Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• 1. Теоретические основы государственного регулирования отрасли
• 1.1 Необходимость и задачи государственного регулирования цен в естественных монополиях
• 1.2 Развитие системы государственного регулирования естественных монополий в России
• 1.3 Зарубежный опыт регулирования естественных монополий
• 2. Практика государственного регулирования газовой отрасли
• 2.1 Газоснабжение как коммунальная услуга
• 2.2 Проблема обслуживания внутридомового газового оборудования
• 2.3 Проблема строительства газопроводов
• Заключение
• Список используемой литературы

Введение

Экономическая роль государства - это проблема, которая постоянно привлекает внимание экономической теории. Происходящие в современном мире процессы (прежде всего здесь следует выделить глобализацию, переход на рыночные принципы хозяйствования бывших социалистических стран) требуют рассмотрения вопроса об изменении роли и функций государства как в национальном, так и в глобальном масштабах.

Д. Энкерлоф, М. Спенс, Д. Стиглиц (лауреаты Нобелевской премии) доказали, что в условиях ассиметричной информации деятельность современного рынка не всегда отличается высокой эффективностью. Другими словами, в условиях, когда одни участники рынка обладают большей информацией о товаре, чем другие, формируются цены, отличающиеся от реальной стоимости товара. По мнению указанных теоретиков, "невидимую руку" рынка в неопределенной ситуации может успешно заменить государство, корректирующее развитие рынка.

Предварительные итоги российских реформ свидетельствуют о том, что создание основ рыночной экономики идет очень трудно, и надежда на всемогущество классической "невидимой руки" в условиях России себя не оправдали. Внедрение "невидимой руки" происходило в России без четкой программы, массовой поддержки населения и контроля со стороны институтов гражданского общества. По А. Смиту "невидимая рука" должна обеспечивать честную конкуренцию в рыночной экономике, однако в России она претерпела своего рода перерождение, в результате чего появились олигархи-назначенцы ("нас назначили" - как заявил один из них), коррумпированный чиновничий аппарат. Естественно, что олигархам приходится делиться с теми, кто их назначил. В тоже время для них создаются условия, способствующие росту прибылей, сокращению налогов, вывозу капитала. Сохранение указанной тенденции чревато серьезными социально-экономическими последствиями.

Генезис постиндустриального общества существенно изменил облик экономических процессов и институтов не только в России, но и на территории бывших социалистических стран. Одна из важнейших проблем реформирования российской экономики - это реформирование отраслей естественных монополий, в том числе и газовой.

Актуальность данных вопросов подтверждает принятая "Программа социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на среднесрочную перспективу 2006-2008 годы", где реформированию инфраструктурных монополий посвящен самостоятельный раздел наряду с реформой государственного управления, налогово-бюджетной реформой и другими направлениями развития страны.

Степень разработанности проблемы. Проблемы сочетания государственного регулирования и рынка, а также государственного регулирования деятельности естественных монополий достаточно широко исследованы в экономической науке. Автором были рассмотрены основные теоретические положения в работах российских ученых Л. Абалкина, С. Авдышева, И. Албеговой, А. Бузгалина, А. Бутыркина, В. Вяхирева, В. Гальперина, С. Глазьева, А. Грязновой, В. Гутника, А. Зельдера, С. Игнатьева, Д. Сорокина, В. Студенцова, Е. Корольковой, Е. Красниковой, С. Лаврова, А. Мастепанова, С. Меньшикова, А. Миллера, В. Могунова, А. Полетаева, А. Пороховского, Н. Розанова, А. Столярова, И. Фаминского, Л. Ходова, А. Шаститко, Е. Ясина и других.[8]

В моделях, предлагаемых для реформирования газовой отрасли, камнем преткновения стало, с одной стороны, - выделение из ОАО "Газпром" естественного монопольного ядра, а также конкурентных видов деятельности. С другой, - выбор модели реформирования ОАО "Газпром".

Однако вопрос об обусловленности применения тех или иных форм и методов регулирования определенными моделями не раскрываются. В этой связи проблема регулирования деятельности естественных монополий в зависимости от выбора модели реформирования требует дальнейшего изучения по двум направлениям.

Во-первых, поиск модели регулирования деятельности естественной газовой монополии. Во-вторых, это поиск конкретных элементов модели, определяющих специфику выбранных форм и методов. Эти соображения и позволили определить цели и задачи исследования.

Цель исследования - это поиск форм и методов государственного регулирования деятельности естественной газовой монополии России с целью повышения эффективности ее функционирования и инвестиционной привлекательности в условиях рыночной экономики. В связи с поставленной целью соответственно сформулированы следующие задачи:

1. Проанализировать основные направления эволюции государственного регулирования экономики.

2. Изучить имеющийся мировой опыт в регулировании деятельности естественных монополий и выявить современные тенденции в этой области.

3. На основе проведенного анализа состояния газовой промышленности России, рассмотреть имеющиеся модели реформирования деятельности естественной монополии и попытаться сформулировать свои представления о реформировании газовой отрасли.

Предметом исследования является газоснабжения в России, претерпевающая радикальные изменения под влиянием постиндустриальных тенденций, равно и самих этих тенденций, а также модели государственного регулирования деятельности естественных монополий , имеющиеся российские модели государственного регулирования деятельности газовой отрасли России как совокупность механизмов воздействия на ход экономических процессов с целью их реализации для достижения эффективного развития газовой отрасли.

Методология исследования. Автор исходит из необходимости регулирования деятельности естественной газовой монополии для экономики России.

