Україні; набуття і реалізація прав на землю на ринку земель; продаж земельних ділянок та прав на них на конкурентних засадах; цивільно-правові угоди на ринку земель, їх зміст та порядок їх складання; визначення вартості земельної ділянки та прав на неї на ринку земель; землевпорядна документація при укладанні цивільно-правових угод; виникнення права власності на земельний об'єкт; застава, кредитування, страхування земельних об'єктів продажу; продаж цінних паперів на земельні об'єкти тощо.

Експерти хоча і визначали певну неузгодженість цього проекту Закону, але говорили і про його прогресивність. Зокрема, даний проект впроваджував неіснуючі на той час права громадян, зокрема, право викупу земельної ділянки з розстроченням платежу, право на зміну цільового призначення земельної ділянки, право користування чужою земельною ділянкою для забудови (суперфіцій) тощо.

У листопаді 2003 р. група народних депутатів зареєструвала в парламенті проект Закону «Про ринок земель». У пояснювальній записці зазначалося, що основним завданням законопроекту є визначення правових засад ринкового обігу земельних ділянок, тобто обігу, який базується на основі співвідношення пропозиції та попиту на земельні ділянки. Проект визначав перелік суб'єктів ринку земель, що повністю співпадали із нормами ЗК України, та об'єкти ринку земель, до яких належали: (1) земельні ділянки, які перебувають в державній та комунальній власності, крім земель, що не можуть передаватись у приватну власність відповідно до Земельного кодексу України; (2) земельні ділянки чи частки у праві спільної власності на земельні ділянки, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб, крім випадків, визначених законом; (3) земельні ділянки, конфісковані за рішенням суду. Оскільки конфіскація за законом - це примусове безоплатне вилучення у власність держави усього або частини майна, яке є особистою власністю громадянина, то виділення конфіскованих земель як окремого об'єкта ринку землі не мало сенсу.

Значним недоліком цього проекту Закону стала нечіткість розмежування повноважень у сфері регулювання земельних відносин з боку органів державної влади та місцевого самоврядування. Крім того, цей документ фактично обумовлював лише особливості купівлі-продажу земельних ділянок та не торкався інших цивільно-правових угод. До речі, даний законопроект був розкритикований Комітетом ВР з питань європейської інтеграції як такий, що не відповідає принципам ЄС та СОТ. Так, на рівні із нормами ЗК України даний проект Закону містив обмеження щодо набуття земель сільськогосподарського призначення у власність громадянами та юридичними особами. Зокрема, йшлося про те, що іноземні громадяни, особи без громадянства, спільні підприємства, створені за участю іноземних фізичних та юридичних осіб, та іноземні юридичні особи не можуть мати у власності землі сільськогосподарського призначення. Проект Закону визначав переважне право на придбання земельної ділянки сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Експерти вважали, що згідно з ч. 1 ст. 12 Договору про заснування ЄС будь-яка дискримінація на підставі громадянства має бути заборонена. Цей законопроект із поправками був прийнятий Верховною Радою у першому читанні 17 червня 2004 р.

Згодом було запропоновано низку законопроектів, один із яких був розроблений у стінах Секретаріату Президента і, на відміну від інших, урегульовував лише ринок землі сільськогосподарського призначення. Так, проект Закону «Про ринок землі сільськогосподарського призначення» визначає поняття «ринок земель сільськогосподарського призначення», сферу дії, суб'єктів та об'єктів ринку, а також переважне право користувача та власника суміжних земельних ділянок на придбання земельної ділянки у власність. При цьому якщо і один, і інший висловили свою волю щодо придбання землі, вибір лишається за продавцем. Ця новела може стати предметом серйозних суперечок, адже дотепер переважне право на придбання землі мав тільки користувач (ст. 9 Закону «Про оренду землі»). Попри визначення необхідності державного регулювання ринку, проект Закону містить механізми адміністративного втручання (з метою запобігання спекулятивним операціям та монополізації ринку земель сільськогосподарського призначення), зокрема, встановлення кваліфікаційних вимог до покупця земельних ділянок, обмеження площі земель, що може знаходитися у власності однієї особи тощо. По-суті, цей законопроект не врегульовує ринок земельних ділянок, позаяк не містить ані процедур, ані чітких механізмів його виконання. Тож у разі його прийняття дотримання його норм на практиці буде проблематичним, насамперед, для самих контролюючих органів.

Крім того, існує також законопроект «Про земельний ринок», розроблений заступником голови Миколаївської ОДА, експертом з питань земельних правовідносин Аркадієм Корнацьким. На відміну від попереднього зазначений проект дає більш чітке визначення поняття «земельно-ринкові відносини». Так, в законопроекті Секретаріату Президента йдеться про те, що ринок земель - це система економічних та правових механізмів взаємодії суб'єктів ринку, водночас, у проекті пана Корнацького зазначається, що земельно-ринкові відносини - це суспільно-правові відносини суб'єктів земельного ринку щодо розпорядження об'єктами земельного ринку. При цьому сукупність земельно-ринкових відносин визначає земельний ринок.

Особливим завданням цього законопроекту є регулювання порядку первинного відчуження приватизованих земель сільськогосподарського призначення, запровадження обов'язкових умов угод з відчуження таких земель, що гарантовано забезпечуватимуть захист економічних інтересів продавців цих земель та ринково обґрунтовані ціни. На нашу думку, в документі необхідно передбачити захист економічних інтересів не лише продавців, але й покупців земельних ділянок, адже експертна оцінка не завжди може відповідати реальній ціні, якість грунтів може бути прихована від покупця тощо.

