Свободные экономические зоны: мировой опыт и перспективы в России

Содержание

Введение

1. Мировая практика создания и функционирования свободных экономических зон

1.1 Сущность, объективная необходимость создания, основные черты и классификация СЭЗ

1.2 Разновидности СЭЗ и их характерные черты

1.3 Требования по размещению СЭЗ

1.4 История организации СЭЗ за рубежом

2. Перспективы свободных экономических зон в России

2.1 Типы СЭЗ, организуемых в России

2.2 Свободные экономические зоны в России: современное состояние

2.3 Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Свободные экономические зоны (СЭЗ) прочно вошли в мировую хозяйственную практику и действуют в различных странах. Сейчас в мире, по различным данным, от 400 до 2000 СЭЗ, но, как отмечено в "Рекомендации по созданию СЭЗ в России", к этому перечню нельзя с полным основанием отнести ни одну российскую, поскольку те образования, которые в России называются "свободными экономическими зонами", не удовлетворяют международным требованиям, предъявляемым к такого рода зонам. Более того, несмотря на неоднократные попытки создания реально функционирующих СЭЗ в России, они остаются в отечественной экономике явлением скорее экзотическим, вокруг которого на протяжении уже почти многих лет ведутся острые, но далеко не всегда приносящие реальные плоды дискуссии. Судя по остроте этих дискуссий, а также по отсутствию значимых практических результатов деятельности российских СЭЗ, до сих пор нельзя считать вполне ясным: целесообразно и возможно ли вообще их широкое создание в наших условиях? В какой мере эти зоны смогут получить развитие в России, как именно должна при этом сказаться ее специфика? Не являются ли зоны свободного предпринимательства своеобразной "естественной монополией" лишь отдельных приграничных районов Российской Федерации? Насколько обширными могут быть их границы? На каком уровне должны приниматься решения об образовании таких зон, какие процедуры при этом целесообразно применять?

Для ответа вопросы подобного рода требуется ознакомиться с существующей мировой и отечественной практикой, попытаться проанализировать накопленный (в том числе - и отрицательный) опыт. Это позволит объективно оценить возможности и перспективы создания и развития свободных экономических зон в российской экономике.

1. Мировая практика создания и функционирования свободных экономических зон

1.1 Сущность, объективная необходимость создания, основные черты и классификация СЭЗ

Свободные экономические зоны (СЭЗ) являются, пожалуй, одним из самых заметных инструментов индустриализации, экономического развития и интеграции в экономике второй половины прошлого столетия. Так, Центр Организации Объединенных Наций по транснациональным корпорациям (UNCTC) в 1990 г. считал экономический и количественный рост СЭЗ одной из наиболее важных тенденций последних десятилетий [16].

Сегодня наибольшее распространение за рубежом имеет трактовка СЭЗ как территорий, на которых при помощи экономических и организационных регуляторов и благодаря введению беспошлинного режима, стимулируется внешнеэкономическая деятельность с привлечением иностранных инвестиций. Однако, официально признанным является определение, данное в Дополнении VIII Киотской конвенцией 1973 года, в соответствии с которым под свободной зоной (зоной "порто-франко") понимается часть территории страны, на которой товары рассматриваются как объекты, находящиеся за пределами национальной таможенной территории (принцип "таможенной экстерриториальности") и поэтому не подвергаются обычному таможенному контролю и налогообложению.

Иными словами, СЭЗ - это часть территории страны с особым действующим режимом. Выражающее этот режим специальное законодательство, которое регулирует деятельность хозяйствующих субъектов в СЭЗ, охватывает следующий круг вопросов: таможенное регулирование, налогообложение, лицензирование, визовое оформление, банковскую деятельность, имущественные и залоговые отношения (в том числе - касающиеся прав собственности на землю), предоставление концессий, управление свободной зоной. Определенную специфику в СЭЗ могут иметь также акты трудового и социального законодательства.

