Региональные аспекты экономического развития Казахстана: концепция, проблемы и решения

Правительство Республики Казахстан после одобрения основных направлений бюджетной политики на предстоящий год и проекта консолидированного финансового баланса государства принимает постановление, которым устанавливает порядок, сроки формирования проекта бюджета центральными государственными органами, организациями, содержащиеся за счет бюджетных средств, и представляет его в Министерство финансов Республики Казахстан.

Порядок составления, рассмотрения и утверждения республиканского и местных бюджетов определяется на основании действующего законодательства.

Правила составления и использования республиканского и местных бюджетов разрабатываются Министерством финансов Республики Казахстан и утверждаются Правительством Республики Казахстан.

Размещение заказов на выполнение работ и оказание услуг по программам за счет средств государственного бюджета производится, как правило, на конкурсной основе.

Правительство Республики Казахстан и местные исполнительные органы публикуют отчеты об исполнении соответственно республиканского и местных бюджетов.

Составление республиканского бюджета. Одобренный Правительством Республики Казахстан проект консолидированного финансового баланса государства служит основанием для разработки Министерством финансов Республики Казахстан проекта республиканского бюджета и определения укрупненных параметров местных бюджетов на предстоящий финансовый год, принимаемых за основу при определении величины нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов в местные бюджеты и других предполагаемых взаимоотношений с республиканским бюджетом.

Проект республиканского бюджета разрабатывается в соответствии с бюджетной классификацией, утверждаемой Министерством финансов Республики Казахстан.

В проекте закона о республиканском бюджете указываются суммы всех видов поступлений, нормативы распределения регулирующих общегосударственных налогов, а также предельные размеры расходов по функциональным группам, функциям, подфункциям и учреждениям согласно бюджетной классификации, с указанием размера дефицита (профицита) бюджета, а также проектируемые размеры официальных трансфертов. (Закон РК от 16 июня 1997 г. N 125-1.).

Рассмотрение и утверждение республиканского бюджета. Разработанный Правительством Республики Казахстан проект закона о республиканском бюджете со всеми приложениями не позднее 15 сентября года, предшествующего планируемому, представляется на обсуждение Парламента Республики Казахстан.

Утверждение республиканского бюджета и внесение изменений и дополнений в бюджет происходят на совместном заседании палат после их последовательного обсуждения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате.

Обсуждение начинается с доклада Министра финансов Республики Казахстан и содокладов Министра экономики Республики Казахстан, Председателя Национального Банка Республики Казахстан, а также Палат Парламента Республики Казахстан с заключением по рассматриваемому вопросу.

Республиканский бюджет на предстоящий финансовый год утверждается на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан не позднее 15 декабря отчетного года.

В случае, если Парламентом Республики Казахстан в срок до 15 декабря не будет принят закон о республиканском бюджете на очередной финансовый год, Президент Республики Казахстан издает Указ “О республиканском финансовом плане на I квартал предстоящего финансового года”, который действует до утверждения Парламентом республиканского бюджета.

Исполнение финансового плана осуществляется в порядке, установленном для республиканского бюджета.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов. Министерство финансов Республики Казахстан в недельный срок, но не позднее 15 августа, после одобрения Правительством Республики Казахстан прогнозного проекта государственного бюджета Республики Казахстан и в составе его укрупненного счета проектируемого республиканского бюджета на следующий финансовый год сообщает, по поручению Правительства Республики Казахстан, Акимам областей и городов республиканского значения проектируемые размеры отчислений в доходы их бюджетов от общегосударственных налогов и сборов, сумму предполагаемого выделения средств из республиканского бюджета на формирование общегосударственных программ (с указанием, каких конкретно) и ориентировочную сумму кредита (ссуды), на которую могут в случае потребности рассчитывать местные исполнительные органы, а также предельные лимиты расходов на содержание аппарата управления местных представительных и исполнительных органов.

На основе сообщенных Министерством финансов Республики Казахстан названных в пункте 1 настоящей статьи показателей и своих прогнозных данных по основным параметрам бюджетов областей и городов республиканского значения местные исполнительные органы самостоятельно определяют прогнозные объемы своих бюджетов.

Составление, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, утверждаемой Министерством финансов Республики Казахстан.

Распределение общегосударственных налогов и доходов между бюджетами городов областного значения и бюджетами районов производится областными представительными органами в соответствии с их решениями об областном (городском) бюджете на финансовый год.

Местные представительные и исполнительные органы несут ответственность за сбалансированность доходов и расходов соответствующих местных бюджетов.

Вмешательство вышестоящих государственных органов и местных исполнительных органов в процесс составления, утверждения и исполнения низовых бюджетов не допускается.

Объем официальных трансфертов, предоставляемых в порядке исключения в виде субвенции из республиканского бюджета нижестоящим бюджетам для реализации конкретных программ по функциональным группам, определяется законом о республиканском бюджете.

В местных бюджетах образуется оборотный резерв наличности за счет остатка средств местных бюджетов на начало планируемого финансового года, который используется местными исполнительными органами для управления ликвидностью в течение финансового года. Размер оборотного резерва наличности определяется при утверждении соответствующих местных бюджетов.

Акимы областей и городов республиканского значения не позднее двухнедельного срока после вступления в силу закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год уточняют ранее составленные прогнозные объемы бюджета и вносят на рассмотрение соответствующего маслихата доработанный вариант проекта областного и городского (городов республиканского значения) бюджета, который в течение двух недель принимает решение по его утверждению.

