Конверсия военного производства в Российской Федерации

Правовое регулирование конверсии осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Федеральный Закон «О конверсии оборонной промышленности» в Российской Федерации от 13 апреля 1998 года N 60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 N 8-ФЗ)

Имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников и возникающие при проведении конверсии, регулируются гражданским законодательством.

Целями проведения конверсии являются:

обеспечение технического перевооружения промышленности на основе эффективного использования научно - технического и производственного потенциала организаций оборонной промышленности для производства высокотехнологической и конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках продукции (работ, услуг);

обеспечение социальной защиты работников конверсируемых организаций, высвобождаемых в связи с проведением конверсии, в том числе посредством создания дополнительных рабочих мест в конверсируемых организациях; обеспечение научно - технического прогресса за счет приоритетного развития наукоемких производств;

развитие экспортного потенциала оборонной промышленности;

снижение экономической зависимости от импорта продукции за счет создания и развития производства продукции, аналогичной импортной;

создание новых конкурентоспособных технологий, материалов и оборудования.

Основными принципами проведения конверсии являются:

сохранение потенциала оборонной промышленности на уровне, обеспечивающем обороноспособность и безопасность Российской Федерации;

ответственность государства за социально - экономические последствия принимаемых им решений о проведении конверсии;

государственная поддержка конверсии посредством предоставления конверсируемым организациям бюджетных средств на возвратной и платной основе и бюджетных ассигнований, государственных гарантий, приоритетного при прочих равных условиях размещения в конверсируемых организациях государственных заказов на поставки продукции (работ, услуг) для государственных нужд, а также посредством осуществления иных мер;

предоставление государственной поддержки организации оборонной промышленности для проведения конверсии в объеме, определенном исходя из основных направлений конверсии и уровня конверсии данной организации;

сохранение и наиболее эффективное применение при проведении конверсии технологических процессов, используемых организациями оборонной промышленности;

ориентация конверсируемых организаций на решение приоритетных научно - технических задач за счет повышения эффективности использования высвобождаемых производственных мощностей и трудовых ресурсов;

рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды от техногенных воздействий;

создание и широкое использование комплексных методов организации конверсии и управления конверсией;

создание экономических условий для конверсируемых организаций в целях сохранения и развития высоких технологий для производства наукоемкой, технологически сложной продукции гражданского назначения, конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках.

Основаниями для проведения конверсии являются решение Президента Российской Федерации, решение Правительства Российской Федерации о сокращении или прекращении научной и (или) производственной деятельности по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации по определенным направлениям (номенклатуре продукции, работ, услуг) либо в определенных организациях оборонной промышленности, принятые в соответствии с пунктом 1 статьи 7 Федерального закона РФ «О конверсии».

Основанием для сокращения или прекращения в организации оборонной промышленности научной и (или) производственной деятельности по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации является прекращение обязательств сторон государственного контракта (контракта) о выполнении указанной деятельности либо изменение таких обязательств. Высвобождаемые в связи с таким прекращением или сокращением деятельности производственные мощности могут быть конверсированы организацией оборонной промышленности по согласованию с Правительством Российской Федерации или уполномоченными на то Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти в области конверсии. Обращения конверсируемых организаций о согласовании принятых ими решений о конверсии высвобождаемых производственных мощностей подлежат рассмотрению в течение месяца с даты поступления.

Началом конверсии считается год, в котором сокращается или прекращается в конверсируемой организации научная и (или) производственная деятельность по обеспечению федеральных государственных нужд в области поддержания обороноспособности и безопасности Российской Федерации либо начинается перепрофилирование производственных мощностей. Завершением конверсии считается год завершения инвестиционной программы конверсии. Если инвестиционная программа конверсии не согласована в установленном порядке с федеральным органом исполнительной власти в области конверсии, период конверсии такой организации устанавливается не более чем на два года.

Глава 2. Конверсия военного производства в Российской Федерации

2.1 Конверсия военного производства в 90-х гг. XX века

Гигантское сокращение производства вооружений и военной техники, осуществляемое в нашей стране с конца 80-х годов, потребовало решения на государственном уровне проблемы конверсии оборонной промышленности. За десять лет проведения конверсии было разработано четыре государственные целевые программы.

