Региональные аспекты экономического развития Казахстана: концепция, проблемы и решения

Тем самым на деформацию отраслевую может наложиться деформация региональная. А ведь задача экономической реформы заключается в том, чтобы выровнять региональное развитие, ликвидируя складывающуюся в плановые времена отраслевую дифференциацию.

Отсюда происходит основная проблема, которая сегодня поднимается как самая важнейшая для данного периода реформы (вернее она была всегда главной, но сегодня она обострилась) - инвестиционная - в результате углубления дифференциации - происходит снижение инвестиционного потенциала, а отсюда возможно и усугубление экологической обстановки. Отсюда и дальнейшее разрушение межрегиональных хозяйственных связей.

Выход же - в выработке и реализации модели социально-экономических преобразований, основу которых составит широкая экономическая самостоятельность регионов. Модель эта должна впитать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, межнациональных экологических и прочих стимулов и сдержек, апробированных мировой практикой.

Сегодня существуют разные подходы к бюджетной политике. Согласно одному из них, центр должен нести только расходы общегосударственного характера и перераспределение средств с помощью трансфертов, а сами регионы должны отвечать за все остальное.

Другой подход прямо противоположен и сводится к тому, что сегодня необходимо сохранить жесткий контроль над всей бюджетной системой и ограничить власть местных органов управления.

По крайней мере, обе точки зрения свидетельствуют о наличии проблемы, которая реально сводится сегодня к нахождению справедливого механизма определения бюджетов на местах, справедливого механизма перераспределения доходов и расходов.

Сегодня есть области, которые обеспечивают свой бюджет на 300-200%, например, Атырауская и Мангистауская области, но поскольку Казахстан по Конституции - государство унитарное, а не федеративное центр сегодня активно пользуется рычагом трансфертов.

Правительство, вместе с тем, осознавая необходимость поиска все же более справедливого механизма, чем "метод тыка", пытается поставить трансфертный механизм на более-менее научную основу.

Так, имеются уже попытки перехода на подушевое финансирование, в основе которого лежит принцип обеспечения права на определенное количество социальных благ независимо от места проживания. По мнению Правительства такой механизм позволит добиться большей справедливости'.

Мы уже упоминали выше о недостатках такого метода.

На деле - это лишь еще более усугубляет несправедливость, поскольку еще больше порождает паразитирование одних областей за счет других.

Сегодня Алма-Аты не хватает средств на :

- ремонт и содержание асфальтового покрытия улиц города;

- зеленое устройство города;

- уличное освещение;

- поддержку и дальнейшее развитие городского транспорта, особенно электрифицированного;

- жилищное строительство;

- инженерное обеспечение земельных массивов, выделенных для ведения жителями города индивидуального жилищного строительства;

- усиление конструкций зданий в связи с тем, что они расположены в сейсмически активной зоне и не отвечают требованиям строительных норм и правил;

- борьбу с преступностью;

- экологические мероприятия;

- строительство метро;

- вопросы экономической поддержки социально незащищенных слоев населения;

- строительство школ.

В результате же расчетов по коэффициентному методу город в 2001 году будет иметь бюджет, равный 9,269 млрд.тенге, в том числе ФОМС - 1,200 млрд. тенге и дорожный фонд - 0,4 млрд.тенге, т.е. на нужды города остается всего 7,669 млрд. тенге.

Это нельзя назвать иначе как движением к катастрофе города, постепенному его превращению в провинциальный город. В проекте бюджета на 1999 год вместо бюджета 14, 834 млрд. тенге 1998 года предлагается в соответствии с коэффициентным методом бюджет 12,5 млрд. тенге с учетом ФОМС и Дорожного фонда.

На наш взгляд, следует:

1. Изменить систему подсчета коэффициентов, которые влияют на верхний лимит бюджета города, области.

2. Часть дефицита бюджета переложить на плечи регионов для начала процентов 40-50, дабы не было желания у акимов увеличивать расходную часть без соответствующего расширения налогооблагаемой базы т.е. каждый будет стремиться жить по средствам.

3. С учетом особенностей каждого региона просчитать необходимый минимум верхнего уровня бюджета города, области и определить коэффициент, который соответствует уровню выделенных финансовых средств. После проведенных расчетов, которые можно провести очень быстро, определить дату (год), в котором эта величина должна достигнуть 1,0.

Для Алма-Аты сегодня необходимо установить верхний предел минимума в 20 млрд. тенге.

За 1 принять для Алма-Аты оптимальную потребность, которая равна 32521 млн.тенге, это те финансовые ресурсы, которые необходимы городу для обеспечения нормальной жизнедеятельности.

Учитывая тот факт, что за один год городу такую сумму не представляется возможным, предлагаем определить временный период в течение 5 лет (1999-2003 годы).

Отличительная особенность нашего подхода и минфиновского заключается в том, что "цена" коэффициента в каждом регионе различная и зависит от особенностей региона.

Рассмотрим пример расчета верхнего минимального лимита бюджета и коэффициента (К) по г. Алма-Аты на 1999 год.

1. Бюджет гор.Алма-Аты на 1998 год утвержден в сумме 14835 млн. тенге.

2. Необходимая минимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 год составляет 19435 млн. тенге.

3. Оптимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 и последующие годы равна 32521 млн. тенге.