Акимы районов и городов (областного значения) в свою очередь в двухнедельный срок после утверждения областного бюджета вносят проект бюджетов на рассмотрение соответствующего маслихата, который не позднее аналогичного срока принимает решение об утверждении бюджета. В эти же сроки утверждаются бюджеты специальных экономических зон.

До утверждения местного бюджета соответствующими маслихатами на предстоящий финансовый год исполнение бюджета I квартала осуществляется в размере 1/4 части проекта годового бюджета на предстоящий финансовый год.

Кредиты, предоставляемые Правительством Республики Казахстан. Министерство финансов Республики Казахстан от имени Правительства Республики Казахстан может предоставлять государственные кредиты в пределах сумм и на цели, предусмотренные в республиканском бюджете, как правило, через государственные банки. Порядок и условия предоставления кредитов определяются Правительством Республики Казахстан.

Для покрытия временного Кассового разрыва Министерством финансов Республики Казахстан по ходатайству Акимов областей и городов республиканского значения могут выдаваться бюджетные кредиты (ссуды) из республиканского бюджета местным бюджетам.

На эти же цели вышестоящие местные бюджеты могут выдавать бюджетные кредиты (ссуды) нижестоящим бюджетам. Указанные кредиты (ссуды) выдаются под гарантию соответствующих местных бюджетов.

Порядок и условия их предоставления определяются в Правилах составления и исполнения республиканского и местных бюджетов, утверждаемых Министерством финансов Республики Казахстан.

Порядок исполнения республиканского бюджета. Исполнение республиканского бюджета организует Правительство Республики Казахстан.

Организации в соответствии с бюджетными назначениями производятся расходы на основании разрешения, выдаваемого Казначейством при Министерстве финансов Республики Казахстан. Министерство финансов республики Казахстан вправе не выделять бюджетные средства, отзывать и запрещать их расходование в случае непредставления сметы расходов на соответствующий финансовый год и не целевого или неэффективного использования выделенных средств.

Все государственные органы обязаны предоставлять Министерству финансов Республики Казахстан в установленные им сроки информацию, необходимую для подготовки отчета об исполнении республиканского бюджета.

Правительство Республики Казахстан имеет право в процессе исполнения бюджета вносить в распределение ассигнований по учреждениям (согласно бюджетной классификации) изменения, связанные с осуществлением мероприятий по совершенствованию структуры и функций бюджетных организаций и изменять источники покрытия дефицита республиканского бюджета.( Закон РК от 16 июня 1997 г. N 125-1.).

Организации, содержащиеся за счет республиканского бюджета, могут с согласия Министерства финансов Республики Казахстан переводить средства из одной программы, подпрограммы и специфики в другую.

Не допускается выделение средств из республиканского бюджета организациям, содержащимся за счет местных бюджетов и внебюджетных целевых фондов (за исключением случаев, предусмотренных законом о республиканском бюджете), общественным и творческим объединениям и организациям, а также хозяйствующим субъектам без государственной доли участия.

Если в ходе исполнения бюджета центральными государственными органами Республики Казахстан принимаются нормативные акты, в соответствии с которыми увеличиваются расходы либо уменьшаются доходы бюджетов области и Городов республиканского значения, им возмещаются потери за счет средств республиканского бюджета, и, напротив, при "уменьшении их расходов или увеличении доходов производится уменьшение субвенций, а по несубвенционным областям -относятся на взаиморасчет.

Свободные остатки бюджетных средств, полученные на искало финансового года в результате перевыполнения доходов в истекшем году, а также сумм перевыполнения по доходам за истекший период в ходе исполнения бюджета текущего года, могут направляться Правительством Республики Казахстан на финансирование дополнительных расходов, возникших в процессе исполнения бюджета.

В республиканском бюджете образуется оборотный резерв наличности за счет остатков средств по республиканскому бюджету на начало предстоящего финансового года, который используется Правительством Республики Казахстан для управления ликвидностью в течение финансового года.

Порядок исполнения местных бюджетов. Местные исполнительные органы организуют исполнение бюджета соответствующих административно- территориальных единиц, эффективное я целевое расходование бюджетных средств. Исполнение местных бюджетов осуществляется на основании поквартальной разбивки доходов н расходов областного бюджете), бюджетов городов республиканского и областного значения и бюджетов районов, которая составляется в пределах сумм утвержденных бюджетов.

Местные финансовые органы имеют право приостанавливать финансирование или отзывать выделенные бюджетные средства в случае не целевого или неэффективного их использования. Организации, содержащиеся за счет местного бюджета, могут с согласия местных финансовых органов переводить средства из оли⁰!! программы, подпрограммы и специфики в другую, кроме тех, которые специально выделены в утвержденном бюджете.

При утверждении областного и городского (городов республиканского значения) бюджетов наравне с низовыми бюджетами рассматриваются и взаимоотношения с бюджетами специальных экономических зон, расположенных на территории соответствующий области и в черте городов республиканского значения.

Взаимоотношения бюджета специальной экономической зоны с местным бюджетом определяются через долговременный стабильный норматив отчислений от общей суммы доходов, поступающих в бюджет специальной экономической зоны, установленный в положении о специальной экономической зоне и учтенный в соответствующем местном бюджете на очередной год. Поступления, остающиеся в распоряжении специальной экономической зоны, устанавливаются в положении о специальной экономической зоне и учитываются в соответствующем местном бюджете на очередной год. Поступления, остающиеся в распоряжении специальной экономической зоны, исключаются из контингента общегосударственных и местных налогов, сборов и других поступлений, принимаемых для определения норматива отчислений в республиканский бюджет и местные бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц, в черте которых расположены специальные экономические зоны.