В 1989-1990 гг. была разработана первая программа конверсии оборонной промышленности и развития производства гражданской продукции в оборонном комплексе на период до 1995 г. Предусмотренные программой мероприятия должны были увеличить выпуск гражданской продукции к 1995 г. более чем вдвое по сравнению с 1988 г., прежде всего путем перепрофилирования действующих производств по выпуску ВиВТ, а также за счет наращивания мощностей по производству гражданской продукции при использовании имеющейся производственной инфраструктуры конверсируемых предприятий. В программе были определены 13 приоритетных направлений расширения выпуска гражданской продукции, причем основное внимание уделялось росту производства непродовольственных товаров народного потребления, а также технологического оборудования для перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса, легкой промышленности, предприятий торговли и общественного питания. Бляхман Л.С. Конверсия - центральное звено реформирования промышленности России / Л.С. Бляхман, М.Ф. Замятина // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер.5. Экономика. - 1998. - N 2. - С.19-24.

В 1989-1990 гг. реализация программы конверсии происходила относительно успешно. Общий объем производства в оборонном комплексе не снижался, рост объемов гражданской продукции практически восполнял снижение выпуска продукции оборонного назначения. Экономические условия еще позволяли обеспечивать оборонные предприятия, получавшие госзаказ на выпуск гражданской продукции, финансовыми и материальными ресурсами и необходимыми средствами на перепрофилирование производства.

Начиная с 1991 г. проблема конверсии оказалась вплетенной в сложный и противоречивый узел более общих экономических и политических проблем. С распадом Советского Союза оборонные предприятия лишились налаженных производственных связей, а также значительной части рынков сбыта своей продукции. Резко сократился оборонный заказ. При составлении программы конверсии предполагалось, что объем производства вооружений и военной техники должен сократиться в 1991 г. на 19% по сравнению с 1988 г., после чего до 1995 г. выпуск военной продукции будет оставаться практически на том же уровне. Однако реальное сокращение выпуска военной продукции по сравнению с 1988 г. уже в 1991 г. составило более 30%. В свою очередь с переходом к рыночным условиям хозяйствования производство гражданской продукции в оборонных отраслях стало определяться реальным платежеспособным спросом покупателей. Уроки реконструирования: конверсия оборонной и высокотехнологичной промышленности в 1992-1994 гг.: Обзор // Пробл. прогнозирования. - 1995. - N 3. - С.98-113.

Для управления процессом конверсии в новых условиях в 1992 г. был принят Закон РФ “О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации”, а в Правительстве РФ началась разработка Государственной программы конверсии на 1993-1995 гг. Основные задачи Государственной программы были определены как сохранение и эффективное использование производственного, кадрового и инновационного потенциала оборонных отраслей путем перепрофилирования производств и создания дополнительных рабочих мест в гражданской сфере экономики, использовании его для модернизации и реконструкции экономики, развития экспортной базы и импортозамещения.

В рамках Государственной программы конверсии были реализованы конкурсные механизмы государственной поддержки приоритетных направлений конверсии. Предприятия сами составляли свои конверсионные программы, выбирая оптимальные пути перепрофилирования производства и привлекая для этого, прежде всего собственные средства. Покупателей конверсионной продукции предприятия тоже должны были искать самостоятельно, изучая спрос, налаживая хозяйственные связи, в том числе внешнеэкономические. Государственное целевое кредитование программ конверсии предприятий, прошедших конкурсный отбор, должно было осуществляться через коммерческие банки. За счет бюджета предусматривалось финансирование НИОКР и дотации предприятиям по социальным выплатам и на содержание социальной инфраструктуры.

В ходе реализации программы были созданы производственные мощности по выпуску многих видов продукции гражданского назначения, отвечающей современным техническим и эксплуатационным требованиям, обеспечивающей снижение закупок по импорту и пользующейся повышенным спросом. Однако в целом контрольные показатели Государственной программы конверсии не были достигнуты. На 1993 г. Программа предусматривала увеличение производства гражданской продукции в оборонном комплексе на 12% по сравнению с 1992 г. Реально же вместо роста произошло снижение гражданского производства на 11%. В 1994-1995 гг. сокращение гражданского производства продолжалось. Ни по одной из целевых конверсионных программ новые мощности не были введены в намеченных объемах.

