Бюджетная эффективность

Эффективность бюджетного регулирования во многом зависит от его правового и научно-методического обеспечения, учета зарубежного опыта в бюджетной сфере, оптимальности организации стадий, успешности социально-экономического развития в целом, а также иных объективных и субъективных факторов. Как свидетельствует зарубежный опыт, важное значение для налаживания систематического определения эффективности бюджета имеет реорганизация бюджетного процесса и, в частности, существенное расширение горизонта финансового планирования во времени. Здесь возникают очень важные проблемы. [12]

Естественный срок действия бюджета - один год, каждый год утверждается новый бюджет. Это универсальная традиция для всех стран и она, скорее всего, не изменится в ближайшее время. Между тем эффективность бюджетных расходов редко может быть определена с необходимой надежностью в рамках одного года. Нужно расширять временные рамки государственного финансового, т.е. бюджетного, планирования. Этот вопрос отражен в постановлении Правительства России как необходимость совершенствования среднесрочного финансового планирования.

Современные экономические системы обладают большой инерционностью, состояние экономики в данный период во многом определяет ее развитие на ближайшие годы, в разных странах и в разных отраслях по-разному. Неизбежные изменения в экономических отношениях также требуют значительного времени. Финансовая система как наиболее активная часть экономики играет громадную роль во всей экономической динамике. Это означает необходимость постепенных и относительно надежных прогнозов всех составных элементов финансовой макроструктуры, и в первую очередь государственных финансов как самого важного и устойчивого элемента всей финансовой системы общества. [12]

Деятельность государства в сфере финансов не может сводиться к ежегодному составлению и утверждению государственного бюджета, а предполагает составление надежных прогнозов развития, как всей экономики, так и прежде всего государственного бюджета. Именно бюджет является главным средством воздействия со стороны государства на экономическое развитие. Но для того чтобы стать таким средством, он должен быть увязан с экономическим развитием по доходам и расходам, а это предполагает оценку перспектив и надежный прогноз.

Хотя ежегодный бюджет, видимо, сохранится во всех странах в ближайшие 20-30 лет, его составление и утверждение не могут быть результатом аврала, чрезвычайных мер, срочного и немедленного решения всех до сих пор неразрешимых вопросов. Ежегодный бюджет должен возникать как естественный результат длительных разработок, взвешенных и спокойных оценок, установления надежных параметров развития экономики и всего общества. А это означает необходимость непрерывного прогноза его на достаточно длительную перспективу (5-7 лет).

Фактически речь идет о том, чтобы бюджет на определенный год начинал разрабатываться на несколько лет раньше обозначенного года. В разных странах этот срок различен, но постепенно наиболее распространенным становится пятилетний. Возможно, под влиянием социалистических пятилеток.

Отсутствие эффективных стимулов повышения доходности территориальных бюджетов привело к появлению большого числа хронически дотационных территорий. С другой стороны, плановое выравнивание территориальных (в том числе республиканских) бюджетов за счет дотаций и субвенций создало у региональных органов власти иждивенческие настроения и не способствует развитию их хозяйственной инициативы.

Бюджетное устройство и регулирование в различных странах обусловливаются историческими, культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся распределением полномочий, как между высшими органами государственной власти, так и между центральными и местными органами.

Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения» [12].

Задача по обеспечению гармонизации личных и коллективных интересов, региональных и общественных, по созданию благоприятных условий для экономического развития стоит перед любым современным государством, но решается она по-разному.

В большинстве стран компетенция парламента в бюджетной сфере сводится к следующему: утверждению бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением и обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за расходование которого возлагается на Кабинет. [15]

В Германии Парламент (орган законодательной власти) обсуждает проект бюджета, принимает бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной палаты ежегодный правительственный отчет об исполнении бюджета, представляемый федеральным министерством финансов.

Федеральное министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного государственного бюджета, который включает бюджет федерации с ее специализированными внебюджетными фондами, бюджеты федеральных земель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.

Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный фонд и Национальный фонд займов. Основная часть ресурсов государственного бюджета проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования. Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает государственный долг. [13]

Консолидированный фонд - специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии. Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера. [13]

Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату.

Бюджетная система Великобритании включает два основных звена: государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому бюджетный процесс в центральных и местных органах власти имеет свою специфику.

Ежегодно в Великобритании принимаются два основных финансовых закона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные доходы и их источники.

Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным документом - Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть» закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа Конституции государств Европейского Союза.

Финансирование деятельности государственных органов и учреждений в Швеции осуществляется на основе так называемых «рамочных» ассигнований. Прежнее детальное регулирование использования ими финансовых ресурсов постепенно заменено более широкой свободой действий в финансовой сфере, но с учетом ответственности организации за результаты своей деятельности. Также финансируемым органам предоставлена как возможность получения бюджетных кредитов, так и право переноса неиспользованных ассигнований на следующий период[13].

Таким образом, с одной стороны, определяются границы свободной финансовой деятельности организаций, а с другой, обеспечивается эффективность управленческого механизма.

В регламентационных актах и специализированных директивах конкретным учреждениям правительство уточняет цели и критерии их деятельности, равно как и требования к представлению учреждениями информации о своей деятельности.

