Совершенствование правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических предприятий

С одной стороны, высказывается мнение, что при наличии перечня отсутствующее в нем предприятие стратегическим не является, т.е. для применения к нему особенностей банкротства, предусмотренных § 5 гл. IX Закона о банкротстве, необходимо поставить вопрос о внесении в перечень изменений Ткачев В.Н. несостоятельность (банкротство) особых категорий субъектов конкурсного права: теоретические и практические проблемы правового регулирования. - М.: Волтерс Клувер, 2007. С.32. В качестве примера можно привести постановление Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа, которым было отменено определение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия), оставленное без изменения постановлением апелляционной инстанции, об отказе во введении наблюдения и прекращении производства по делу о банкротстве ГУП «Водоканал», поскольку должник не входил в перечень стратегических предприятий, утвержденный Правительством РФ Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 6 октября 2005 г. № А58-1217/05-Ф02-4532/05-С2 // СПС «КонсультантПлюс».

С другой стороны, поскольку Закон о банкротстве прямо не устанавливает, что его нормы не подлежат применению в случае отсутствия организации в перечне, то действие особых правил банкротства стратегических должников распространяются и на те организации, которые соответствуют критериям, указанным в ст.190 Закона о банкротстве, но не внесены в перечень стратегических организаций. Это означает, что арбитражные суды по собственному усмотрению смогут применять нормы об особенностях банкротства стратегических должников к тем субъектам, которые в перечни не включены, но подпадают под признаки, установленные в п. 1 ст. 190 Закона о банкротстве Витрянский В.В. Постатейный комментарий Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». С. 767. Однако данная точка зрения представляется спорной, так как арбитражный суд не обладает полномочиями относить предприятия к стратегическим, а Закон о банкротстве и ГК РФ прямо не устанавливают термин «стратегические предприятия», из чего следует, что стратегическими являются лишь субъекты, названные в перечнях. Так как перечень стратегических предприятий и организаций носит публичный характер, то с точки зрения кредитора, инициирующего возбуждение дела о банкротстве, он является основным источником, на основании которого можно с точностью определить, является ли должник стратегическим или нет.

Законом о банкротстве для стратегических организаций предусмотрены отличные от общих критерии неплатежеспособности: максимальный срок неисполнения обязательств, по истечении которого у кредитора возникает право на подачу заявления о признании должника банкротом увеличен до 6 месяцев, а величина просрочены задолженности увеличена до 500 тыс.рублей. Существует мнение, что указанную сумму задолженности необходимо увеличить, так как она является незначительной и способствует инициированию дел о банкротстве по формальным основаниям. Приведем следующий пример.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции, было прекращено производство по делу о банкротстве ФГУП «Учреждение ЯР 154/5», задолженность которого перед кредиторами составила 490 тыс. 230 руб. 32 коп. Один из кредиторов обжаловал принятые судебные акты, однако Федеральный арбитражный суд Поволжского округа оставил их в силе, указав, что в соответствии с примечанием к распоряжению Правительства РФ от 9 января 2004г. №22-р в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в исполнительную систему Министерства юстиции РФ, применяются правила, предусмотренные §5 гл. IX Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» для банкротства стратегических предприятий и организаций» Постановление Федерального Арбитражного Суда Поволжского округа от 6 октября 2005 г. № А12-4467/05-С58 // СПС «Консультант Плюс».

Несмотря на то, что возможны ситуации возбуждения дела о банкротстве по формальным основаниям, в увеличении суммы просроченной задолженности нет необходимости, так как если для организации такая сумма не является значительной, то ее погашение не должно вызывать затруднений.

Высказывается мнение, что в законодательстве о банкротстве необходимо предусмотреть возможность отложения рассмотрения в арбитражном суде заявления о признании стратегического должника банкротом до момента погашения государством задолженности по оплате государственного оборонного заказа, так как не исключены ситуации, в которых причиной банкротства является неисполнение государством своих обязательств по гособронзаказу. Рассмотрим следующий пример.

В деле о несостоятельности (банкротстве) стратегического должника Акционерного Общества «Акцент» в ходе наблюдения выяснилось, что сумму задолженности, равную 1,2 млн.рублей, перед АО «Акцент» имеет ООО «Интегра», к которому должник предъявил соответствующие судебные иски. Иски были удовлетворены, возбуждено исполнительное производство, в рамках которого было необходимо обращение взыскания на имущество. Однако срок наблюдения походил к концу, необходимо было проводить первое собрание кредиторов и определять дальнейшую судьбу должника. Временный управляющий АО «Акцент» представил первому собранию кредиторов и в арбитражный суд анализ финансового состояния должника, из которого следовало, что после получения задолженности от ООО «Интегра» (через 3-4 месяца) должник сможет доказать необходимость введения внешнего управления; в настоящее же время речь может идти только о ликвидации должника в рамках конкурсного производства. Тем не менее суд был вынужден признать АО «Акцент» банкротом, поскольку соответствующее правовое основание для продления наблюдения в законодательстве отсутствует.

