Державне управління економікою

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Вступ

1. Сутність державного управління економікою

2. Функції та завдання державного управління економікою

3. Методи державного управління економікою

4. Організація управління окремими галузями економіки

4.1 Організація управління фінансами

4.2 Сутність митної політики та митної справи

4.3 Правові засади управління агропромисловим комплексом

4.4 Основи управління транспортом та дорожнім господарством

Висновки

Список нормативно-правових актів та використаної літератури

Вступ

Останні роки характеризуються для України тим, що певних змін зазнає характер управлінського впливу на економічні відносини. Все більше цей вплив з боку держави на економіку та її галузі набуває характеру загального регулювання.

Питання про співвідношення державного управління і державного регулювання має свою історію. Насамперед, вона пов'язана з тим, що в науці існують два протилежних підходи до участі держави в регулюванні процесів -- класична і кейнсіанська теорії.

З погляду класиків, ринковий механізм автоматично забезпечує рівність попиту і пропозицій, а відтак унеможливлює тривалі порушення в економіці, зокрема інфляцію, безробіття, спад виробництва Теорія Дж. М. Кейнса, на відміну від класичної, обґрунтовує об'єктивну необхідність і велике практичне значення державного регулювання економікою[1].

Однак слід зазначити, що у розвинених країнах практично відсутніми є «чисті» моделі державного управління економікою. Як показує світовий досвід, без участі держави ринкові відносини не можуть бути ефективними, соціально-орієнтованими. І тому основним завданням є визначення функцій держави з регулювання економічними процесами, методів, за допомогою яких воно відбувається, і меж втручання держави у ринкове господарство.

Співвідносячи поняття державного управління і державного регулювання, визначимось, перш за все, з поняттями.

Державне управління економікою передбачає пряме втручання органів державної виконавчої влади в діяльність господарюючих суб'єктів, безпосереднє керівництво нею шляхом оперативно-розпорядчих дій, яке виражається в тому, що держава перебирає на себе функцій прогнозування, планування, організації господарської діяльності суб'єктів та контроль за її ефективним здійсненням.

У такому значенні державне управління економікою було притаманне СРСР -- авторитарній державі, економіка якої ґрунтувалася на державній власності на засоби виробництва і переважну кількість виробленої продукції, на праці, де економічне стимулювання затьмарювалося малоефективним ідеологічним. У таких умовах керування господарською діяльністю підприємств, що базувалися на державній та квазідержавній (так званій колгоспно-кооперативній) формах власності, цілком покладалося на відповідні органи державної влади, а саме -- органи управління економікою. Намагання здійснювати централізоване управління економікою, недовіра до самостійності й ініціативності (вірніше, недопущення такої самостійності та ініціативності) власне суб'єктів господарської діяльності призводило до створення громіздких загальносоюзної та республіканських систем управління економікою з дублюванням управлінських функцій ланками системи як у горизонтальній, так і у вертикальній площинах. Це тягло неефективність управлінських рішень, зволікання з їх прийняттям, багаторазову «перестраховку» тощо. Все це негативним чином впливало на економіку в цілому.

У такий спосіб органи державного управління економікою здійснювали комплекс дій, які практично визначали базові параметри функціонування підприємства. За таких умов керівництво підприємства діяло безініціативно, постійно намагаючись перекласти відповідальність на керівні органи і уникаючи новаторських рішень у стратегії та тактиці роботи підприємства.

За умов зміни суспільного ладу, а отже переходу до іншої системи господарювання -- економічної сфери сталися серйозні зміни, що спричинили її ускладнення. Плюралізм та рівноправність форм власності на засоби виробництва, свобода підприємницької діяльності, вільний рух товарів, послуг та фінансових коштів на території України і нові можливості для здійснення зовнішньоекономічної діяльності, приватизація значної частини державного сектору економіки спричинили появу і динамічне зростання приватного сектору економіки, пожвавлення товарообігу, появу конкуренції, вільне ринкове ціноутворення, ускладнення економічної інфраструктури, значної інформатизації економічної діяльності. Зміна структури власності призводить до зміни структури державного управління. Це вимагає поступового переходу від державного управління економікою до державного регулювання економічних процесів.

Яким повинно бути державне регулювання економікою в умовах ринкових відносин у нашій державі, який зміст вкладати в це поняття, які його методи, функції та межі? Знайти відповіді на ці запитання - основна мета цієї наукової роботи.

1. Сутність державного управління економікою

правовий митний конкурентний соціальний

Під державним регулюванням розуміють лише загальне впорядкування суспільних відносин в конкретній сфері економіки, що провадиться відповідно до вимог законодавства шляхом прямого впливу на господарську діяльність суб'єктів економічних відносин -- встановлення загальних правил, нормативів, стандартів того чи іншого виду діяльності, що їх повинні дотримуватися рівною мірою всі учасники суспільних відносин у даній сфері, так само як і правових засад відповідальності за їх порушення, контролю за їх виконанням і реального притягнення порушників до відповідальності; розміщення державних замовлень на засадах рівноправної конкуренції суб'єктів державного і недержавного секторів економіки, створення та забезпечення ефективного функціонування фінансової та податкової систем, тарифного і позатарифного регулювання товарообігу, обмеження монополізму, залагодження конфліктів і т. ін. -- з метою забезпечення стабільного функціонування та послідовний розвиток тієї чи іншої регульованої сфери економіки у напрямку розширення виробничих потужностей, впровадження новітніх технологій та інформатизації виробничого процесу, створення позитивних гарантій здійснення соціально-економічних прав людини (як такі виступають, наприклад, збільшення кількості робочих місць та забезпечення гідних умов праці) -- і найсуттєвіше -- більш широкого і якісного задоволення потреб споживачів продукції -- товарів, робіт, послуг[2].