4. Предлагаемый министерством финансов лимит на 1999 год составит 12461 млн. тенге.

5. Оптимальная потребность финансовых ресурсов, необходимая для гор. Алма-Аты принимается равной 1.

6. Коэффициент для 1999 года в связи с этим равен

К= 14835:3252= 0,46

Как видно он существенно отличается от коэффициента

министерства финансов, где он определен равным 1,27, т.е. получается, что гор. Алма-Аты тратит на 27% больше, чем нужно городу.

7. Исходя из вышеизложенного Министерство финансов пытается привести гор Алма-Аты К1 в 2001, проводя арифметическое действие 0,27 : 3 = 0,09 == К 1. Получив таким образом коэффициент к 1, умножая его на сумму бюджета, утвержденного на 1998 год уменьшая каждый год верхний предел лимита.

599 = 12302 - (12302 х 0,09) = 11194 млн.тенге

Б2000 = 11194- (11194х0,09) = 10186 млн.тенге

Б2000 =10186-(10186х0,09) = 9269 млн.тенге.

8. Из приведенного расчета видно, что в 2001 году бюджет города будет приведен к среднереспубликанскому и в абсолютной величине будет составлять 9269 млн. тенге, что приведет к непредсказуемым результатам.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 годы

Рис.7. График выделения финансовых ресурсов по методике Министерства финансов

Сам бюджетный механизм и его структурная обоснованность все же совершенствуются. Так, с 1997 г. распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней было более конкретным. Республиканский бюджет, по словам Правительства, берет на себя только расходы по реформированию предприятий (9,3 млрд. тенге в 1996 г.), по финансированию инвестиционных программ, расходы по погашению внешней задолженности и участию в софинансировании плюс выплаты трансфертов субвенциональным регионам.

Нижняя заштрихованная часть обеспечивается Министерством финансов. Верхняя часть изыскивается в процессе исполнения бюджета региона

1999 2000 2001 2002 2003

Рис.8 Механизм бюджетного финансирования дотационной области

В определенной мере на процесс совершенствования бюджетного процесса (кроме этого преследовались цели сокращения бюджетных расходов, политические цели) было направлено объединение областей. Правда, мнения по этому поводу разделились: одни считают, что это привело к ослаблению управляемости, другие, наоборот, - к его повышению.

Объединение областей имело в определенной мере и политические цели, но в основном все же было направлено на смягчение механизма трансфертов. Ведь объединили дотационные области с убыточными, в результате чего сократилось движение средств из мест в центр и из центра на места.

Однако в любом случае региональная дифференциация остается проблемой, решение которой правительство не сможет провести до тех пор, пока не начнется реальное улучшение в экономике.

Правительство пыталось выровнять региональное развитие известным и любимым для полуграмотных министров приемом - введением льгот. В частности, с этой целью были созданы так называемые свободные экономические зоны.

Однако, практика уже сегодня показала неэффективность этого пути, которую можно было сразу предсказать. Создали 5 свободных экономических зон, но это не дало эффекта.

Конечно, в определенной мере эффект можно было получить, если усилить налоговую дисциплину, - ведь на сегодня скрываться от налогов легче, чем переводить производство в свободную экономическую зону. Только если налог станет святой обязанностью, тогда предприниматель будет уже думать и о льготах и инвестициях в СЭЗ.

Однако, истинная причина не только в налоговой недисциплинированности, но и в том, что эти экономические зоны созданы в условиях сложного экономического положения не могут появиться. СЭЗы могут эффективно заработать только в случае развивающейся высокими темпами экономики.

Таким образом, в общем случае проблема развития регионов сводится к той же проблеме экономического выздоровления бюджета и активизации национальных инвестиций путем увеличения государственных расходов после национализации рентабельных производств, устранения расхищения бюджета и объединения ресурсов.

Вместе с тем, возникает вопрос дальнейшей реализации этого механизма на новой основе и новой концепции регионального развития. Осуществлять государственные инвестиции через центр, или через местные бюджеты, концентрировать доходы преимущественно в центре, или в регионах, в отношении каких доходов допускать ту или иную степень централизации-децентрализации, - эти вопросы так или иначе возникают, если речь идет о активизации бюджетной политики, повышения роли бюджета в инвестиционном оживлении экономики. Какого бюджета - центрального, или местного?

Совершенно очевидно, что сегодняшний механизм подавления центральным бюджетом местных во всех вопросах, полное бесправие местных бюджетов не может быть эффективным. Это касается как небольших объектов (почему строительство моста через Иртыш, или какой-то АЭС должно финансироваться всеми областями?), так и крупных проектов (строительство нефтепроводов, нефтедобычи).Без ответов на эти вопросы не может быть речи о завершенном механизме инвестиционного подъема экономики.

Таким образом, реформа регионального управления претерпевает сегодня мощный кризис: 1) противоречия между регионами и центром, а также регионов между собой в последние годы очень обострились; 2) в бюджетных отношениях е сохраняется преимущественно административно-командная система управления из центра и основная масса полномочий относятся к республиканским органам управления и власти; 3) нет ответственности регионов за провалы в экономической политике и неэффективном использовании бюджетных дотаций; 4) большинство регионов в Казахстане - дотационных, что является признаком несовершенной системы