Если в ходе исполнения бюджета местными исполнительными органами принимаются нормативные акты, в соответствии с которыми увеличиваются расходы или уменьшаются доходы нижестоящих бюджетов, этим бюджетам возмещаются средства из вышестоящих бюджетов; при уменьшении расходов или увеличении доходов нижестоящих бюджетов соответствующие суммы в полном объеме передаются в вышестоящий бюджет, а по тем низовым бюджетам, где им предусмотрено выделение субвенции, - уменьшается ее размер.

Не допускается выделение средств из местных бюджетов организациям, содержащимся за счет республиканского бюджета и внебюджетных фондов (за исключением случаев, предусмотренных в законе о республиканском бюджете), общественным и творческим объединениям и организациям, а также хозяйствующим субъектам без государственной доли участия.

Свободные остатки бюджетных средств, полученные на начало финансового года в результате перевыполнения доходов, а также сумм перевыполнения по доходам за истекший квартал в ходе исполнения бюджета текущего года могут направляться по решению Акимов на финансирование дополнительных расходов, возникших в процессе исполнения соответствующего бюджета, и не подлежат изъятию в вышестоящий бюджет.

Основные 4 республиканских налога составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используется бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Финансовые ресурсы консолидированного бюджета РК распределяются между территориальными и республиканским бюджетами в определенной пропорции.

В основу распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы перераспределения территориальных финансов между убыточными и "прибыльными" регионами, регионального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулируемых источников.

Основу собственных доходов составляют региональные и местные налоги и сборы, отчисления от республиканских налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин "регулирующие доходы" означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от республиканских и региональных налогов, дотации, субвенции, средства полученные из республиканского фондов.

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов.

Для городов, районов, поселков нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальным органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих доходов. Они не только обеспечивают финансовыми ресурсами регионы, но и стимулируют повышение эффективности производства на территории.

Система территориального бюджетирования недостаточно эффективна и способствует выравниванию уровней развития территориальных единиц.

Главный из недостатков - зависимость от вышестоящих органов власти и субъективность при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов -установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава.

Поскольку часто в регионах темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов, в большинстве регионов возникает необходимость в дотациях. Методы наделения дотациями и субвенциями не только несовершенны, но и лишены стимулирующего действия, создают у территорий иждивенческое настроение, не способствуют развитию у органов власти на местах хозяйственной инициативы, уменьшают возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляют финансовый контроль.

С другой стороны полностью исключить их нельзя. Отказ от дотаций и передача больших полномочий при высокой неустойчивости бюджетных источников может привести к ухудшению положения в определенной мере, к постоянным кассовым разрывам и необходимости обращаться за кредитами и ссудами из вышестоящих бюджетов. Вопрос в данном случае стоит о путях совершенствования регионально-экономических отношений : постепенных или радикальных. Экономическое и социальное выравнивание развития регионов согласуется с идеологией любой экономической теории : классической, неоклассической, кейнсианской, или даже марксистской.

Но как раз несовершенность методов приводит к действиям по малопонятной и нестабильной системе, не налажено постоянное и прозрачное использование какой-либо стандартной формулы для определения потребности регионов в финансовой поддержке со стороны государства и соответствующего регулирования бюджетных ассигнований.

Формально имеет место процесс дележа снизу вверх, в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы. На республиканском уровне определяется минимальный уровень доходов и максимальный уровень расходов области. Дефицит покрывается трансфертами (субсидиями).

В таком положении регионы находятся в ущемленном положении ” зависимости от центра. Даже такие важные статьи, как поддержка занятости, дорог и пр. зарегулированы различными внебюджетными фондами, хотя практически это означает нарушение принципа единства кассы.

Не реализуется в особенности принцип сочетания общегосударственных интересов и интересов населения региона. Такая схема, реализуясь на практике, имеет 4 проблемы:

1. Местные власти располагают ограниченной свободой в установлении собственно налоговой базы и ставок. Не зря даже Алма-аты, который обладает наибольшим потенциалом для формирования независимых налоговых поступлений, чем большинство других регионов, все же абсолютное большинство бюджетных доходов получает от налогов, устанавливаемых на республиканском уровне.

2. Аппарат налоговых инспекций слаб и плохо организован, являясь к тому же аппаратом двойного подчинения.

3. Из-за отсутствия стандартной формулы перераспределения бюджетных доходов в зависимости от местных потребностей и исходной величины местных доходов между центрами и регионами возникают глубокие противоречия - в результате которого регионы пытаются спекулировать на трудностях, создаются многочисленные СЭЗы, которые, например, получая дотации одновременно имеют льготные условия по налогам и, таким образом, покрывается неумение управлять территорией.

4. Доля местных бюджетов в основных источниках доходов растет - например местными бюджетами сейчас получается значительный объем подоходного корпоративного налога и НДС. С другой стороны, значение таких специфических налогов, которые имеют региональную природу, как налог на землю - мало.