В связи с необходимостью реализации новых подходов к управлению процессом конверсии, в 1995 г., еще до истечения срока действия предыдущей программы, была разработана третья Государственная программа конверсии оборонной промышленности на 1995-1997 гг. В основу программы были положены следующие принципы:

переход в условиях жестких финансовых ограничений к селективной государственной поддержке отдельных перспективных производств и видов гражданской продукции, уменьшение числа приоритетов, определенных в предыдущей Государственной программе;

постепенный перенос акцента с инвестиционных методов государственной поддержки конверсии на организационно-институциональные методы (расширение самостоятельности предприятий, создание рыночной системы, предполагающей свободное перемещение материальных ресурсов и рабочей силы, развитие фондового рынка и т.д.).

Программа включала в себя 8 подпрограмм организации разработки и серийного производства высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции гражданского назначения по важнейшим отраслям народного хозяйства (гражданской авиационной техники, продукции гражданского судостроения, оборудования для топливно-энергетического комплекса, наукоемкой медицинской техники, электроники, средств связи и информатики, производства материалов, комплектующих изделий и оборудования для выпуска конкурентоспособной сложной бытовой техники, технологического оборудования для перерабатывающих отраслей агропромышленного комплекса).

Финансовое обеспечение Программы предполагалось осуществить за счет конверсионного кредита, предоставляемого из федерального бюджета на возвратной основе, бюджетных ассигнований (на проведение НИОКР, выделение дотаций на выплату выходного пособия и переквалификацию работников, содержание объектов социальной инфраструктуры), а также внебюджетных источников (средств предприятий, заказчиков и др.). Для осуществления смешанного кредитования конверсионных проектов за счет государства и частных инвесторов был образован Государственный фонд конверсии.

Намеченных в Программе обобщенных показателей развития гражданского производства в оборонном комплексе достичь снова не удалось. В 1996 г. Программой предусматривалась стабилизация производства гражданской продукции в отраслях оборонного комплекса, а в 1997 г. - его рост на 3-5% к уровню 1996 г. при увеличении удельного веса гражданской продукции в общем объеме производства. Фактически же объем гражданского производства в комплексе сократился в 1996 г. по сравнению с 1995 г. на 18%, а без учета атомной промышленности - на 30%.

Невыполнение Федеральных конверсионных программ было обусловлено следующими факторами:

неудовлетворительным финансированием технического перевооружения оборонного комплекса (в 1995 г. объем реально выделенного кредита составил 22,5% от объема, предусмотренного в федеральном бюджете и в Программе на этот год, в 1996 г. - 11%, а в 1997 г. - 0,85%);

ухудшением экономического положения оборонных предприятий в связи с сокращением оборонного заказа и его недофинансированием, что резко ограничило собственные инвестиционные финансовые возможности предприятий;

недоучетом изменений платежеспособного спроса, что явилось одной из причин медленной окупаемости бюджетных средств;

недостаточно эффективным использованием высвобождаемых из военного производства мощностей и научно-производственного потенциала;

недостаточной государственной поддержкой конверсионных предприятий (в области налогового, таможенного законодательства и т.д.);

несоответствием реально выделенных бюджетных средств запланированным по достаточно многочисленным программам и мероприятиям по конверсии.

Однако главной причиной невыполнения первых трех программ, а также и первого этапа реализации четвертой, о которой речь пойдет ниже, стала неверная оценка Правительством макроэкономических тенденций. Вместо ожидавшейся стабилизации и последующего роста в 1993-1998 гг. наблюдался спад производства, углубление финансового и бюджетного кризиса.

Средства из федерального бюджета в рамках конверсионных программ в основном расходовались на дотации предприятиям (выплата выходного пособия, переквалификация работников, а также содержание социальной инфраструктуры), т.е. не на техническое перевооружение производства, а в основном на решение социальных вопросов. Причем доля дотаций в общих расходах на конверсию с каждым годом увеличивается. В то же время удельный вес льготного конверсионного кредита составил в 1997 г. менее 1 % всех расходов. Уроки реконструирования: конверсия оборонной и высокотехнологичной промышленности в 1992-1994 гг.: Обзор // Пробл. прогнозирования. - 1995. - N 3. - С.98-113.

В основном конверсионные программы на предприятиях финансируются за счет собственных средств (42%). Коммерческие банки все меньше проявляют заинтересованность в финансировании конверсионных программ по причине высоких инвестиционных рисков. За 1994-1997 гг. их доля в общих расходах снизилась с 31% до 6%, причем основная часть кредитов коммерческих банков предоставлялась предприятиям авиационной промышленности.