У межах системи конкурентної економіки ринок має менше обмежень, ніж за планової економіки. Виробництво товарів відповідає споживчому попиту і вимірюється спроможністю громадян платити за них гроші, які є безособовим посередником за будь-якого обміну. В умовах ринкової конкуренції в економічних операціях бере участь величезна кількість покупців і продавців. І жодна з фірм не має влади, яка дозволила б їй диктувати ціну товару або вирішувати, у якій кількості його виробляти[3].

Але складна, багатоукладна економіка містить у своєму складі і державний сектор, який відіграє у її функціонуванні не останню роль. Перебування майна у державній власності передбачає необхідність існування відповідної розгалуженої системи органів державного управління, на які покладаються виконавчі і розпорядчі функції щодо використання цього майна, управління ним. Тут держава реалізує всі свої повноваження, як власник майна, застосовуючи як економічні, так і позаекономічні, адміністративні методи.

Але і тут, у цьому секторі економіки є відмінності між казенними і іншими підприємствами.

Казенним підприємством є таке підприємство, що не підлягає приватизації і відповідає одній з умов:

провадить виробничу або іншу діяльність, яка відповідно до законодавства може здійснюватися лише державним підприємством;

головним споживачем продукції підприємства (більш як 50 відсотків) є держава;

підприємство є суб'єктом природних монополій.

Підприємства, які орієнтовані переважно на державний попит або на виконання суспільне значущих функцій, повна комерціалізація яких або неможлива, або недоцільна, мають перебувати у безпосередньому веденні відповідних міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади. Це підприємства базисної інфраструктури, що мають загальнонаціональне значення і працюють у режимі переважно фіксованих цін, підприємства оборонної промисловості та деякі інші, їхній характер є некомерційним, соціальна значущість -- високою, тому контроль державних органів за ними є постійним.

Інші підприємства державного сектора можна віднести до комерційних і вони мають працювати за тими ж критеріями, що і підприємства недержавного сектору, самостійно забезпечуючи своє існування в умовах ринкової конкуренції. Держава надає їм власність у повне господарське відання. Фонд державного майна здійснює управління часткою державного майна і не має права втручатися у господарську діяльність підприємств.

Щодо інших секторів економіки, держава, в особі її органів та посадових осіб, здійснює регулювання, але це не означає, що держава при цьому втрачає свій владний характер.

Регулювання з боку держави застосовується для забезпечення безпеки громадян від можливих несприятливих наслідків ведення господарської діяльності, захисту прав споживачів від неправомірних дій комерційних організацій, стабілізації макроекономічних процесів, формування матеріального державного резерву.

Можливість вільного використання своїх здібностей і майна для підприємницької та іншої, не забороненої законом, економічної діяльності, має межі своєї реалізації, визначені необхідністю забезпечення прав інших суб'єктів права. Якщо взаємовідносини у межах приватноправових зв'язків виникають для задоволення окремих матеріальних потреб особистості, а інтереси суб'єктів пов'язані з отриманням прибутку, то, з іншого боку, у соціумі завжди існують публічні інтереси, що мають забезпечити цілісність, стабільність і нормальний розвиток організацій, держави в цілому[4].

Тому всі засоби, що використовуються при реалізації адміністративно-правового впливу на економічні відносини, мають певну специфіку. Ці засоби:

використовуються органами державної виконавчої влади;

застосовуються на основі правових норм;

пов'язані з визначенням меж господарської діяльності;

їх призначенням є визнання статусу суб'єктів підприємницької діяльності і підтвердження можливого для них виду поведінки;

контроль за здійснюваною діяльністю, своєчасність застосування засобів забезпечення і примусу у випадку ухилення від виконання встановлених обов'язків і заборон;

вони часто пов'язані з встановленням реєстраційного, повідомлювального або дозволяючого адміністративно-правових режимів;

формою їх вираження, як правило, є індивідуальні право застосовні акти виконавчої влади, адміністративні договори, акти реєстрації тощо;

засоби захисту публічних інтересів в економічній сфері (визначають) певні правила за посередництва встановлення загальних (спільних) для всіх суб'єктів комерційної діяльності економічних параметрів[5].

Роль держави в регулюванні економіки при побудові ринкової економіки значно відрізняється від тієї, яку вона має в умовах функціонування вже добре відрегульованої ринкової економіки. Самоорганізація -- а ринок є класичним зразком самоорганізації -- характерна для досить усталених систем. Коли ж відбуваються перехідні процеси, трансформація однієї економічної системи в іншу, самоорганізація може виконувати консервативну, захисну функцію, повертаючи систему до її попереднього стану, уникаючи зовнішніх перешкод.

На стадії формування ринкової економіки можна виокремити кілька напрямків активної державної економічної політики.

Перший -- формування нової системи відносин власності, що притаманна багатоукладній економіці. На цьому етапі держава має створити всі умови для швидкої і всеохоплюючої приватизації державного майна.

Другий -- становлення малого підприємництва, у тому числі фермерських господарств. Цей процес потребує державної підтримки, застосування таких заходів, як пільгові ставки кредитів, тимчасове звільнення від податків тощо.

Третій -- за активного сприяння держави відбувається формування основних елементів ринкової економіки, зокрема фінансовий і фондовий ринки, інститути регулювання ринку праці і зайнятості -- інфраструктури ринкової економіки взагалі[6].

Об'єктом державного регулювання в даному випадку є економіка або економічні відносини.

У найбільш загальному вигляді економіка визначається як системний господарський комплекс, що містить у собі взаємопов'язані і взаємозалежні ланки, по-перше, суспільного виробництва, по-друге -- розподілу і по-третє -- обміну виробленого продукту в масштабах усієї держави.

Економіка є складною полі структурною системою, що функціонує з метою задоволення матеріальних потреб суспільства. Основними складовими цієї системи є галузі, підгалузі та їхні комплекси[7].

