Изменения, произошедшие в системе государственного вмешательства в экономику развитых стран

СОДЕРЖАНИЕ

1 Рынок и государство

2 Как развивалось государственное вмешательство в экономику

3 В чем проявляется влияние глобализации

4 Изменения в макроэкономическом регулировании

5 Новые аспекты промышленной политики

6 Государство в российской экономике. Некоторые выводы

1 РЫНОК И ГОСУДАРСТВО

Что нового в государственном регулировании экономики развития стран? Роль государства в рыночной (а точнее - формирующейся рыночной) экономике остается главным предметом дискуссий между экономистами и политиками России. Одни считают государственное вмешательство злом для экономики, другие, наоборот - условием ее развития. Но далеко не всегда спорящие стороны четко определяют, что может делать рынок, а что - государство, и какие механизмы регулирования будут при этом использованы. Каждая из сторон нередко обращается к опыту развитых стран, но трактует его, как правило, исходя из собственных убеждений, поскольку в истории этих стран можно найти как периоды усиления государственного вмешательства, так и периоды его ослабления, как сторонников масштабного вмешательства государства в экономику, так и его противников. В настоящей статье я хотела показать те изменения, какие происходили в системе государственного вмешательства в экономику развитых стран на протяжении последних двух десятилетий ХХ столетия, с каким «государственным» багажом они вошли в XXI век. Эти изменения - результат многих причин, но важнейшая из них - глобализация, разрушающая границы национальных хозяйств и связывающая их прочной паутиной торговых, финансовых, политических, социальных и культурных отношений. (О том, что такое глобализация, см. статью Ю. Шишкова, «Наука и жизнь» №№11-12, 2000 г.)

2 КАК РАЗВИВАЛОСЬ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО В ЭКОНОМИКУ

Совершим для начала краткий экскурс в историю экономики. Государственное регулирование экономики развитых стран, став составной частью любой модели рыночной экономики, не оставалось неизменным. Его характер менялся в зависимости от исторических и политических условий вместе с изменением приоритетов, целей и механизмов регулирования.

В послевоенный период (50-70-е годы ХХ столетия) государственное вмешательство, особенно в европейских странах, носило довольно всеобъемлющий характер. Надо было восстанавливать разрушенное войной хозяйство, наращивать экономический потенциал, усиливать конкурентоспособность своих стран. Как правило, у власти в это время находились социал-демократические партии, идеологии которых такое вмешательство вполне соответствовало. Именно в этот период возник значительный государственный сектор - либо на основе национализации ряда отраслей хозяйства, либо путем создания государственных предприятий в ведущих отраслях экономики. Непрерывно увеличивалась доля государственных расходов (а следовательно, и налогов). В европейских странах к концу указанного периода она выросла (и даже превысила) до 50% ВВП - валового внутреннего продукта, - а в США и Японии достигла примерно 35%. В основе такого роста лежало, прежде всего, увеличение социальных расходов (создание современной системы социального страхования и помощи нуждающимся). Были приняты важные законодательные нормы, касающиеся минимальной зарплаты, условий найма и увольнения работников, техники безопасности на предприятиях. Все это вместе взятое стало основанием для того, чтобы называть государство с такой системой социальной поддержки - «государство благосостояния», а саму рыночную систему - «социально ориентированная экономика».

Наряду с названными особенностями данного этапа государственного вмешательства важнейшую роль стала играть макроэкономическая политика - политика общеэкономического регулирования, призванная стабилизировать экономику, по возможности избавить ее от кризисов и инфляции, а также поддержать высокие темпы роста и занятости. В соответствии с рецептами известного экономиста Кейнса и его последователей, для осуществления такой политики использовались, прежде всего, государственный бюджет, а также денежно-кредитный механизм. С их помощью правительства стремились управлять масштабами совокупного спроса - расширять его в условиях экономического спада и, наоборот, ограничивать в условиях подъема и угрозы развития инфляции.