Изучение мирового опыта свидетельствует о значимости использования местных бюджетов в качестве экономического метода регулирования, способа решения социально-экономических задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии - 50-60 процентов. [6].

Исследование тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного государственного бюджета сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.

Наряду с программно-целевым методом регулирования за рубежом широко применяется такой метод, как бюджетирование, ориентированное на результат.

Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

Этот подход к финансированию государственных услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.

Вот, например, как сформулированы цели судебной системы Великобритании в Her Majesty's Treasury Spending Review 2006:

«Правительство обязуется к 2010 году улучшить отправление правосудия в сфере уголовного права следующим образом:

обеспечить рассмотрение 80 процентов всех дел по преступлениям несовершеннолетних в пределах установленных сроков и др.

повысить как минимум на 5 процентов долю потерпевших и свидетелей, которые считают отношение, проявленное к ним представителями судебной власти, «достаточно удовлетворительным или в высшей степени удовлетворительным»;

сократить время с момента ареста до момента вынесения приговора (либо закрытия дела по другим причинам);

усилить доверие общества, в том числе этнических меньшинств, к системе правосудия».

Несмотря на очевидные преимущества ориентированного на результат бюджетирования, такие как, внимание к качеству услуг, предоставляемых государством, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализовывать многолетние программы в рамках линейных министерств, он имеет и свои недостатки.

Во-первых, он предполагает применение метода «издержки-выгоды», который в России при оценке государственных программ еще не применяется. Следовательно, потребуются определенные средства и время на обучение работников. С помощью метода «издержки-выгоды» сравниваются альтернативные варианты достижения одной и той же цели, и выбирается та программа, у которой выгоды от предпринятых действий превосходят издержки, связанные с их осуществлением.

Во-вторых, желаемый результат может зависеть не только от усилий, предпринимаемых отдельным министерством, ведомством или другими государственными агентствами. Поэтому изолировать и идентифицировать вклад государственной программы в тот или иной результат бывает довольно сложно.

В-третьих, лица, принимающие решения, с трудом договариваются о приоритетности целей, которая необходима при переходе к ориентированному на результат бюджетированию. Невозможность согласовать приоритеты программы затрудняет оценку расходных потребностей и измерение достигнутых результатов в соответствии с заданными параметрами.

И, в-четвертых, опыт показал, что преждевременные попытки введения ориентированного на результат бюджетирования в странах с переходной экономикой привели к тому, что реальным результатом нововведения стало не повышение эффективности государственных расходов, а рост коррупции.

Хотя наиболее информативны показатели эффективности, рассчитанные на уровне непосредственных получателей бюджетных средств, но практика, и зарубежная и отечественная, показывает, что даже на этом уровне они могут быть не однозначными. Скажем, финансирование школ не только обеспечивает образование молодежи, но имеет и большое воспитательное значение, приучает учащихся к общественно-полезной деятельности, формирует круг потребностей, существенно определяет нравственный облик будущего полноправного гражданина своей страны. Надо ли все это учитывать в расчетах эффективности бюджета, и если надо, то как? Подобных вопросов можно задать очень много. К сожалению, их легче задавать, чем отвечать на них. Готовых рецептов нет. Видимо, следует исходить из здравого смысла, накопленного опыта и эмпирической целесообразности. Но главный вывод будет тот, что подобная ситуация не может быть основанием для отказа от расчетов эффективности. Начинать и развивать это дело нужно при любой ситуации, так как даже несовершенный показатель эффективности лучше, чем его отсутствие.

Но эта неоднозначность не должна рассматриваться как препятствие или повод к отказу от определения эффективности бюджета. Проблема, безусловно имеет решение, пусть даже и чисто эмпирическое. Систематическое определение показателей результативности и эффективности бюджета позволит создать информационную базу и отработать методики расчета, что, в конце концов, превратит расчет эффективности в стандартную процедуру деятельности всей государственной финансовой системы.

Подводя итог данной главе, заметим, что в кругообороте капитала инвестированию принадлежит важная роль как стадии перехода от накопления к производительному использованию ресурсов воспроизводства, благодаря чему происходит переход экономической системы из одного состояния в иное. Он может быть организованным и спланированным, независимо от характера производственных отношений и формы собственности, но может быть и стихийным, носить революционный или эволюционный характер. Любые изменения, кроме стихийных, сопряжены с формированием проектов, осуществляемых на основе инвестиций.

В последних участвуют хозяйствующие субъекты, как частные собственники, так и государство или общество на всех уровнях управления, включая уровни федеральный, региональный, муниципальный, имеющие свои цели и бюджетные источники ресурса. Частный инвестор, реализуя свой проект на какой-либо территории, становится сопричастным к реализации целей, электорально одобренных обществом через потенциальные рабочие места, налоговые взносы в доходные части бюджетов. Отсюда и возникает проблема измерения и оценки так называемой бюджетной эффективности.

Становится понятным и стремление к ее увеличению. Решение подобных задач требует серьезного методического обеспечения, причем построенного на исходных положениях рыночной, экономики. Оно включает выявление факторов роста бюджетной эффективности, ее измерение и оценку с новым подходом к нормативной базе, обеспечивающей обоснованность проектных решений.

2. Практический аспект современного развития бюджетной эффективности в России