Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

Вопрос 1. Понятие межбюджетных отношений и принципы их организации

В настоящее время межбюджетные отношения являются центральной проблемой не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации в течение более чем четырех лет с момента его введения в действие присутствовало определение межбюджетных отношений как отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Однако эту дефиницию следует признать неточной, поскольку любые отношения между органами власти в любой сфере и по любому поводу можно назвать в таком случае межбюджетными.

В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.

По мнению ряда авторов, межбюджетные отношения представляют собой отношения между органами государственной власти федерального, регионального уровней и органами местного самоуправления по поводу бюджетного устройства, реализации бюджетного федерализма, в том числе распределения и перераспределения доходов и расходов между бюджетами Горбунова О.Н., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России. Учебное пособие. - М.: ТК Велби, 2002., с. 72..

В этом определении компетенция органов государственной власти и местного самоуправления необоснованно ограничивается и не соответствует законодательно установленным в ст. 7-9 Бюджетного кодекса РФ и практически реализуемым полномочиям.

Бабич A.M. и Павлова Л.Н. более широко характеризуют межбюджетные отношения и понимают их как «совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса» Бабич A.M., Павлова Л.Н. Государственные муниципальные финансы. -М.: Финансы, 1999, с. 146..

В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений. Но одновременно авторы, говоря о соблюдении прав, обязанностей и ответственности, допускают возможность отклонения полномочий органов власти от юридической нормы, что фактически может иметь место на практике, но не в самом определении понятия.

По мнению Ю. Любимцева, более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов.

В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий);

во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость);

в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю.Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства Любимцев Ю.Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. - 2000. - № 6..

Такое понимание роли публичных финансов в системе общественных отношений не вызывает возражений, но существенно и неоправданно расширяет понятие межбюджетных отношений посредством включения в их состав граждан.

Колесов А.С. считает, что определение межбюджетных отношений должно включать более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, в том числе отношений между органами власти одного уровня; отношений между федеральными и местными органами власти, минуя субъекты РФ; допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из этого, Колесов А.С. полагает, что, во-первых, межбюджетные отношения - это неотъемлемая часть более широкого процесса, которым является бюджетная политика, причем, они выступают первичными по отношению к другим ее направлениям; во-вторых, межбюджетные отношения являются государствообразующими и бюджетообразующими Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования // Финансы. - 2002. -№2.

В данном определении межбюджетных отношений отражены как вертикальные взаимоотношения между федерацией, субъектом федерации и местными органами власти, так и горизонтальные - между органами власти одного уровня. Автор делает акцент на не получившем практического распространения в Российской Федерации, но имеющем место в других странах, горизонтальном типе межбюджетных отношений, не противоречащим компетенции субфедерального и местного уровней власти.

Более широкое определение межбюджетных отношений дает Бежаев О.Г.

Он считает, что межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. д.э.н. М.А. Яхъяева - М.: Экзамен, 2006, с. 74..

В данном определении приведен практически полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса, которые можно квалифицировать как межбюджетные. Вместе с тем, в нем отсутствует важная составляющая - целевая направленность организации межбюджетных отношений.

Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» статья 6 Бюджетного кодекса РФ дополнена определением понятия «межбюджетные отношения».

Они понимаются как взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. С точки зрения предмета в этом правовом определении межбюджетных отношений содержится исчерпывающий состав признаков, характеризующих понятие. Однако цель этих взаимоотношений по-прежнему не указана.

На данном этапе исследования определим ее как выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности и представление гражданам страны услуг, гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Такое понимание цели организации межбюджетных отношений соответствует принципу выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований, закрепленному в статье 129 Бюджетного кодекса РФ.

Однако, Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» указанная статья, как и вся 16-я глава Бюджетного кодекса РФ, изложена в новой редакции.

В ней не содержится упоминания о минимальной бюджетной обеспеченности, определение которой изъято и из 6-й статьи документа.