Глава 1. Теоретические основы государственного регулирования отрасли

1.1 Необходимость и задачи государственного регулирования цен в естественных монополиях

В странах с развитыми рыночными экономиками современная концепция регулирования естественных монополий предполагает, что применение государственного регулирования считается оправданным в тех случаях, когда определенный товар (услуга) производятся единственным экономическим субъектом при условии, что конкуренция между аналогичными предприятиями невозможна по технологическим и или экономическим причинам, и рост объема производства единственного субъекта сопровождается снижением удельных издержек (экономия на масштабах).

В экономике СССР все цены устанавливались в плановом порядке, а ресурсы распределялись централизованно, поэтому практически не производилось специальное выделение отраслей, относящихся к естественным монополиям. Переход к рыночной экономике обусловил необходимость применения определенных методов регулирования естественных монополий. Эта необходимость вызвана рядом причин.

Несмотря на наличие технической эффективности концентрации производства в руках одного предприятия, практика рынка выявляет немало фактов злоупотребления монопольным положением в форме завышения издержек или вздувания прибыли, что сводит на нет социальный эффект от экономии на масштабе из-за диктата неоправданно высоких цен.

Ввиду того, что естественные монополии, как правило, производят продукцию, необходимую для нормального функционирования большинства предприятий и составляющую значительную часть потребляемых ими ресурсов, неплатежи за продукцию естественных монополий выливаются в кризис неплатежей в масштабах экономики государства. Распространение неплатежей - результат ценовой дискриминации естественных монополий и других экономических структур, обладающих влиянием на рынке и не стесненных в своей деятельности регулирующим воздействием государства.

Необходимость регулирования цен в естественных монополиях обусловлена не только отрицательными последствиями монопольного поведения. Существует и обратная сторона медали: разумная дифференциация цен на продукцию естественных монополий может служить мощным инструментом экономической политики государства, позволяющим регулировать хозяйственную активность различных отраслей и сглаживать ее сезонные колебания. Иными словами, механизм воздействия на экономику через систему регулируемых цен является эффективным дополнением к фискальной макроэкономической политике.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и услуги отраслей - естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоянно снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоемкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоянных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительной мере за счет внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счет себестоимости и прибыль), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

Практически во всех отраслях сохранялось перекрестное субсидирование одних групп потребителей за счет других. Низкие тарифы для населения и бюджетных организаций субсидировались за счет промышленных и коммерческих потребителей. Например, на железнодорожном транспорте убытки по пассажирским перевозкам покрываются за счет грузовых тарифов.

Быстрый и значительный рост цен в электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на железнодорожном транспорте обусловил необходимость постановки вопроса об обоснованности издержек (расходы на заработную плату, социальные выплаты, инвестиционную деятельность) и о соответствии качества предлагаемых продукции и услуг уровню цен. Во всех отраслях, содержащих естественно-монопольные сегменты, заработная плата превышала среднюю по экономике и их работники пользовались большими социальными льготами по сравнению с другими отраслями. [3]

Однако, нельзя однозначно утверждать, что отрасли - естественные монополии за годы перехода к рынку обеспечили себе процветание за счет всей остальной экономики. Следствие ценовой дискриминации - катастрофические неплатежи - больнее всего ударило именно по собственному источнику.

Как итог данного раздела можно выделить следующие основные задачи государственного регулирования цен в естественных монополиях:

обеспечение баланса интересов потребителей (доступные цены) и регулируемых предприятий (финансовые результаты, привлекательные для кредиторов и инвесторов);

определение структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей;

стимулирования предприятий отраслей - естественных монополий к сокращению издержек и излишней занятости, улучшению качества обслуживания, повышению эффективности инвестиций и т.д.

использование возможностей ценовых механизмов регулирования при проведении стабилизирующей макроэкономической политики.

управление развитием экономики в регионах.

1.2 Развитие системы государственного регулирования естественных монополий в России

Проблема необходимости государственного регулирования естественных монополий была осознана властью лишь к 1994 г., когда рост цен на производимую ими продукцию уже оказал существенное влияние на подрыв экономики. При этом реформаторское крыло правительства стало уделять большее внимание проблемам регулирования естественных монополий не столько в связи с необходимостью остановить рост цен в соответствующих отраслях или обеспечить использование возможностей ценового механизма для макроэкономической политики, а в первую очередь стремясь ограничить круг регулируемых цен.

По Закону "О естественных монополиях", сфера регулирования включает транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировку газа по трубопроводам, услуги по передаче электрической и тепловой энергии, железнодорожные перевозки, услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов, услуги общедоступной и почтовой связи.

Основными методами регулирования выступили: ценовое регулирование, то есть прямое определение цен (тарифов) или назначение их предельного уровня; определение потребителей для обязательного обслуживания и/или установление минимального уровня их обеспечения. Органам регулирования также вменяется в обязанность контролировать различные виды деятельности субъектов естественных монополий, включая сделки по приобретению прав собственности, крупные инвестиционные проекты, продажу и сдачу в аренду имущества.

Зарубежные опыт регулирования показывает, что главным в такого деятельности является максимальная независимость регулирующих органов как от других органов государственного управления, так и от регулируемых ими хозяйственных субъектов, а также согласованность интересов и направлений работы регулирующих органов, что предоставит им возможность принимать политически непопулярные решения.

Уже сейчас видно, что процесс формирования органов регулирования будет не только продолжительным, но и болезненным. Министерства не хотят отдавать соответствующие полномочия. Остро стоит проблема финансирования, довольно сложно привлечь квалифицированных сотрудников, так как заработная плата государственных служащих значительно ниже заработной платы работников аналогичного уровня в регулируемых компаниях. Многие из лучших отраслевых специалистов, которые могли бы выполнять подобную работу, занимают высокооплачиваемые должности в организациях, которые должны подвергаться регулированию.[7]

Поэтому на сегодняшний день наиболее остро стоят проблемы кадрового обеспечения, разработки конкретных методов регулирования, улучшения информационной базы, позволяющей принимать обоснованные решения.

