Проблеми прийняття господарських рішень в умовах ризику і невизначеності на регіональному та місцевому рівні

ПРОБЛЕМИ ПРИЙНЯТТЯ ГОСПОДАРСЬКИХ РІШЕНЬ В УМОВАХ РИЗИКУ І НЕВИЗНАЧЕННОСТІ НА РЕГІОНАЛЬНОМУ ТА МІСЦЕВОМУ РІВНІ

Складність прийняття регуляторних рішень у сфері господарської діяльності обумовлюється самою природою ринкової економіки, яку часто по справедливості називають економікою інформації, невизначеності і ризику. [3]

На цьому шляху багато урядів спіткало невдачі. Особливо тяжкими видаються рішення на переломних етапах історії, коли напрацьовані раніше механізми вже не вирішують завдань розвитку, а нових, більш ефективних, поки що не знайдено.

Отже, і новим незалежним державам Східної Європи, в тому числі й Україні, випала доля пережити етап перехідної економіки. Тобто, визначитися зі стратегією реформ і розробити та впровадити, відповідний її цілям, механізм управління суспільним виробництвом.

Простежити і проаналізувати, дати оцінку усього зробленого у цій царині, та ще й прописати рецепти щодо більш ефективнішого господарювання є питанням глобального масштабу. І таке завдання не під силу жодному, навіть, геніальнішому з дослідників.

Розуміючи це, автор цієї статті ставить перед собою за мету, спробувати описати лише частину проблемної ситуації суть якої полягає у якості прогнозування наслідків регуляторного втручання до якого вдаються органи державної влади і місцевого самоврядування в своєму намаганні покращити і упорядити соціально-економічні відношення у суспільстві ( скорочено - якість регуляторної діяльності).

Піднімаючи тему якості у регуляторній діяльності перш за все слід нагадати, що категорія якості представляє собою певну сукупність кількісних показників, за допомогою яких у кожному разі можна підрахувати ефект від впровадженої дії. Тобто, якість не є чимось абстрактним і у кожному конкретному випадку може бути обчисленою.

Отже, ставлячи перед собою якесь завдання, покликане причинами політичного або соціального характеру, ініціатор обов'язково має подбати про створення і певної системи показників. Не розробивши такої системи, в принципі ,не можна приступати і до створення певного плану практичних дій. У всякому разі, така системна помилка ніколи не приведе к задовільним результатам.

Слід зауважити, що пошук таких показників, які б максимально точно дозволяли оцінити якість проведеної діяльності, є, мабуть, найбільш складною частиною проектної роботи. Справа в тому, що завдання, з якими у більшості випадків стикаються органи влади, є важко прогнозованими а інколи і проста інноваційними і у таких умовах підрахувати у якихось порівняльних одиницях економічні, політичні і соціальні ефекти виявляється практично неможливим.

Означає чи це то, що у таких випадках ініціатор регуляторного проекту може не турбуватися про правильність та якість запровадженого нормативно-правового акту і повністю довіритися власній інтуїції. Звичайно ні. І це нам зараз слід ще раз доказати.

Чому не працює, або не спрацьовує “Закон України про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”? (далі - Закон) [12]

Перш, ніж почати відповідь на ці непрості питання, має рацію зауважити, що прийняття цього Закону не сталося випадково. Навпаки, виявилося логічним кроком українського державного керівництва в плані створення більш послідовної, прогнозованої та публічної економічної політики, спрямованої на розвиток ринкового середовища. Закон мав би унормувати і виступити певним фільтром на шляху неконтрольованого і неупорядкованого нормотворчого процесу, інтенсивність якого в центральних і територіальних органах виконавчої влади і місцевого самоврядування, стала переходити, допустимі для поточного моменту розвитку суспільного виробництва , межі, привносячи, тим самим, хаос і напруженість у відношення суб'єктів господарської діяльності. За 6 місяців Міністерством юстиції України було проведено 14 перевірок суб'єктів нормотворення щодо дотримання останніми законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів. За результатами цього виявлено 130 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації у Міністерстві юстиції України, проте на державну реєстрацію не подавались. При цьому було виявлено 5 листів та 1 телеграма, якими були встановлені нові правові норми, що мали бути викладені виключно у нормативно-правовому акті, затвердженому відповідним розпорядчим документом суб'єкта нормотворення, та зареєстрованому у Міністерстві юстиції України у встановленому чинним законодавством порядку. Разом з цим обласними та районними управліннями юстиції виявлено відповідно 187 та 507 нормативно-правових актів, які підлягали державній реєстрації, проте на державну реєстрацію не подавались.