Термін «галузь економіки» закріплено на законодавчому рівні і зустрічається майже в усіх нормативних актах, що регулюють взаємовідносини держави з економічною сферою.

Складовими економічної системи України є: промисловість, енергетичний комплекс, агропромисловий комплекс, будівельний комплекс, транспорт і дорожнє господарство, зв'язок, житлове господарство, побутове обслуговування населення, сфера використання й охорони природних ресурсів, сфера обігу фінансових ресурсів тощо.

2. Функції та завдання державного управління економікою

До завдань державного регулювання економікою України в умовах її переходу до ринкових відносин належать такі:

забезпечити справедливість оподаткування;

сприяти оптимальному обмеженню суми податків, що стягуються з підприємств, без різкого зменшення доходної частини бюджету;

активізувати виробництво товарів народного споживання за допомогою економічних важелів;

забезпечити раціональне природокористування;

забезпечити соціальний захист населення;

забезпечити збалансованість всіх галузей господарського комплексу;

забезпечити підвищення рівня зайнятості населення;

стимулювати розвиток ресурсо- та енергозберігаючих виробництв;

захищати економічні інтереси української економіки, вітчизняного товаровиробника;

заохочувати конкуренцію;

обмежувати монополізм;

сприяти задоволенню першочергових потреб населення у товарах і послугах;

створити розгалужену інфраструктуру тощо[8].

Функції можна визначити як основні напрямки діяльності суб'єкту, здійснення яких дозволяє досягти мети діяльності.

Необхідність розв'язання, вирішення цих завдань обумовлюється такими чинниками:

необхідністю надзвичайних заходів, спрямованих на фінансове оздоровлення господарства;

необхідністю адаптації економіки та системи управління;

необхідністю проведення активної соціальної політики з метою

пом'якшення економічних наслідків зміни системи господарювання;

необхідністю проведення структурної політики;

необхідністю проведення антимонопольної політики.

Зокрема, серйозну стурбованість викликає недостатня захищеність прав людини в умовах переходу до ринку, необхідність певної адаптації значного прошарку населення (пенсіонерів, працівників невисокої кваліфікації тощо).

В цілому можна зробити висновок, що переважна більшість фахівців вважає втручання держави у ринкові відносини необхідним і виправданим -- якщо мова йде про розумні межі[9].

Разом із тим не можна ігнорувати й ту обставину, що надто активніше й тривале втручання держави в економіку може бути шкідливим. Особливо, якщо таке втручання є багаторічною, стійкою традицією і ґрунтується на монополії державного управління. Крім того, треба враховувати, що потрібно поступово звужувати сфери адміністративно-правового регулювання економічних відносин та змінювати форми державного впливу на зв'язки суб'єктів, що господарюють[10].

Виходячи з цього, слід звернути увагу на таке явище, як монополізм державного управління.

В літературі неодноразово зазначалося, що умовою створення та функціонування ринку є подолання монополізму виробників, передумовою чого, в свою чергу, є конкуренція, економічне змагання[11].

Із цим, безумовно, слід погодитись. Разом із тим, крім монополізму виробників, за системи господарства, яка ґрунтувалась на державній власності на засоби виробництва і відповідно до цього -- на монопольній системі управління виробництвом, розподілу та перерозподілу матеріальних благ, виникає монополізм особливого ґатунку -- монополізм на управління або монополізм державного управління економікою.

Цікаво, що цей особливий вид монополізму породив і особливий вид конкуренції. Це не конкуренція між товаровиробниками за те, щоб виробити товарів більше і кращої якості, а конкуренція між відомствами за капітальні вкладення, за додаткові кошти і фонди. В умовах державної монополії на організацію управління, планування тощо підприємства-виробники змагаються не за покупця на товари та послуги, а зате, щоб органами державного управління було встановлено невисокий план, а також високі ціни, котрі дозволяють за мінімальної виробничої та комерційної активності виконати поставлене завдання. Внаслідок такої конкуренції між виробниками, виникає ще один протиприродний вид конкуренції, характерний для ситуації, коли «ринок» працює не на споживача, а на виробника. Це -- конкуренція між покупцями товару, продукції та між споживачами послуг[12].

Безумовно, такий вид «конкуренції» не може вважатися нормальним.

Спроби подолати монополізм управління економікою або у всякому разі пом'якшити його негативні наслідки в історії Радянської держави здійснювались неодноразово, причому не лише в періоди «реформації», але й у так звані, «застійні часи».

Зокрема, неодноразово мова йшла про необхідність розширення прав господарюючих суб'єктів. Для того, щоб пом'якшити централізацію управління (тобто, фактично хоч трохи зменшити чи подрібнити монопольні засади у цій сфері), свого часу були створені господарські системи.

Однак, саме по собі включення управлінського апарату до складу господарських систем практично нічого не дало, хіба що діяльність органів управління систем почали зараховувати до виробничо-господарської.

Вказана проблема загострювалась тим, що монополізм державного управління, поєднаний з делегуванням державою тих чи інших повноважень певним державним органам, сполучався з колізією «вузьковідомчих» та «місницьких» інтересів, які не міг подолати і «політичний підхід» до вирішення господарських питань.

У середині 80-х років відбувався пошук шляхів виходу з ситуації, що склалась, але слід зазначити, що й широкомасштабний економічний експеримент[13], і введення «повного господарського розрахунку[14] і ряд заходів, спрямованих на підвищення якості продукції[15], й удосконалення структури управління, і спроба сполучити централізоване управління з розширенням самоуправління не дали бажаного результату.

Успадкована політична система, сам тип управління робили неможливими кардинальні реформи щодо подолання старих засад діяльності держави у цій сфері. Не справдились суспільні очікування від державного управління та реформ у цій сфері, що обумовлювалося недостатньою послідовністю заходів, які вживались. Прикладом таких недостатньо завершених кроків може бути, наприклад, Закон СРСР про державне підприємство (об'єднання) 1987 року, на який покладалось чимало надій, але який так і не вчинив помітного впливу на правове становище підприємств.