Однако в конце 70-х - начале 80-х годов в приоритетах и методах государственного вмешательства в экономику начались серьезные изменения. Тогда к власти во многих развитых странах пришли консервативные партии, призывавшие сделать упор на рыночные силы экономики, способные повысить ее конкурентоспособность. Какие причины вызвали перемены в стратегии государственного вмешательства в экономику? Важнейшие среди них - новый этап научно-технической революции, сдвиги в социальной структуре общества и, наконец, усиление противоречий, вызванных чрезмерным разрастанием государственного аппарата (что было неизбежным с расширением его вмешательства в экономику в предшествующий период).

А, кроме того, у государства обнаружились и свои пороки. Растет его вмешательство в экономику - усиливается налоговое бремя, которое отрицательно сказывается на производственных и трудовых стимулах. Увеличиваются государственные расходы - и тут же активизируется борьба заинтересованных групп за собственные выгоды, за так называемую «политическую ренту». Расширяется государственный сектор, зачастую убыточный или малоэффективный, - снижается конкурентоспособность страны.

Все это так. Но главным и поистине основополагающим фактором в выборе новой стратегии стала растущая глобализация экономической системы. Именно она потребовала нового подхода к экономическому регулированию. Интересно, что, когда у власти в 90-х годах вновь оказались социал-демократические правительства (речь идет о странах Западной Европы), сложившаяся до них «консервативная» модель существенно не изменилась. Под влиянием новых условий, связанных с глобализацией, европейская социал-демократия кардинально пересмотрела свои прежние позиции. Провозгласив «новую стратегию третьего пути», она отказалась от социалистического идола широкомасштабной национализации, от дальнейшего роста государственных расходов в качестве главного инструмента стимулирования экономического роста.

3 В ЧЕМ ПРОЯВЛЯЕТСЯ ВЛИЯНИЕ ГЛОБАЛИЗАЦИИ

Ее влияние на изменение прежних форм и методов государственного вмешательства в экономику проявляется по двум основным направлениям. Первое - чрезвычайно возросшие требования к конкурентоспособности экономики. Следовательно, приоритетом экономической политики правительств, какую бы окраску оно не принимало, становится создание условий для роста конкурентоспособности экономики своей страны. Второе важнейшее направление нынешнего дня - резкое усиление взаимозависимости стран. Отсюда вывод: действия правительства того или иного государства сегодня связаны не только с ситуацией внутри страны, но и с конкретными шагами правительств стран-партнеров, конкурентов, а также с поведением международных организаций.

Как видим, степень свободы правительств стран резко сокращается. И так же резко возрастает необходимость унифицировать и согласовывать между собой меры экономической политики. Более того, происходит определенное ограничение суверенных функций государства, когда некоторые его властные полномочия передаются наднациональным или региональным органам регулирования. Так, например, происходит ныне в странах Европейского союза - ЕС^*.

Но правы ли те исследователи, которые полагают, что уже сегодня (когда на мировой арене господствуют крупнейшие транснациональные корпорации - ТНК, финансовые альянсы и идет бесконтрольное движение финансового капитала) можно говорить об исчезновении государственного суверенитета? Действительно ли государственное вмешательство уже не может эффективно влиять на экономическое и социальное развитие страны? Думаю, что подобные выводы, по крайней мере, на нынешней стадии глобализации, и преждевременны, и слишком категоричны. Государство даже в рамках ЕС и сегодня продолжает выполнять важные экономические и социальные функции, хотя механизмы, которые оно при этом использует, действительно меняются.

Не случайно Всемирный банк (одна из международных организаций, стоящих во главе процесса глобализации) опубликовал еще в 1997 году доклад «Государство в меняющемся мире». И вот что говорится во вступительной части к докладу: «История настойчиво повторяет, что хорошее правительство - это не роскошь, а жизненная необходимость. Без эффективного государства устойчивое развитие, и экономическое, и социальное, невозможно». При этом тут же подчеркивается: «Центральная проблема отныне сдвигается от размеров государственного сектора к его качеству, к эффективности государственного вмешательства». В чем выражается этот сдвиг?