Проте це лише поверхня "великого айсберга", а та частина, яка схована під водою, майже непомітна, і частково її можна спостерігати під час проведення органами юстиції перевірок суб'єктів нормотворення щодо дотримання останніми законодавства з питань державної реєстрації нормативно-правових актів.

Виходячи з цього, законодавець провів через цій нормативний акт головну ідею, суть якої полягає в аргументованій кількісній та якісній оцінці можливих альтернатив державного регулювання, обов'язковому оприлюдненні проектів регуляторних актів та аналізу регуляторного впливу на основі всебічного розгляду зауважень та пропозицій від усіх зацікавлених груп з подальшим відстеженням результативності прийнятих рішень. Цим мало б досягатися декількох важливих ефектів:

· вибір найкращої моделі унормування тієї чи іншої проблеми, з точки зору ефективності використання ресурсів;

· досягнення консенсусу всіх зацікавлених сторін, принаймні, встановлення діалогу між ними;

· прогнозованість і передбачуваність економічної політики, її послідовність...

Але перелік ефектів цим не завершується. У кожному разі можна було б очікувати й цілу низку побічних ефектів, як позитивних, так і негативних. Всіх їх прорахувати було дуже важко. Тому, при всій своїй конструктивності сприйняття Закону у суспільстві було неоднозначним і сприйнято з певною упередженістю. Чому так сталося?

До суб'єктивних причин можна віднести, в першу чергу те, що Закон по суті, обмежив монопольне право органів влади на “істину в останній інстанції”, яка належала їм на правах спадщини з часів соціалістичного минулого. Це спотворило ситуацію, залежності органів влади від інших суб'єктів цивільного і господарського права при прийнятті регуляторних рішень. При цьому стався певний психологічний шок, наслідком якого можна вважати практику замовчування і тихого бюрократичного саботажу Закону. Майже півроку, а інде й понині, про цій Закон нічого не чули ні громадськість, ні підприємці, навіть, ні апаратні працівники органів місцевої влади.

Серед об'єктивних причин, безумовно, на першому місці стоїть проблема невідповідності рівня кваліфікації практичних працівників органів влади, на яких саме і покладається завдання проведення регуляторної політики, нормам і вимогам закону. Достатньо лише зазирнути у затверджені Кабінетом Міністрів України Методики проведення аналізу впливу регуляторного акту та відстеження результативності регуляторних актів , щоб пересвідчитися у цьому. Щоб якісно підготувати аналіз за визначеними Методиками виконавець мусить знати основи мікроекономіки, теорії вірогідності і вміти використовувати технології аналізу “вигод і витрат” (benefit - cost analysis) та аналізу ефективності витрат (cost - effectiveness analysis), мати відповідні навички збирання і обробки інформації, технічні засоби і решта.[1,23]

Цьому більшість з практичних працівників (окрім можливо деяких працівників Міністерств і інших центральних органів виконавчої влади) ніколи не вчилася і майже проста про таке й не чула.( ЗАТВЕРДЖЕНО

постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р. N 308 )

Другою проблемою - є якість і доступність необхідної для проведення аналізу інформації. На цьому шляху, перше, з чим стикається розробник проекту регуляторного акту, є недоступність для нього каналів інформації. В свою чергу, це поясняється нерозвиненістю вітчизняного інформаційного простору, закритістю значних масивів інформації, і, знов таки, слабким технічним забезпеченням органів - розробників регуляторних актів (не має сучасних комп'ютерних мереж, програмного їх забезпечення, задовільних телекомунікацій і решта). Знов такі, слід уточнити, це меншою мірою відноситься до центральних апаратів органів влади і є майже правилом для територіальних, та органів місцевого самоврядування. Особливо обділеними в цьому плані залишаються органи самоврядування невеличких міст, сіл і селищ, яких в Україні нараховується не одна тисяча. Для них вимоги Закону залишаються за межами їх реальних можливостей і скоріше розглядаються як потенціальна перспектива. До цього слід додати, що підготовка на відповідному рівні проекту і аналізу впливу регуляторного акту, організація його оприлюднення і залучення до діалогу громадськості вимагає від ініціатора не аби яких витрат часу і інших технологічних ресурсів. Оскільки Закон не передбачає ніяких додаткових бюджетних витрат на проведення регуляторної політики, всю цю роботу відповідальні за неї працівники, вимушені виконувати в рамках вже існуючих часових і бюджетних обмежень. Іншими словами, це додаткове навантаження не передбачає фінансування додаткових витрат. А таких витрат накопичується дуже багато.