Если рассматривать отношения между стратегическими предприятиями и дебитором-государством и прочими дебиторами в рамках рыночной экономики, не должно выделяться никаких специфических различий между дебиторской задолженностью государства и дебиторской задолженностью других участников рынка. Отложение рассмотрения заявления о признании должника банкротом не может обосновываться тем, что не погашена именно государственная дебиторская задолженность перед стратегическим должником, иначе это будет противоречить принципам рыночной экономики. Следовательно, решение суда в приведенном примере является юридически обоснованным, так как стратегические организации функционируют на рынке в равных условиях с другими участниками экономических отношений, следовательно, к ним должны применяться общие правила проведения процедуры наблюдения.

В практике арбитражных судов также часто встречается проблема обжалования действий арбитражных управляющих, назначаемых арбитражным судом на должность арбитражных управляющих на стратегические предприятия. Можно привести пример определения Арбитражного суда Московской области от 25 июля 2003 года по делу № А41-К2-5485/02, согласно которому в судебном заседании рассматривался вопрос об отстранении внешнего управляющего ГУП «Государственный научный центр прикладной микробиологии». Определением Арбитражного суда Московской области от 04.03.2003 по делу N А41-К2-5485/02 в отношении должника - ГУП «Государственный научный центр прикладной микробиологии» введена процедура внешнего управления; внешним управляющим назначен В.А.Простов. 5 мая 2003 года состоялось собрание кредиторов ГУП «ГНЦПМ» по вопросу утверждения плана внешнего управления. Решением большинства голосов конкурсных кредиторов и уполномоченных органов План внешнего управления ГУП «ГНЦПМ» утвержден не был. Представителем ОАО "Мосэнерго" было предложено вынести на голосование вопрос об отстранении В.А.Простова от исполнения обязанностей внешнего управляющего ГУП «ГНЦПМ», обращении в арбитражный суд с соответствующим ходатайством и представлении в суд кандидатур арбитражных управляющих. Данное предложение было принято собранием кредиторов. Суд счел возможным удовлетворить ходатайство собрания кредиторов ГУП «ГНЦПМ», поскольку внешний управляющий ненадлежаще исполняет возложенные на него обязанности: представленный план внешнего управления должника не утвержден собранием кредиторов по мотиву невозможности восстановления платежеспособности предприятия путем реализации мер, предусмотренными планом. Представителем Главного управления Министерства юстиции РФ по Московской области было заявлено возражение по поводу всех кандидатур на замещение должности арбитражного управляющего, так как у них отсутствует допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Однако были представлены доказательства наличия у одного из кандидатов справки по второй форме о допуске к совершенно секретным сведениям. В результате определением Арбитражным судом Московской области было вынесено определение о назначении данного кандидата внешним управляющим ГУП «ГНЦПМ».

Также арбитражная практика показывает, что большинство дел о банкротстве, начатых в отношении стратегических должников ведут не к восстановлению платежеспособности предприятий, а к признанию их несостоятельными. Показательным является пример Федерального государственного унитарного предприятия «Дельфин», дело о банкротстве которого фактически ведется с 1998 года Попов А.Б.По материалам выступления на «Всероссийской научно-практическая конференция «Предупреждение банкротства стратегических предприятий и организаций: практика, проблемы». . Определением Арбитражного суда города Москвы от 09.11.2004г. в отношении ФГУП «Дельфин» введено внешнее управление, исполнение обязанностей внешнего управляющего возложено на временного управляющего Максимова Л.Д. до утверждения внешнего управляющего должника. ООО "РесурсИнтел" как третье лицо обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с жалобой на действия временного управляющего ФГУП «Дельфин»и с ходатайством о введении финансового оздоровления в отношении должника - ФГУП «Дельфин» Постановление Девятого Арбитражного Апелляционного Суда по проверке законности и обоснованности решений арбитражных судов, не вступивших в законную силу от 26 августа 2004г. Дело N 09АП-66/04-ГК. Определением от 10 июня 2004 года суд отказал в удовлетворении жалобы ООО «РесурсИнтел», сославшись на то, что заявитель не указал, каким образом выводы временного управляющего нарушают права заявителя, должника и собственника имущества. Кроме того, суд принял во внимание определение Арбитражного суда г. Москвы от 27 мая 2004 года по этому же делу, согласно которому в отношении ФГУП «Дельфин» процедура финансового оздоровления не была введена, а производство по делу о признании должника несостоятельным (банкротом) приостановлено. В 2006 году ФГУП ЦНИИ «Электроприбор» выражало готовность создать на базе ФГУП «Дельфин» Московский филиал ФГУП ЦНИИ «Электроприбор» и взять на себя ответственность за порученные ФГУП «Дельфин» работы по государственному оборонному заказу в целях предоставления возможности погашения ФГУП «Дельфин» задолженности перед конкурсными кредиторами и восстановления платежеспособности предприятия. Однако решением Арбитражного суда города Москвы от 05.10.2007г. по делу №А40-27755/02-38-60Б по заявлению акционерного коммерческого банка «Русский банк имущественной опеки» ФГУП «Дельфин» признано несостоятельным (банкротом), и в отношении него открыто конкурсное производство сроком на один год.