Сам проект Закону значно ліберальніший, аніж його попередники. Тут відсутнє адміністративне втручання держави, серед головних завдань якої в реалізації цього Закону є забезпечення верховенства права та ефективного розвитку економіки.

Більше того, законопроект визначає, що акти органів влади з регулювання земельного ринку та щодо будь-якого правочину суб'єктів земельного ринку повинні базуватись на нормах чинного законодавства, не можуть порушувати чи погіршувати права землевласників щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками та земельними правами, визначеними законодавством. Проект передбачає і конкретні механізми діяльності влади.

Загальні положення та правові основи ринку землі

ринок земля оренда правовий

Розвиток людського суспільства в усі часи був нерозривно пов'язаний із землею, яка і на сьогодні залишається основою забезпечення населення планети продуктами харчування і джерелом суспільного багатства. З часу виникнення приватної власності на землю, вона стала товаром, що зумовило розвиток ринку землі. Відновлення приватної власності на землю в Україні (з 1992 р.) слугувало основою для укладання цивільно-правових угод стосовно земельних ділянок і започаткування ринку землі. Земля є унікальним товаром, оскільки її ціна з часом зростає.

Ринок землі - це система організаційно-правових і економічних відносин, що виникають в процесі перерозподілу земель та прав на них між суб'єктами цього ринку на основі конкурентного попиту і пропозиції. Це поняття суттєво відрізняється від категорії «обіг землі» - сукупності земельних угод та операцій із землею. До обігу земель відносяться міна, дарування та спадкування, оскільки їм не притаманні такі риси ринку, як попит, пропозиція та конкуренція [1, 2, 5].

Залежно від характеру здійснюваних операцій стосовно земельних ділянок в Україні, можна виділити наступні види ринку землі:

1) ринок купівлі-продажу землі;

2) ринок оренди землі;

3) іпотечний земельний ринок.

В сучасній практиці ринок земель України функціонує у вигляді двох складових частин:

- ринок сільськогосподарських земель, де земля є основним фактором виробництва та бере участь у створенні сільськогосподарської продукції;

- ринок земель несільськогосподарського призначення, до яких відносяться в першу чергу землі під забудовою.

Оскільки в Україні діє мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення (до 1.01.2008 р.), то на сучасному етапі активно функціонує ринок земель несільськогосподарського призначення, який залишається перспективним і на майбутнє. Із зняттям мораторію ринок сільськогосподарських земель стане найвагомішим, оскільки значна частина сільського населення України стали власниками земель, а ведення товарного сільськогосподарського виробництва вимагає значних капіталовкладень.

Ринок оренди землі - це система організаційно-правових і економічних відносин, що слугує засобом перерозподілу прав на тимчасове володіння і користування землею між суб'єктами цього ринку - орендарями та орендодавцями. Йому притаманні атрибути ринку (об'єкти, суб'єкти, попит, пропозиція, ціна, конкуренція). Іпотечний земельний ринок України перебуває у стадії формування, хоча він є перспективним. Налагодження його функціонування вимагає прийняття низки законодавчих, нормативно-правових актів і акумулювання значних фінансових ресурсів. Для його впровадження доцільним є створення Державного земельного іпотечного банку, прерогативою якого має бути цільове фінансування сільськогосподарських підприємств з практикою застави сільськогосподарських угідь. Існування вторинного іпотечного ринку (обіг іпотечних облігацій, прав по заставних) як засобу рефінансування дасть можливість нарощувати фінансові ресурси банку з метою фінансового забезпечення земельного ринку в Україні. З метою підтримки виробничої діяльності товаровиробників, що працюють на орендованих землях, предметом іпотеки доцільно визнати також право оренди землі, тобто право тимчасового володіння і користування землею [3, 5].

Запровадження та функціонування ринку землі в Україні має на меті стабілізацію економіки країни шляхом реалізації економічного потенціалу землі.

Основними завданнями ринку землі є:

- забезпечення раціонального та ефективного використання земельних ділянок;

- поліпшення інвестиційного клімату в економіці, інвестиційної та кредитної привабливості підприємств шляхом продажу їм земельних ділянок;

- забезпечення безперешкодної реалізації суб'єктами підприємницької діяльності прав володіння, користування і розпорядження земельними ділянками для збільшення їхніх основних засобів;

- формування багатоукладної системи господарювання на основі рівності всіх форм власності на землю, розвиток інституту приватної власності на землю.

Суб'єктами ринку земель в Україні є:

- громадяни та юридичні особи України;

- територіальні громади в особі відповідних органів місцевого самоврядування;

- держава в особі відповідних органів виконавчої влади;

- спільні підприємства;

- іноземні громадяни та особи без громадянства;

- іноземні юридичні особи;

- іноземні держави.

Об'єктами ринку є:

- земельні ділянки, які перебувають в державній та комунальній власності, можуть відчужуватися на підставі договору купівлі-продажу, якщо такі земельні ділянки не віднесені до земель, приватизація яких заборонена Земельним кодексом України;

- земельні ділянки, які перебувають у приватній власності, можуть відчужуватися на підставі договору купівлі-продажу, крім випадків, коли відчуження таких заборонено Земельним кодексом України [3, 4].

Надзвичайно важливе значення у ефективному функціонування ринку землі відіграє його інфраструктура, основними суб'єктами якої є:

- органи виконавчої влади та місцевого самоврядування;

- установи нотаріату;

- спеціалізовані підприємства, метою діяльності яких є проведення земельних торгів;

- земельні іпотечні банки, земельні біржі, страхові компанії та інші фінансово-кредитні установи;