Основные изменения. Если подытожить основные изменения, которые происходили в развитых странах на протяжении последних двух десятилетий ХХ столетия и продолжают происходить сегодня, в начале нового века, то говорить можно о следующем.

В области законодательства. Идет постепенное сближение законодательных систем различных стран. Особенно это видно на примере Европейского союза. Вводятся единые правила в области финансовых систем и внешнеторговых отношений, происходит унификация налогов, определяются единые нормы в экологии, в сфере найма и увольнения работников, появляются единые требования в производственной безопасности и правилах социального страхования.

Особо значимой становится общемировая юстиция, которая направлена против финансовых преступлений. С одной стороны, ее нормы вводятся в национальные законодательства, регулирующие борьбу с отмыванием денег (например, европейские банки, по решению ЕС, должны отныне сообщать властям о появлении у них всех подозрительных вкладов). А с другой - любое преступление такого рода может стать юрисдикцией международной организации, не признающей суверенитета отдельного государства.

Коррупция - эта раковая болезнь нашего времени, в той или иной мере присущая всем странам. Она превращает государственный аппарат в источник обогащения бюрократии и отдельных групп влиятельного бизнеса. Вот почему международное сообщество (в том числе и Всемирный банк, и МВФ) начало уделять проблеме такое большое внимание. Ей было посвящено специальное обсуждение на ежегодной сессии этих организаций в 1996 году. С тех пор - и в отдельных странах, и на международном уровне - приняты многочисленные законодательные и административные меры против этого бедствия.

Судьбы государственного сектора. С конца 70-х годов прошлого века значительно сократился государственный сектор в экономике. Разгосударствление и приватизация затронули многие отрасли промышленности, ранее находившиеся в государственной собственности либо под контролем государства. Приватизация распространилась даже на энергетику, связь, транспорт, которые традиционно развивались как сфера непосредственного государственного предпринимательства либо объект прямого регулирования со стороны правительства. Именно этим отраслям - «естественным монополиям» - рыночная терапия оказалась особенно необходимой.

Началось с телекоммуникаций, традиционно формировавшихся в рамках естественной монополии из-за огромных начальных затрат капитала, высокой фондоемкости и трудностей расширения. Пакет реформ повсюду был почти одинаков. Он включал разделение почты и собственно телекоммуникаций, предпринимательства и управления, либерализацию рынков, приватизацию или квазиприватизацию в форме концессий. Зачинщиком такого процесса стала Япония. За ней последовала Англия, в которой по закону 1984 года была приватизирована компания «Бритиш телеком». В 1996 году настала очередь немецкой «Дойче телеком» (хотя и сегодня значительная часть ее акций остается в руках государства).

Приватизировались железные дороги. В Японии это произошло в ходе административно-финансовой реформы. Даже в США, где удельный вес государственной собственности в производственной сфере никогда не был высоким, приватизированы принадлежавшие государству железные дороги, аэропорты и некоторые электростанции.

Дальнейшая реформа естественных монополий имеет огромное значение. Она открывает рынки капитала и стимулирует конкуренцию в производстве и потреблении электроэнергии, газа, в области транспортных перевозок. Эта реформа далеко не всегда связана с приватизацией отдельных структур естественных монополий. Во Франции, например, такие монополии, как «Эликтриситэ де Франс» и «Газ де Франс», формально остаются в собственности государства, но отдельные их структуры получают полную коммерческую самостоятельность. Так, согласно новым правилам игры, «Газ де Франс» потеряет монополию на транспортировку и реализацию природного газа внутри страны. На французский рынок смогут прийти другие газовые компании Европы, готовые предложить потребителям более низкие цены. По словам президента этой компании, «все как бы уравниваются в возможностях, а в дальнейшем выигрывает тот, кто может быть действительно лучшим и сильнейшим».