Выводы по Главе 2

В Главе 2 проведен анализ материала, составляющего основу практической части исследования. На примере стратегической организации ОАО «Речное Пароходство» было проведено практическое применение Методики проведения Федеральной налоговой службой учета и анализа финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций для определения финансового состояния рассматриваемой организации. Выявлено, что анализ по показателям степени платежеспособности и текущей ликвидности организации является недостаточным для полноценного выявления причин неплатежеспособности стратегически значимых субъектов экономики. Обоснованной представляется необходимость совершенствования методики и порядка проведения анализа финансового состояния и платежеспособности для создания полноценной системы мониторинга финансового состояния стратегических организаций.

Таким образом, рассмотренные примеры судебной практики проведения процедур банкротства стратегических организаций позволяют сделать вывод, что сфера банкротства рассматриваемой категории должников является проблемной, в частности, возникают практические затруднения при определении принадлежности организаций к категории стратегически значимых и применения к ним норм законодательства о банкротстве. Установленные законодательством о банкротстве критерии несостоятельности для стратегических должников хотя и не являются заниженными, но могут способствовать инициированию дела о банкротстве стратегической организации по формальным основаниям. Анализ судебной практики проведения процедур банкротства в отношении стратегических организаций показал, что возбуждение дела о банкротстве в отношении стратегических предприятий или организаций чаще приводят к признанию их банкротами и ликвидации, а не к восстановлению платежеспособности, так как не принимаются своевременные и действенные меры по восстановлению платежеспособности, зачастую невозможно взыскать дебиторскую задолженность государства по оплате государственного оборонного заказа, также имеют место факты недобросовестного исполнения арбитражными управляющими своих обязанностей.

Глава 3. Направления совершенствования правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций

3.1 Основные проблемы финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций

Анализ применения норм действующего законодательства о банкротстве показал наличие недостатков правовой регламентации сферы банкротства стратегических предприятий.

Во-первых, Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)» предусмотрено участие в деле о банкротстве стратегического предприятия или организации федерального органа исполнительной власти, обеспечивающего реализацию единой государственной политики в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующие стратегические предприятие или организация Ст. 194 Федерального закона от 26.10.2002г №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». В случае если на первом собрании кредиторов не принято решения об обращении в арбитражный суд с ходатайством о введении одной из процедур банкротства, то арбитражный суд вправе принять решение о введении внешнего управления при отсутствии оснований для введения финансового оздоровления и наличии заключения федерального органа, осуществляющего реализацию единой государственной политики в сфере деятельности соответствующего должника (далее - федеральный орган), о возможности восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления. Ст.195 Закона о банкротстве установлены основания для подготовки и требования к заключению федерального органа по итогам анализа результатов предусмотренных планом внешнего управления мер, однако данное заключение имеет неопределенный статус для арбитражного суда и кредиторов, так как не содержит никаких рекомендаций по мерам восстановления платежеспособности должника, которые могли бы быть включены в план внешнего управления. Таким образом, целесообразным представляется уточнение положений, регулирующих порядок уведомления федерального органа о возбуждении дела о банкротстве и о проводимых судебных заседаниях в ходе дела о банкротстве, а также требований к подготовке указанным органом заключений о возможности восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления.

Ст.194 Закона о банкротстве предусматривает возможность заявления уполномоченным государственным органом, который является федеральным органом, осуществляющим реализацию единой государственной политики в сфере деятельности соответствующего должника, ходатайства о введении финансового оздоровления в случае, если собранием кредиторов принято решение о введении внешнего управления, при условии предоставления обеспечения в сумме, достаточной для погашения задолженности стратегической организации перед кредиторами. При этом указанной статьей не определено, является ли данный орган лицом, участвующим в деле либо лицом, участвующим в процессе по делу о банкротстве, и положения данной статьи создает возможность дублирования функций государственными органами, что противоречит проводимой административной реформе.

В качестве меры по восстановлению платежеспособности стратегических организаций законодательством о банкротстве предусмотрена возможность погашения обязательств должника третьим лицом. Однако применение данной меры является затруднительным, так как зачастую задолженность стратегических организаций имеет большой размер, в связи с чем достаточно сложно найти третье лицо, способное предоставить средства в сумме, достаточной для погашения обязательств должника перед кредиторами. При этом более выгодным представляется не погашение задолженности организации, а выкуп ее предприятия. Предоставление юридическим лицом средств для погашения обязательств должника перед кредиторами осложняется тем, что это сопряжено с принятием на себя должником нового обязательства перед предоставившим средства лицом, так как безвозмездное предоставлении средств невозможно в силу запрета заключения договора дарения в отношениях между коммерческими организациями.