Что касается расходной части, то сегодня большинство дотационных статей, как правило на образование, здравоохранение, - передаются местным бюджетам. Считается, что местные бюджеты, неспособные содержать и дотировать эти отрасли, в целях сокращения расходов и дефицита местного бюджета будут избавляться от этой сферы.

Однако, при том не даются никаких механизмов, например, выпуска муниципальных облигаций.

Статистика финансов не полная, поскольку не учитываются многочисленные расходные обязательства, гарантии и, кроме того, внебюджетные фонды не учитываются на местном уровне и слабо контролируются местными органами власти и управления в виду опять-таки их двойного подчинения.

Таким образом, условия экономической деятельности, переданной в ведение местных органов управления, не способствуют стабильности, справедливости либо эффективному поведению децентрализованного государственного сектора. Существуют сложности взимания НДС в процессе межрегиональных связей.

Вместе с тем определенные механизмы выравнивания в какой-то степени должны быть сохранены. В той же федеративной России с 1994г. используется, успешно или нет, такой метод финансового обеспечения территориальных бюджетов, как Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный за счет федерального бюджета.

В 1997 г. ФФПР формировался в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением сумм 10%-ного подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин). Финансовая помощь из фонда оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" (1-статус), или региона, особо нуждающегося в поддержке" (2-статус).

При расчете трансфертов используется группировка субъектов федерации, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджета. Все субъекты делятся на три группы:

* регионы с высокими душевыми бюджетными доходами ( в основном от природных ресурсов) и расходами, а также высокими показателями уровня прожиточного минимума;

* регионы, полностью относящиеся к районам крайнего Севера, но не вошедшие в первую группу;

* регионы, не вошедшие ни в первую, ни во вторую группу.

Право на трансферт получают только те субъекты, у которых расчетный объем доходов не превышает расчетного объема расходов. Право на 1-статус получают регионы, у которых душевой бюджетный доход меньше среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов, если объем их доходов не превышает объем расходов без капиталовложений в указанных условиях. Право на 2-статус получают регионы с расчетным объемом текущих расходов, превышающим расчетный объем доходов с увеличением его на недостающую сумму до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов (1-статус).

При расчете среднедушевого бюджетного дохода и среднедушевого бюджетного расхода для исчисления поправочного коэффициента расходов по соответствующей группе регионов они корректируются на понижающий коэффициент 0,92. Данный коэффициент рассчитывается как частное от деления среднедушевого бюджетного расхода (без капитальные вложений) по группе регионов (скорректированного на понижающий коэффициент 0,92) на среднедушевой бюджетный доход по данной группе. Коэффициент расходов может быть повышающим (если он больше 1) и понижающим.

Доля региона, получившего право на 1-статус определяется как частное от деления недостающих доходов, с учетом доведения их до среднедушевого бюджетного дохода по группе регионов, на сумму недостающих средств по всем -\ регионам федерации, получившим 1 статус. Доля региона, ' получившего право на 2 статус, определяется как отношение , суммы недостающих доходов для покрытия текущих расходов, увеличенной на недостающую сумму до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов (1-статус), к обще сумме недостающих средств для покрытия текущих расходов по всем регионам, получившим 2-статус.

Пропорции между двумя частями ФФПР устанавливается исходя из соотношений, складывающихся между суммой недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода для регионов, получивших 1-статус, и суммой недостающих средств для покрытия текущих расходов по регионам, получившим 2-статус.

В целях реализации положения об отнесении ФФПР к защищенным статьям бюджета ведется обособленный учет средств, ежемесячно зачисляемых в этот фонд в размерах утвержденного норматива, а также расходуемых из этого фонда.

Для сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств в бюджеты регионов часть (не более 70%) исчисленных трансфертов замещается повышением норматива отчислений от НДС.

Преимуществом российского метода является то, что средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей как территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории) т.е. бюджетные доходы, поступившие в бюджетную систему соответствующей территории, так и численность населения, проживающего на соответствующей территории. Выделение средства территориям осуществляется на основе общей для всех регионов формулы расчета.

Такой способ выделения средств территориальным бюджетам может быть распространен и на местные (городские, районные) бюджеты.

Существенную роль в решении проблемы приоритетности в распределении государственных расходов может сыграть введение государственных минимальных социальных стандартов и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Они могут стать базой расчета объема минимальных средств на социальную защиту населения, определять размер местных бюджетов, в конечном счете - приоритетность распределения бюджетных ресурсов.

Таким образом, решение проблемы территориальных бюджетов требует реформирования всей бюджетной системы, расширения финансово-бюджетных прав территориальных органов власти и укрепления территориальных бюджетов.

Для объединения средств предприятий и местных бюджетов в развитие социальной инфрастуктуры и финансирование общерегиональных мероприятий используются муниципальные внебюджетные фонды экономического и социального развития.

Городской внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:

* добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лип;

* доходов от аукционов;

* штрафов за загрязнения окружающей среды, нерационального использования природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

* штрафов за порчу памятников истории и культуры, находящихся в городской собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов;

штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного управления и их должностными лицами на основе законодательства Казахстан;

Фонды должны создаваться на основе решений местных представительных органов власти.

Средства муниципальных фондов могут быть использованы на:

* расходы, связанные со строительством объектов социально-бытового и коммунального назначения;

* расходы, связанные с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных), а также для финансирования плановых затрат в случае, если доходы не достигают планового размера;

* расходы, связанные с другими социальными расходами (содержание приютов, домов), содержанием социально значимых объектов общерегионального назначения и др.