Речь идет о расчетной бюджетной обеспеченности, определяемой на основе прогнозируемого налогового потенциала, дотаций из фондов финансовой поддержки и стоимости бюджетных услуг в расчете на одного жителя. Фактически уровень расчетной бюджетной обеспеченности утратил связь с понятием «минимальные государственные социальные стандарты», также изъятым из 6-ой статьи Бюджетного кодекса РФ, и ориентируется на располагаемые доходы в оказании бюджетных услуг. Тем самым из правового поля бюджетной политики исчезла сама проблема разработки минимально допустимого уровня финансирования услуг, предоставление которых гарантировалось бы государством.

Межбюджетные отношения в соответствии с Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» не имеют своих особенных принципов, определявшихся ранее 129 статьей Бюджетного кодекса РФ. Они основываются теперь на общих принципах бюджетной системы, состав которых дополнен принципом равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, а содержание трех принципов модифицировано с учетом распространения единообразного подхода к регулированию всей системы бюджетных правоотношений.

Вопрос 2. Правовой режим фондов финансовой поддержки, порядок их образования и поддержки

Основным инструментом механизма межбюджетного выравнивания (межбюджетных отношений) между федеральным центром и регионами (также как между регионами и муниципалитетами), как уже было сказано ранее, являются межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы РФ предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые распределяются между субъектами РФ в соответствии с единой методикой, утверждаемой Правительством РФ в соответствии с требованиями БК РФ.

Согласно ей уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда определяется по формуле:

БОi = ИНПi / ИБРi ,где:

БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации до распределения дотаций из Фонда;

ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта Российской Федерации;

ИБРi - индекс бюджетных расходов субъекта Российской Федерации.

Индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, определяемая с учетом уровня развития и структуры экономики субъекта Российской Федерации. Индекс налогового потенциала применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по Российской Федерации уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации по предоставлению одинакового объема бюджетных услуг в расчете на душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий.

Индекс бюджетных расходов применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов Российской Федерации в расчете на душу населения или в абсолютном размере.

Дотации образуют Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Проект и методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ между субъектами РФ вносится в Государственную Думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. То же самое касается субсидий и субвенций.

-Совокупность субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов. В составе федерального бюджета могут предусматриваться субсидии бюджетам субъектов РФ на выравнивание обеспеченности субъектов РФ в целях реализации ими отдельных расходных обязательств.

-Совокупность субвенций бюджетам субъектам РФ из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Субвенции распределяются между всеми субъектами РФ единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения, потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, другим показателям с учетом нормативов формирования бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих обязательств объективных условий, влияющих на стоимость государственных (муниципальных)услуг в субъектах РФ

-иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ, которые предусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии сними нормативно правовыми актами Правительства РФ, бюджетам бюджетной системы РФ могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты.

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности из ФФПР. (см. таблицу 1).

года	сумма в млрд.руб., (до 1998г.-трлн.руб.)	доля в % в федеральном бюджете (вкл.внебюджеиные фонды)	кол-во дотационных регионов
1994	11,9	6,1	-
1995	23,6	8,3	78
1996	39,3	9,0	75
1997	52,9	10,0	81
1998	39,2	7,8	76
1999	33,7	5,9	76
2000	57,4	6,7	71
2001	100,3	8,4	70
2002	147,5	7,6	71
2003	173,8	7,2	71
2004	175,8	6,4	71
2005	189,9	5,4	67
2006	228,2	5,3	65
2007	260,4	4,8	69
2008	328,6	5,2	72

Проблема обеспечения соответствия расходных функций и доходных источников на всех уровнях бюджетной системы решается посредством бюджетного регулирования, которое применительно к местным бюджетам реализуется, как правило, через механизм бюджетного выравнивания.

Для этих целей в составе регионального бюджета в соответствии с Федеральным законом от 25.09.97 № 126 - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» создается фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), основное назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности.

Из всего разнообразия существующих инструментов бюджетного регулирования наибольшее внимание в последнее время к себе привлекает именно механизм распределения этого фонда, имеющий целью повысить заинтересованность органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике регионов.

Можно с уверенностью сказать, что столь пристальное внимание к проблеме распределения средств фонда финансовой поддержки между бюджетами не вполне обосновано, поскольку объем ресурсов, перераспределенных через регулирующие налоги, в 8-10 раз больше. Поэтому правильнее было бы рассматривать, в первую очередь, регулирующие налоги как важнейший инструмент бюджетного выравнивания.