Расширение партнерских отношений. Сокращая свое прямое участие в экономической деятельности, государство развивает более тесные партнерские отношениях с частным сектором в производстве «общественных благ», в оказании общественных услуг и особенно - в научных исследованиях и разработках. Известный американский экономист Дж. Рубин заметил по этому поводу: «В ближайшие годы самым важным предметом дебатов станет вопрос о том, где следует проводить границу между тем, что делают рынки, и тем, что делает правительство. И такое обсуждение не должно сводиться лишь к тому, какие функции следует выполнять правительству. Необходимо также применительно к каждой такой функции определить, в каких пределах правительство должно выполнять ее самостоятельно, а в каких оно должно обеспечить стимулы или предоставить субсидии частному сектору».

Реформирование бюджетных систем. По мнению многих исследователей, доля государственных расходов, достигшая в европейских странах 50% (Швеция даже превысила этот уровень), в то время как в США и Японии она составляет 30-36% ВВП, чрезмерно высока и должна быть снижена. Начались реформы, цель которых сократить государственные расходы и налоги, достигшие своего предела, - они лишь подавляют экономическую активность и загоняют людей в подпольную экономику.

Однако если в области реформирования налоговых систем уже достигнуты определенные успехи, то о сколько-нибудь существенном снижении государственных расходов пока говорить не приходится. В подтверждение сказанного приведу таблицу, отражающую государственные расходы (графа 1) и социальные трансферты (графа 2), то есть расходы на социальное обеспечение, помощь безработным, пенсии, здравоохранение (кроме образования) в процентах к ВВП.

Как видим, понизить долю всех государственных и социальных расходов пока не удалось (особенно высокой она остается в Швеции). Сегодня на социальное обеспечение приходится от 35 до 45% бюджетных расходов развитых стран. Вот почему реформы в области социального обеспечения и социального страхования, которые бы позволили часть расходов такого рода переложить на само население, являются важнейшей задачей правительств. Однако эта тема даже на уровне обсуждения остается наиболее болезненной и не прибавляет популярности, особенно так называемым «левым» правительствам социал-демократов.

4 ИЗМЕНЕНИЯ В МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ

Но дело не только в реформировании бюджетных систем, о чем речь только что шла. В прежние времена бюджет был главным инструментом, с помощью которого вели макроэкономическое регулирование, стабилизацию экономики, конъюнктуры. Схема здесь проста. Увеличение расходов и снижение налогов призваны расширять спрос во время экономического спада (или кризиса). И наоборот, сокращение бюджетных расходов - условие торможения чрезмерного роста инфляции. Так выражался смысл политики «точной настройки» в соответствии с кейнсианскими рецептами.

Теперь же таких «вольностей» правительства уже не могут себе позволить. Стремясь уменьшить налоги и ограничить расходы, бюджетные ведомства в то же время озабочены снижением бюджетных дефицитов и более того - сбалансированностью доходов и расходов бюджета (такая задача была поставлена в США и достигнута к концу 90-х годов). Сегодня, например, для того, чтобы вступить в ЕС, страна должна не только достигнуть (не превысить) определенного уровня бюджетного дефицита (3% от ВВП), но и иметь определенную норму государственной задолженности (не выше 60%). Ведь процентные платежи наряду с социальными расходами в наибольшей степени как раз и стимулируют рост бюджетных расходов. Об этом можно судить по следующей таблице. Процентные выплаты (в % к ВВП).

Некоторое уменьшение этого показателя наметилось только к концу 90-х годов - сказались жесткие меры по снижению государственной задолженности. Немаловажное значение имеет также структура этой задолженности. Западные страны стремятся уменьшить долю краткосрочных долгов, увеличив долю долгосрочных, способствуя тем сокращению бюджетных расходов на обслуживание государственного долга.