Чинник цих невдач, на наш погляд, в тому, що при збереженні центральних органів державного управління економікою (чи то в масштабах СРСР, як то було раніше, чи то в масштабах України або навіть в масштабах окремих регіонів чи окремих галузей) зберігається монополія управління. Причому ця монополія зберігається незалежно від того, чи реалізуються владні повноваження безпосередньо міністерством, чи вони делеговані органу міністерства, відомства певного регіонального рівня.

На нашу думку, подолання монополізму державного управління має відбуватися у двох напрямках. Один із них пов'язаний з плюралізмом суб'єктів підприємницької діяльності, розширенням реальних прав державних підприємств, створенням рівних умов для підприємств (підприємців) усіх форм власності[16]. Причому, якщо державні підприємства потребують реального розширення прав, то для недержавних підприємств необхідності в цьому немає, оскільки вони від початку мають бути вільні у визначенні кола своїх прав в межах чинного законодавства.

Отже, йдеться про забезпечення реальних прав державних підприємств, які, будучи формально закріпленими у Законі, в той же час обмежені змінами та доповненнями в Закон про підприємства (стаття 14 та ін.), а також практикою діяльності вищестоящих органів управління.

Інший напрямок подолання монополізму управління економікою полягає, на нашу думку, у створенні реальних альтернативних можливостей для конкуренції підприємств державного та недержавного секторів економіки, створенні альтернативних систем матеріально-технічного забезпечення, ринку цінних паперів та ресурсів, зміні системи планування державного сектору економіки, зміні системи державного замовлення -- переведення його на засади встановлення реальних прав та обов'язків державних органів-замовників та виробників.

Реалізація цілей і завдань державного управління здійснюється за допомогою цілої системи функцій, тобто взаємопов'язаної сукупності стандартизованих дій суб'єкта управління, що нормативно регулюються і контролюються уповноваженими державними та соціальними інститутами.

Функції державного регулювання економіки -- це та роль, яку виконує державний апарат (система, що управляє або її елементи) для того, щоби спрямувати, організувати суспільну життєдіяльність, вплинути на неї для досягнення поставлених цілей. У функціях державного управління виявляється його сутність[17].

3. Методи державного управління економікою

Під методами державного управління економікою розуміють способи впливу держави в особі законодавчих і виконавчих органів на сферу підприємництва, інфраструктуру ринку, некомерційний сектор економіки з метою створення або забезпечення умов їх діяльності відповідно до національної економічної політики[18].

Щодо класифікації методів регулювання економіки існує декілька точок зору, наприклад, розподіл методів на адміністративні та економічні, позаекономічні та економічні, адміністративні та правові тощо.

За доцільне вважається розподіляти методи за характером впливу на економічні та позаекономічні методи.

Економічні методи передбачають використання коштів держави (державних фінансів) і, в свою чергу, поділяються на методи прямого та опосередкованого впливу держави на економіку.

До методів прямого впливу на економіку належить діяльність держави в межах державного сектора. В умовах ринкової економіки це, в першу чергу, ті галузі, які внаслідок низької рентабельності не являють собою інтересу для приватного капіталу або потребують великих капіталовкладень без надії на швидку віддачу (фундаментальна наука, оборона). Сюди ж можна віднести галузі, в яких приватні інвестиції пов'язані з високими ризиками і проектами, що дорого коштують (атомна енергетика, космос), а також галузі інфраструктури і такі, що виробляють нематеріальні суспільні блага (охорона здоров'я, освіта). За рахунок коштів державного бюджету держава не лише фінансує окремі галузі господарства, але й підтримує депресивні галузі й підприємства, яким загрожує банкрутство.

Серед методів прямого державного впливу слід назвати такі:

державні замовлення і контракти на поставку продукції;

визначення стратегічних цілей розвитку економіки, їх відображення в індикативних планах, державних програмах;

ліцензування операцій з експорту та імпорту товарів;

державна підтримка програм, контрактів і замовлень;

встановлення нормативних вимог до якості та сертифікації технологій та продукції.

Прямі методи державного регулювання не передбачають створення додаткового матеріального стимулу, не загрожують фінансовими збитками і спираються на силу державної влади.

Методи непрямого впливу, навпаки, використовують такі важелі, за допомогою яких впливають на поведінку господарюючих суб'єктів, їх інтереси та стимули. Це важелі податкової, кредитної, зовнішньоекономічної, валютної, амортизаційної політики. Дія непрямих регуляторів є безадресною, має автоматичний характер.

Ці методи визначають правила гри в ринковому господарстві, сфера їх застосування в процесі розвитку ринкової економіки значно розширюється.

Так, за допомогою податкової політики держава впливає на інвестиційну активність суб'єктів господарювання, підтримує окремі галузі, стимулює або притримує розвиток окремих виробництв. Використовуючи широкі можливості кредитної політики, держава впливає на розвиток окремих галузей, впливає на інвестиційний процес. Цінова політика служить недопущенню монополізму тощо. За посередництва політики прискореної амортизації держава регулює ту частину прибутку, яка може бути звільнена від оподаткування і спрямована на нові капіталовкладення[19].

Єдність прямих та непрямих економічних методів дозволяє спрямовувати економічні ресурси на розвиток перспективних галузей. Тому важливим у механізмі регулювання є не лише бюджетне фінансування, але й платежі до бюджету, що здійснюються суб'єктами через податки, пільги або санкції.

До позаекономічних методів належать такі, що не потребують прямих видатків державних коштів і не створюють додаткових матеріальних стимулів. Вони ґрунтуються на силі державної влади і містять заходи заборони, дозволу або примусу.