регулирование газодобывающий монополизация ценообразование

1.3 Зарубежный опыт регулирования естественных монополий

Практика показывает, что механический перенос хозяйственных форм, в том числе и регулирования, из одной социально-экономической среды в другую часто не дает желаемого результата. Это и понятно, ведь они возникают в различных и неповторимых условиях. Залогом успешного заимствования чужого опыта является его критическое переосмысление. Выражающееся в частности, в адаптации к специфическим условиям новой среды и задачам экономической политики.

В развитых странах с рыночной экономикой правовые системы регулирования естественных монополий совершенствовались в течение многих лет, поэтому они, конечно ушли далеко вперед по сравнению с российским законодательством. Можно выделить две основные формы государственного регулирования естественных монополий при сохранении в них преобладания частного капитала: организация конкурсов за вход на монопольный рынок, ценовое регулирование деятельности непосредственно на рынке.

Конкуренция на монопольном рынке организуется в форме конкурса (аукциона). Его победитель приобретает исключительное право производства в масштабах страны или на локальном рынке. Конкурс на вход в отрасль естественной монополии был впервые теоретически проанализирован английским экономистом Э. Чедвиком. Его исследования, реанимированные в конце 60-х годов известным американским экономистом Г. Демзецом, в наше время вызвали поток литературы.

При достаточном числе участников конкурса за вхождение на рынок и отсутствии сговора, соперничество между ними может привести к устранению монопольных цен. Достоинства такой формы контроля над естественными монополиями иногда усматриваются, во-первых, в простоте и эффективности механизма раскрытия частной информации компаний-производителей, во-вторых, в подчинении их деятельности запросам потребителей, а не регулирующего органа, в-третьих, в сокращении роли последнего до минимума. Однако перечисленные достоинства скорее желаемые чем действительные. За кажущейся простотой самого принципа проведения конкурса кроются сложности методологического и содержательного плана на стадии разработки его условий и процедуры. Роль регулирующего органа и его воздействие на цели компании ничуть не меньше (а следовательно, ничуть не лучше или не хуже), чем при других формах регулирования - ведь именно в его прерогативы входит формулирование условий и проведение конкурса, отслеживание заключенного на его основе контракта.

Кроме того, эффективную конкуренцию за вход на рынок можно организовать не на всяком монопольном рынке. В частности ее ограничивают высокий размер и невозвратный характер издержек по участию в конкурсе, которые поэтому полностью или частично следует компенсировать государству.

Конкурентная борьба за рынок отраслей естественных монополий существует в 37 странах. Во Франции эта практика насчитывает более чем столетнюю историю. Еще в 1882 г. был заключен контракт с братьями Перрье, которые обязались поставлять воду в Париж в течение 15 лет. Сейчас около 70% населения снабжается водой частным фирмами.[17]

Победитель конкурса получает возможность осуществлять деятельность на правах аренды или концессии. Более распространена аренда, при которой активы (сеть и т.п.) либо принадлежат государству (центральным или местным органам власти), либо создаются за его счет, а содержатся и управляются частной компанией. При концессии частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных или заемных средств. Контракты заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств компания вкладывает в производство. Обычно срок действия концессии достаточен для полной окупаемости вложений, после чего система может быть выкуплена государством (муниципалитетом). Концессии типичны для организации водоснабжения, железнодорожных перевозок, телефонной связи.

Повторные конкурсы обычно не ведут к замене арендаторов. Так, во Франции контракты на водоснабжение постоянно возобновляются с одними и теми же операторами.

Передача производства в аренду или концессию не означает того, что функция государства сводится здесь только к контролю за соблюдением противной стороной условий договора. Не обойтись и без определенного дискреционного вмешательства регулирующего органа в случае непредвиденных или не учтенных в контракте обязательств.

Нередко степень естественной монополизации производства переоценивается со всеми вытекающими отсюда последствиями. В вертикально интегрированной компании черты естественной монополии присущи только одному из сосредоточенных в ее рамках производств. Так, ею являются эксплуатируемые компаниями железнодорожные пути, но не подвижной состав; каналы телефонной проволочной связи, но не передающие устройства; трубопроводы, но не компрессорное оборудование. Для организации эффективной конкуренции в железнодорожных перевозках, телефонной связи, водоснабжении и т.п. необходим доступ к сетям, владельцы которых сами предоставляют эти услуги и противятся конкуренции. Неудивительно, что конкуренция здесь редкое явление. В середине 60-х годов только в 49 городах США существовало по две электроэнергетические компании. Как исключение следует рассматривать, что в США, Великобритании и Новой Зеландии клиенты могут выбирать обслуживающую их телефонную компанию, а с 1998 г. британцы - продавца электроэнергии.

Компании-владельцы сетей способны отвадить соперников, отказывая в доступе к сетям или спрашивая за это столь высокую цену, что потенциальные конкуренты будут вынуждены отказаться от своих намерений. Одним из решений может стать принудительное организационное разделение сетевого обслуживания (производства с чертами естественной монополии) и поставки конечных продуктов - путем полного выделения из компании или раздельного ведения счетов. Ведь не представленный на рынке конечных продуктов владелец сети уже не заинтересован отваживать ее пользователей.

Так, собственно говоря, часто и делается, особенно при приватизации. В ряде стран единый электроэнергетический комплекс был раздроблен по функциональному признаку на локальные компании-распределители энергии, производящие компании, и национальную энергосистему. Нечто подобное осуществляется и в отношении железных дорог: поддержание путевого хозяйства отделяется от организации перевозок, которая передается на конкурсной основе на срок, который зависит от окупаемости подвижного состава.