Создание городских и областных внебюджетных фондов будет содействовать концентрации ресурсов предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры; усиливает материальную заинтересованность местных органов власти в результатах своей хозяйственной деятельности; укрепляет финансовую базу местных органов власти; способствует более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов; укрепляет экономические связи местных органов с предприятиями, расположенными на их территории;

освобождает предприятия от выполнения несвойственных им функций по развитию местного хозяйства; расширяет финансовые возможности местных органов для ликвидации диспропорций между производственной и непроизводственной сферами и диспропорции внутри инфраструктуры ; повышает уровень обслуживания населения.

Реализация указанных в разделе 2.3. посылок столь актуальна, что игнорирование их способно привести к дезинтеграции страны и превращения каждой из них в СЭЗ. Новая концепция регионального развития должна стать опорным каркасом практических действий.

Необходимо разработать минимальные государственные социальные стандарты для разработки бюджетов. Сегодня нет критериев для предоставления единого набора услуг, поскольку неравномерность распределения необходимого набора услуг делает невозможным определения критериев. Например, услуги коммунального хозяйства на 1 комн. квартиру в Алма-аты и Шымкенте различается в несколько раз. Практически несопоставима социальная инфраструктура регионов, различны и расходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов.

Таким образом, стандарт необходимо корректировать по регионам, а значит, он перестает быть стандартом. Да и нет гарантии, что стандарты могут быть обеспечены республиканским бюджетом, а значит и потребность в таком стандарте условна.

Сегодня для совершенствования бюджетно-налоговых отношений необходимо в первую очередь разработать единую бюджетную классификацию, выработать методику расчетов трансфертов, придать налогу с продаж статус регионального.

Однако следует отметить, что на сегодня основной вопрос налоговой политики связан не столько с его содержанием, сколько с общей экономической ситуацией.

1. Низкая оплачиваемость налогов. Налоги низкие у нас по сравнению с Россией. Но и их не уплачивают по двум причинам:

1. Плохая работа налоговой полиции. Увеличить налоговые поступления можно улучшив работу налоговой службы. Первые результаты показала Алма-Атинская налоговая служба: за 9 месяцев 1997г. проведено 771 проверок, при которых выявлено 1129 нарушений. Сумма доначисленных налогов и др. платежей составила 1 млрд.306 млн. тенге! Взыскано в бюджет налогов и др. платежей на сумму 939 млн. тенге. Сумма взысканных административных штрафов составила почти 18 млн. тенге. Описаны имущества недоимщиков и погашено недоимки на сумму 2,5млрд.тенге! Только по одному городу за 9 месяцев получена сумма, равная годовому объему финансирования строительства. Правда Алма-Аты - основная область. Но ведь и полиция только начала работать и не хватает кадров и здесь.

Законопослушание несомненно даст тот эффект, который мы недооцениваем.

2. Низкий уровень жизни населения в целом. Между налогоплательщиком и государством сегодня установился своеобразный консенсус: государство практически сняло с себя социальные заботы, а налогоплательщик вынужден идти на сокрытие налогов.

Нельзя также распределять денежные доходы между республиканским и местным бюджетами таким образом, чтобы наиболее легко собираемые налоги стали источником формирования республиканского бюджета. Мы уже целые отрасли передали местным бюджетам, а налоги им отдали самые "трудные".

В унитарном государстве система финансирования должна учитывать достижения высокой степени выравнивания объема услуг бюджетных расходов на душу населения. Это было бы наиболее справедливо, поскольку население платит налоги по одинаковым ставкам во всех регионах.

Сейчас же распределение доходов межу местным и республиканским бюджетами остается во власти самого правительства. Закон "О бюджетной системе" лишь закрепляет определенные статьи и трансферты между различными бюджетами, но баланса между потребностями региона и намеченными доходами бывает не видно, что создает трудности в бюджетном планировании. Решения задач выравнивания социально-экономического развития регионов осложняется тем, что поступления от основных налогов в значительной степени сконцентрированы в нескольких областях, а разница поступлений на душу населения велика.

Таким образом, проблема неурегулированности отношений на разных бюджетных уровнях остается. Это видно и из того, что расходы республиканского бюджета возрастут в 1997 г. на 70%, а в областях значительно меньше, то есть области будут иметь в 1997г. реальных денег меньше, чем в истекшем году.

Следует еще иметь ввиду и то, что местные бюджеты все больше должны брать на себя не только содержание социальных учреждений, но и инвестиционные обязательства и поэтому основные налоги должны оставаться им. С 1997г. постепенно началась реформа бюджетного процесса (с принятием закона "О бюджетной системе"), однако кардинальные изменения еще не произошли.

Правительству надо определить приоритетные направления регионального развития на перспективу с учетом принятия закона "О бюджетной системе" и новых межбюджетных отношении, рассмотреть и принять целевые программы, организовать работы по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов, скоординировать деятельность органов государственной власти по улучшению использования выделяемых бюджетных ресурсов, организовать контроль по выполнению решений.

Как показывает мировая практика, на местном уровне следовало бы аккумулировать 60-80% средств консолидированного бюджета, в республиканском бюджете - 20-40%. В Казахстане продолжают настаивать на том, что в республиканском бюджете должно сосредоточиваться до 80% средств, при этом ссылаются, что в случае, если долю эту довести до 15-20%, то резко уменьшатся возможности центра по выравниванию развития территорий и будет только вред.