В качестве условия введения финансового оздоровления выступает предоставление лицом, заявившим соответствующее ходатайство, обеспечения исполнения должником своих обязательств, в том числе путем предоставления государственных гарантий. Ст.115.2 и ст. 116 Бюджетного Кодекса Российской Федерации регулируют порядок предоставления государственной гарантии. В соответствии со статьей 116 Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление государственных гарантий осуществляется в соответствии с законом о бюджете на очередной финансовый год на цели, предусмотренные им. При этом согласно ст.115.2 в случае предоставления государственной гарантии Российской Федерации Минфин России либо иной уполномоченный Правительством Российской Федерации орган исполнительной власти обязаны провести проверку финансового состояния получателя государственной гарантии Российской Федерации и установить отсутствие у принципала просроченной задолженности по денежным обязательствам перед Российской Федерацией и по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации. Принимая во внимание, что несостоятельные стратегические организации в большинстве случаев имеют просроченную задолженность по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, предоставление государственной гарантии в обеспечение исполнения обязательств должника представляется невозможным. Таким образом, необходимо внесение изменений регламентации Бюджетным Кодексом РФ порядка предоставления государственных гарантий с целью предупреждения банкротства стратегических предприятий и организаций.

Досудебная санация как мера по предупреждению банкротства стратегических организаций предусмотрена Законом о банкротстве, однако не имеет широкого применения на практике. В настоящее время Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации и Федеральным агентством по промышленности подготовлен и направлен на согласование проект постановления Правительства РФ, предусматривающий порядок проведения досудебной санации стратегических предприятий. При этом стоит отметить, что досудебная санация не должна представлять из себя механизм получения бюджетных средств для расчетов с кредиторской задолженностью, образовавшейся из-за неэффективных или неправомерных действий руководства предприятия. Во избежание этого, проект предусматривает предоставление бюджетных средств на возмездной и возвратной основе именно для целей устранения оснований для подачи коммерческими кредиторами заявления о признании должника банкротом по долгам прошлых лет.

Одной из основных причин банкротства стратегических предприятий является несоответствие систем управления и организационных структур условиям рыночной экономики, отсутствие маркетингового подхода к организации деятельности предприятия, неумение отдельных руководителей принимать решения в сложившейся ситуации. Многие оборонные предприятия обладают производственными мощностями, в несколько раз превышающими потребности государства, из-за чего условия выполнения оборонного заказа зачастую оказывается ниже рентабельного уровня. Также существует ряд факторов, которые оказывают отрицательное влияние на финансово-экономическое положение стратегических предприятий. В частности, взимание НДС с авансовых платежей, осуществляемых по контрактам за поставку продукции в рамках гособоронзаказа, задолженность, образовавшаяся в ходе выполнения гособоронзаказа, а также отсутствие финансирования работ по поддержанию мобилизационных мощностей.

Необходимо отметить и существование такой проблемы, как размещение гособоронзаказа не среди предприятий-разработчиков вооружений и военной техники, а среди созданных вокруг них фирм, извлекающих прибыль из эксплуатации интеллектуальных и производственных ресурсов этих предприятий.

Существует мнение, что 18-месячный срок, отведенный для реализации мероприятий по восстановлению платежеспособности в рамках процедуры внешнего управления, является недостаточным, так как стратегические предприятия характеризуются особыми экономическими условиями деятельности, обусловленными особенностями выпускаемой продукции: длительность производственного цикла, многозвеньевая структура выполнения государственного оборонного заказа, экспортная ориентированность многих видов продукции, значительная доля изъятого из оборота имущества мобилизационного назначения. С другой стороны, процедура внешнего управления может продлеваться на срок до 6 месяцев, что дает дополнительный временной ресурс для реализации мероприятий, предусмотренных планом внешнего управления.

Следующая проблема связана с условиями размещения контракта на выполнение государственного оборонного заказа, предусмотренными Федеральным законом «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»: «после определения победителя конкурса, аукциона или победителя в проведении запроса котировок в срок, предусмотренный для заключения государственного или муниципального контракта, заказчик обязан отказаться от заключения контракта с победителем конкурса, аукциона или победителем в проведении запроса котировок <…> в случае установления факта: проведения ликвидации участников размещения заказа - юридических лиц или принятия арбитражным судом решения о признании участников размещения заказа - юридических лиц, индивидуальных предпринимателей банкротами и об открытии конкурсного производства» Ст.9 Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Правовая база «Консультант Плюс» Более того, обязательным требованием к претендентам на размещение заказа, является непроведение в отношении него процедуры банкротства. Комиссия вправе отстранить участника конкурса на любом этапе в случае возбуждения в отношении него процедуры банкротства. Таким образом, подача уполномоченным органом заявления о признании должника банкротом приведет к тому, что предприятие будет лишено основных объемов производства, что сделает невозможным восстановление его платежеспособности в рамках внешнего управления и повлечет однозначное признание его банкротом.