Но дезинтеграция не всегда может быть лучшим решением. Практически везде коммунальные компании представляют собой вертикально интегрированные производства, и причина этого в стремлении не только и не столько ограничить конкуренцию, сколько сэкономить на трансакционных издержках (издержках координации и взаимного недоверия). Альтернатива дезинтеграции компании - контроль над платой, взимаемой ею за доступ к сети. Обычно считается, что здесь, в отличие от других отраслей, компания не должна исходить из предельных издержек, поскольку из-за значительных постоянных расходов и наличия экономии на масштабах предельные издержки снижаются. Обычным поэтому является варьирование платы за доступ к сети в зависимости от спроса, проще говоря, ее повышение в пиковые периоды. Большая часть американских регулирующих органов санкционирует такие действия, аналогичная практика предусматривается и для британской газовой промышленности.

Однако, используя модель так называемой "оспариваемой конкуренции", где вход и выход совершенно беспроблемны и не влекут за собой издержек, американские экономисты У. Баумоль и Г. Сидак утверждают, что в основе ценообразования все же должны быть предельные издержки, важно только правильно их определить. Цена должна не только покрывать издержки по амортизации сети, но и компенсировать ее владельцам потерю дохода вследствие допуска конкурента.[18]

Итак, дело за определением упущенных выгод или потерь сетевладельца. Их подсчет достаточно прост, если число агентов рынка фиксировано и продажи нового поставщика сокращают сбыт старых. Задача усложняется, если новичок выносит на рынок отличный по качеству или цене товар, в результате чего общий сбыт увеличивается. Тем не менее, считает Баумоль, определить плату за доступ в таком варианте все же проще, чем при ныне существующей практике.

Это так называемое "эффективное составное ценообразование", во-первых, дает правильные ценовые сигналы новым поставщикам относительно того, должны ли они входить на рынок путем аренды сети или нет, во-вторых, обеспечивает покрытие издержек сети, в-третьих, исключает необходимость разделять сеть и производство конечного продукта.

Таким образом, и дезинтеграция вертикально интегрированных коммунальных компаний, и контроль над платой за использование принадлежащих им сетей способствуют конкуренции в производствах, примыкающим к естественным монополиям.

Регулирование деятельности компаний непосредственно на рынках естественно-монопольных отраслей происходит в соответствии с двумя различающимися моделями. В основе одной из них - регулирование нормы прибыли, другой - регулирование тарифов.

В обоих случаях регулирование осуществляют специальные агентства. В США эти функции возложены на Федеральную комиссию по связи, Федеральную комиссию по межштатным перевозкам и т.п., а также соответствующие органы штатов. В Великобритании для контроля над отраслями, где возможности возникновения монопольного положения, а значит и злоупотребления им, фактически или потенциально велики, созданы Управления телефонной связи ("Офтел"), газоснабжения ("Офгэс"), водоснабжения ("Офуот") и электроснабжения ("Оффер"). Степень конкурентности рынка этих отраслей находится также под контролем Управления справедливой торговли и Комиссии по монополиям.

Принципы регулирования различаются в зависимости от выбора ключевого контрольного параметра, способа его задания, периодичности пересмотра и многих других факторов.

В США доминировавшей до недавнего времени практикой регулирования естественной монополии было ограничение нормы прибыли, осуществляемое на основе надбавки на издержки. Компаниям разрешалось получать чистый посленалоговый доход в известных пределах.

При такой системе все аспекты деятельности компаний - тарифы, инвестиции, прибыльность - подлежат детальному правовому регулированию со стороны государственных органов (в США - соответствующей Федеральной комиссии, органов штатов и муниципалитетов). Кроме того, здесь повсеместно проводятся публичные слушанья Советов по коммунальным предприятиям - СКП.

Структура тарифа разрабатывается так, чтобы избежать нечестной и несправедливой дискриминации. Отсюда тариф должен устанавливаться по каждому виду продажи или характеру услуги, что обычно требует разбивки по ним еще издержек на основе какого-либо принципа, например, объемов производства и продаж, величине прямых издержек, получаемых прибылей и т.п.

Одобренный тариф обычно действует до тех пор, пока компания не обратится с требованием о его пересмотре, что обычно происходит в случае если норма прибыли становится недостаточной. Причем предприятия должны получать разрешение не только на повышение тарифов, но и на изменение их структуры, а в ряде случаев даже на снижение.

Процедура определения тарифа состоит из трех этапов: выявления текущих издержек, определения инвестиций и задания нормы прибыли на инвестиции.

Определение текущих издержек не ограничивается чисто технической операцией. Большинство комиссий штатов разработало единую систему счетоводства, обязательную для всех компаний. Комиссии следят за тем, чтобы у компаний не было излишних издержек вследствие покупок по завышенным ценам, установления высокой заработной платы или отказа от поиска поставщиков более дешевых товаров и услуг.[16]

Оценка инвестиций - один из самых сложных аспектов в данной модели регулирования предприятий общественного пользования. Капитальные вложения можно оценивать по разному: в ценах приобретения за вычетом амортизации; в ценах восстановления оборудования; наконец в ценах восстановления услуг, а не оборудования, которое производит эту услугу. На практике регулирующими органами отдается предпочтение оценке капитала в ценах приобретения, поскольку определение его восстановительной стоимости весьма затруднительно. Амортизация начисляется на основе предписанных регулятором нормативов.