Но это идет из-за непонимания экономических процессов, не может экономика развиваться в отрыве от мировой и уж тем более в республике не может существовать областные границы. Капитал, трудовые ресурсы согласно экономических законов рынка будут двигаться всегда туда, где ему выгодно, где больше процент от вкладов и т.д. В данном случае механизм чрезмерной концентрации приводит к тому, что только не рыночно распределяются деньги, регионы просят и неэффективно используют средства, поскольку они не ответственны, весьма распространено коррумпированное распределение средств. Если же на экономическую основу перевести, то регионам некуда будет деваться и распоряжаться они будут тем, что имеют и будут заинтересованы в увеличении подоходной базы и развитии производства - произойдет определенная коммерциализация деятельности (в хорошем смысле слова). Это, правда, должно сочетаться и политическими мероприятиями по повышению самостоятельности местных парламентов-маслихатов и др. органов управления.

Улучшению социально-экономической ситуации в регионах будут способствовать меры:

* по преодолению разобщенности в выработке и реализации региональной политики, сосредоточении решения территориальных проблем на республиканском уровне в рамках одного ведомства с приданием ему соответствующих полномочий и выделением необходимых ресурсов;

* усиление и расширение спектра методов государственного воздействия на экономику и социальную сферу регионов при одновременном расширении прав регионов по территориальному развитию;

* переориентация органов государственного управления на цели предотвращения социально-экономических кризисов в регионах;

* повышение роли региональных приоритетов и усиление роли регионов при проведении макроэкономической и отраслевой политики.

Можно было бы предложить стать сборщиками всех налогов областные и городские исполнительные власти, которые сами будут переводить налоги в центр.

К сожалению, на вопрос, что такое бюджет в унитарном государстве в самых высоких правительственных кругах можно встретить мнение, что в унитарном государстве нет категорий "местный бюджет" и "территория", поскольку руководители и бюджет области назначаются центром. Мол, как быть Восточно-Казахстанской области, у которой нет средств на пенсии, а пенсионеров много, потому что много льготников из-за вредных условий труда.

Но по крайне мере странно объяснять централизованность бюджетной системы необходимостью обеспечивать только социальные вспомоществования. Региональная самостоятельность имеет в первую очередь экономическую подоплеку, которая будет способствовать решению и социальных проблем. Первичность экономических отношений не берется в расчет адептами сохранения жесткой централизованной перераспределительной бюджетной системы.

При этом в первую очередь следует навести порядок в налоговых взаимоотношениях центра и регионов. На наш взгляд, следует полностью оставить за регионами НДС.

8 из 14 областей республики в 1998г. должны получить трансферты, то есть безвозмездные дотации. Например, 10,9 млрд. тенге получит Алма-Атинская область, 9,5 млрд. тенге - Южно-Казастанская, 6 - Северо-Казахстанская. Основными донорами остаются г. Алма-Аты, Мангистауская, и Атырауская области. Предполагается, что в 1998г. возрастут отчисления в республиканский бюджет Карагандинской и Акмолинской областей, за счет чего трансферты убыточным регионам в целом возрастут по сравнению с 1996 г. на 55%.

Трансферты отбивают стимулы у местных органов власти к сбору налогов, существенно снижают предпринимательскую активность в регионах.

В бюджет не включаются теперь 4 внебюджетных фонда. Однако бюджетная политика, на наш взгляд, все равно должна строиться с учетом потоков денег через эти фонды, для чего должен составляться консолидированный финансовый баланс.

Сейчас для местной власти важно найти новые источники получения средств. Очевидно, что должны быть отработаны механизмы взаимодействия местной власти с предпринимателями, в частности, привлечения частного сектора к развитию социальной сферы территории.

Активно должны использоваться такие средства, как муниципальные займы (см.ниже), передача в управление объектов жилищного хозяйства (по опыту г.Москвы). Важнейшим остается вопрос коммунальных предприятий, так или иначе пересекающийся с вопросами ее приватизации или сохранения в государственной собственности под управлением местных органов управления.

К сожалению, в отношении крупных коммунальных предприятий на практике сохраняется мнение о необходимости их скорейшей приватизации. Позиция эта связана с общей теоретической ошибкой и неправильными взглядами на эффективность и роль государственных предприятий вообще.

При приватизации тех же стратегических отраслей, очевидно, руководствовались следующими соображениями в пользу такой приватизации:

* государство не способно управлять громадным сектором;

* преимуществ госсектора нет в условиях отсутствия войн, глобальных противостояний на государственном уровне;

* рост интернационализации и создание крупных ТНК сделали невозможным противостояние зарубежной конкуренции;

* правительству недостает средств для развития госпредприятий и даже доступ к международным ссудным и фондовым рынкам не даст результата, поскольку международные финансовые организации препятствуют кредитованию госпредприятий;

* приватизация станет дополнительным источником средств пополнения казны, исчезнет произвол политиков и госчиновников.

Вместе с тем, есть ряд моментов против такой поспешной приватизации:

1.Предприятия эти часто рентабельны и не требуют серьезных затрат для существенного повышения их прибыльности.

2. Предприятия продаются иногда не известным и честным компаниям, а малоизвестным компаниям, не имеющим серьезного капитала, которые манипулируя цифрами реинвестирования прибыли и кредитных инвестиций "выполняют" инвестиционные обязательства.