Для того щоб уявити собі обсяг роботи, яку необхідно провести для створення якісного регуляторного акту, не кажучи вже про вимоги до оприлюднення і решта, можна навести перелік заходів, які в принципі мав би зробити його розробник .

Вивчіть потреби, врахуйте обмеження і сформулюйте завдання та цілі. Зазначте точку зору, з якої будуть оцінюватися витрати і вигоди.

Визначте варіанти у такий спосіб, який дасть змогу аналітикові порівняти їх коректно. Якщо один варіант оцінюється проти базисної ситуації (base case), треба упевнитись, що базисну ситуацію оптимізовано (optimized). Проаналізуйте прирісні (incremental) ефекти і зберіть дані щодо витрат і вигід. Введіть величини витрат і вигід у різні проміжки часу в таблицю базових даних. Зведіть величини витрат і вигід до прийнятних стандартних одиниць вимірювання (наприклад, конвертуйте номінальні долари (nominal dollars) у незмінні долари (constant dollars) і користуйтесь точними, не викривленими цінами).” [1]

Далі, згідно теорії аналізу вигід - витрат слід також розробити певну модель регуляторного акту на основі якої ,як то кажуть, “прокатати” розрахунки аби впевнитись у правильності обраного шляху. Далі - зробити аналіз чутливості (sensitivity analysis) факторів, впливаючих на очікуваний результат задля того, щоб зменшити ризик використання недостовірних даних ( тут, мабуть, не обійтися без економіко - математичних обчислювань)..На основі отриманих даних визначити варіанти рішення задачі, які найбільше відповідають досягненню цілі і вже на основі цього варіанту й слід приступати до оформлення відповідного проекту регуляторного акту.

Давайте спитаємо самих себе, де, у якому виконкомі, місцевій раді, районній адміністрації саме таким алгоритмом користуються розробники регуляторних актів?

А як саме на практиці розробляються регуляторні акти? Які наслідки слід очікувати?

Окреслені у попередній главі суб'єктивні і об'єктивні обмеження, суттєво загострюють проблему підготовки і прийняття якісних регуляторних актів. Проявляється це у наступному.

1. Детермінантою прийняття регуляторних актів у більшості випадків виступають або поштовхи “зверху” (Постанова Кабміну, Розпорядження глави адміністрації тощо), або загострення якихось поточних проблем практичної організації життя, негайно потребуючих унормування і розв'язання. Таким чином, процес вивчення потреб по суті перетворюється:

· у першому випадку, у дублювання директивних документів вищих органів державної влади на місцевому рівні (потреба підміняється вимогою);

· у другому, в реакцію на кризову ситуацію (акцент на термінове розв'язання “вузьких місць).

Таким чином, сама “потреба” , так би мовити, диктує і спосіб її задоволення. Точкою зору, з якої буде оцінюватися потрібність прийняття того чи іншого рішення (регуляторного акту), визначається апріорі - або поштовхом “зверху”, або тиском обставин. У всякому разі, вже на самому початку, необхідність обґрунтованого аналізу тут вже не виглядає очевидною. Вивчення, обстеження ситуації, її аналіз вже не передують формулюванню цілей і виробленню відповідних регулятивних змін, а виступають чимось не дуже корисним и практичним.

Наслідком цього є занижена оцінка аналітичної (дослідницької) роботи в уявленнях і очікуваннях багатьох керівників. Більш приоритетним для них є як найшвидше втрутитися у процес і отримати реальні результати. Все решта - непродуктивна витрата часу і організаційно - технічних ресурсів.

Ми маємо пересвідчитися в цьому, досліджуючи небажання, а інколи і пряме неприйняття, вимоги Закону щодо обов'язкової підготовки і оприлюднення разом з нормативним актом й аналізу його регуляторного впливу.

Дуже поширеною практикою у цьому питанні, є також формалізоване виконання Закону. Практика роботи територіальних відділень Держкомпідприємництва дає підстави вважати, що, так звані, “демонстраційні” документи значно переважають ті не численні зразки аналізів, розроблених місцевими владами якісно і на рівні вимог Методики Кабміну.

Дуже часто на рівні міськвиконкомів, їх відділів і управлінь, робляться спроби розробити якісь нові норми і правила унормування відношень між суб'єктами господарської діяльності, які, на думку цих фахівців більше відповідають сучасним вимогам і є більш прогресивними. Іншими словами, пропонується варіант рішення задачі, який представляється кращим за існуючого. Але, за відсутності достовірного аналізу, очікувана вигода може обернутися серйозними прорахунками, а ще гірше, збитками у майбутньому, в паралельних сферах або у відносинах з зовнішніми суб'єктами. Розробники таких “новацій”, за відсутністю навичок аналізу, критикуючи, так звану” базову ситуацію і намагаючись внести корінні нововведення, нерідко забувають дослідити - а чи повністю вичерпані можливості і потенціал існуючих норм і правил? Не краще, було б , наприклад, внести в них якісь певні удосконалення і саме таким чином розв'язати цю проблему? Не завжди, скажімо, треба проводити аналіз вигід і витрат, а інколи кориснішим є аналіз ефективності витрат?