Однако подавляющая часть муниципальных образований в межбюджетном регулировании путем налогового перераспределения просто не участвует. Несмотря на то, что эти муниципальные образования получают максимально возможные отчисления по налогам, их бюджеты все равно остаются дефицитными. Поэтому для них, как и для субъекта Федерации в целом, наиболее актуальным является вопрос распределения средств через фонд финансовой поддержки.

Согласно Закону «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» распределение средств фонда должно осуществляться в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения муниципального образования, долю детей дошкольного и школьного возраста, долю лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории, а также другие факторы, определяющие особенности муниципального образования и особенности региона. Однако единой методики распределения средств ФФПМО пока не сложилось. В то же время существует единая федеральная методика и отдельные подходы, разрабатываемые субъектами Федерации, учитывающие региональные различия.

С одной стороны, можно считать положительным моментом, что единой методики формирования ФФПМО у субъектов Федерации нет, поскольку использование в практике различных подходов при его формировании дает основание рекомендовать субъектам Федерации выбор варианта, который лучше отвечает условиям и поставленным целям в конкретном регионе. Поэтому методика межбюджетных отношений должна учитывать эти особенности, кроме того, нельзя забывать и главное назначение ФФПМО - выравнивание бюджетной обеспеченности.

Все многообразие методик, применяемых в различных субъектах Федерации, можно сгруппировать по двум направлениям, учитывающим:

1) методы формирования фонда;

2) методы использования фонда.

Основу первого направления составляет федеральная методика предоставления трансфертов из ФФПР. По аналогии с этой методикой многие субъекты РФ формируют ФФПМО по ежегодно утверждаемым нормативам отчислений от объема доходов регионального бюджета.

Более 45 субъектов Федерации применяли у себя нормативно-долевой метод определения трансфертов для местных бюджетов в различных вариантах с учетом территориальных особенностей (Бурятия, Марий Эл, Адыгея, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Чувашия, Мордовия, Тыва и многие другие). Однако, были и такие субъекты Федерации, которые не использовали данный метод (Республика Коми, Новосибирская, Пермская, Кировская, Калининградская, Московская области и др.).

Единообразного подхода по методам использования ФФПМО не существует. Некоторые регионы делят этот фонд на две составляющие части:

- первая направлена на покрытие текущих расходов;

- вторая часть предоставляется для развития и имеет целью повысить доходный потенциал региона (Саратовская, Ленинградская области).

Здесь наблюдается стимулирование муниципальных образований к более полному использованию собственных доходных источников.

Разнообразие методик регулирования межбюджетных отношений в регионе по способам формирования фонда можно свести к трем вариантам.

К первому из них относятся те субъекты Федерации, в которых единственным источником формирования ФФПМО являются трансферты, поступающие из ФФПР (Адыгея, Бурятия, Тыва, Ивановская, Сахалинская области), что ставит муниципальные образования в зависимость не только от субъектов Федерации, но и от применяемой во взаимоотношениях между федерацией и ее субъектами методики формирования и распределения трансфертов между регионами.

Второй вариант предполагает использование отдельных видов регулирующих налогов в качестве источников ФФПМО.

Недостаток такого формирования ФФПМО аналогичен предыдущему варианту, поскольку нормативы отчислений от регулирующих налогов пересматриваются ежегодно. Кроме того, в связи с проводимой налоговой реформой некоторые налоги упраздняются вовсе, по другим меняются ставки расщепления между бюджетами, доходы от третьих становятся менее значимыми в результате изменений в элементах налога.

К третьему варианту относятся те регионы, в которых формирование ФФПМО происходит по аналогии с федеральным уровнем: фонд создается по ежегодно утверждаемому нормативу отчислений от объема доходов, поступавших в региональный бюджет, но с учетом трансферта из ФФПР, если таковой имеется, за исключением целевых поступлений в бюджет. Формирование межбюджетных отношений в регионах по методам использования фонда можно разделить на шесть групп:

-К первой группе отнесем распределение ФФПМО по двум направлениям, обеспечивающим выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование развития территорий. Однако, случайность и неравномерность дотаций, их несоответствие потребностям культивировали иждивенческие настроения на местах.

