Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета

Исполнение бюджета - важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования. Рассмотрим на примере 1999 г., как был исполнен федеральный бюджет.

На результаты перевыполнения бюджета (особенно в части доходов) значительное влияние оказали тенденции определенного оживления реального сектора экономики. За 1999 г. объем ВВП составил 4545,5 млрд руб., что на 13,2% выше объема ВВП, предусмотренного Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год", и на 3,2% превышает ВВП в 1998 г. Благодаря росту экономики поступления в федеральный бюджет доходов в денежном выражении за 1999 г. (615,5 млрд. руб.) превысили показатель плана на 85; 5 млрд. руб. Значительный объем доходов федерального бюджета позволил увеличить непроцентные расходы и одновременно обеспечить достижение первичного профицита в 1999 г. в размере 2,5%, что на 0,9% выше, чем планировалось. Помимо роста ВВП на перевыполнение плана по доходам оказали влияние следующие факторы: фактический уровень инфляции (36,5%) оказался выше плановой величины (30%); фактический среднегодовой курс доллара США (24,8 руб. за 1 долл) превысил прогнозный курс (21,5 руб. за 1 долл), что обеспечило рост валютных поступлений в рублевом эквиваленте. Нельзя не отметить и результаты совершенствования налогового администрирования, направленные на усиление контроля, снижение неденежных расчетов и другие мероприятия. Исполнение бюджета по расходам позволило впервые за 10 лет обеспечить финансирование социальных отраслей в полном объеме в соответствии с параметрами утвержденного бюджета.

Таблица 1.

Основные характеристики исполнения федерального бюджета за 1999 г., млн руб.

Исполнение бюджета призвано обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об установлении в Российской Федерации казначейской системы исполнения бюджетов (ст.215). В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

С 1918 г. в России действовала банковская система исполнения бюджетов. При этом Государственный банк обеспечивал кассовое исполнение бюджетов, включающее в себя сбор и учет доходов бюджетов, межбюджетное перераспределение доходов, открытие и ведение лицевых счетов бюджетополучателей, организацию учета и отчетности по всем операциям с бюджетными средствами. С выходом экономики из рамок централизованного планирования стала изменяться и банковская система. Образование коммерческих банков и переориентация функций Центрального банка РФ привели к тому, что были серьезно ослаблены банковский учет и контроль бюджетных средств. В результате возникали задержки в их перечислении, допускалось нецелевое использование. Следствием существенных недостатков банковского исполнения бюджета стало наращивание инфляционных процессов, так как кредитование дефицита бюджета осуществлялось автоматически и носило эмиссионный характер.

В связи с этим со всей остротой встал вопрос о создании нового государственного финансового органа, который смог бы обеспечить эффективное исполнение федерального бюджета. Следует отметить, что промышленно развитые страны, например, Швеция, США, Израиль, Австралия, Германия, осуществляют исполнения государственных бюджетов через систему казначейства.

Казначейская система представляет собой качественно новый способ исполнения бюджета, при котором обязательства бюджетополучателей по принятию к исполнению и последующему непосредственному осуществлению платежей за предоставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги от имени и по поручению их берет на себя и осуществляет казначейство, обеспечивая при этом целевое использование бюджетных средств.

Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556 "О федеральном казначействе" в целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами федерального бюджета, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств была создана единая централизованная система органов федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ. Практическое внедрение казначейской системы исполнения федерального бюджета началось с 1993 г.

Единая централизованная система органов федерального казначейства состоит из Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, гг. Москве и Санкт-Петербургу, городам (за исключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Органы казначейства являются юридическими лицами, имеют самостоятельные сметы расходов, текущие счета в учреждениях банков для выполнения хозяйственных функций. Казначейство подчиняется министру финансов РФ. Органы казначейства взаимодействуют с органами государственного управления республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами, а также координации работы по созданию информационной базы о состоянии бюджетной системы РФ.

Главные задачи органов федерального казначейства:

организация, осуществление и контроль за исполнением республиканского бюджета РФ, управление доходами и расходами этого бюджета на счетах казначейства в банках, исходя из принципа единства кассы;

регулирование финансовых отношений между республиканским бюджетом РФ и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение этих фондов, контроль за поступлением и использованием внебюджетных (федеральных) средств;

осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах государственных расходов, установленных на соответствующий период;

сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов, представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по республиканскому бюджету РФ, государственных (федеральных) внебюджетных фондах, а также о состоянии бюджетной системы РФ;

управление и обслуживание совместно с Центральным банком РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

разработка методологических и инструктивных материалов, порядка ведения учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства, обязательных для органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, включая организации, распоряжающиеся средствами государственных (федеральных) внебюджетных фондов; ведение операций по учету государственной казны РФ.

Как уже отмечалось, структура органов казначейства представляет собой единую централизованную систему, которая соответствует бюджетному устройству и включает в себя три уровня - федеральный, региональный и местный.

В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2002 год" совершенствованию казначейских технологий посвящен отдельный раздел. В нем, в частности, указывается, что "к 1 октября 2001 г. все получатели средств федерального бюджета, оставшиеся неохваченными казначейским контролем, должны быть также переведены на обслуживание в казначейство. Таким образом, формирование казначейской системы исполнения федерального бюджета будет завершено. Этот процесс необходимо интенсифицировать и на региональном, и на местном уровне. Качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, обеспечивающей эффективное управление государственными средствами, является формирование единого счета федерального казначейства. Работу по ее практическому внедрению необходимо активизировать. Такая технология позволит получать оперативную информацию о доходах и расходах федерального бюджета, сократить срок прохождения средств от плательщиков налогов до федерального бюджета, снизить потребность федерального бюджета в заемных средствах".