Проблема оценки инвестиций этим не исчерпывается, встает вопрос о том, какая часть инвестиций была осуществлена оправдано, а потому может быть включена в базу, на которую рассчитывается разрешенная норма прибыли, а какая нет. Еще в 60-е годы американские экономисты Аверх и Джонсон обнаружили эффект, впоследствии названный их именами. Его суть в том, что при заданной норме прибыли регулируемые компании стремятся получить большую ее массу путем наращивания капитала, то есть знаменателя в формуле нормы прибыли.

Средства, затраченные на излишние, не эффективно возведенные здания и сооружения или ненужное оборудование, полностью или частично исключаются из базы расчета нормы прибыли. Правда, в течение длительного масштабы подобного исключения были относительно невелики. После энергетического шока 70-х годов регулирующие органы ужесточили требования к включению инвестиций в базу для расчета нормы прибыли. Стали активно практиковать отнесение издержек на будущие периоды, проверку целесообразности вложений, отклонение инвестиций как ненужных, их переоценку по конкурентным ценам.

Активы включаются в нормативную базу, на которую может быть начислена прибыль при условии, во-первых, если сами активы были признаны "используемыми и полезными", а, во-вторых, если решения об их приобретении (создании) - в момент принятия и на основе имеющейся к тому времени информации - обоснованными.

Допустимая прибыль определяется на основе экспертных суждений. Ее нижней границей служит цена капитала, а верхней - доход на инвестиции с той же степенью риска в предприятиях конкурентных отраслей. Расчет величины допустимой нормы прибыли сопряжен с решением массы казалось бы чисто технических вопросов: что должно быть принято за цену капитала - цена для данной конкретной компании или среднеотраслевая, ее прошлая или ожидаемая в будущем величина, как при расчете прибыли должны учитываться налоги - фактически уплаченные или начисленные к уплате, и т.д.

Допустимая прибыль компании исчисляется на весь капитал независимо от того, используется он или нет, при условии эффективного применения трудовых ресурсов, методов производства и принципов ценообразования.

Основной аргумент в пользу такой модели регулирования в том, что она позволяет защитить потребителей и производителей, гарантируя оправданность расходов и инвестиций, а также справедливую оплату услуг. Иначе говоря, создаются препятствия масштабным и наиболее очевидным злоупотреблениям монопольным положением в виде неоправданно высоких издержек и завышения прибылей.

Впрочем, даже в этом, центральном для данной модели пункте ее действенность ставится под сомнение. По мнению критиков, модель поощряет режим затратного ценообразования - установление тарифов на базе фактических издержек позволяет перекладывать затраты на потребителей. Недостатки модели регулирования по принципу "затраты плюс прибыль" состоят в нарушении стимулов к эффективным капиталовложениям, в поощрении переложения издержек с рынка с большей конкуренцией на рынок с большей монополизацией, в недостаточности стимулов для расширения круга оказываемых услуг. При определенных условиях, а именно когда допустимая норма прибыли на капитал превышает цену капитала, здесь появляется стимул для сверхинвестирования. [2]

Со второй половины 80-х годов после серии приватизаций компаний естественных монополий в Великобритании получила развитие практика регулирования тарифов при отсутствии жестких ограничений на норму прибыли. В конце десятилетия она стала завоевывать признание и в США. С 1989 г. Федеральная комиссия по связи (ФКС) регулирует на базе этого принципа тарифы для услуг дальней связи "Америкэн телефон энд телеграф" ("АТТ"). По близкой методике определяются допустимые тарифы телефонных компаний Мексики и Аргентины.

Суть данной модели заключается в установлении на согласованный (4-5 лет) срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая содержит дефлятор и так называемый фактор повышения производительности (Х).

Из общей суммы дохода на регулируемый сектор рынка в британской электроэнергетике и водоснабжении около приходится 95%, в "Бритиш гэс" ("БГ") - 64%, в "Бритиш телеком" ("БТ") - 55%, а в Британском управлении аэропортов (БУА) -37%.

Регулируются цены услуг наиболее зависимым клиентам (например, домохозяйствам-потребителям услуг "БТ" и "БГ", авиапассажирам БУА). В Британском управлении аэропортов контролируется плата, взимаемая за посадку и взлет, и расценки обслуживания пассажиров.

Тарифные ограничения пересматриваются периодически, по истечении установленного срока (4-5 лет), но возможен и внеочередной пересмотр. Последний равнозначен изменению лицензии, на основании которой действуют производители. По согласованию с держателем лицензии ее условия могут быть изменены регулирующим органом. В случае несогласия держателя регулятор может передать дело в Комиссию по монополиям и слияниям (КМС). За некоторыми исключениями условия лицензии можно изменить только в том случае, если КМС признает, что действия компании противоречат "общественным интересам".

Существуют два основных подхода в отношении объекта регулирования цен. В отраслях с широким спектром видов выпускаемой продукции регулируется тариф не каждого из них, а их комбинация, корзина. Это упрощает процедуру расчета (не надо исчислять фактические издержки на производство каждого вида продукции) и облегчает перекрестное субсидирование. Возможность последнего особенно важна там, где цены существенно отклоняются относительных издержек, но их оптимальные уровни нельзя установить немедленно из-за недостаточной изученности издержек и спроса или же политических ограничений. Особую проблему представляет определение принципов агрегирования цен, входящих в корзину товаров и услуг, а также масштабов их относительных изменений.

В условиях инфляции, а учитывая ее хронический для современной экономики характер, всегда, фиксирование абсолютной величины тарифа нецелесообразно с точки зрения и потребителей, и производителей, грозя последним банкротством. Следовательно, по возможности тариф должен фиксироваться не в абсолютных, а в относительных ценах.