3.Предприятия, будучи в госсобственности часто работали на личные интересы директората и политиков и в этом случае простое усиление контроля без поспешной продажи инвесторам может принести положительные результаты в работе таких предприятий.

4. Госпредприятия в условиях рыночных, - это не госпредприятия в условиях плановой экономики и они не обязательно убыточны. В условиях конкурентного рынка государственное предприятие поставлено в те же условия, что и частное, форма собственности его настолько же абстрактна, насколько абстрактна ввиду большой распыленности акционерная форма собственности.

5. Вместе с тем, социальная направленность целей госпредприятий дает им больше преимуществ по сравнению с приватизированной формой. Эффективность предприятий должна измеряться не уровнем прибыльности , а общественной эффективностью.

6. Низкая эффективность прежних госпредприятий объяснялась прежде всего плохим менеджментом, а также условиями деятельности (отсутствие конкуренции, самостоятельности и т.д.).

Таким образом, прежде чем принимать решение о приватизации коммунальных предприятий необходимо тщательно взвесить необходимость такой приватизации, возможные социальные потери. Мы не против приватизации коммунальных предприятий, а всего лишь за разумность и тщательную экономическую расчетливость в этом деле.

К сожалению налогово-бюджетные отношения стимулируют продажу коммунальных предприятий, поскольку их содержание в условиях бюджетной несамостоятельности городов становится маловозможным. Например, несмотря на то, что коммунальную собственность по г. Алма-аты передали местным органам управления, налоги по ним все также идут в республиканский бюджет. А ведь предприятие коммунальное, следовательно, и НДС, и даже подоходный налог не должны идти в республиканский бюджет, а оставаться в местном. Многие предприятия приватизировались, но госпакеты акций не переданы до сих пор в коммунальную собственность.

Региональные аспекты инвестиционной политики

Одной из самых острых проблем перехода к экономическому росту является трудность инвестиционного оживления в экономике. Беспрецедентный спад инвестиционной активности продолжает беспокоить, хотя в течение 1997 и 1998 годов наблюдается некоторая стабилизация и рост объемов капитальных вложений. Но связано это в основном с преобладанием в отраслевой структуре инвестиций строительной отрасли. При этом строительные инвестиции имеют ярко выраженную региональную дифференциацию.

Низкая привлекательность с точки зрения строительных инвестиций в отдельных регионах внушает тревогу. Только в двух регионах объем строительства жилья в 1997 и 1998 годах превысил объемы аналогичного периода в предреформенные годы.

Другим сегментом экономики, оказывающим в последнее время на степень инвестиционной активности и динамику капитальных вложений в Казахстане, являются сырьевые отрасли.

Существенно изменилась технологическая структура капитальных вложений как в целом по республике, так и разрезе отдельных регионов. Так, увеличивается доля строительно-монтажных работ, но не покупки оборудования, что объясняется перераспределение инвестиционных ресурсов в пользу непроизводственного строительства.

Территориальная структура капитальных вложений остается относительно стабильной и лишь последние 2 года происходит смещение инвестиций на север.

По мере расширения прав регионов по управлению хозяйственной деятельностью сложились предпосылки для повышения роли региональных бюджетов в финансировании централизованных инвестиций. Однако роль региональных бюджетов в строительстве сегодня незначительна и по существу инвестиции за счет собственных бюджетов имеют место только в Алма-аты и некоторых других регионах-донорах.

Сокращается доля средств централизованного бюджета в финансировании региональных инвестиций в тех регионах, которые не располагают собственными ресурсами для осуществления структурных преобразований, в том числе в силу субъективных причин.

Что касается участия собственных средств предприятий в инвестиционном процессе, они не стали основным источником финансирования капитальных вложений ввиду общего кризисного положения реального сектора.

Таким образом, инвестиционная политика на региональном уровне управления находится на стадии становления, она не отлажена ни организационно, ни с точки зрения экономического механизма ее реализации.

Экономическая политика государства могла бы способствовать смягчению межрегиональных диспропорций. Поэтому к важнейшим задачам современного и перспективного этапов реформирования казахстанской экономики в области совершенствования инвестиционной сферы можно отнести следующее:

* определение конкретных региональных инвестиционных приоритетов;

* проведение постоянного мониторинга финансового положения регионов для уточнения реальных возможностей регионального самофинансирования;

* сочетание отраслевого и регионального подходов при распределении средств республиканского бюджета;

* более полный учет региональных особенностей при проведении рыночных реформ, прямо не связанных с инвестиционным процессом, но оказывающих влияние на него;

* создание равных для всех регионов условий формирования и использования местных финансовых ресурсов на цели инвестирования, что требует, в частности, определенной корректировки бюджетной и налоговой политики.

На наш взгляд, инвестиционная политика в республике могла быть построена на ином принципе, нежели просто продажа иностранным компаниям. Инвестиционная политика, основанная на концепции продажи предприятий не имеет выраженного регионального характера, поскольку регионы не получили от такой продажи никаких преимуществ. Региональная концепция могла бы быть основанной на принципе точечной работы с основными предприятиями республики. Дело в том, что в республике всего 200 крупных предприятий и каждый их них почти полностью экспортоориентирован, то есть выпускает валютоприносящую продукцию. Вторая особенность -территориальное рассредоточение этих предприятий. Они расположены практически по всей территории равномерно и сосредоточены в основных городах, выступая в них ведущими предприятиями.