В 1994 г. выпуск промышленной продукции в оборонном комплексе России сократился по сравнению с 1993 г. на 35%. Это обусловлено увеличением спада производства гражданской продукции с 4-11% в 1992 -1993 гг. до 33% в 1994 г. Темпы снижения производства военной продукции в эти годы не изменились, составив в 1994 г. 39%. Бляхман Л.С. Конверсия - центральное звено реформирования промышленности России / Л.С. Бляхман, М.Ф. Замятина // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер.5. Экономика. - 1998. - N 2. - С.19-24.

В 1994 г. производство товаров народного потребления в оборонном комплексе сократилось на 44% и было более значительным, чем в 1992 - 1993 гг. Уменьшение производства гражданской продукции обусловлено снижением платежеспособного спроса потребителей продукции производственно-технического назначения и ухудшением конъюнктуры спроса на непродовольственные товары народного потребления из-за их низкой конкурентоспособности по сравнению с импортными товарами.

Спад производства в отраслях промышленности оборонного комплекса существенно различался. Наибольшим он был в авиационной промышленности, промышленности средств связи, электронной промышленности (почти в 2 раза). В 1994 г. впервые с начала конверсии произошло снижение на 20% объема производства в атомной промышленности. Лазинцев Ю.Н. Создание корпорации в оборонной промышленности и формирование ее внутренней организационно-производственной структуры / Ю.Н. Лазинцев, А.Б. Воякина, С.Г. Федоров // Экономика и коммерция. Электрон. пром-сть. - 2002. - Вып.3. - С.31-37.

Снижение производства в оборонном комплексе обусловило дальнейшее сокращение численности работающих. В 1994 г. по сравнению с 1993 г. численность промышленно-производственного персонала сократилась на 16%,ив 1993 г. сокращение составило 12%. На 24% сократилась численность промышленно-производственного персонала на предприятиях электронной промышленности и на 20% в промышленности средств связи. Темпы сокращения численности занятых в оборонном комплексе более чем вдвое отставали от снижения объема производства, что привело к росту скрытой безработицы. Бляхман Л.С. Конверсия - центральное звено реформирования промышленности России / Л.С. Бляхман, М.Ф. Замятина // Вестн. С.-Петерб. ун-та. Сер.5. Экономика. - 1998. - N 2. - С.19-24.

В 1994 г. уровень заработной платы на предприятиях оборонного комплекса составлял менее 70% от средней заработной платы в промышленности РФ. Наиболее низким он был на предприятиях электронной промышленности - 42%, радиопромышленности - 51%, промышленности средств связи - 52%.

В 1994 г. Госкомстатом РФ по программе, разработанной совместно с Центром экономической конъюнктуры, было проведено обследование 400 научных организаций оборонного комплекса, которое показало, что сокращение численности занятых научно-исследовательскими и опытно-конструкторскими разработками (НИОКР) замедлилось. Если в 1993 г. численность научных работников оборонного комплекса сократилась на 15%, то в 1994 г. - на 10%. При этом численность докторов и кандидатов наук в 1992 - 1994 гг. не изменилась.

По оценке центра, в 1994 г., как и в 1993 г., общий объем научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в оборонном комплексе сократился почти на 25%. При этом темпы сокращения объема НИОКР по военной тематике составили 29 %, по гражданской тематике -20%. В большей мере, чем в целом по комплексу, снизились объемы научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в радио- и электронной промышленности, а также промышленности средств связи.

В расходах на конверсию в научных организациях по-прежнему основную роль играют средства федерального бюджета (около 60%). Средства иностранных инвесторов остаются незначительными.

В 1 квартале 1995 г. по сравнению с 1 кварталом 1994 г. объем производства в оборонном комплексе снизился на 10%, в том числе по производству военной техники -на 30%, гражданской продукции - на 13%. Численность работающих на предприятиях оборонного комплекса по сравнению с 1 кварталом 1994 г. сократилась на 17%. Лазинцев Ю.Н. Создание корпорации в оборонной промышленности и формирование ее внутренней организационно-производственной структуры / Ю.Н. Лазинцев, А.Б. Воякина, С.Г. Федоров // Экономика и коммерция. Электрон. пром-сть. - 2002. - Вып.3. - С.31-37.

Основные показатели оборонных отраслей промышленности представлены в Приложении.

2.2 Проблемы и перспективы развития конверсии военного производства в РФ