У руководителей муниципальных образований появлялось искушение искусственно увеличивать объем расходов и дефицит местных бюджетов, что не соответствовало улучшению финансового состояния в области.

-Ко второй группе относятся субъекты РФ, в которых расчеты долей муниципальных образований производились также в 2 этапа: на первом этапе происходило приведение душевых бюджетных доходов до среднедушевого уровня по региону тех местных бюджетов, где они меньше среднего уровня, а затем, если этого было недостаточно для покрытия расходов, увеличивали недостающую сумму, включаемую в расчет.

В других субъектах Федерации такие доли определялись исходя из соотношения превышения расходов над доходами к сумме превышений в целом по всем местным бюджетам (Воронежская область, Вологодская область, Ставропольский край).

-Третью группу составляют регионы, в которых в основе распределения ФФПМО лежит выравнивание дефицитов муниципальных образований.

Необходимо отметить, что предварительно всем районам и городам закладывался одинаковый минимальный расчетный дефицит. В результате такой дефицит по местным бюджетам колебался от 25 % до 50 %.

Причем, в тех муниципальных образованиях, где дефицит бюджета превышал 25 % расходной части бюджета, сумма дотаций определялась таким образом, чтобы довести дефицит муниципального образования к установленному для всех одинаковому минимальному уровню, равному 25 %. Сама величина бюджетного дефицита свидетельствует о нереальности для муниципальных образований изыскать необходимые источники его финансирования. Кроме того, в методике не учитывались другие показатели, имеющие значение для достижения минимальной бюджетной обеспеченности.

Положительный момент этой методики заключается в том, что предоставление финансовой помощи в одинаковом объеме всем муниципальным образованиям отметает стремление органов местного самоуправления искусственно увеличивать дефицит бюджетов. Однако, недостатком является то, что еще больше увеличивается дифференциация между местными бюджетами.

-К четвертой группе относятся регионы, применявшие методику, согласно которой при предоставлении финансовой помощи местным бюджетам учитывалась обеспеченность муниципальных образований объектами ЖКХ, здравоохранения и т.п.

В применении данной методики имеются особенности каждого конкретного региона, ее применявшего. Положительным моментом данной методики является то, что субъекты Федерации начали вводить в практику методику социальных стандартов и на ее основе составлять и исполнять бюджет.

-В пятую группу входят регионы, использовавшие метод распределения ФФПМО, аналогичный применявшемуся на федеральном уровне, с помощью индекса бюджетных расходов (ИБР).

Суть его заключается в следующем: приведенные к сопоставимому виду душевые бюджетные доходы через ИБР доводились до одного и того же максимально возможного уровня при заданном объеме ФФПМО.

К примеру, в Ростовской области ФФПМО создается с целью обеспечения равных условий доступа населения области к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансирование которых осуществляется из бюджетов муниципальных образований области. Бюджетная обеспеченность муниципальных образований Ростовской области измеряется величиной удельных налоговых и неналоговых ресурсов муниципальных образований (в расчете на душу населения) в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

-К шестой группе относятся регионы, применявшие разработки для определения долей муниципальных образований в ФФПМО, учитывающие различные поправочные коэффициенты, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности и др.

Необходимо отметить, что решение вопроса нормативного формирования бюджетов в различных регионах осуществляется по-разному, исходя из особенностей региона.

Так, к началу 2000 г. примерно 3 десятка регионов России имели свои собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, минимальных социальных стандартов, социальных норм и т.п.

Однако, несмотря на все отличия можно выделить два основных направления или метода нормативного формирования бюджетов:

1) «от потребностей» или планово-нормативный.

2) «от возможностей» или распределительно-нормативный.

Используя первый метод формирования бюджетов, регионы разрабатывают натуральные нормы, на основе которых устанавливаются финансовые нормативы, социальные стандарты практически по каждому из видов расходов бюджета и по всем разделам функциональной классификации. Затем устанавливаются значения корректирующих коэффициентов, учитывающие особенности каждой территории региона. При формировании бюджета производится корректировка данных нормативов, исходя из возможностей бюджетной системы.