Ці методи передбачають створення правової бази, щодо регулювання взаємовідносин суб'єктів економічної діяльності. Будь-який суб'єкт зобов'язаний дотримуватися правил економічної поведінки, встановлених державою. Держава видає закони про захист прав власності, обмежує монополізм і деякі види економічної діяльності, припиняє недобросовісну конкуренцію тощо.

4. Організація управління окремими галузями економіки

4.1 Організація управління фінансами

Фінанси як об'єкт правового регулювання та державного управління є системою суспільних відносин щодо правового режиму функціонування грошових фондів, призначених для фінансового забезпечення завдань та функцій держави.

Фінансове забезпечення -- це визначена законодавством сукупність заходів, спрямованих на створення фінансової бази для досягнення певних цілей. Фінанси завжди відігравали провідну роль в діяльності держави, бо це -- сфера перехрестя політичних, економічних і соціальних інтересів, тому організація управління фінансами має забезпечити поєднання цих інтересів з метою стабільності і злагоди у суспільстві[20]. Жодна гілка влади, жоден державний орган не мають реальної влади без відповідного фінансового забезпечення своєї діяльності. Для нормального функціонування суспільства, для реального забезпечення створення дійсно правової, соціальної, демократичної держави потрібно, щоб кожен державний орган, що наділений повноваженнями у сфері фінансів, був підконтрольним з боку інших гілок влади. Тільки так можна запобігти використанню державних коштів у приватних інтересах певних політичних сил.

Державні фінанси відіграють визначну роль у політичному житті країни, вони впливають на діяльність політичних інститутів, можуть впливати на політичну кон'юнктуру, сприяти певним політичним явищам.

Державне управління фінансами в Україні з переходом до ринкових відносин набуло нового змісту -- від жорстких нормативних методів, притаманних командно-адміністративній системі, до застосування економічних важелів впливу шляхом здійснення фінансово-кредитної політики через систему уповноважених органів. Однак, це не означає, що держава відмовляється від владних методів впливу. Державне управління фінансами поєднує методи прямого оперативного владно-розпорядчого управління з використанням стимулюючого впливу через економічні регулятори.

Управління фінансами має на меті забезпечити оптимальний режим функціонування фінансових ресурсів держави із урахуванням таких характерних для права елементів, як законність прийнятих рішень, розмежування компетенції між органами влади, додержання правових норм кожним учасником правових відносин, що необхідно для побудови правової держави[21].

В управлінні фінансами беруть участь в межах своїх повноважень такі центральні органи виконавчої влади, як Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів, Національний банк України та ін.

Законодавство України не відносить Президента України до жодної з гілок державної влади. У науковій літературі з цього приводу різні точки зору, враховуючи його статус як глави держави, визначений Конституцією України. Враховуючи його конституційні повноваження у сфері управління фінансами, вважаємо за необхідне розглянути їх у цьому розділі. Президент України реалізує свої конституційні повноваження з вирішення питань управління фінансами при підписанні та офіційному оприлюдненні законів, прийнятих Верховною Радою, виданні указів та розпоряджень в межах своїх повноважень.

Як глава держави, Президент України є гарантом забезпечення конституційних прав і свобод громадян, гарантом законності у різних сферах суспільних відносин, у тому числі і у сфері фінансів.

Для реалізації повноважень із забезпечення контролю за використанням державних коштів згідно з Указом від 20 липня 1995 року при Президентові створено Національний аудиторський комітет України.

Значну увагу Президент приділяє контролю за використанням державних коштів.

Кабінет Міністрів України виступає як «вища структурна ланка державного управління, на яку покладається практичне здійснення усіх основних повноважень виконавчої влади[22], у тому числі і у сфері фінансів.

Повноваження Кабінету Міністрів у сфері фінансів реалізуються в процесі управління економікою країни, здійснення державної фінансової політики, управління митною справою, при розробці та виконанні Державного бюджету України, при визначенні обсягів бюджетного фінансування науково-технічної сфери, утворенні та використанні державних резервних фондів, організації державного страхування, випуску державних внутрішніх позик та проведенні грошово-речових лотерей, дотримання встановленого порядку ціноутворення.

Кабінет Міністрів України контролює обслуговування державного боргу України, забезпечення раціонального використання державних валютних фондів, складання міжнародних угод та забезпечення їх виконання.

Як вищий орган державної виконавчої влади Кабінет Міністрів України координує діяльність у сфері фінансів підвідомчих йому ланок -- міністерств, державних комітетів та інших державних органів.

Провідна роль в управлінні фінансами серед центральних органів виконавчої влади належить Міністерству фінансів України, яке забезпечує реалізацію державної політики у зазначеній сфері.

Правовими основами діяльності Міністерства фінансів є Конституція України, закони України, акти Президента України та Положення про Міністерство фінансів України, затверджене указом Президента України від 26 серпня 1999 року № 1081/99.

Згідно із ст. 1 зазначеного Положення, Міністерство фінансів є центральним органом виконавчої влади, підпорядкованим Кабінету Міністрів України.

Основними його завданнями є розроблення та проведення єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової політики; координація діяльності у цій сфері інших центральних органів виконавчої влади; розробка стратегії внутрішнього та зовнішнього запозичення держави та погашення і обслуговування державного боргу; розробка проекту Державного бюджету України, забезпечення його виконання, забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення в межах його компетенції державного фінансового контролю; забезпечення концентрації державних ресурсів на пріоритетних напрямках соціально-економічного розвитку України[23].

При здійсненні в межах своєї компетенції фінансового контролю Міністерство фінансів України спрямовує контрольні дії на перевірку дотримання вимог законодавства щодо цільового використання коштів Державного та місцевих бюджетів, на захист інтересів держави в управлінні державними корпоративними правами відповідно до законодавства, на удосконалення системи контролю за витрачанням державних грошових коштів.