В современных теоретических работах, посвященных проблемам свободных зон, их сущность трактуется более широко: они определяются как инструмент выборочного сокращения масштабов государственного вмешательства в экономические процессы. Эта формулировка понятия "свободная зона" охватывает весь спектр явлений, связанных с действием преференциального режима хозяйствования. При таком подходе свободная зона - это "не только и не столько обособленная географическая территория, но, скорее, часть национального экономического пространства, где введена и применяется определенная система льгот и стимулов, не используемая в других его частях".

Для чего создаются свободные экономические зоны? Почему они получили такое распространение в мире?

Цели создания СЭЗ зависят от уровня социально-экономического развития организующих их стран, их стратегических народнохозяйственных планов и др. Поэтому причины цели создания свободных экономических зон в каждом конкретном случае могут отличаться друг от друга.

Создание свободных экономических зон рассматривается их учредителями как важное звено в реализации принципов открытой экономики. Их функционирование связывается с либерализацией и активизацией внешней экономической деятельности. В свободных экономических зонах экономика имеет высокую степень открытости внешнему миру, а таможенный, налоговый и инвестиционный режимы благоприятны для внешних и внутренних инвестиций.

В то же время образование свободной экономической зоны может означать то, что страна, не желая полностью открывать свою экономику иностранному капиталу или повсеместно использовать особый инвестиционный климат, использует частичную, локальную открытость в виде специальной зоны. В последние десятилетия в мировой экономике развернулась острая конкуренция между государствами в области налоговых и иных льгот, предоставляемых для привлечения капиталовложений из других стран. Волна разного рода налоговых льгот, зафиксированных национальными законодательствами, получила название "налоговой революции". Свободные экономические зоны в этом процессе играют достаточно заметную роль.

1.2 Разновидности СЭЗ и их характерные черты

Организационно-функциональная структура свободных экономических зон достаточно многообразна. Иногда довольно трудно классифицировать ту или иную свободную зону однозначно, поскольку они обладают чертами многих зон.

В свободных экономических зонах выделяются следующие основные группы льгот [17]:

Внешнеторговые льготы предусматривают введение особого таможенно-тарифного режима (снижение или отмену экспортно-импортных пошлин) и упрощенного порядка осуществления внешнеторговых операций.

Фискальные льготы содержат нормы, связанные с налоговым стимулированием конкретных видов деятельности или поведения предпринимателей. Эти льготы могут затрагивать налоговую базу (прибыль или доход, стоимость имущества и т.д.), отдельные ее компоненты (амортизационные отчисления, издержки на заработную плату, НИОКР и транспорт), уровень налоговых ставок, вопросы постоянного или временного освобождения от налогообложения.

Финансовые льготы включают различные формы субсидий, предоставляемых в виде установления низких цен на коммунальные услуги, снижения арендной платы за пользование земельными участками и производственными помещениями, а также за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов.

Административные льготы предоставляются администрацией зоны с целью упрощения процедур регистрации предприятий и режима въезда-выезда иностранных граждан, а также оказания различных услуг.

Все виды СЭЗ можно дифференцировать по различным критериям:

- по степени интегрированности в мировую и национальную экономику,

- по отраслевому признаку,

- по характеру собственности,

- по характеру деятельности,

- по функциональному предназначению.

Например, в зависимости от режима налогообложения различают:

Ё Торговые зоны (свободные порты, беспошлинные склады, свободные таможенные зоны) - основаны на смягчении таможенно-тарифного режима и экспортно-импортного контроля во внешнеторговых операциях.

Ё Промышленно-производственные зоны (импортные, экспортные, экспортные и импортзамещающие) - основываются на льготных налоговом, таможенном, торговом, валютном режимах, а также на налоговом финансировании и налогообложении.

Ё Сервисные зоны (оффшорные, банковские, технопарки, инновационные) - отличаются льготным режимом осуществления финансовых, банковских и иных сервисных операций ("налоговые гавани").

