передумови імплементації Стратегічної екологічної оцінки

Є.В.Хлобистов, канд. екон. наук

Сумський державний університет

У статті розглянуті інституційні передумови імплементації стратегічної оцінки, особлива увага приділяється аналізу сучасного стану державного планування та прогнозування соціально-економічного розвитку як одного з основних напрямків впровадження СЕО в Україні. Виявлені основні тенденції щодо планування і прогнозування у державі, окреслені генеральні напрямки створення передумов для більш ефективної імплементації СЕО.

На зустрічі Міністрів охорони навколишнього природного середовища Європейських країн, яка проходила у травні 2003 року в Києві, Україна приєдналася до Міжнародного протоколу зі стратегічної екологічної оцінки (повна назва - Протокол зі стратегічної екологічної оцінки до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у трансграничному контексті). Цей Протокол спирається на Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє середовище у трансграничному контексті, яка прийнята в Еспо, Фінляндія, у лютому 1991 року (так звана - Еспо-Конвенція), та Рішення про підготовку юридично обов'язкового протоколу про Стратегічну екологічну оцінку, що затверджено у Софії у лютому 2001 року. Мета Протоколу - сприяння розгляду екологічних проблем при розробленні проектів, планів та програм соціально-економічного розвитку, проектів нормативних та законодавчих документів, забезпечення участі громадськості у впровадженні Стратегічної екологічної оцінки, встановлення чітких, відкритих та ефективних процедур Стратегічної екологічної оцінки, сприяння сталому розвитку на рівні офіційних документів, планів та програм [1, c.1].

Сучасні системи імплементації міжнародних протоколів спираються на визначення місця і ролі новацій у чинному законодавстві. Для стратегічної екологічної оцінки (СЕО) _ це система державного прогнозування економічного і соціального розвитку згідно з нормативними документами та Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” (2000). Державне прогнозування економічного і соціального розвитку - це науково обґрунтоване передбачення напрямів розвитку країни, окремих галузей економіки або окремих адміністративно-територіальних одиниць, можливого стану економіки та соціальної сфери в майбутньому, а також альтернативних шляхів і строків досягнення параметрів економічного і соціального розвитку [2].

Соціально-економічний розвиток включає в себе узгодження економічних і екологічних пріоритетів, цілей, засобів зростання організаційного та нормативно-правового характеру. Саме для цього слугує Стратегічна екологічна оцінка (СЕО). Отже, СЕО може і повинна стати складовою державної політики економічного і соціального розвитку, відповідного прогнозування і програмування.

Розглянемо, що саме є Прогнозом економічного і соціального розвитку. Перш за все це засіб обґрунтування вибору тієї чи іншої стратегії та прийняття конкретних рішень органами законодавчої та виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо регулювання соціально-економічних процесів. Прогноз розробляється у межах Програми економічного і соціального розвитку України. Програма економічного і соціального розвитку - це документ, у якому визначаються цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку, засоби та шляхи їх досягнення, формується взаємоузгоджена і комплексна система заходів органів законодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, спрямованих на ефективне вирішення проблем економічного і соціального розвитку, на досягнення стабільного економічного зростання, на характеристику очікуваних змін у стані економіки та соціальної сфери.

Коли ми говоримо про стабільне економічне зростання, то маємо на увазі досягнення зовнішніх і внутрішніх балансів і інтересів, очікувань та підходів до розв'язання розвиткових задач та вирішення суспільно-значущих проблем. Саме у цій площині нам вбачається доречним застосовувати принципи та механізми впровадження у практику державного прогнозування та програмування СЕО.

У прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку відповідають вимогам законодавства України й відображають вимоги, процедури та механізми впровадження та реалізації прогнозів та програми економічного і соціального розвитку. Учасниками державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України є уповноважені органи державної влади, які розробляють, затверджують і здійснюють прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку. Чинне законодавство до таких органів відносить:

- Кабінет Міністрів України;

- уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань економічної політики, інші центральні органи виконавчої влади;

- Рада міністрів Автономної Республіки Крим;

- місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Для більш коректного і чіткого впровадження системи СЕО доцільно визначити принципи державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України. Основними принципами, на яких базується державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України, є:

- принцип цілісності;

- принцип об'єктивності;

- принцип науковості;

- принцип гласності;

- принцип самостійності;

- принцип рівності;

- принцип дотримання загальнодержавних інтересів.