Второй метод сразу ориентируется на доходный потенциал бюджета.

Исходя из возможностей бюджетной системы на очередной финансовый год и аналитических данных об исполнении бюджетов в базовом периоде (обычно используется 3-хлетний период) рассчитываются среднеобластные нормативы минимальной бюджетной обеспеченности на одного жителя области в отраслях социальной сферы.

На основании отчетных нормативных и статистических данных по группам оценочных показателей по каждой отрасли определяются корректирующие коэффициенты для каждого муниципального образования, учитывающие их особенности. Основой для расчета минимальных расходов по социальным отраслям являются три показателя: норматив, число жителей муниципального образования, корректирующий коэффициент. Определенные с учетом названных показателей суммарные расходы по социальным отраслям служат основой для формирования бюджета муниципального образования.

Положительным моментом в реализации данного порядка является использование отчетных статистических данных, что в значительной степени позволяет повысить «прозрачность» и наглядность формирования бюджета.

Однако есть одно «но», которое нельзя не учитывать. Большинство регионов, разработавших минимальные социальные стандарты, нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, в настоящее время их практически не применяют при составлении бюджетов, поскольку доходная база регионов и муниципалитетов не обеспечивает применение этих нормативов в полном объеме.

Другие субъекты РФ приостанавливают действие соответствующих нормативных актов или вовсе их отменяют.

Итак, мы видим, что каждый субъект Российской Федерации ищет способы определения финансовой помощи для входящих в его состав муниципальных образований. Однако необходимо отметить, что эти способы наряду с положительным эффектом не лишены ряда недостатков.

Так, к примеру, использование в качестве источников ФФПМО трансфертов, предоставляемых из вышестоящего бюджета, представляется нецелесообразным, поскольку это лишает муниципальные образования стимулов к увеличению их собственной доходной базы, приводит к самостоятельности местных бюджетов и еще большей зависимости от вышестоящих уровней бюджетной системы. Положительным моментом является то, что ряд субъектов Российской Федерации распределяет ФФПМО по двум направлениям: для выравнивания (применяя индекс бюджетных доходов и тем самым учитывая особенности муниципальных образований) и стимулирования. Представляется, что субъектам Российской Федерации при решении вопросов формирования и распределения средств из ФФПМО необходимо выработать единый механизм, в основу которого должны быть положены объективные критерии выравнивания. К таким критериям распределения бюджетных средств можно отнести следующие:

-численность и структура населения, проживающего на данной территории. Потребность территории в финансировании определенного рода социальных услуг, таких как культура, здравоохранение, образование и т.п., должна определяться исходя из общего количества населения и структуры возрастного состава;

-бюджетная обеспеченность на одного жителя. Этот показатель характеризует отношение бюджетного потенциала муниципальных образований (объем собираемых на данной территории налоговых и неналоговых доходов) к расходам;

-бюджетная обеспеченность собственными доходами. Этот показатель характеризует возможность территории по финансированию расходной части своего бюджета за счет собственных фондов.

Тем не менее, использование различных подходов к методике распределения средств ФФПМО позволит субъектам Федерации выбрать тот вариант, который наиболее объективно отражает сложившиеся межбюджетные отношения в регионе. При этом необходимо помнить, что трансферты из ФФПМО должны не уничтожать, а только смягчать различия в бюджетных доходах регионов.

Вопрос 3,4. Режим применения минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных стандартов в межбюджетных отношениях. Основные условия и порядок предоставления финансовой помощи с одного уровня бюджетной системы на другой уровень

Ряд ученых отождествляет понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков Брайчева Т.В. Государственные финансы. - СПб.: Питер, 2007, с. 48..

В качестве обоснования такой позиций приводится факт наличия субфедерального уровня государственной власти, что предполагает его более значительную самостоятельность (по сравнению с муниципальным уровнем) в области регулирования бюджетных правоотношений.

Самохвалов А. отмечает, что «федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма Самохвалов А. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации: состояние взаимодействия // Российский экономический журнал. - 2003. -№П-12.-С. 38-45..