Но задачи экономической стабилизации не исчезли. Более того, они стали намного сложнее. Поэтому основное бремя экономической стабилизации и регулирования экономической конъюнктуры перекладывается отныне на денежно-кредитную политику, то есть политику регулирования процентных ставок. Но и использование этого инструмента наталкивается на жесткие ограничения, порождаемые глобализацией. Теперь первой и немедленной реакцией на понижение процентных ставок или на увеличение государственных расходов сверх доходов может стать (и нередко становится) отток из страны спекулятивного капитала. Он влечет за собой падение обменного курса и повышение импортных цен. Вместо предполагаемого стимулирования роста экономики и увеличения занятости на самом деле возникает инфляционный эффект.

Вот почему так важна координация действий в этой области между отдельными странами. И в рамках Европейского союза, особенно после образования «зоны евро», такая координация постепенно налаживается. Созданы и соответствующие новые институты - Европейский центральный банк и Европейская система центральных банков. Решения Европейского центрального банка отныне становятся обязательными для центральных банков стран-членов ЕС.

5 НОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПОЛИТИКИ

Существенно изменились и методы так называемой промышленной политики, направленной на непосредственное поощрение роста производства. Стоит напомнить, что в трудные времена, например послевоенного восстановления, ни одно развитое государство не отказывалось от той или иной формы промышленной политики, поддерживая многие жизненно важные для страны отрасли или предприятия (в старых или, наоборот, технологически новейших отраслях). Правительства отошли от такой массированной поддержки только тогда, когда рынок окреп, корпоративный бизнес вступил в пору зрелости и опека государства из необходимой превратилась в тормоз. В ней отпала необходимость.

Как было показано выше, всюду, где только можно, государство в наши дни уходит от непосредственного участия в качестве производителя или менеджера, передавая эти виды деятельности частному, рыночному сектору. За собой оно оставляет лишь те виды деятельности, которые связаны с общей организацией, финансированием и контролем. В то же время у государства (и именно под влиянием глобализации) появились такие новые виды «квазипромышленной» политики, включая и дипломатические методы, которые направлены на продвижение «своих» транснациональных корпораций. Усиливаются и такие формы протекционизма, как патентование, защита интеллектуальной собственности, привлечение и «выращивание» собственного интеллектуального капитала.

Последнему придается особое значение в условиях современной постиндустриальной экономики. Увеличение расходов на образование, подготовку и переподготовку кадров в здравоохранении, а также на поддержку малого предпринимательства рассматривается не просто как вклад государства в социальное развитие, но, прежде всего как условие повышения производительности труда, развития новых, главным образом высоких технологий и экономического роста в целом. Красноречивей всех заявлений правитель ственных деятелей говорят об этом цифры.

Государственные расходы на здравоохранение и образование в 1990-1998 годы (в % к ВВП)

6 ГОСУДАРСТВО В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ. НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ

Несмотря на все своеобразие российской экономики, на ее затянувшийся «переходный возраст» и отсталость от развитых капиталистических стран, она с неизбежностью втягивается в нынешний глобализованный мир. Но пока испытывает на себе не столько выгоды, сколько тяготы и сложности, им вызываемые. Именно эта суровая реальность требует от нашего государства участия в дальнейшей трансформации экономической системы. Но прежде необходимо перестроить, повысив их эффективность, сами механизмы государственного вмешательства - таково требование современной глобальной экономики. И здесь опыт развитых стран не может не представлять для нас определенного интереса.

Итак, чего мы должны ждать от нашего государства? Прежде всего, последовательной ориентации на те основные функции государства, которые оно должно выполнять в рыночной экономике: это дальнейший курс на жесткие бюджетные ограничения, продолжение налоговой реформы, снижение налогов на предприятия, активное использование денежно-кредитного механизма во имя стабильно го роста.

Еще один существенный правовой аспект: необходимо законодательно четко закрепить права собственности, свободу предпринимательства, соблюдение договоров и ответственности за их исполнение. Особенно важна «состыковка» внутреннего законодательства с законами, регулирующими мировую торговлю, финансовые отношения, деятельность иностранных корпораций внутри России и российских - за ее пределами. Сегодня такая состыковка важна, как никогда.