Проблемой является малое количество арбитражных управляющих, соответствующих требованиям, предъявляемым законодательством о банкротстве. Это связано, в частности, с необходимостью наличия допуска к сведениям, составляющим государственную тайну. Список предъявляемых к кандидатурам на замещение должности арбитражного управляющего в стратегической организации несовершенен. В качестве арбитражных управляющих не могут быть назначены бывшие хозяйственные руководители, известные в своей отрасли ученые и высококвалифицированные специалисты, которые, имея солидный опыт работы в соответствующей отрасли, а также руководящей работы в органах государственной власти и местном самоуправлении, формально не попадают под эти критерии. Таким образом необходимо уточнение требований, предъявляемых к кандидатурам арбитражных управляющих.

Механизм защиты интересов стратегических предприятий и организаций от банкротства несовершенен. В ряде случаев ФНС России осуществляет подачу заявлений в суд о признании стратегических должников банкротами без учета всех обстоятельств, характеризующих их положение. Таким образом, складывается ситуация, когда ФНС России и ее территориальные органы в соответствии с законодательством активно инициируют банкротство стратегических предприятий, необходимых государству для обеспечения его обороноспособности.

Отсутствует механизм координации действий органов власти при реализации мер досудебной санации, а также выхода из процедуры банкротства в ходе ее осуществления путем погашения задолженности, что делает проведение указанных мер крайне затруднительным. Необходимо повышение роли Правительственная комиссия по обеспечению реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса.

Таким образом, в рамках нормативно-правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций существует довольно большое количество проблем. Действующее законодательство не в полной мере обеспечивает необходимого баланса интересов государства как кредитора, как собственника имущества и как заказчика продукции военного назначения, и делает практически невозможным осуществление мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций. На основе анализа выделенных проблем необходимо внесение изменений в действующее законодательство с целью совершенствования правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций.

3.2 Мероприятия по повышению эффективности реализации мер по предупреждению банкротства стратегических организаций

Предупреждение банкротства заключается в создании условий, препятствующих признанию должника банкротом, и предполагает реализацию таких мероприятий, как обеспечение восстановления платежеспособности предприятия на досудебной стадии. Для этого необходима разработка мероприятий по повышению эффективности реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий, в частности путем принятий новых нормативно-правовых актов, а также внесения изменений в содержание актов, регулирующих сферу банкротства стратегических предприятий.

Президентом РФ и Правительством РФ, а также уполномоченными органами принимаются меры по совершенствованию государственного управления стратегическими отраслями, в частности, оборонно-промышленным комплексом, по улучшению организации и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам развития данной сферы.

В частности, приняты такие документы, как постановление Правительства Российской Федерации от 21 декабря 2005 года №792 «Об организации проведения учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности», постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2006 года №301 «О реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса», и в его рамках «Положение о Правительственной комиссии по обеспечению реализации мер по предупреждению банкротства стратегических предприятий и организаций, а также организаций оборонно-промышленного комплекса», в Минюсте России зарегистрирован приказ Минэкономразвития России от 21 апреля 2006г. № 104 «Об утверждении методики проведения Федеральной налоговой службой учета и анализа финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций», который разработан в целях реализации постановления Правительства РФ от 21.12.2005г. №792 «Об организации проведения учета и анализа финансового состояния стратегических предприятий и организаций и их платежеспособности».

Во исполнение поручения Правительства Российской Федерации, Министерство промышленности и энергетики России в 2006 году подготовило и направило на согласование в федеральные органы исполнительной власти проект постановления о досудебной санации стратегических предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса - исполнителей государственного оборонного заказа, а также предложение о внесении соответствующих дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год», предусматривающее образование федерального фонда по восстановлению платежеспособности стратегических предприятий. Кроме того, был подготовлен и направлен на согласование в федеральные органы исполнительной власти проект постановления Правительства РФ о государственных гарантиях Российской Федерации по обязательствам стратегических предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса - исполнителей государственного оборонного заказа. Федеральными органами исполнительной власти реализуется план-график работ по созданию в оборонно-промышленном комплексе федеральных казенных предприятий на базе имущества федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатываются стратегии развития судостроительной, электронной и ракетно-космической промышленности на период до 2015 года.

Роспром совместно с администрациями субъектов Российской Федерации осуществляет ряд мероприятий по устранению оснований для подачи уполномоченным органом заявления о признании стратегических предприятий банкротами. Проводятся совместные заседания, направляются материалы в правоохранительные органы. В результате такой работы была восстановлена платежеспособность нескольких предприятий.

Помимо мероприятий, имеющих нормативно-правовое закрепление, осуществляются также мероприятия, носящие характер общественной инициативы.