Розглянемо, яким чином ці принципи відбиваються у вимогах до СЕО. По-перше, СЕО однозначно підпорядковується принципу цілісності, оскільки є цілісною, системною, завершеною та внутрішньо-структурованою процедурою. По-друге, до неї, беззаперечно, застосовується принцип об'єктивності - процедури СЕО спираються саме на об'єктивні дані та численні та різнохарактерні експертні дослідження, що виключають свідому чи випадкову необ'єктивність чи упередженість. По-третє, принцип науковості є органічною складовою одержання об'єктивних оцінок щодо СЕО. По-четверте, принцип гласності відбивається у процедурах реалізації СЕО, принцип самостійності визначається особливостями застосування СЕО, адже орган, що розробляє та впроваджує СЕО, є до значної міри не тільки незалежним від зовнішнього кон'юнктурного впливу, а й самостійним щодо вибору способу реалізації процедур та їх внутрішнього науково-аналітичного змісту. По-п'яте, принцип рівності кореспондується з принципами науковості та об'єктивності, адже саме ці принципи й забезпечують рівність у прийнятті рішень процедурного та тактичного характеру. І насамкінець, принцип дотримання загальнодержавних інтересів є наріжним і ґрунтовним щодо впровадження СЕО у державні документи з програмування і прогнозування соціально-економічного розвитку.

Розглянемо, як саме структурована і організована система прогнозування та програмування економічного й соціального розвитку в Україні задля визначення місця і ролі СЕО та можливостей впровадження її у розроблення та реалізацію відповідних документів.

Система прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку складається з: прогнозів економічного і соціального розвитку України на середньо- та короткостроковий періоди; Державної програми економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період; прогнозів економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на середньостроковий період; програм економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, районів та міст на короткостроковий період; прогнозів розвитку окремих галузей економіки на середньостроковий період; програм розвитку окремих галузей економіки.

У разі необхідності прогнозні і програмні документи економічного і соціального розвитку можуть розроблятися на більш тривалий період.

Звернемо увагу на загальну процедуру розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку. Прогнозні та програмні документи економічного і соціального розвитку розробляються на основі комплексного аналізу демографічної ситуації, стану використання природного, виробничого, науково-технічного та трудового потенціалу, конкурентоспроможності вітчизняної економіки, оцінки досягнутого рівня розвитку економіки і соціальної сфери та з урахуванням впливу зовнішніх політичних, економічних та інших факторів і очікуваних тенденцій зміни впливу цих факторів у перспективі.

Саме перспективні засади стратегічного планування політики екологічної безпеки залежать від існуючого балансу стратегічних цілей соціально-економічного та еколого-економічного характеру, а тому роль СЕО має стати вирішальною не тільки у формуванні екологічних цілей і пріоритетів, а й в цілому - для досягнення сталого соціально-економічного зростання.

Розглянемо окремо загальні засади створення Прогнозу економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період. Прогноз економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період розробляється на п'ять років.

У прогнозі економічного і соціального розвитку України на середньостроковий період повинні бути відображені: аналіз соціально-економічного розвитку країни за попередній період та характеристика головних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; очікувані зміни зовнішньополітичної та зовнішньоекономічної ситуації та їх вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих заходів державної політики у прогнозному періоді на розвиток економіки і соціальної сфери (зокрема, щодо охорони навколишнього середовища, а тому тут доречно зазначити можливість використання СЕО); цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку у середньостроковому періоді та пропозиції щодо напрямів державної політики у цей період; прогноз кон'юнктури на внутрішніх та зовнішніх ринках стратегічно важливих видів товарів та послуг; основні макроекономічні та інші необхідні показники і баланси економічного і соціального розвитку, в тому числі у розрізі галузей економіки, Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя; висновки щодо тенденцій розвитку економіки країни протягом середньострокового періоду.