Конечно, без кредитов, в том числе иностранных, никак было бы не обойтись. Однако, в отличие от нынешней ситуации, валюта бы поступала в бюджеты, в том числе в местный.

Решение инвестиционной проблемы, вместе с тем, не является простым вопросом и в первую очередь она определяется общей инвестиционной ориентацией макроэкономических решений. В частности, это касается вопросов экспортной политики, внешнеторговой, налоговой политики и т.д.

Для улучшения платежного баланса необходимо:

* ввести обязательное использование тенге во внешнеэкономических расчетах

* разрешить свободный вывоз тенге нерезидентам

* перейти к фиксации обменного курса тенге с дополнительной тенговой эмиссией в соответствии с дополнительным спросом, обусловленном вытеснением иностранной валюты из сферы внешнеторговых отношений. В последующем это подтолкнет к дедолларизации внутреннего рынка, что позволит вернуть стране не менее 2 млрд. долл. утраченного эмиссионного дохода. Вытесняющая доллары тенговая масса направлялась бы на пополнение оборотных средств экспортоориентированных предприятий, а также в прирост сбережений, что может способствовать смягчению кризиса неплатежей и увеличению предложений капитала на внутреннем рынке. Косвенно дедолларизация внешнеторгового оборота приведет к увеличению спроса на казахстанские товары, росту их экспорта, а также привлечения инвестиций из-за рубежа. В этом направлении нужно действовать и на рынке ценных бумаг, ограничивая по ним расчеты в иностранной валюте.

Налоговая полшпика должна быть направлена на увеличение сборов при снижении налогового бремени для малых предприятий (но не в форме предоставления льгот, а упрощения процедуры налогообложения). Налог для малых предприятий должен, в частности, определяться не по отчетности, а расчетным путем - на базе оценочных показателей физических параметров деятельности (занимаемая площадь, численность персонала, производственные мощности, характер деятельности и т.д.).

Необходимо принять и ряд оперативных мер по улучшению платежной системы. Учитывая, что существенную долю в структуре недоимки в бюджет составляют накрученные пени и неустойки необходима реструктуризация долгов предприятий государству. Необходимо в числе первоочередных мер предоставить всем без исключения предприятиям отсрочки на выплату пени на 5-7 лет (с правом последующего списания при соблюдении определенных условий).

При полной уплате предприятием текущих налоговых платежей в течение трех месяцев, то есть с четвертого месяца предлагается (при продолжении уплаты текущих платежей ) списывать пеню в размере до 10% ежемесячно. Коль скоро предприятия начнут гасить имеющийся у него долг, размер списания пени можно было бы увеличить до 10-15%. Кроме того, для поддержки таких предприятий целесообразно было бы предоставить им инвестиционный налоговый кредит, установив, что на предприятия, производящие текущие платежи, на замороженную сумму пени и на старые долги пеня не начисляется. При этом предприятия должны также осуществлять и другие меры финансового оздоровления, связанные, в частности, со структурной перестройкой. При невыполнении взятых обязательств необходимо предусмотреть конкретные меры ответственности: проведение процедуры банкротства, изъятия контрольного, а затем и полного пакета акций в пользу государства и продажа их иностранным инвесторам.

Одновременно предстоит активизировать работу по обращению недоимки предприятия на его дебиторов. Сегодня это затруднительно, правда, поскольку, во-первых, на счетах дебиторов также нет средств, во-вторых, часто наличие дебиторской задолженности позволяет в сговоре с организацией-дебитором прокручивать суммы соответствующих задолженностей не платя в бюджет. В-третьих, предприятия, которые в течение ряда лет не могут сбыть свою продукцию вследствие неконкурентоспособности, в течение ряда лет показывают псевдореализацию путем умышленного наращивания дебиторской задолженности, пытаясь тем самым скрыть свою несостоятельность.

Дебиторская задолженность часто возникает вследствие прямых хищений, замаскированных под продажу продукции. Поэтому обращение недоимки в дебиторскую задолженность требует существенных дополнений. Наиболее реальный путь -сделать их предметом торговли, продавая с публичных торгов финансовым организациям.

Следует также ввести индексацию просроченной задолженности, шире использовать для более рентабельных предприятий векселя, замкнутые на кредиторскую задолженность банку.

o Во внешнеэкономическом разделе промышленной политики необходимо: последовательно совершенствовать товарную структуру производства с постепенным увеличением в структуре внешней торговли высокотехнологичной и наукоемкой продукции;

o выработать и последовательно осуществлять стратегию импортозамещения, прежде всего, неоправданно завозимых изделий;

o переходить от внешнеторговых к комплексным современным формам внешнеэкономических связей, охватывающим полностью или в большей мере инновационно-воспроизводственный цикл.

Особого внимания требуют сельскохозяйственные инвестиции. Надо ввести единую ренту от использования земли для крестьян - только налог на землю. На наш взгляд, необходимо выработать систему долгосрочного сельскохозяйственного кредитования на основе создания по примеру развитых стран 15-20 земельных банков. Земельные банки должны создаваться по инициативе фермеров с участием государства, вкладывающего на первом этапе основную долю капитала с постепенной их приватизацией в течение 5 лет. Для стимулирования развития этих банков на первом этапе необходимо освободить земельные банки от налогообложения, разрешить им выпуск неналогооблагаемых акций. Кредиты должны выдаваться покупателям акций в размере не менее 15% ссуды.