В Великобритании динамика тарифов компаний отраслей естественных монополий фиксируется относительно индекса розничных цен (ИРЦ), в США - индекса-дефлятора ВНП. Отсчет тарифов от ИРЦ в большей степени отвечает интересам потребителей, так как динамика ИРЦ может иметь мало общего с движением цен затрат в отраслях естественных монополий. Для производителей предпочтительней дефлятор ВНП и индекс цен производителей, хотя и они могут существенно расходится с изменением цен поставщиков конкретной регулируемой отрасли. В странах, где имеются сложности в подсчете ИРЦ, хозяйство которых сильно интегрировано с другими более мощными экономиками, при неустойчивости реального курса национальной валюты, а также высокой долей импортных материалов и услуг в издержках регулируемых компаний целесообразно фиксировать тариф относительно соответствующего индекса чужой экономики. Именно так поступили при установлении тарифов на телефонную связь в Аргентине.

В принципе возможные расхождения между динамикой дефлятора и цен на затраты должны учитываться при установлении величины Х. Последняя определяется на основе оценок перспективного спроса, объема капиталовложений, величины прибылей от прочей (нерегулируемой) деятельности, вероятности снижения издержек и роста производительности, а также потребностей в инвестициях.

Данная модель регулирования естественных монополий имеет ряд достоинств.

Во-первых, в центре внимания находится наиболее важный для потребителей параметр - уровень цен.

Во-вторых, прозрачность и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений.

В-третьих, упрощение процесса регулирования для компаний и регулирующих органов. Компания может изменять уровень и структуру тарифов по заданной формуле, а регулятор не должен участвовать в изнурительных процедурах пересмотра цен и детального рассмотрения инвестиционной программы.

В-четвертых, стимулирование эффективности. Производителям гарантируется сохранение выгод от повышения эффективности в период между пересмотром Х. Модель "дефлятор-Х" менее подвержена затратной неэффективности и тенденции к завышению капиталоемкости (эффект Аверха-Джонсона). Поскольку компания имеет право присваивать все прибыли, у нее возникают стимулы для повышения производственной эффективности, вытекающие из неограниченной максимизации прибыли. При правильном определении параметра Х часть предполагаемой возросшей эффективности будет передаваться потребителям в виде более низких цен.

Модель "дефлятор-Х" действительно стимулирует эффективность, поскольку фирма присваивает (по крайней мере в краткосрочном аспекте) всю экономию на издержках. Однако, стимулирующий эффект в значительной мере зависит от характера пересмотра цен (в частности точного соблюдения его сроков) и жесткости Х.

Неопределенность критериев пересмотра Х провоцирует рост цены капитала и тормозит инвестиции. Но и определение четких принципов изменения Х имеет отрицательные стороны, поскольку устанавливает явную обратную связь между снижением издержек и возможным снижением цен. При фиксировании величины Х повышение эффективности компании становится не добровольным, а принудительным. Рассчитывать на ее собственную инициативу здесь уже не приходится - краткосрочные выгоды могут быть перекрыты более жестким Х и тем самым более низкими ценами в последующем периоде и даже более того - спровоцировать снижение в текущем периоде.

Величина Х во многом зависит от информации, которой располагают власти. Если регулируемая фирма имеет "монополию информации" в отрасли, невозможно установить обоснованность понесенных ею затрат и полученной прибыли. Решить эту проблему можно, получив информацию посредством критериальной (yardstick) конкуренции. Она существует там, где естественно монопольные компании обслуживают локальные рынки, что дает возможность использовать показатели деятельности одной фирмы в качестве критерия для оценки другой. Разумеется, чем более схожи характеристики компаний и условия их функционирования, тем содержательнее сравнение и тем слабее монополия информации. [4]

Возможности совмещения методов различных систем регулирования.

Описанные модели имеют много общего. Обе они отражают процесс торга между компанией и регулятором. Принципы построения систем регулирования идентичны - и там, и здесь за основу берется определение дохода компании, достаточного для ее развития. Разница в том, что в одном случае посредством тарифов контролируется норма прибыли, в другом она фиксируется только на "входе" (то есть стимулируется минимизация затрат, на которые исчисляется прибыль).

В последние пятилетие в США под воздействие британского опыта сложилась модель, совмещающая черты регулирования и нормы прибыли, и тарифа.

Так, введенное с 1989 г. ФКС ограничение тарифов "АТТ" дополняется лимитом на норму прибыли. Подобные ограничения установлены для 161 местных районов деятельности "АТТ", находящихся в различных штатных юрисдикциях, для компаний местной телефонной связи, а в Великобритании для энергосистемы. Ограничение цен на услуги компаний местной телефонной связи чаще всего дополняется механизмом их корректировки в зависимости от фактической нормы прибыли (скользящая шкала). Если прибыль не выходит за отведенные ей рамки (обычно 13%), она полностью остается у компании. При норме выше нормативной, но в пределах установленного уровня, фирме принадлежит уже только часть прибыли, например, половина прибыли, полученной сверх 13% и до 15%.

Так или иначе, регулирование нормы прибыли в США все еще сохраняется. Из 48 штатных юрисдикций, обслуживаемых компаниями местной телефонной связи группы "Белл", только 22 перешли на фиксирование максимального тарифа при скользящей шкале.