Просто так, такі питання в голову самі собою не приходять. Від того, актуальними для нас й надалі залишаються питання навчання або перенавчання, працюючих у цьому напрямку, фахівців, матеріальне, технічне, інформаційне і програмне забезпечення їх роботи.

Додаткові резерви підвищення якості регуляторної діяльності. Або для чого залучати громадськість?

В своєму намаганні створити на теренах Донецької області відповідні умови щодо реалізації принципів державної регуляторної політики, ми часто опинялися у ситуації непорозуміння, а часто, й агресивного несприйняття нашої просвітницької діяльності, в першу чергу, з боку представників місцевих органів влади. Нам відверто заявляли, що пропаганда ідей прозорості і відкритості у регуляторній політиці, йде не на користь справи. Що оприлюднення, тобто відкриття інформації, тільки ускладнить роботу розробникові. Що якісь несвідомі громадяни засиплють виконкоми своїми скаргами і пропозиціями. А відтак, мовляв, жодного регуляторного акту ми не зможемо підготувати і прийняти на сесії.

Відверто кажучи, з такими доводами не можна не погодитися. Так, діалог з громадськістю за означенням не може проходити абсолютно безконфліктно. Бо громадяни є тією самою владою, перед якою підзвітні і підконтрольні і державні службовці і посадові особи місцевого самоврядування. А де у світі дуже люблять контролерів?

Але, законодавець навмисно прописав норму громадського контролю за регуляторною діяльністю і зазначив це як головний принцип державної політики.

Безумовно, до уваги були взяти й можливі негативні наслідки надання публічності регуляторній діяльності. Однак позитивні очікування без сумніву були визнані більш вагомішими..

Головним аргументом “за” стало очікування ефекту придання регуляторній діяльності більшої наближеності до потреб розвитку господарських відносин у суспільстві. Не безпідставно вважалося, що громадська експертиза не тільки не завадить, але й допоможе розробникам регуляторних актів краще врахувати внутрішні і зовнішні фактори впливу, особливості сучасного моменту, посприяє кращому порозумінню між суб'єктами економічної діяльності, об'єднає їх зусилля у конструктивній співпраці. Насамкінець, які б розумні і просвічені не були окремі люди - розробники проектів, і вони допускають помилки і прорахунки. Зовнішня експертиза, з цього боку, може розглядатися як ще один бар'єр, фільтр запобігання помилок або чогось гіршого, наприклад, невідповідності проекту регуляторного акту нормам поточного законодавства. Діючи у такий спосіб, розробник такого проекту певним чином перестраховує себе від неприємностей і заручається підтримкою громадян. Треба ясно усвідомлювати, що у всякому разі, державні надзорні і контрольні органи раніше чи пізніше виявлять помилки і невідповідності допущені розробником регуляторного акту і, або скасують його дію, або внесуть представлення на його відміну і скасування. При цьому буде нанесено моральних, а на разі судового рішення, і матеріальних збитків тому органу влади, який допустив таку прикру помилку. Кращим засобом запобігання такому сумному сценарію є саме оприлюднення проектів регуляторних актів (разом з аналізом регуляторного впливу) і ініціювання їх активного обговорення з боку громадян.

Хочеться звернути увагу і на наступне. Кожний громадянин, згідно законодавства, сам особисто може виступати ініціатором і розробником регуляторного акту в сфері господарської діяльності. В такому випадку, вже він, бере на себе повну відповідальність за дотримання норм і вимог Закону. На його совісті тепер буде і оприлюднення ініційованого проекту і збирання відгуків і пропозицій. Тобто, Закон ставить у рівне положення усіх суб'єктів цивільного і господарського права і всі вони несуть перед Законом рівну відповідальність.

Підсумовуючи цій невеличкий огляд, треба зауважити, що Закон України “Про засади держаної регуляторної політики у сфері господарської діяльності” - це крок до формування цивілізованих господарських відносин. Його цінність з часом буде зростати. Треба навчитись користуватися їм і він стане важливим знаряддям підвищення якості не тільки саме регуляторної політики, а й цінним ресурсом стратегічного економічного розвитку і запобігання прийняття непродуманих і ризикованих управлінських рішень.