Игудин А.Г., поддерживая по существу вышеназванную позицию, дополняет характеристику предмета межбюджетных отношений целью их организации. Он определяет бюджетный федерализм как «отношения в государстве с федеративным устройством между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децен-трализма в той мере, в какой они в наибольшей степени обеспечивают единство общественных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований» Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. - 2004. - № 8. - С. 6 - 9.

В последующих своих публикациях Игудин А.Г. приводит более полное определение данного понятия: «Бюджетный федерализм -это отношения на основе принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований».

Последнее определение бюджетного федерализма вносит существенное уточнение как в предмет отношений между органами власти, так и в механизм обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, делая акцент в государственной политике на ее бюджетно-налоговый аспект.

Вышеприведенные трактовки бюджетного федерализма по существу повторяют формулировку, имевшую место в статье «Основы бюджетной системы Российской Федерации» проекта Бюджетного кодекса РФ и определявшую, что в основе бюджетной системы лежит федеративное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм трактовался как отношения между органами государственной власти Российской Федерации по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

Однако определение бюджетного федерализма до стадии действующей нормы права не дошло. В Бюджетном кодексе РФ, принятом в июле 1998 г., статьи, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты; в нем рассматривается только система межбюджетных отношений.

Ряд авторов, определяя бюджетный федерализм, включает в его содержание взаимодействие между всеми тремя субъектами межбюджетных отношений, что принципиально верно, т.к. соответствует составу бюджетной системы федеративного государства.

Сомоев Р. предлагает рассматривать бюджетный федерализм как «многогранную, многоуровневую совокупность отношений в бюджетной сфере между федерацией, субъектами РФ и местными органами самоуправления, которая формируется в политически согласованных и четко юридически закрепленных рамках, позволяющих каждому уровню власти и управления в полной мере реализовать возложенные на них Конституцией страны и Федеративным договором полномочия на самостоятельной основе в общегосударственных, общенациональных интересах» Сомоев Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в РФ. - СПб.: СПбГУЭиФ, 1999..

Однако, в содержательном плане нельзя сводить понятие межбюджетных отношений как к бюджетному федерализму, так и к механизму перераспределения бюджетных ресурсов. Межбюджетные отношения имеют место в любой бюджетной системе независимо от того, на каких принципах она организована, и каким образом осуществляются бюджетные взаимоотношения между органами власти разных уровней.

Ряд авторов бюджетный федерализм считают синонимом межбюджетных отношений государства федеративного типа, другие же отождествляют с межбюджетными отношениями любого типа государства (как федеративного, так и унитарного).

Так, по мнению Игудина А.Г. сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

-сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;

- активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного федерализма в целом совпадают.

Все они особо выделяют законодательное разграничение доходных и расходных полномочий; самостоятельность бюджетов различных уровней, дающую право на закрепление собственных источников доходов, самостоятельное определение расходования средств, недопустимость изъятия дополнительных доходов в вышестоящие бюджеты; использование системы бюджетного регулирования, основывающейся на формализованных и прозрачных процедурах.

Бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:

- на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;

-на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;

-на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.

Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть дополнены следующими:

-применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;

- компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти;

- взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

-наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между звеньями бюджетной системы, достижение взаимосогласованных решений по вопросам бюджетно-налоговой политики.

Изменения, внесенные Федеральным законом № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» в принципы бюджетной системы, в определенной степени ориентированы на упорядочение межбюджетных отношений.

В частности, содержание принципа единства бюджетной системы дополнено существенной характеристикой: предусмотрен «единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ», что соответствует распространению единой методологии на всю совокупность межбюджетных отношений, в т.ч. и на отношения между субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Кроме того, значительно усилен принцип самостоятельности бюджетов за счет введения ограничений по установлению расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов нескольких уровней бюджетной системы или без определения бюджета; по принятию решений, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджета без соответствующей компенсации. Одновременно определена ответственность органов власти за самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджета.

По мнению Придачука М.П., бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти в России, как федеративном государстве, должны строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения -- отношения по поводу распределения полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим. С другой же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений [118, с. 24]. Аналогичной позиции придерживаются Родионова В.М., Игудин А.Г., Лавров А., Христенко В., считающие, что межбюджетные отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюджетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождествить содержание этих понятий.

Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм».

Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Данная концепция должна обеспечить реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг, соответствующего их запросам по видам, формам и качеству их предоставления.

Принципы организации межбюджетных отношений

1. Распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ.

2. Равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований.

3. Равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

4. Распределение и закрепление полномочий и ответственности органов власти каждого уровня исходя из принципа территориального соответствия.

5. Соответствие расходных полномочий и доходных источников на каждом уровне бюджетной системы

6. Компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти.

7. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в сфере бюджетных правоотношений между органами власти разных уровней

Принципы регулирования:

1. Разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы РФ.

2. Выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований.

3. Применение единой методологии и критериев бюджетного регулирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, одновременно учитывающих их индивидуальные или групповые особенности

4. Достижение целей бюджетного регулирования обеспечивается через выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований и стимулирование их развития

5. Самостоятельность бюджетов всех уровней бюджетной системы

Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.

Организационными формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов - федеральный, региональный и местный, если иметь ввиду федеративное государство.

Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.

В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обозначения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объекта во времени и пространстве.

Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

Суть принципа территориального соответствия или принципа «соответствия зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает всех потребителей услуг данного вида.

Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающего на территориях всех или нескольких муниципальных образований (региональный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на территории данного муниципального образования (местный уровень).

Посредством организационных форм функционирования бюджетных отношений государство строит межбюджетные отношения в соответствии с типом государственного и административно-территориального устройства. Сформированные бюджетные взаимосвязи получают материально-вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, находящихся в распоряжении органов власти различных уровней бюджетной системы. Государство может корректировать установленные бюджетные взаимосвязи, уточнять пропорции распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, тем самым обеспечивая управление межбюджетными отношениями. Таким образом, благодаря регулированию в сфере межбюджетных отношений становится возможным использование бюджета для обеспечения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта, формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процессами.

Основополагающим принципом формирования бюджетов является их самостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

Годин A.M. и Подпорина И.В. считают, что «межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов - это объективно обусловленная система оказания финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий» Годин A.M., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Дашков и К°, 2002, с. 34.. По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование - это «перераспределение средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необходимого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное развитие территорий».

Романовский М.В. под бюджетным регулированием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюджетов до минимально необходимого уровня» Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского и О.В. Врублевской. М.: Юрайт, 2005..

Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регулирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование в широком смысле слова, понимая под ним систему оказания финансовой помощи, другие говорят о перераспределении средств, причем, Поляк Г.Б. ориентируется на развитие, а Романовский М.В. - на выравнивание. Авторы финансово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов.

И такое понимание бюджетного регулирования содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклонениями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно значение применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное регулирование является одним из способов государственного воздействия на экономику и социальные отношения.

Чтобы избежать разночтения в понимании бюджетного регулирования, для его отражения в первом значении в последние годы стали применять выражения «межбюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание». Опыт некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает, что с течением времени произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов, то в настоящее время рассматривается как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в расчете на одного жителя.

Естественно, что государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка. Такое понимание главной задачи бюджетного выравнивания поднимает его значение на качественно новую ступень.

Однако некоторые государственные и муниципальные образования расположены в значительно худших природных условиях, где для оказания общегосударственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобности выравнивать их уровни даже в рядом расположенных регионах. Тогда бюджетное выравнивание, как бы отрываясь от расходов, приобретает значение выравнивания возможностей государственных и муниципальных образований оказывать одинаковый набор общегосударственных услуг на примерно равном качественном уровне независимо от места их расположения.

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и совершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем перечисления средств, так и «уступкой налогов».

При этом бюджетное выравнивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США используют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в перечне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось, главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взимаемых в том или ином государственном образовании. От союзного бюджетного выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих налогов, но, установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчислений, федеральный центр, по мнению Крылова Г.З., в значительной степени ослабил их регулирующую роль Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание // Финансы. -2000. - № 9. - С.50 - 52..

Понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюджетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном минимально допустимом уровне.