25-26 апреля 2006 года в Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации состоялась Всероссийская научно-практическая конференция на тему «Предупреждение банкротства стратегических предприятий и организаций: практика, проблемы». Инициатором проведения данного мероприятия выступило Федеральное агентство по промышленности, кроме него в число организаторов конференции вошли Министерство промышленности Российской Федерации, Фонд индустриальных инвестиций и защиты акционерных прав, Информационное агентство «Телеинформационная сеть военно-промышленного комплекса», Финансовая академия при правительстве Российской Федерации. В конференции приняли участие представители Совета Федерации РФ, Государственной Думы РФ, Счетной Палаты РФ, Министерства юстиции РФ, Федеральной налоговой службы, Федеральной регистрационной службы, Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражных судов субъектов РФ, директора предприятий, руководители саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, арбитражные управляющие, представители ведущих российских научно-исследовательских организаций, профессорско-преподавательский состав, студенты и слушатели высших учебных заведений, представители средств массовой информации.

Целью конференции являлась выработка предложений по совершенствованию действующего законодательства о банкротстве, обобщение практики его применения во исполнение поручений Президента РФ и Правительства РФ по предотвращению банкротства стратегически значимых предприятий.

В результате конференции были определены ключевые проблемы связанные с реализацией действующего законодательства о несостоятельности и разработаны рекомендации по совершенствованию правового регулирования сферы банкротства стратегических предприятий и организаций и созданию системы адекватной защиты стратегически значимых предприятий от банкротства.

Важное значение имеет разработка проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве), Бюджетный Кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Законопроект направлен на обеспечение сохранности стратегически важных производств, восполнение пробелов действующего законодательства о банкротстве, регламентирующего проведение процедур банкротства стратегических организаций, а также на уточнение бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках в целях обеспечения интересов стратегических организаций Заключение Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства на проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве), Бюджетный Кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части совершенствования процедур банкротстства стратегических предприятий и организаций.

Данный проект разработан во исполнение пункта 27 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2007 год и пункта 25 Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы).

Проектом предусмотрено следующее:

совершенствование норм, регулирующих основания и порядок подготовки заключений федерального органа исполнительной власти, осуществляющего реализацию единой государственной политики в сфере деятельности соответствующего должника, предусмотренных Законом о банкротстве;

определение требований к кандидатуре арбитражного управляющего в деле о банкротстве должника;

уточнение положений, касающихся особенностей продажи имущества должника в ходе процедур банкротства, в том числе в части права Российской Федерации на преимущественное приобретение имущества должника;

предоставление возможности должникам участвовать в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в ходе дела о банкротстве, за исключением случаев проведения конкурсного производства Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве), Бюджетный Кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части совершенствования процедур банкротстства стратегических предприятий и организаций.

В проекте закона предусмотрено повышение роли отраслевых органов в ходе процедур банкротства должников, предлагается изменить порядок реализации Российской Федерацией права преимущественного приобретения предприятия стратегической организации.

Принятие проекта позволит усовершенствовать нормы, регламентирующие процедуры банкротства стратегических предприятий и организаций, а также будет способствовать повышению обороноспособности и безопасности государства.

3.3 Предложения по совершенствованию правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций

Для достижения цели данной дипломной работы, а именно определения возможных мероприятий, которые могут позволить повысить эффективность финансового оздоровления и банкротства стратегических предприятия и организаций, на основании выявленных специфических особенностей функционирования стратегических предприятий и организаций, влияющих на их платежеспособность, выявленных проблем, возникающих при реализации мероприятий по финансовому оздоровлению стратегических предприятий, проведенного анализа нормативно-правовых актов, регулирующих сферу несостоятельности стратегических предприятий и организаций, разработаны предложения по совершенствованию правового регулирования финансового оздоровления и банкротства стратегических предприятий и организаций.

1) Во избежание неоднозначного толкования критериев отнесения предприятий и организаций к категории стратегических, необходимо внести изменения в формулировку, предусмотренную статьей 190 Федерального закона от 20 октября 2002 года №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», исключив из п. 1 ст. 190 Закона о банкротстве параметры защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, так как они дают возможность слишком широкого толкования нормы законодательства о банкротстве.

2) Для совершенствования координации действий органов исполнительной власти, осуществляющих реализацию государственной политики в сфере деятельности стратегического предприятия или организации, а также осуществляющих функции по управлению государственным имуществом, наделить указанные органы правами лиц, участвующих в деле о банкротстве.

3) Принять меры по повышению уровня контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих со стороны федерального органа исполнительной власти, предусмотренного ст.192 Закона о банкротстве. Осуществлять выбор СРО арбитражных управляющих в деле о банкротстве стратегического должника на конкурсной основе, разработав условия проведения конкурса.

4) Увеличить срок проведения реабилитационных процедур банкротства в соответствии с длительностью производственного цикла стратегических предприятий или организаций при условии предоставления обеспечения исполнения обязательств должника перед кредиторами.

5) Дополнить ст.195 Закона о банкротстве положением о том, что помимо заключения по результатам анализа плана внешнего управления, проводимого федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом в отрасли экономики, в которой осуществляет деятельность соответствующее предприятие или организация, данный орган может давать рекомендации по усовершенствованию мер по восстановлению платежеспособности, либо предлагать дополнительные меры по восстановлению платежеспособности должника.