Ё Комплексные зоны (зоны свободного предпринимательства, специальные зоны) - свободные или "открытые" города, особые районы, использующие элементы различных зон.

В зависимости от характера деятельности свободные экономические зоны подразделяют на такие виды:

Ё Промышленно-производственные зоны (свободные производственные зоны, экспортно-производственные зоны, экспортно-импортозамещающие зоны) - эти СЭЗ размещаются на территориях, где налоговые и таможенные льготы предоставлены промышленным компаниям, которые производят экспортную или импортзамещающую продукцию.

Ё Зоны свободной торговли (порто-франко, вольные гавани, беспошлинные зоны, магазины "дьюти фри", таможенные склады, свободные склады, таможенные микрозоны, интерпорты) - создаются для обеспечения свободного товарооборота и развития беспошлинной торговли. На этих территориях осуществляют операции по складированию и первичной обработке ввезенных товаров.

Ё Технологические (технико-внедренческие) зоны (технопарки, технополисы, зоны развития новых и высоких технологий, зоны техноэкономического развития, инновационные зоны, агропромышленные парки) - на территориях таких зон сконцентрированы национальные или иностранные фирмы, проводящие инновационную или научно-исследовательскую деятельность.

Ё Сервисные зоны (оффшорные центры, туристические, рекреационные, "налоговые гавани", зоны экономического благоприятствования, зоны банковских и страховых услуг) - размещаются на территориях с льготным режимом для компаний, предоставляющих услуги.

Ё Комплексные зоны (международные зоны экономического сотрудничества, эколого-экономические регионы, инвестиционные зоны) - зоны с широкой специализацией.

Всего в мировом экономическом пространстве существует порядка 25 разновидностей и функционирует около 2000 свободных экономических зон, в том числе более 400 зон свободной торговли, столько же научно-промышленных парков, более 300 экспортно-производственных зон, 100 зон специального назначения (эколого-экономических, оффшорных, туристических и т.д.) [18]. Одни зоны ориентированы на внешний, другие - на внутренний рынок. Для решения этих задач там действуют всевозможные льготы по таможенному, арендному, валютному, визовому, трудовому и прочим режимам, что создает условия для развития промышленности и инвестирования иностранного капитала. В таких зонах функционирует около трети мировых банковских депозитов развитых стран.

1.3 Требования по размещению СЭЗ

Исходя из задач, поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:

Ё благоприятное транспортно-географическое положение по отношению к внешнему и внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;

Ё развитый производственный потенциал, наличие производственной и социальной инфраструктуры;

Ё существенный по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь - запасы углеводородного сырья, цветных металлов, лесных ресурсов и т.д.).

Поэтому территории, наиболее благоприятные для размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение по отношению к зарубежным странам, (а в России, в том числе, - и к бывшим союзным республикам), а также располагают морскими торговыми портами и магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами), сложившимися промышленными, научными и культурными центрами, районами концентрации наиболее ценных природных ресурсов.

В отдельных случаях создание СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально развитой промышленностью, производственной и социальной инфраструктурой, но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).

1.4 История организации СЭЗ за рубежом

Начало современным СЭЗ в странах с развитой рыночной экономикой положила зона внешней торговли (Foreign Trade Zones), созданная в США в 1934 году для активизации внешнеторговой деятельности посредством использования эффективных механизмов снижения таможенных издержек для производства автомобилей. При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и компоненты. В зоны внешней торговли были превращены склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля в США, если импортируемые в зону товары затем направлялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществлялась "доводка" продукции фирм США для последующего экспорта. Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все таможенные процедуры, предусмотренные законодательством страны.