Казначейская система исполнения федерального бюджета позволяет:

повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения их целевой направленности, своевременности и рациональности расходования;

снизить стоимость обслуживания внутреннего долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе оперативного учета и контроля;

ускорить оборачиваемость бюджетных средств за счет сокращения движения средств от распорядителя до конечных получателей.

В целях эффективного управления средствами федерального бюджета и сокращения сроков их прохождения до получателей бюджетных средств, сохранности, обеспечения централизованного учета поступлений в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и получения оперативной информации о ходе исполнения федерального бюджета возникает необходимость оптимизации потоков движения средств федерального бюджета и сосредоточения их на едином казначейском счете (ЕКС). Методологической основой единого казначейского счета является принцип единства кассы, установленный в Бюджетном кодексе РФ (ст.216), на основе которого исполняются бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством РФ.

Концепция функционирования ЕКС по учету доходов и средств федерального бюджета была одобрена распоряжением Правительства РФ от 23 января 2000 г. № 107-р. ЕКС представляет собой счет федерального казначейства, на котором аккумулируются денежные средства федерального бюджета и отражаются операции органов государственной власти РФ в валюте РФ по исполнению федерального бюджета. ЕКС открывается в учреждении Центрального банка РФ.

Функционирование системы органов федерального казначейства в условиях использования ЕКС является качественно новой технологией исполнения федерального бюджета, в которой наиболее важными являются следующие моменты:

централизация доходов и средств федерального бюджета на ЕКС, открытом Главным управлением федерального казначейства;

централизация операций по учету доходов бюджетов разных уровней на одном счете, открытом региональным управлением федерального казначейства, распределение их между разными уровнями бюджетов и проведение расходов федерального бюджета на уровне регионального управления федерального казначейства;

ежедневное отражение в Главной книге федерального казначейства операций по доходам и расходам федерального бюджета, произведенным на уровне регионального управления федерального казначейства.

Новая технология позволит Правительству РФ иметь ежедневную информацию о фактическом наличии средств федерального бюджета и произведенных расходах федерального бюджета, необходимую для принятия решений о финансировании приоритетных расходов, целесообразности привлечения средств на финансирование дефицита федерального бюджета.

Напомним, что Бюджетный кодекс РФ установил казначейское исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Однако в современных условиях отсутствует единый механизм казначейского исполнения региональных и муниципальных бюджетов из-за наличия экономических, организационных и иных региональных различий. Правовая база данного вопроса окончательно не сформирована, хотя Бюджетный кодекс РФ вводит ряд условий. Так, предоставление финансовой помощи из федерального бюджета бюджету субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности осуществляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство РФ (ст.134). В ст.142 установлено, что исполнение бюджета закрытого административно-территориального образования (ЗАТО) производится Федеральным казначейством РФ.

Органы федерального казначейства на договорной возмездной основе могут осуществлять кассовое исполнение региональных и местных бюджетов. Министерством финансов РФ утверждены типовое соглашение и правила кассового исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальными органами федерального казначейства. По результатам анализа такой деятельности органов федерального казначейства в 1999-2000 гг. можно отметить, что ими осуществляется частичное обслуживание региональных и местных бюджетов более чем в 50 субъектах РФ. При этом федеральным казначейством производится исполнение в основном доходной части региональных и местных бюджетов.

Альтернативным вариантом исполнения региональных и местных бюджетов органами федерального казначейства является создание казначейства для кассового обслуживания этих бюджетов в структуре административных (финансовых) органов. Работа по внедрению казначейского исполнения бюджетов силами специальных подразделений, созданных в структуре финансовых органов, проведена или находится в стадии организации в Амурской и Волгоградской областях, Ростове-на-Дону, Саратове, Краснодаре, Ярославле, Приморском крае, в Москве и Санкт-Петербурге, других регионах.

В Бюджетном кодексе РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета. Нормами Бюджетного кодекса РФ установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования и финансирования расходов являются:

составление и утверждение бюджетной росписи;

утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;

расходование бюджетных средств (процедура финансирования).

Рассмотрим эти этапы подробнее.

Бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ с поквартальной разбивкой и представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, составляющий проект соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета. В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме. Бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств - это объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий трех месяцев. Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств.

Получатели бюджетных средств имеют право принимать денежные обязательства по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

По результатам исполнения бюджетов составляется отчетность в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме проекта федерального закона. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и кодами бюджетной классификации, которые применялись при утверждении Федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ, но может быть дополнен Министерством финансов РФ.

Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнений федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяца после его представления в Государственную Думу и готовит соответствующее заключение. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. По результатам рассмотрения отчета в Государственной Думе РФ может быть принято решение об утверждении либо отклонении отчета об исполнении федерального бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета утверждается в форме федерального закона.

Важной составной частью работы по исполнению бюджета является экономический анализ результатов исполнения бюджета. Выводы экономического анализа, проводимого финансовыми органами, органами казначейства, ведомствами, другими структурами, используются:

для объективной оценки результатов исполнения бюджета;

выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;

разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;

разработки предложений по обеспечению своевременного финансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов;

укрепления финансовой дисциплины.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к анализу исполнения бюджета, являются: комплексность, документальная обоснованность, конкретность, использование широкого круга взаимоувязанных показателей бюджетной, статистической, ведомственной информации. Анализ результатов завершает процесс исполнения бюджета.

Литература