Тепер розглянемо можливості імплементації СЕО до Прогнозу економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період. Прогноз економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період розробляється щорічно на наступний рік. У прогнозі економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період повинні бути відображені: аналіз розвитку за минулий та поточний роки та характеристика головних проблем розвитку; очікувані зміни зовнішньої ситуації та їх вплив на економіку країни; оцінка впливу можливих заходів державної політики у прогнозному періоді на розвиток економіки і соціальної сфери (у тому числі щодо охорони навколишнього природного середовища, для чого може йтися про застосування СЕО); основні макроекономічні та інші показники економічного і соціального розвитку; висновки щодо розвитку економіки країни у наступному році.

Показники прогнозу економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період використовуються для розроблення Державної програми економічного і соціального розвитку України та для оцінки надходжень і формування показників Державного бюджету України.

До речі, Державна програма економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період потребує більш прискіпливої уваги. Так, Державна програма економічного і соціального розвитку України на короткостроковий період розробляється щороку узгоджено з проектом Державного бюджету України на відповідний рік. Фактично, ця Програма є аналогом відповідного документа із загальносоюзного чи загальнореспубліканського планування соціально-економічного розвитку.

У Державній програмі економічного і соціального розвитку України на наступний рік конкретизуються заходи, передбачені в: Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, завданнях, визначених у щорічному посланні Президента України до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України.

У Державній програмі економічного і соціального розвитку України на наступний рік повинні бути відображені: аналіз розвитку країни, характеристика головних проблем розвитку впливу очікуваних зовнішніх змін на економіку країни; цілі та пріоритети економічного і соціального розвитку; система заходів щодо реалізації державної політики з визначенням термінів виконання та виконавців; основні макроекономічні показники, обсяги капітальних вкладень, показники державного замовлення та інші; перелік державних цільових програм, що фінансуватимуться в наступному році за рахунок коштів Державного бюджету України; показники розвитку державного сектору економіки [5, c.27].

Державна програма економічного і соціального розвитку України на наступний рік подається до Верховної Ради України одночасно з проектом Державного бюджету України на відповідний рік.

Особливо треба відмітити роль науково-прогнозних та проектних документів, розробка яких не регулюється наведеними вище нормативними актами. Мається на увазі Схема розвитку і розміщення продуктивних сил певного адміністративно-територіального утворення та відповідний Прогноз розвитку і розміщення продуктивних сил, а також Генеральний план міст та міських поселень України.

Схема розвитку і розміщення продуктивних сил є аналітичним документом, що визначає основі напрями соціально-економічного зростання та охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів на коротко та середньострокову перспективу. Схема може бути як об'єктом СЕО, оскільки спрямовує формування та реалізацію рішень виконавчої влади, надає певні стратегічні орієнтири господарському, соціальному та гуманітарному розвитку, екологічній політиці регіонального та місцевого рівнів. З іншого боку, Схема може бути певною базою, загальним проектом, в межах якого можна реалізовувати СЕО з галузевих, територіальних чи промислових питань, тобто тих, що підпорядковуються за ієрархічними ознаками цій Схемі. Наприклад, розділ „Охорона навколишнього середовища та використання природних ресурсів” адміністративної області може розроблятись як стратегія екологічної та природно-ресурсної політики області із застосуванням механізмів СЕО чи як пілотний проект - розроблятися весь розділ як СЕО соціально-економічного розвитку області.

Подібний рівень імплементації СЕО може визначатися і для Генеральних планів поселень, особливо великих міст. Дійсно, як Генеральний план розвитку міста може стати об'єктом СЕО, так і окремі розділи чи заходи, що передбачені Генеральним планом, можуть ставати об'єктом досліджень у рамках реалізації СЕО. Для міста Києва такими об'єктами СЕО-досліджень можуть стати Схема розвитку метрополітену (до речі, такий документ існує і для України в цілому), магістральних автомобільних шляхів, містобудівництво, розвиток зелених та рекреаційних зон, розширення території міста для житлової чи промислової забудови.