Міністерство фінансів України бере участь у підготовці загальнодержавних національних програм, здійснює в установленому порядку їх цільове фінансування. Міністерство фінансів здійснює управління об'єктами державної власності в межах своїх повноважень, бере участь у розробленні заходів по розробці та фінансуванню програм економічного розвитку країни, формуванню та реалізації інвестиційної політики держави.

Міністерство фінансів в межах своїх повноважень координує діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'язану із забезпеченням виконання доходної частини бюджетів. У своїй діяльності Міністерство фінансів співпрацює з міжнародними фінансовими організаціями, проводячи за дорученням Кабінету Міністрів України переговори та консультації з питань фінансів, готує пропозиції щодо вдосконалення валютних, фінансових, кредитних, податкових та митних відносин з іншими країнами, а також бере участь у заходах, спрямованих на збільшення валютних ресурсів України та їх економне витрачання.

Міністерство фінансів бере участь у підготовці пропозицій щодо вдосконалення системи органів виконавчої влади та їх структури, а також розробляє пропозиції щодо їх фінансування.

Національний банк України має особливий статус, визначений Конституцією України[24] та законами України «Про Національний банк України» від 20.05.1999 р.[25] та «Про банки і банківську діяльність» від 07.12.2000 р.[26] Національний банк України є одночасно центральним органом державного управління, центральним банком держави, органом управління банківською системою. Основним завданням НБУ, згідно зі статтею 99 Конституції України, є забезпечення стабільності національної валюти України. НБУ сприяє дотриманню стабільності банківської системи, а також в межах своїх повноважень -- цінової стабільності. Беручи участь в управлінні фінансами, Національний банк України визначає та проводить грошово-кредитну політику держави; монопольно здійснює емісію національної валюти України та організує її обіг; складає платіжний баланс держави; представляє інтереси України в центральних банках інших держав, міжнародних банках та інших кредитних установах.

Національний банк України здійснює банківське регулювання та нагляд, аналізує стан грошово-кредитних, фінансових, цінових та валютних відносин, здійснює в межах своїх повноважень валютне регулювання та валютний контроль.

Серед органів виконавчої влади, що здійснюють управління фінансами, значна роль відведена Державному казначейству України, що утворене при Міністерстві фінансів України.

4.2 Сутність митної політики та митної справи

Після проголошення незалежності України, проведення демократичних та економічних ринкових реформ зникла державна монополія зовнішньої торгівлі. В результаті держава та її органи не вправі керувати зовнішньоторговельними відносинами, а можуть лише здійснювати їх регулювання, лише за допомогою визначених нормативно-правовими актами методів. Основні питання державного регулювання зовнішньоекономічних відносин визначаються за допомогою митної політики.

Митна політика -- це складова внутрішньої та зовнішньої політики, яка визначає зміст діяльності держави та її компетентних органів у сфері регулювання зовнішньоекономічних відносин та організації митної системи і має на меті захист національних інтересів, національної безпеки та економічного суверенітету держави. 11 липня 2002 року було прийнято новий Митний кодекс України[27]. Новий Кодекс містить найбільш серйозні досягнення міжнародного митного права, взявши до уваги зміни в соціально-економічній структурі України, позитивні сторони та недоліки попереднього Кодексу.

Експерти та спеціалісти, у тому числі закордонні, високо оцінили прийнятий Кодекс. На відміну від Кодексу 1991 року, який містив лише 164 статті, Кодекс 2002 року містить 432 статті. Він значно спростив процедури митного контролю та митного оформлення, ввів багато нових понять, деталізував значну кількість норм і правил, які раніше були сформульовані досить загально, що викликало необхідність прийняття великої кількості відомчих актів. Особливо слід відмітити принципово новий підхід авторів Кодексу до понять «митна політика» та «митна справа».

У Кодексі 1992 року поняття «митна політика» взагалі не було сформульоване, що дало можливість авторам висловлювати свої власні розуміння цього терміну.

Стаття 2 Митного Кодексу України визначає, що митна політика -- це система принципів та напрямів діяльності держави у сфері забезпечення своїх економічних інтересів та безпеки за допомогою митно-тарифних та нетарифних заходів регулювання зовнішньої торгівлі[28].

В основі виконання державою будь-якої із своїх функцій знаходиться політичне рішення, прийняття якого покладено на спеціально уповноважені органи держави. Після цього політичне рішення формально закріплюється у певних правових нормах і реалізується за допомогою існуючих у держави засобів впливу.

Україна визначає і проводить єдину митну політику, спрямовану на прискорення товарообігу, стимулювання розвитку національної економіки, захист внутрішнього ринку та власного виробника, а також на розвиток митної справи, відповідно до загальновизнаних міжнародних норм.

Формування та здійснення митної політики відбувається на підставі таких принципів:

Принцип єдності митної політики як складової зовнішньої політики України. Митна політика України є складовою державної зовнішньої політики і повинна формуватися у відповідності до цілей та принципів останньої, завдань захисту національних інтересів та національної безпеки. Митна політика за своїм змістом є складовою зовнішньополітичних позицій держави і в деяких випадках політична частина останніх має пріоритет перед економічною. Це має місце при забезпеченні виконання міжнародно-правових зобов'язань держави, наприклад, при приєднанні до міжнародних санкцій в рамках ООН, які вимагають припинення зовнішньоекономічних контактів з певними країнами, або виконання зобов'язань України в рамках договору щодо нерозповсюдження ядерної зброї. Задля виконання цих зобов'язань нехтуються можливі економічні переваги.

Принцип єдності державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності та контролю за її здійсненням. Згідно з ч. 1 ст. 8 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», Україна самостійно формує систему та структуру державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності на її території[29].