Теперь о государственном аппарате. Его численность у нас продолжает стремительно увеличиваться. Судите сами: доля занятых в сфере управления от общего числа работающих выросла с 2% в 1992 году до 4,45% в 1999-м - более чем удвоилась. На повестке дня не только повышение эффективности работы государственного аппарата (четкое определение функций его министерств и ведомств, учитывающих ту вертикаль власти, которая в настоящее время создана), но и значительное его сокращение.

Необходимо, наконец, отделить государство от бизнеса, а чиновничество от собственности и предпринимательской деятельности (что не исключает приемлемых законом рациональных форм сотрудничества с частным сектором в рамках признанных организационных структур). И, конечно, одной из главных задач государства, особенно в условиях глобализации, остается борьба с бюрократизацией и коррупцией.

В области социальной политики - это курс на реформу пенсионной системы, а также увеличение вложений в «человеческий капитал» во всех его видах.

Особо следует остановиться еще на одном вопросе. В данной статье он не затрагивался, но среди российских экономистов продолжает вызывать ожесточенные дискуссии. Нужна ли нам особая промышленная политика и если нужна, то какие инструменты можно было бы при этом использовать? Вопрос приобретает особую остроту именно в связи с глобализацией. Нам необходима не только интеграция в мировую экономику сырьевых отраслей России (что превращает ее в сырьевой придаток развитых стран), но включение в мировой прогресс технологически передовых отраслей обрабатывающей промышленности.

Недавно известные российские экономисты либерального направления - Е. Ясин, С. Алексашенко, Е. Гаврилин и А. Дворкович - выступили в журнале «Вопросы экономики» со статьей «Реализация либеральной стратегии при существующих экономических ограничениях». Первый ключевой момент статьи - необходимость интеграции России в мировую систему. И хотя авторы - бесспорные сторонники преимущественно рыночного регулирования экономики, равенства конкурентных условий для всех предприятий, тем не менее, они подчеркивают: «Но это не означает, что все отдается на откуп рынку, что отрицается роль промышленной политики... или поддержка государством в различных формах приоритетных секторов экономики».

В наших условиях такая политика сегодня тем более нужна. И если на внутренних рынках правительство должно стремиться к внедрению равенства условий конкуренции для всех предприятий, то для приоритетных компаний и их объединений, создающих продукцию на экспорт, государству, видимо, следует предусмотреть определенные меры стимулирования (например, гарантии экспортных кредитов, налоговые льготы и прочее).

Говоря о промышленной политике, не следует забывать о сельском хозяйстве. Финансовая поддержка этой отрасли нужна, какой бы «черной дырой» она ни представлялась. Главное - она должна доходить непосредственно до производителя, а не оседать в карманах чиновников. (В развитых странах эта поддержка по-прежнему довольно существенна. Так, еще в конце 80-х годов прошлого века доля государственных расходов в фермерских доходах составляла в США 22%, в странах ЕС - 32 и в Японии - 72%. Такая огромная цифра объясняется тем, что японское правительство проявляло особую заботу о сохранении традиционной для Японии сельскохозяйственной культуры - риса.)

Таким образом, речь идет не о слепом подражании странам, находящимся на совсем иной стадии развития (назовите ее постиндустриальной или информационной экономикой), но об изучении их опыта государственного вмешательства в экономику в разные времена, на разных стадиях их развития и творческом использовании того, что сегодня приемлемо и необходимо для России.

Доктор экономических наук И. Осадчая. Европейский союз, объединивший сегодня 15 государств Европы (Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция), хотя и является региональной организацией, но представляет собой существенный элемент всемирной глобализации. Не исключено, что последняя будет развиваться как раз на основе создания союзов подобного рода, способных и продвигать процессы глобализации, и в то же время ограничивать пагубное влияние их стихийного, разрушительного (особенно для менее развитых стран) характера.