При гибридной системе ошибки в определении тарифа в пользу компании не столь важны, поскольку корректируются ограничением нормы прибыли. [17]

Все шире для установления "справедливой" нормы прибыли в США в последнее время используются результаты критериальной конкуренции - учет сравнительных результатов деятельности подобных компаний. Комиссия по общественным услугам штата Миссисипи определяет допустимую норму прибыли для Энергетической компании Миссисипи (ЭКМ) на основе результатов как ее собственной деятельности, так и доходов, получаемых сравнимыми фирмами. ЭКМ разрешено получать норму дохода несколько ниже той, что имеют сравнимые компании, если ее деятельность (размер тарифов, степень удовлетворения спроса, уровень безопасности, наличие мощностей и т.п.) признается неэффективной. В противном случае норма дохода ЭКМ по меньшей мере может быть такой же, как и у сравнимых компаний.

Глава 2. Практика государственного регулирования газовой отрасли

2.1 Газоснабжение как коммунальная услуга

В 2005 г. вступил в силу Жилищный кодекс РФ, еще через год (май, 2006) - Правила предоставления коммунальных услуг гражданам.

По этим нормативным актам, газоснабжение населения перешло в разряд коммунальных услуг. И этот переход создал множество проблем.

Что мы имели раньше?

Во-первых, отношения между поставщиком газа и конечным потребителем строились напрямую, без посредников. Система была простой и прозрачной.

Во-вторых, основанием для поставки газа служил договор газоснабжения. Он носил публичный характер. То есть поставщик не имел права произвольно отказать абоненту в заключении договора.

В-третьих, розничная цена на газ, используемый гражданами для личных нужд, регулировалась государством.

Что мы получили после введения в действие "Жилищного кодекса" и упомянутых Правил?

Первое: в отношениях между потребителем и поставщиком появилось новое лицо - исполнитель коммунальной услуги. То есть посредник. Его присутствие, по новому закону, обязательно. В большинстве случаев в этой роли выступает организация, управляющая многоквартирным домом.

Второе: публичность договора, по сути, утрачена. В газоснабжении посредник, не использующий газ как топливо или сырье, не вправе требовать заключения с ним договора в обязательном порядке. На это прямо указал Высший Арбитражный Суд в Постановлении от 27 сентября 2005 г. Следовательно, поставщик газа может отказать управляющей компании в заключении договора поставки газа.

Третье: государственное регулирование цены "смазывается". По закону "О газоснабжении" Правительство может устанавливать государственное регулирование только на газ, реализуемый конечным потребителям (использующим его как топливо или сырье). Следовательно, газ, реализуемый для дальнейшей перепродажи, не подпадает под эту норму закона. Таким образом, буквально следуя этому закону, региональные поставщики газа вправе применять договорные цены при реализации газа управляющим компаниям!

И наконец: сам рынок управления в настоящее время свободен от госрегулирования.

В такой ситуации возникают вопросы: в состоянии ли частные управляющие выполнять функции посредника в газоснабжении и каковы гарантии защиты имущественных интересов граждан и газоснабжающих организаций?

Что касается первого вопроса, то, на наш взгляд, риск несостоятельности управляющих компаний вполне реален.

Во-первых, нет разницы в цене приобретения и продажи коммунального ресурса;

Во-вторых, платежеспособность населения далеко не стопроцентная;

В-третьих, гражданам оказывается социальная поддержка в форме скидки в оплате. При этом возмещение выпадающих доходов из бюджета на практике часто происходит с опозданием.

Второй вопрос - о гарантиях защиты от недобросовестных управляющих компаний -- вытекает из имеющейся на сегодня законодательной базы в этой сфере. По сути, государственный контроль на входе на этот рынок отсутствует.

По общему положению об управляющих компаниях, ими могут стать юридические лица и индивидуальные предприниматели. При этом нет никаких требований к размеру уставного капитала. Нет ни аттестации, ни аккредитации, ни обязательной сертификации или лицензирования. Нет и обязательного страхования гражданской ответственности.

На сегодня обязательным требованиям к управляющей компании соответствует любое вновь образованное юридическое лицо. С уставным капиталом в 10 000 руб. и штатом, состоящим из одного директора.

Откровенная слабость государственного регулирования в сфере управления открывает доступ недобросовестным фирмам-"однодневкам" и ставит под угрозу имущественные интересы граждан и поставщиков.

Во исполнение нового Жилищного кодекса Правительство РФ издало ряд регулирующих документов. В частности - постановления № 306 и 307. По мнению многих специалистов, они не учитывают специфики газоснабжения, а в некоторых случаях содержат серьезные ошибки.

Например, в 306-м постановлении "забыты" такие традиционные виды использования газа, как бани, теплицы, содержание домашних животных. В результате непонятно, как по ним утверждать нормативы потребления.

А Постановление 307 вывело из правового режима коммунальных услуг индивидуальные жилые дома.

Что, по нашему мнению, можно и нужно сделать в этой ситуации?

В первую очередь, нужно разграничить ресурсоснабжение и управление общим имуществом многоквартирного дома путем внесения изменений в Жилищный кодекс РФ.

После этого, внести изменения Постановление Правительства № 307.

В скорейшем времени, необходимо принять правила поставки газа в жилые помещения, которые бы устранили значительные пробелы в правовом регулировании газоснабжения населения. Мы, со своей стороны, занимаем самую активную позицию в решении этой задачи. В настоящее время Минрегионразвития совместно с ООО "Межрегионгаз" и специалистами нашей компании работает над подготовкой указанного акта. В настоящее время он уже согласован со всеми заинтересованными министерствами и проходит согласование в аппарате Правительства РФ. Этот документ снимет много вопросов, возникающих на практике.

2.2 Проблема обслуживания внутридомового газового оборудования

Еще одна важная нерешенная проблема - обслуживание внутридомового газового оборудования (ВДГО).

С момента принятия Жилищного кодекса обслуживание ВДГО должно производиться за счет платы за содержание и ремонт жилого помещения. Из тарифов газораспределительных организаций (ГРО) эти затраты были исключены. Поэтому ГРО имеют полное право не содержать ВДГО без договора с потребителем или управляющей компанией.