Принцип єдності тарифної політики України. Згідно зі ст. З Закону України «Про єдиний митний тариф» на митній території України діє Єдиний митний тариф України, який являє собою систематизований звід ставок мита, яким обкладаються товари та інші предмети, що ввозяться на митну територію України або вивозяться за межі цієї території. Ставки Єдиного митного тарифу України є єдиними для всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності незалежно від форм власності, організації господарської діяльності та територіального розташування, за винятком випадків, передбачених законами України та її міжнародними договорами[30].

Принцип єдності політики експортно-імпортного контролю. В Україні діють єдині правила щодо порядку переміщення через митний кордон товарів та інших предметів. МКУ встановлює, що ввезення в Україну, вивезення з України та транзит через її територію товарів та інших предметів, окремих видів може бути заборонено чи обмежено законодавством України.

Принцип єдності митної території України. Він заснований на понятті територіальної юрисдикції держави, митна територія встановлює область дії митного суверенітету держави. Цей принцип є важливим для забезпечення сплати мит, митних платежів, застосування інших засобів митного регулювання.

Згідно зі ст. 5 МКУ митна територія України це -- територія України, яка зайнята сушею, територіальне море, внутрішні води і повітряний простір, а також штучні острови, установки і споруди, що створюються у виключній морській економічній зоні України, на які поширюється виключна юрисдикція України, становлять єдину митну територію України.

Території вільних митних зон, розташованих в Україні, вважаються такими, що знаходяться поза межами митної території України, за винятком випадків, визначених цим Кодексом та іншими законами України.

Межі митної території У країни є митним кордоном України. Митний кордон України збігається з державним кордоном України, за винятком меж території вільних митних зон. Межі території вільних митних зон становлять митний кордон України.

Принцип гармонізації та уніфікації митної діяльності України із загальноприйнятими в міжнародній практиці нормами і стандартами. Його основою є намагання України інтегруватися до світової економічної системи, загальноєвропейських економічних процесів, приєднатися до Світової організації Торгівлі (COT/WTO), для чого необхідно привести національні митні стандарти у відповідність до загальноприйнятих світових принципів та вимог, що зокрема включає недопущення застосування нетарифних обмежень, приведення митних тарифів у відповідність до рекомендацій COT і т. ін.

Принцип захисту державою прав та законних інтересів учасників зовнішньоекономічної діяльності. Цей принцип закріплено в ч. 6 ст. 2 Закону України «Про зовнішньоекономічну діяльність», його зміст, згідно з цим Законом, полягає в тому, що Україна як держава забезпечує рівний захист інтересів всіх суб'єктів зовнішньоекономічної діяльності та іноземних суб'єктів господарської діяльності на її території згідно з законами України[31].

Принцип юридичної рівності і недискримінації, виключення невиправданого втручання держави у зовнішньоекономічну діяльність.

Цей принцип ґрунтується на ст. 42 Конституції України, яка гарантує кожному право на підприємницьку діяльність, що не заборонена законом[32].

У відповідності до ст. З МКУ митна справа -- це порядок переміщення через митний кордон України товарів і транспортних засобів, митне регулювання, пов'язане із встановленням та справлянням митних платежів, процедури митного контролю та оформлення, боротьба з контрабандою та порушення митних правил, інші заходи, спрямовані на реалізацію державної митної політики України, становлять митну справу[33].

Митна справа є складовою частиною зовнішньополітичної і зовнішньоекономічної діяльності України. У митній справі Україна дотримується визнаних у міжнародних відносинах систем класифікації та кодування товарів, єдиної форми декларування експорту та імпорту товарів, митної інформації, інших міжнародних норм і стандартів. Забезпечення здійснення митної справи відповідно до МКУ, законів України; встановлення ставок митних зборів; координація діяльності Державної митної служби України та інших органів державної влади при вирішенні питань, що стосуються митної справи; подання на розгляд Верховної Ради України пропозицій щодо митної системи України здійснюється Кабінетом Міністрів України.

Законодавство України з питань митної справи становлять Конституція України, МКУ, закони та інші нормативно-правові акти з питань митної справи, видані на основі та на виконання Конституції України, законів України та МКУ.

Закони України з питань митної справи набирають чинності протягом десяти днів з дня їх офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачене самим законом, але не раніше дня їх офіційного опублікування.

Інші нормативно-правові акти з питань митної справи набирають чинності через сорок п'ять днів з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачене самим актом, але не раніше дня їх офіційного опублікування. У разі, якщо такі нормативно-правові акти не будуть офіційно опубліковані, вони не набирають чинності.

Офіційним опублікуванням закону та іншого нормативно-правового акту з питань митної справи вважається його опублікування в одному з періодичних видань, визначених законодавством України як офіційні. Датою офіційного опублікування нормативно-правового акту вважається дата виходу в світ відповідного номера того офіційного видання, в якому зазначений акт було опубліковано раніше, ніж в інших офіційних виданнях.

Строки набрання чинності законами та іншими нормативно-правовими актами з питань митної справи, визначені днями, починаються з 0 годин дня, наступного за датою офіційного опублікування закону або іншого нормативно-правового акта, і закінчується о 24 годині останнього дня відповідного строку.

Якщо строк набрання чинності законом або іншим нормативно-правовим актом з питань митної справи визначено вказівкою на день його офіційного опублікування, цей закон або акт вважається чинним з 24 години зазначеного дня.

Якщо строк набрання чинності законом або іншим нормативно-правовим актом з питань митної справи визначено вказівкою на конкретну дату, цей закон або акт вважається чинним з 0 годин зазначеної дати.

Дія законодавства з питань митної справи у часі при здійсненні митного контролю та митного оформлення товарів і транспортних засобів, що переміщуються через митний кордон України, застосовуються виключно нормативно-правові акти, чинні на день прийняття митної декларації митним органом України.

У випадках, коли чинним законодавством передбачена можливість проведення митних процедур без подання декларації, застосовується законодавство, чинне на день здійснення таких процедур.