6) Внести изменения в ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В целях предотвращения отказа заказчика от заключения контракта с победителем конкурса в случае проведения или возбуждения процедуры банкротства в отношении стратегического предприятия - победителя конкурса, исключить стратегические предприятия из круга юридических лиц, в отношении которых применяется данная норма. Также исключить стратегические предприятия и организации из круга лиц, на которые распространяются обязательные требования к участникам торгов при размещении заказа путем проведения торгов, указанные в ст.11 указанного закона.

6) Усовершенствовать методологию мониторинга финансового состояния стратегических предприятий и организаций, проводимый в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 21 апреля 2006г. № 104 «Об утверждении методики проведения Федеральной налоговой службой учета и анализа финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций», включив в нее элементы анализа финансового состояния должника в соответствии с постановлением Правительства РФ от 25.06.2003г. №367 «Об утверждении правил проведения арбитражным управляющим финансового анализа», т.к. анализ финансового состояния на основе расчета показателя платежеспособности и текущей ликвидности представляется недостаточным.

7) Разработать государственную программу реструктуризации стратегических организаций по итогам реализации которой в составе имущественного комплекса стратегических организаций должны содержаться лишь производственные мощности, необходимые для обеспечения выполнения государством функций по поддержанию обороноспособности и безопасности страны и ее граждан.

8) Возложить полномочия по определению отдельных видов имущества, которое входит в состав единого производственно-технологического комплекса стратегической организации, и которое внешний управляющий не вправе отчуждать, на Правительство РФ.

9) Определить порядок реализации Российской Федерацией права преимущественного выкупа при продаже в ходе внешнего управления или конкурсного производства оборонного предприятии должника, а также отдельных видов имущества стратегической организации, перечень которых должен устанавливаться Правительством РФ. В частности, не допускать иного порядка отчуждения указанного имущества в ходе внешнего управления или конкурсного производства, иначе как путем продажи. Внешнего управляющего обязать обеспечить проведение независимой оценки указанного имущества и предоставить отчет о оценке и положительное заключение по итогам его экспертизы в федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию единой государственной политики в отрасли, в которой осуществляет свою деятельность стратегическая организация. Предоставить федеральному органу право по итогам рассмотрения предоставленного отчета об оценке и заключения по итогам его экспертизы заявить о реализации Российской Федерацией права преимущественного приобретения имущества, в отношении которого предоставлен отчет об оценке и заключении договора купли-продажи по цене, не ниже определенной в отчете об оценке. В случае, если федеральный орган своевременно не заявит о реализации Российской Федерацией права преимущественного приобретения, реализация имущества стратегической организации в рамках внешнего управления производится в порядке, установленном ст.110, 111 и 195 Закона о банкротстве.

Заключение

Для достижения цели написания дипломной работы - определения возможных мероприятий, которые могут позволить повысить эффективность финансового оздоровления и банкротства стратегических организаций - был проведен анализ теоретического и практического материала, в результате чего были сделаны следующие выводы:

Специфика экономической деятельности и особая социальная значимость стратегических организаций предопределили выделение их в особую категорию должников в сфере законодательства о банкротстве. В частности, специфическим видом деятельности стратегических организаций является выполнение государственного оборонного заказа. Переход к рыночной экономике негативно отразился на состоянии стратегических предприятий, и потребовалось более совершенное правовое регулирование их положения, чем то, которое было предусмотрено статьями Гражданского Кодекса.

Понятие стратегических организаций точно не определено в законодательстве, однако Законом о банкротстве установлены критерии отнесения организаций к категории стратегических. Так как данные критерии не позволяют однозначно отнести организации к категории стратегических, предприятия и организации, к которым применяются особые правила банкротства, публикуются в Перечне стратегических предприятий и организаций, утверждаемом Правительством РФ.

Создание стратегических организаций в форме государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ с долей государственного участия позволяет государству контролировать деятельность стратегически значимых для страны предприятий и организаций.

Существующая нормативно-правовая база, регулирующая деятельность и банкротство стратегических организаций как особой категории должников не достаточно учитывает особенности деятельности стратегических предприятий и организаций, а также интересы государства. В связи с этим обоснованной представляется необходимость совершенствования нормативно-правовой базы.

В нормативно-правовых актах закреплены мероприятия по предупреждению банкротства стратегических организаций со стороны государства, в частности учет и анализ финансового состояния стратегических предприятий и организаций; погашение задолженности, возникшей из-за несвоевременной оплаты государственного оборонного заказа; реорганизация предприятий; реструктуризация их задолженности перед коммерческими кредиторами и кредиторами по обязательным платежам; проведение досудебной санации и иные меры.

