Жилищно-коммунальное хозяйство – проблемно-управленческие аспекты

ЖКХ - проблемно-управленческие аспекты

В ходе реализации реформы ЖКХ постепенно уходят на второй план первоначально провозглашенные её цели:

- улучшение качества жилищно-коммунальных услуг;

- повышение надежности их предоставления;

- обеспечение доступности жилищно-коммунальных услуг для населения.

Практически забыто, что граждане Российской Федерации, налогоплательщики - являются основным объектом реформы. В нормативно законодательных документах практически невозможно соотнести практическую деятельность по реформированию ЖКХ с одним из важнейших положений Конституции: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». А это, прежде всего, означает, что государство берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности.

В современной ситуации именно положение в сфере жилищно коммунальных услуг в значительной степени обуславливает как социальную защищенность граждан, так социальную и политическую стабильность в обществе.

Поэтому первостепенное значение приобретают социальные принципы и нормы реформирования, которые в силу приоритетности экономических проблем реформы целесообразно выражать экономическими категориями. Данные принципы «де-юре» и «де-факто» должны быть заложены в основу построения новой системы ЖКХ. О каких социальных принципах и нормах может идти речь.

Примером качественно новой социальной нормы предоставления услуг населению может служить «универсальная услуга связи», введенная принятым в 2003 году Федеральным законом «О связи». Под универсальной услугой связи понимаются «услуги связи, оказание которых любому пользователю услугами связи на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания». К универсальным услугам связи относятся услуги телефонной связи с использованием таксофонов и услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа. Законом определены условия предоставления данных услуг.

В сфере ЖКХ аналогом может стать «универсальная жилищно коммунальная услуга». Для определения данного понятия необходимо учитывать следующее:

1. В соответствии с Государственным стандартом РФ ГОСТ Р51929 2002 под жилищно-коммунальными услугами понимаются «услуги исполнителя по поддержанию и восстановлению надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозу бытовых отходов и подаче потребителям электрической энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды». Под объектами жилищно коммунального назначения понимают «объекты внешнего благоустройства территории городов и населенных пунктов (зеленые насаждения, городские дороги и элементы их благоустройства, пешеходные и велосипедные дорожки, объекты инженерной защиты территории, уличное освещение, объекты санитарной уборки и др.), а также обустроенные площадки, стоянки, участки, устройства и конструкции из различных материалов, размещенные на придомовой территории».

Выбор услуг может быть также произведен на основании перечня услуг, включенных в «Общероссийский классификатор услуг населению» (ОК 002-93) по разделу «жилищно-коммунальные услуги».

В соответствии с «Планом мероприятий по законодательному и нормативно-правовому обеспечению реализации программы преобразований жилищно-коммунального сектора Российской Федерации», утвержденным приказом Государственного комитета РФ по строительству и жилищно коммунальному комплексу от 20 марта 2003 года № 83, во втором квартале 2003 года Госстрой должен был подготовить предложения для внесения в проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О потребительской корзине» в части минимального набора жилищно коммунальных услуг по Российской Федерации.

В качестве основных критериев отбора услуг, включаемых в «универсальную жилищно-коммунальную услугу», целесообразно рассматривать:

- обязательность её предоставления организациями ЖКХ в населенных пунктах на всей территории Российской Федерации;

- обязательность её предоставления всем гражданам Российской Федерации в местах их постоянного или временного проживания;

- номенклатура услуг должна гарантировать их потребителю минимально необходимое жизнеобеспечение;

- услуги должны поставляться потребителям в заданные сроки, в установленном качестве, по доступной цене, на основании договора с поставщиком.

4. Потребителем «универсальной жилищно-коммунальной услуги» является население - физические лица.

5. Предоставление «универсальной жилищно-коммунальной услуги» является необходимым условием функционирования ЖКХ. Организация, имеющая лицензию на предоставление населению жилищно-коммунальных услуг, входящих в номенклатуру «универсальной жилищно-коммунальной услуги», обязана предоставлять их всем потребителям.

Потребитель, имеющий законное право на «универсальную жилищно коммунальную услугу», вправе отказаться от получения как всей номенклатуры услуг, так и любой её части.

С учетом вышеизложенного в номенклатуру услуг «универсальной жилищно-коммунальной услуги» целесообразно внести:

- предоставление электроэнергии;

- предоставление питьевой воды;

- предоставление тепловой энергии или энергоносителей.

II. Принципиальной проблемой реформирования ЖКХ является вопрос ответственности перед населением за предоставление жилищно коммунальных услуг. Причем в проблеме ответственности есть два основных аспекта:

- кто отвечает за наличие ЖКХ, производящего необходимую номенклатуру жилищно-коммунальных услуг;

- кто отвечает за предоставление необходимой номенклатуры услуг потребителям.

Существующее законодательство однозначного ответа на них не дает. По-видимому, такое положение сложилось в силу и такой причины, как неопределенность самого предмета реформы. Как не парадоксально, но в нормативно-правовых документах нет определения понятия «жилищно-коммунальное хозяйство».

Видимо имеется ввиду один и тот же предмет реформирования, когда в официальных материалах и документах используют такие понятия как «жилищно-коммунальное хозяйство», «жилищно-коммунальный сектор», «жилищно-коммунальный комплекс», «жилищно-коммунальная сфера» и «жилищно-коммунальная отрасль».