Особа, яка вчинила порушення митних правил або інше правопорушення, передбачене МКУ, підлягає відповідальності на підставі норм, що діють під час і за місцем вчинення правопорушення.

Закони, які пом'якшують або скасовують відповідальність за порушення митних правил та інші правопорушення, передбачені МКУ, мають зворотну силу, тобто поширюються або посилають відповідальність за такі правопорушення, зворотної сили не мають.

4.3 Правові засади управління агропромисловим комплексом

Агропромисловий комплекс (АПК) -- це сукупність галузей економіки, пов'язаних із виробництвом продовольства і предметів широкого використання із сільськогосподарської сировини та постачанням їх населенню. Він умовно поділяється на три сфери: групу галузей, які здійснюють виробництво засобів виробництва для сільського господарства, його матеріально-технічне забезпечення та виробниче обслуговування; безпосередньо сільськогосподарське виробництво, групу галузей і виробництв, які забезпечують рух продуктів виробництва від сільського господарства до кінцевого споживача. Таким чином, центральною ланкою агропромислового комплексу є сільське господарство. Тому в літературі досить часто терміни «аграрний» і «сільськогосподарський» використовуються як тотожні.

Державно-правове регулювання сільського господарства становить собою сукупність заходів щодо визначення системи органів державного управління в аграрній сфері, прийняття і виконання аграрно-правових актів, закріплення певних повноважень цих органів.

В аграрній сфері вживаються такі поняття як «управління» і «регулювання». Розходження між цими поняттями полягають у широті впливу на визначені види суспільних відносин. Регулювання безпосередньо не пов'язане з підпорядкуванням, але припускає управлінський вплив. Вживання в законодавстві термінів «управління», «регулювання» свідчить про ширину і глибину вторгнення державних органів у визначену сферу[34].

Якщо основу державного управління агропромисловим комплексом складає вплив на розвиток виробництва, то регулювання -- це такий цілеспрямований вплив суб'єктів на об'єкт, коли визначається напрямок, рамки функціонування об'єкта, встановлюються глобальні стратегічні цілі, головні задачі, засоби їхнього вирішення. Державне регулювання відрізняється від державного управління специфікою методів і форм впливу, а також суб'єктами.

Аналіз чинного законодавства показує, що регулювання припускає напрямок діяльності декількох систем галузевих органів, постановку загальних питань, а управління забезпечує безпосередній вплив на підприємства і установи, тобто такий вплив, коли між суб'єктом і об'єктом управління немає проміжних ланок. Управління, яке не має безпосереднього характеру, перетворюється на регулювання. Виокремлюються наступні характерні ознаки державного регулювання відносин в аграрній сфері: йому притаманний державно-правовий характер регулювання; в ньому виявляється внутрішня функція держави; його змістом є[35]: підтримка у визначеному режимі грошово-фінансової системи; регулювання витрат держави і життєвого рівня населення; регулювання соціальної інфраструктури; регулювання зовнішньоекономічних зв'язків; регулювання на макрорівні структури виробництва; розробка організаційно-економічних заходів для охорони навколишнього середовища і т. ін.

Державне регулювання має на меті досягнення сільським господарством максимальної ефективності для задоволення попиту населення в продуктах харчування, сировині і продовольстві рослинного і тваринного походження. Задачею державного регулювання є координація і розвиток міжгалузевих і внутрішньогалузевих зв'язків.

Вищесказане дає підставу визначити державне регулювання як економіко-правові заходи, спрямовані на встановлення ринкових відносин, роздержавлення, приватизацію, підприємництво, розвиток села і різних форм господарювання, з метою поліпшення організації виробництва і доведення до споживача продукції сільського господарства[36].

Суб'єктами державного управління агропромисловим комплексом виступають органи державного управління, які здійснюють державно-правове регулювання сільським господарством, забезпечують додержання аграрного законодавства, управління підлеглими структурами, а також органи сільськогосподарських інспекцій і контролю за діяльністю сільськогосподарських товаровиробників.

Об'єктами державно-правового регулювання виступають матеріальні засоби і форми ведення сільськогосподарського виробництва. 1. До головних з них необхідно віднести: землі сільськогосподарського призначення, які виступають як головний засіб сільськогосподарського виробництва і як просторово-операційний базис; усі галузі і підгалузі сільськогосподарського виробництва (рослинництво, тваринництво, садівництво, городництво); відносини ветеринарного обслуговування сільськогосподарських товаровиробників і громадян-власників худоби і птиці.

У порядку державно-правового регулювання агропромислового комплексу приймаються і застосовуються відповідні законодавчі акти: «Про пріоритетність соціального розвитку села та агропромислового комплексу в народному господарстві» в редакції Закону від 15 травня 1992 р.[37], «Про колективне сільськогосподарське підприємство» від 14 лютого 1992 р.[38], «Про сільськогосподарську кооперацію» від 17 липня 1997 р.[39], Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р.[40] та ін.

Перехід України до ринкової економіки передбачає: формування системи економічних інститутів державного управління, розробку й узгодження стратегії економічної, соціальної і науково-технічної політики, зміцнення умов функціонування ринкових відносин, регулювання пропозицій та попиту на товари, перерозподіл доходів населення і суб'єктів господарювання, стимулювання виробництва нової продукції, бюджетного фінансування регіональної політики, збереження навколишньої природного середовища. З метою досягнення вказаних завдань концепція Національної програми відродження села на 1995--2005 роки[41] вимагає: проведення аграрної реформи; створення економічного механізму ринкового типу; формування багатогалузевої виробничої сфери села на сучасній технологічній основі; удосконалення структури виробництва в агропромисловому комплексі; відновлення родючості землі; раціонального використання природних ресурсів; розроблення системи законодавчих і нормативних актів; відпрацювання державної структури управління розвитком села, виходячи з міжгалузевого характеру проблем, та ін.