Общепризнанным мировым лидером и законодателем в области создания и опыта развития и совершенствования СЭЗ является Ирландия - страна, которая только в 1949 г. была провозглашена независимой республикой, перестав быть британским доминионом. Государство имело сугубо аграрную экономику, испытывало перепроизводство сельскохозяйственной продукции, массовую безработицу, нищету, низкую грамотность и отток населения со своей территории. За три десятилетия Ирландия создала на своей территории почти 60 локальных свободных экономических зон, превратилась в равноправного члена европейского экономического сообщества. Ведущим сектором экономики Ирландии в настоящее время является машиностроение и приборостроение, второе место занимает международный туризм, а третье - аграрное производство, которое полностью удовлетворяет потребности страны в продовольственной сфере. На смену безработице, нищете и безграмотности пришли высокая потребность в квалифицированной рабочей силе, реализуемая через развитую сеть целевого профессионального обучения, гарантированное финансово обеспеченное государством гимназическое образование и средний годовой доход для работающего в экономической зоне в 50-70 тыс. долл. США.

В 90-е годы по темпам экономического роста мировым лидером стал Китай, в котором сегодня успешно работают 5 особых экономических регионов, которые еще в 1980 г. получили льготы СЭЗ. В 1990 г. к ним присоединился Пудун в Шанхае, который по объемам инвестиций 90-х годов превысил суммарный объем инвестиций 5 особых экономических регионов почти за 20 лет (соответственно 25 и 22 млрд. дол). Кроме этого, 14 городов Китая получили статус открытых приморских территорий. Именно фактор приморского побережья восточных территорий Китая позволил этим регионам выйти в лидеры экономического развития страны даже в условиях отсутствия льгот, присущих СЭЗ. Всего на территории китайских СЭЗ в течение последних 20 лет было введено в действие около 5700 предприятий с участием иностранного капитала. Много поучительного можно почерпнуть из опыта организации СЭЗ в Китае.

В современной экономической литературе уделяется много внимания опыту создания и функционирования СЭЗ в развитых и развивающихся странах. По наблюдениям специалистов, многие СЭЗ трансформировались сначала из складских и транзитных зон в экспортно-производственные, а затем - и в комплексные. Наличие экспортных зон увеличивает вывоз товаров и услуг из страны в среднем с 7% до 20% в год.

В странах развитой рыночной экономики СЭЗ представлены всеми типами. Однако, наибольшее развитие здесь получили зоны свободной торговли и научно-технические зоны. В одних только США льготными условиями зон свободной торговли пользуются более 3 тыс. компаний, крупнейшая из которых в Сан-Франциско. Экономика промышленно развитых стран глубоко интернационализирована, поэтому и СЭЗ, как правило, широко включены в международное разделение труда.

В развивающихся странах наибольшее распространение получают экспортно-производственные зоны (ЭПЗ). Причины связаны с главными функциями, которые должны выполняться СЭЗ в этих странах: обеспечение экономического роста страны; достижение новой, более высокой степени индустриализации ее экономики; включение страны в мировое разделение труда и международную торговлю или изменение ее места в них с учетом достигнутой трансформации в отдельных отраслях или в экономике в целом.

В этой связи СЭЗ во многих развивающихся странах нередко становятся основной концепцией экономического роста, рассчитанного на определенный, вполне исторически обозримый (20 - 30 лет) период.

В отличие от ЭПЗ в развитых странах, работающих преимущественно на внутренний рынок, ЭПЗ в развивающихся странах всегда ориентированы на внешний рынок, так как, только наращивая экспорт, они могут решить стоящие перед ними задачи, а также получить свободно-конвертируемую валюту, необходимую им для эффективного осуществления мирохозяйственных связей.

СЭЗ в развивающихся странах отличаются и структурой источников привлекаемого капитала. В странах с развитой рыночной экономикой - это преимущественно национальный частный капитал, в развивающихся - преимущественно иностранный частный капитал. Отсюда вытекает и следующая особенность СЭЗ в развивающихся странах - более преференциальный инвестиционный климат, устанавливаемый в них государством для иностранных инвесторов.