Отже, можемо зробити певні висновки з огляду інституційних передумов імплементації Стратегічної екологічної оцінки.

Так, правові основи, стратегічні і тактичні завдання системи прогнозування та індикативного планування соціально-економічного розвитку держави регулюються та визначаються Конституцією України, актами законодавчої та виконавчої влади, щорічним посланням Президента України до ВР. Довгостроковий прогноз розвитку економіки виконується дослідними інституціями за участю органів виконавчої влади та подається на узгодження та затвердження до КМУ.

Держава прогнозує та планує індикативним чином тільки державний сектор економіки на 1 рік через основні макроекономічні показники, що включають в себе обсяг продукції, доходи і витрати бюджету, розвиток державного сектору економіки і цілому по країні та по регіонах окремо.

Держава створює загальні засади розвитку на основі загально економічних тенденцій, змін у доходній та витратній частинах бюджету, змін правового та нормативного поля господарської діяльності та відповідно передбачуваних змін у показниках бюджету. Держава формує концептуальні, стратегічні, прогнозні, програмні документи за галузевим, регіональним та цільовим принципами.

Загальна тенденція щодо планування і прогнозування в Україні має такі тенденції:

- по-перше, планування у радянському сенсі цього слова в Україні не існує. Є програмування політики уряду та держави у сфері соціально-економічного розвитку на рік. Ця програма приймається разом з Проектом державного бюджету і є узгодженою з бюджетом документом;

- по-друге, програма соціально-економічного розвитку включає в себе компонент природоохоронного стратегічного планування і прогнозування, через який і доцільно впроваджувати елементи СЕО;

- по-третє, одним із вагомих важелів впровадження СЕО є Генеральна схема планування території [3], законодавство про забудову території [4], що поряд із Законом України “Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України” [2] створює законодавчі та нормативно-організаційні засади й управлінські передумови до впровадження системи СЕО у загальну структуру загальнодержавного програмування та прогнозування розвитку економіки. Так, зокрема, Генеральна схема планування території України визначає пріоритети та концептуальні вирішення планування і використання території країни, вдосконалення систем розселення та забезпечення сталого розвитку населених пунктів, розвитку виробничої, соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури, формування національної екологічної мережі.

Це означає визначення стратегічних цілей і пріоритетів, що мають спиратися на елементи СЕО.

- По-четверте, рамкові можливості чинної законодавчої бази дозволяють вже сьогодні імплементувати до практики державного програмування та прогнозування елементи СЕО, зокрема в межах Законів “Про державне прогнозування…” (2000) та “Про генеральну схему планування території України” (2002).

Подальші дослідження мають сприяти розвитку інституційного середовища для більш ефективної імплементації СЕО, на визначення конкретних важелів та нормативних і організаційно-управлінських передумов до впровадження елементів СЕО до створення і аналізу широкого кола документів соціально-економічного розвитку, природокористування та забезпечення екологічної безпеки.

SUMMARY

In article the institutional preconditions Strategic Environmental Assessment implementation are examined, the special attention is given the analysis of a modern condition of state planning and forecasting of social and economic development, as one of the basic directions of introduction SEA. The basic tendencies of planning and forecasting in Ukraine are allocated; general directions of creation of preconditions for the most effective SEA implementation are outlined.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. Протокол по стратегической экологической оценке к Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте / Официальный перевод на русский язык. - Москва, 2002. - 14с.

2. Закон України № 1602-III від 23.03.2000 «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» // Відомості Верховної Ради. - 2000. - № 25. - С.195.

3. Закон України № 3059-14 від 07.02.2002 «Про Генеральну схему планування території України // Відомості Верховної Ради. - 2002. - № 30. - С.204.

4. Закон України №1699-14 від 20.04.2000 «Про планування і забудову територій» // Відомості Верховної Ради. - 2000. - № 31. - С.250.

5. Панасюк Б. Прогнозирование экономического развития Украины // Экономика Украины. -- 2000. -- № 9. -- С. 26-39.