Также определены органы, уполномоченные на реализацию государственной политики в сфере предупреждения несостоятельности стратегических предприятий и организаций. Однако единая система профилактики и предупреждения банкротства отсутствует, т.к. не разработаны механизмы реализации финансовых мер по предупреждению банкротства, предусмотренных законом. Наибольшее внимание должно уделяться именно мониторингу финансового состояния стратегических организаций с тем, чтобы своевременно выявлять признаки несостоятельности и предотвращать введение судебных процедур банкротства в отношении стратегических организаций. Однако существующий порядок мониторинга не позволяет своевременно выявить и устранить признаки несостоятельности стратегических предприятий и организаций. Также отсутствует алгоритм четких действий, которые должны предприниматься всеми заинтересованными в предотвращении банкротства сторонами, в соответствии с выявленными результатами мониторинга.

Закон о банкротстве выделяет стратегические предприятия и организации в особую категорию должников, к которым применяются особые правила банкротства. В частности, для должников данной категории определены отличные от общих признаки банкротства, также законодательством о банкротстве предусмотрена возможность предъявления дополнительных требований к кандидатурам на должность арбитражного управляющего. При этом специфической чертой является необходимость наличия у кандидатов допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в случае, если исполнение обязанностей арбитражного управляющего связано с доступом к таким сведениям.

При анализе правовых норм, регулирующих проведение процедур банкротства стратегических организаций выявлены определенные особенности, за исключением процедуры наблюдения. В рамках процедуры финансового оздоровления особенностью является возможность введения данной процедуры под обеспечение в виде государственной гарантии. Процедура внешнего управления имеет особенности реализации предприятия должника - стратегической организации, в частности, установлено преимущественное право выкупа предприятия Российской Федерацией, а также необходимость представления органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию единой государственной политики в области экономики, в которой осуществляет свою деятельность стратегический должник, заключение, из которого следует возможность восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления в арбитражный суд. В конкурсном производстве установлены специальные правила в отношении имущества, изъятого из оборота, а в остальном применяются общие правила данной процедуры банкротства, установленные для обычных должников.

На примере стратегической организации ОАО «Речное Пароходство» было проведено практическое применение Методики проведения Федеральной налоговой службой учета и анализа финансового состояния и платежеспособности стратегических предприятий и организаций для определения финансового состояния рассматриваемой организации. Выявлено, что анализ по показателям степени платежеспособности и текущей ликвидности организации является недостаточным для полноценного выявления причин неплатежеспособности стратегически значимых субъектов экономики. Обоснованной представляется необходимость совершенствования методики и порядка проведения анализа финансового состояния и платежеспособности для создания полноценной системы мониторинга финансового состояния стратегических организаций.

Рассмотренные примеры судебной практики банкротства стратегических организаций позволили определить основные проблемные направления применения нормативно-правовой базы регулирования сферы банкротства стратегических организаций, такие как недостаточная точность формулировки критериев отнесения организаций к категории стратегических, наличие возможности инициирования дела о банкротстве по формальным основаниям. Также анализ показал, что основная идея, заложенная в институте банкротства, которая заключается в восстановлении платежеспособности должника в рамках процедур банкротства, не находит практической реализации, так как в большинстве случаев возбуждение дела о банкротстве ведет к признанию должника банкротом и дальнейшей его ликвидации, а не к восстановлению его платежеспособности и сохранению его как эффективно функционирующего субъекта экономических отношений.

Анализ применения норм действующего законодательства о банкротстве показал наличие недостатков правовой регламентации сферы банкротства стратегических предприятий. В частности, выделены такие проблемы, как необходимость уточнения положений, регулирующих порядок уведомления федерального органа о возбуждении дела о банкротстве и о проводимых судебных заседаниях в ходе дела о банкротстве, а также требований к подготовке указанным органом заключений о возможности восстановления платежеспособности должника в ходе внешнего управления. Не определен правовой статус в процессе по делу о банкротстве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего реализацию единой государственной политики в отрасли, в которой функционирует стратегическая организация. Выявлены причины, по которым затрудняется предоставление третьими лицами средств, достаточных для погашения обязательств стратегического должника перед кредиторами.

В силу несогласованности правовых норм, регулирующих предоставление государственной гарантии в качестве обеспечения исполнения обязательств должника, введение финансового оздоровления в отношении стратегических должников затруднено. Проведение досудебной санации исследуемой категории организаций также не находит широкого применения на практике, так как предоставление средств для погашение обязательств должника в рамках досудебной санации сопряжено с действием законодательных ограничений.

В качестве основных причин банкротства стратегических организаций выявлено несоответствие управленческой и организационной структуры стратегических должников существующим условиям рыночной экономики, некомпетентные или недобросовестные действия руководителей предприятий, наличие избыточных производственных мощностей.

При этом указанной статьей не определено, является ли данный орган лицом, участвующим в деле либо лицом, участвующим в процессе по делу о банкротстве, и положения данной статьи создает возможность дублирования функций государственными органами, что противоречит проводимой административной реформе. Существующий порядок правового регулирования размещения государственного оборонного заказа ведет к тому, что в случае проведения в отношении стратегической организации одной из процедур банкротства, выполнение гособоронзаказа затрудняется, в результате чего, лишенная основных объемов производства, организация может оказаться не способной восстановить свою платежеспособность, что повлечет признание ее банкротом.