Для национальных частных инвесторов развивающиеся страны устанавливают в СЭЗ различные ограничения. Во многих странах разрешается вложить капитал только при условии, что как минимум 90% объема произведенной ими продукции будет экспортироваться. Условия и формы вложения капитала для местных частных инвесторов в СЭЗ могут изменяться в зависимости от изменения уровня ее развития, доли СЭЗ и т.п.

Функционирование СЭЗ в мире свидетельствует о том, что это направление является весьма действенным в развитии экономики отдельных территорий и регионов. В основном, создание и развитие свободных экономических зон ориентировано на решение конкретных приоритетных экономических задач, реализацию стратегических программ и проектов, направленных на повышение благосостояния, как в самих зонах, так и на территории целой страны. К таким целям относятся: активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта, создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного производства, привлечение в страну иностранных инвестиций, подъем депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий. Самый распространенный способ достижения этих целей - это налоговые и таможенные льготы, различные преференции.

Целесообразно подчеркнуть, что величина ставок налогообложения должна быть экономически обоснованной. Налоговый льготный режим не всегда обеспечивает экономический рост. Во-первых, заниженные ставки налогообложения для иностранных инвесторов могут привести к неоправданным убыткам национальной экономики. Во-вторых, для крупных инвесторов преференции иногда имеют второстепенное значение, так как льготы и природные ресурсы не всегда способны заменить отсутствие современной инфраструктуры, которую обязана создать страна, на территории которой будет действовать СЭЗ.

Не меньшее значение имеют и составляющие предпринимательского климата, связанные с наличием или отсутствием административных барьеров для ведения бизнеса. Поэтому предоставление в рамках свободных экономических зон налоговых льгот является необходимым, но не достаточным условием успешности функционирования СЭЗ.

История создания и функционирования СЭЗ наряду со значительными успехами отмечает и неудачные попытки. Основными причинами этого являются определенные просчеты, которые были допущены еще на стадии проектирования, и несовершенная правительственная политика по отношению к СЭЗ. Самыми распространенными просчетами и недостатками были:

Ё недостаточное внимание к базовой инфраструктуре (отсутствие необходимого уровня путей сообщения: автомобильных дорог, воздушного сообщения; недостаточный уровень развития телекоммуникаций и электроснабжение). Так, в Либерии на создание инфраструктуры СЭЗ было затрачено 15 млн. долларов США, а объем инвестиций составил 60 тыс. долларов США;

Ё недостаточные институциональные связи между администрацией зоны и государственными учреждениями, причастными к созданию льготных режимов (министерством финансов, таможенным комитетом, министерством экономики);

Ё неудачный выбор месторасположения зоны (малый объем природных и трудовых ресурсов, недостаточная емкость рынка);

Ё нерациональное определение размеров зоны. Странам, впервые создающим СЭЗ и не имеющим опыта в этом деле, достаточно сложно организовать управление большой зоной. Кроме того, большие СЭЗ требуют больших первоначальных капиталовложений. В то же время в Малайзии, Китае, Сингапуре функционирование именно крупных зон имело положительные последствия;

Ё отсутствие четких требований к специализации СЭЗ. Так, в Индии перед СЭЗ было поставлено слишком много целей, в результате чего льготы распространились практически на все виды деятельности в зонах;

Ё нестабильность и непрозрачность законодательного регулирования деятельности СЭЗ, что, как правило, приводит к низкому уровню инвестиций, коррупции, злоупотреблению льготами для "отмывания" нелегально полученных денег.

2. Перспективы свободных экономических зон в России

2.1 История организации СЭЗ в России

Процесс создания свободных зон в нашей стране, начавшийся еще в конце 80-х годов, может быть разделен, как отмечено в "Свободные зоны не свободны от кризиса", на несколько этапов.