Со стороны государства на сегодня фактически отсутствует профессиональный контроль и надзор в этой сфере. Органы жилищной инспекции отвечают за широкий круг вопросов. У них попросту нет ресурсов, нет возможности постоянно (и главное - эффективно!) наблюдать за работой организаций, эксплуатирующих ВДГО.

Не ведется контроль и за соблюдением гражданами правил пользования газом в быту. А ведь изношенность домового газового оборудования почти повсеместно достигла критической отметки.

Отсутствуют правовые механизмы понуждения гражданина к заключению договора на обслуживание ВДГО со специализированной организацией.

Что, по нашему мнению, можно и нужно сделать в этой ситуации?

Первое. Установить эффективные, понятные и прозрачные требования к специализированной организации по обслуживанию ВДГО;

Второе. Принять на законодательном уровне требования к качеству, периодичности и объему работ по техобслуживанию и ремонту ВДГО (технический регламент);

Третье. Отладить механизмы осуществления государственного контроля и надзора за содержанием ВДГО;

Четвертое. Установить систему прав и обязанностей собственника ВДГО, специализированной организации, контролирующего госоргана с учетом соблюдения баланса частных и общественных интересов;

Пятое. Предусмотреть систему мер адресной социальной поддержки малоимущих слоев населения, направленных на создание условий по замене морально устаревшего, изношенного и аварийноопасного газоиспользующего оборудования в жилом фонде.

20 марта прошел круглый стол Комитета Госдумы по ТЭК, где обсуждались вопросы совершенствования законодательства в сфере снабжения газом граждан и обслуживания ВДГО. Мы полностью разделяем мнение участников этого заседания о том, что нужно провести комплексный анализ действующего законодательства. Необходимо выявить тонкие места. И по результатам анализа надо подготовить единый законопроект, который коснется всех ключевых актов, регулирующих вопросы газоснабжения: Градостроительного кодекса, Жилищного кодекса и Закона о газоснабжении.

2.3 Проблема строительства газопроводов

ОАО "Газпром" значительное внимание уделяет вопросам обеспечения доступа к природному газу как можно большего числа российских граждан. Программу газификации регионов РФ справедливо называют пятым национальным проектом.

Однако одних усилий и финансовых вложений ОАО "Газпром" недостаточно для того, чтобы газ в итоге попал непосредственно в дома. Программа газификации предусматривает строительство только межпоселковых распределительных сетей. А для того чтобы граждане могли пользоваться голубым топливом, нужны уличные сети, вводные газопроводы.

На практике бывает так: газопровод доведен до окраины населенного пункта. А в самом населенном пункте нет (и не планируется!) строительство внутрипоселковых сетей.

Во многих регионах утверждены собственные программы газификации. И проблема строительства "последнего" километра решается за счет средств областного и местных бюджетов. Однако газопроводы обычно строятся за счет средств муниципалитетов. Но в дальнейшем они не проходят государственную регистрацию, поскольку в бюджете нет средств на их техническую инвентаризацию. По этой причине они не могут быть по закону переданы ГРО в эксплуатацию. Следовательно они остаются без профессионального обслуживания. Безаварийность и безопасность газоснабжения по таким сетям оказываются под большим вопросом.

Однако во многих регионах сохраняется и другая практика - когда население строит уличные сети "вскладчину". После завершения строительства такие газопроводы сразу же попадают в категорию "бесхозяйных". Негативные последствия бесхозяйности очевидны!

Рост числа "бесхозяйных" газопроводов можно остановить. Для этого право собственности на газовые сети должна приобретать непосредственно эксплуатирующая организация, притом что финансирование будет производиться другим субъектом. Градостроительный кодекс предусматривает такую возможность.

Однако до 2007 года этот механизм для ГРО был закрыт. Отсутствовал механизм утверждения органами местного самоуправления платы за подключение.

В 2007 году Правительство приняло еще одно постановление - N 360 ("Об утверждении Правил заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры").

В нем заложен принципиально новый механизм. Плата устанавливается по соглашению сторон в размере, покрывающем затраты эксплуатирующих организаций на создание объектов инженерных сетей.

С изданием этого акта у ГРО появился законный способ строить газопроводы за счет средств сторонних инвесторов, а права собственности на построенные объекты оформлять на себя.

Однако наша практика консультирования по подобным вопросам показывает, что многие ГРО просто не знают о наличии такого механизма. В прошлом году к нам обращались за решением вопроса, связанного с нежеланием инвестора приобретать право собственности на объекты газового хозяйства и нести в последующем расходы на их содержание. Наши специалисты рекомендовали использовать плату за подключение как правовой инструмент финансирования строительства газопроводов и разработали пакет документации для оформления сделки с инвестором. Таким образом, был найден механизм, и проблема нашла свое разрешение.

Подводя итог, необходимо отметить, что вклад участников газового рынка в разработку нормативных актов, устанавливающих правила игры, должен быть более существенным. К принятию нормативных актов необходимо подходить очень взвешенно, максимально просчитывая тот эффект, который они окажут на предмет регулирования. Необходим гармоничный сплав практики и теоретических изысканий в нормотворческой деятельности в сфере газоснабжения.

Заключение

Роль газоснабжения населения на уровне государства невозможно переоценить. Оно, наряду с другими видами энергоснабжения, обеспечивает жизнедеятельность населения. В российском законодательстве это формально закреплено. Очевидно, что при такой высокой значимости газоснабжения населения правовое регулирование в этой сфере должно быть четким и понятным. Это очевидно. Но что мы имеем на самом деле?