На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. По инициативе правительства СССР была разработана так называемая единая государственная концепция свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием. Предполагалось, что такие зоны будут создаваться в регионах с развитым научно-техническим потенциалом с целью производства наукоемкой продукции на базе соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

К началу 90-х годов государственная концепция свободных зон дополнилась множеством региональных инициатив. Эти инициативы получили свое развитие, как только в ходе суверенизации союзных республик рассмотрение вопроса о создании зон было официально перенесено на республиканский уровень: в июле-сентябре 2000г. Верховный Совет РСФСР принял предложения 11-ти региональных советов народных депутатов об объявлении их территорий зонами свободного предпринимательства. Зоны учреждались в городах Ленинграде, Выборге, Находке, Калининградской, Сахалинской и Читинской областях, в Алтайском крае, Кемеровской и Новгородской областях, городе Зеленограде, Еврейской автономной области. В 2000-2001 гг. Совет Министров или Верховный Совет РСФСР утвердили по каждой зоне отдельное положение, закреплявшее ее хозяйственно-правовой статус. (Замечу при этом, что в положениях зоны именовались "свободными экономическими зонами", а не "зонами свободного предпринимательства", как в вышеупомянутых постановлениях об их учреждении.) Набор предоставленных зонам льгот был практически одинаковым, а сами зоны рассматривались уже не только как внешне-, но, скорее, как внутриэкономический феномен, призванный создать противовесы централизованной системе хозяйствования.

Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

Во-первых, предполагаемые масштабы зон, когда они охватывали не только небольшие территории, но и обширные области и целые края, были заведомо нереальными из-за требуемых колоссальных капиталовложений и проблем соблюдения на больших территориях особых таможенных процедур.

Во-вторых, массовая раздача зональных преференций отдельным территориальным образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных структур, когда та или иная территория (город, область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею соответствующего статуса, лоббируя его утверждение в верхах. Руководство России оказалось под массированным давлением: в 2001г. около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон. Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами, отгородиться с помощью статуса зоны от массы различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из центра.

В конце 2001-начале 2002 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации, выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Это, а также просьба руководителей зональных администраций (официальное обращение в федеральные органы власти весной 2002г.), способствовали выходу в июне 2002 г. указа Президента РФ от 4.06.2002 г, в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций для иностранных предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды части средств от приватизации федеральной собственности и др.). Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее, к началу 2003г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию "суперзон". Подготовленный проект Закона РФ "О свободных экономических зонах" предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

На фактическое закрытие ранее созданных зон были направлены решения, принятые в июне 2003г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот (Закон РФ "О таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций. И хотя иностранным инвесторам указом президента были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате, к осени 2004 г. наметились следующие контуры российской зональной политики:

Ё урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее создание относительно крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

Ё формальное заимствование и перенос на российскую почву простейших образцов из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

Ё усложненная система управления зонами, сопряженная с многочисленными бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих законодательных решений, начал интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина (март 2005г.), она образовала первую подобную зону уже к лету 2005 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций. Следует отметить, что правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области, а в июле 2004г. была создана зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов". Причем, когда в марте 2005г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 2005г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в Калининградской области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 2006г. этот Закон был подписан Президентом.

2.2 Типы СЭЗ, организуемых в России

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

Ё комплексные зоны производственного характера;

Ё внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);

Ё функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево") [4], свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории московского Западного речного порта [5].

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона "Кавказские Минеральные Воды" [10].

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2.3 Свободные экономические зоны в России: современное состояние

Как было показано ранее, основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы создания зон решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру, а в преддверии выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень.

В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результате большинство СЭЗ, организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализованной главная экономическая идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активности через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов.

Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным законом, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). Те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным [14,15].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

2.4 Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств" ([1], статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях "...обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" ([1], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона "О свободных экономических зонах", направив весной 1995г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую "свободную зону" придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в [11], система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов "не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов" [11, с.137].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 [13]. Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс.кв. км, или Алтайский край - 262 тыс.кв. км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как отмечено в [12,13], в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, назвать "работающими" лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Заключение

Проведенное рассмотрение дает основания полагать, что ответ на вопрос: есть ли перспективы у свободных экономических зон в России - может быть положительным. Однако, несомненно и то, что эффективная реализация этой формы экономического взаимодействия с остальным миром может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:

Ё формирования на федеральном уровне четкой концепции в области СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;

Ё разработки и принятия соответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования СЭЗ;

Ё организации СЭЗ на ограниченной территории, исключающей нарушение принципа единого экономического пространства страны;

Ё взаимной экономической заинтересованности как местных, так и федеральных органов в создании свободных зон;

Ё возможности (и готовности) федеральных органов направить значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры СЭЗ, с пониманием того, что реальный эффект для страны может быть получен лишь в перспективе;

Ё создания на федеральном уровне специального органа управления, координирующего процессы создания СЭЗ и осуществляющего контроль за выполнением свободными зонами их обязательств по отношению к государству, включая использование средств, получаемых из федерального бюджета;

Ё предоставления иностранным и российским инвесторам, действующим в СЭЗ, лучших условий для ведения хозяйственной деятельности, чем те, которые они имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.

Как видно, здесь нет принципиально невыполнимых условий. Мне кажется, что проблемы свободных экономических зон могут быть решены при согласованных действиях всех заинтересованных сторон.

Создание у нас СЭЗ может стать, как и во многих странах мира, одним из эффективных способов привлечения иностранных инвестиций, катализатором развития внешнеэкономических связей и экономики страны в целом. Но для этого политика их формирования должна быть продуманной и последовательной.

Список использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации, 1993г.

2. Закон РСФСР от 04.07.91г. № 1545-1 "Об иностранных инвестициях в РСФСР".

3. Федеральный закон от 13.03.95г. № 31-ФЗ "О некоторых вопросах предоставления льгот участникам внешнеэкономической деятельности".

4. Указ Президента РФ от 10.12.92г. № 1572 "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево"".

5. Указ Президента РФ от 03.06.93г. № 847 "О свободных таможенных зонах "Московский Франко-Порт" и "Франко-Порт Терминал"".

6. Указ Президента РФ от 27.09.93г. № 1466 "О совершенствовании работы с иностранными инвестициями".

7. Указ Президента РФ от 07.12.93г. № 2117 "О Калининградской области".

8. Указ Президента РФ от 6.03.95г. № 244 "О признании утратившими силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот".

9. Постановление Правительства РФ от 19.06.94г. № 740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики".

10. Постановление Правительства РФ от 29.12.94г. № 1430 "Об особой экономической зоне в границах особо охраняемого эколого-курортного региона - Кавказских Минеральных Вод".

11. Смородинская Н., Капустин А. "Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы". - Вопросы экономики, 1994г., № 12, с.126-140.

12. Семенов Г. "Развитие свободных и оффшорных зон". - Российский экономический журнал, 1995г., № 11, с.34-44.

13. Васильев Л. "СЭЗ: мифы и действительность". - Биржевые ведомости, 1995г., № 1-2, с.8.

14. Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996г.,№ 39 (7465), с.2.

15. Савин В. "О законодательной базе свободных экономических зон в России". - Бизнес, 1996г., № 7, с.38-39.

16. The Role of Export Processing Zones and Similar Arrangements in Economic Development. UNCTC. 1990.

17. Смородинская Н., Капустин А. "Свободные экономические зоны: мировой опыт и российские перспективы". - Вопросы экономики. - 1994г., №12, с.126-140.

18. Копылов Ю.М. "Свободные экономические зоны: мировой опыт и перспективы развития в России". - Владивосток, 2003г. - Интернет-ресурс: http://www.vlc.ru/mayor/articles/2003/index.htm

19. Ямпольская И.Л. "Мировая практика создания и функционирования свободных экономических зон" - журнал "Теория и практика управления", № 5, 2004г.