Для того чтобы решать, кто отвечает перед населением и другими потребителями за предоставление жилищно-коммунальных услуг, необходимо четко определить, что из себя организационно, технически, юридически представляет ЖКХ.

Острой социальной проблемой является всё увеличивающееся недовольство граждан в связи с ростом и необходимостью оплаты нерегулируемых потребителем услуг ЖКХ. Речь идет как об услугах индивидуального характера (водо-, тепло-, газоснабжение), так и коллективного характера (жилищные услуги: уборка внутриподъездных и придомовых площадей, сбор бытовых отходов, вывоз бытовых отходов, освещение мест общего пользования и т.п.). С повышением доли оплаты услуг ЖКХ населением, возрастает потребность как в совершенствовании системы оплаты услуг (оплата только за реально оказываемые услуги), так и в регулировании потребителем (в пределах установленных технических требований) объема оказываемых услуг.

Социальный принцип реформирования ЖКХ в контексте рассмотренной выше проблемы может быть сформулирован следующим образом:

Потребителю жилищно-коммунальных услуг должна быть обеспечена возможность управления объемом услуг индивидуального потребления и контроля объемов и качества услуг коллективного потребления. Ответственность за обеспечение данных прав потребителя возлагается на органы ЖКХ, ответственные за предоставление жилищно-коммунальных услуг.

В программе реформирования ЖКХ должны быть указаны условия, при которых данные права реализуются за счет потребителя и условия, когда реализация прав осуществляется за счет органов ЖКХ. В качестве основных критериев определения условий перехода с одной формы оплаты на другую должен быть использован уровень оплаты жилищно-коммунальных услуг потребителем.

В конечном счете, нормой должна стать оплата услуг по факту их реального потребления.

Социальная защита граждан, с одной стороны, и поддержка ЖКХ с другой должны предусматривать дифференцированность оплаты жилищно коммунальных услуг в период, когда ЖКХ получает государственные дотации и сохраняется государственное регулирование тарифов. В качестве критериев определения базовых условий оплаты услуг предлагается использовать:

- наличие у получателя услуг гражданства Российской Федерации;

- оплату услуг на базовых условиях только по месту постоянного проживания (регистрации);

- оплату на базовых условиях только «социального стандарта жилья» в части услуг индивидуального и коллективного потребления;

- оплату на базовых условиях «социального стандарта жилья» только для физических лиц.

Во всех других случаях должна действовать прогрессивная шкала оплаты.

Огромную роль в повышении качества предоставляемых услуг ЖКХ играет личная заинтересованность в содержании жилищного фонда. Создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) позволит повысить личную заинтересованность жильца в качественном содержании не только своей квартиры, но и мест общего пользования, оборудования и т.д. С другой стороны, повысится и требовательность к организациям, предоставляющим жилищно-коммунальные услуги, т.к. эффективность и направление вложения средств будет определяться уже самими собственниками. Таким образом, муниципальные органы власти должны всячески содействовать созданию ТСЖ, оказывая при этом всестороннюю юридическую и экономическую поддержку. Содействие скорейшему становлению ТСЖ должно предусматривать: Упрощение процедуры регистрации; Получение ТСЖ дотаций на техническое обслуживание жилья и коммунальных услуг на уровне муниципального жилищного фонда; Передача прав на нежилые помещения или перечисление части арендной платы ТСЖ за нежилые помещения в доме; Передача прав на земельный участок под дом и придомовую территорию.

Действенную помощь в распространении товариществ собственников может оказать организация их на базе вновь построенных жилых домов, в которых все квартиры распределяются на рыночной основе. Однако не исключается и факт создания ТСЖ с участием муниципальных органов власти через уполномоченные органы. Одной из главных целей реформы является демонополизация жилищно-коммунального хозяйства и формирование рынка услуг. Для достижения этой цели необходимо: Разделение функций заказчика и подрядчика на предоставление жилищно коммунальных услуг; Внедрение конкурсного отбора подрядных организаций во все сферы жилищно-коммунального хозяйства. Служба заказчика должна постепенно превращаться в управленческую компанию. Служба заказчика должна являться управляющей структурой как в области обслуживания жилья и других объектов, так и в области их тепло энергоснабжения.

Введение договорной формы взаимоотношений как между собственником и муниципальной службой заказчика, так и между подрядными организациями, позволяет перевести сферу управления жилищно-коммунальным хозяйством на более высокий уровень. Материальная ответственность за нарушение договорных обязательств приводит к значительному улучшению качества содержания и обслуживания жилищного фонда.

Практика регионов России показала, что создание конкурентной среды в сфере управления жилищным фондом между управляющими компаниями различных форм собственности также ведет к повышению качества жилищно-коммунальных услуг и сокращению затрат на содержание жилищного фонда, однако, на сегодняшний день система бюджетного финансирования службы заказчика не позволяет развиваться рыночным отношениям в сфере управления жилфондом. Это связано, прежде всего, с тем, что при финансировании из бюджета, служба заказчика создается с минимальным количеством персонала, что в свою очередь, связано с сокращением бюджетных расходов. Управляющая компания должна быть самоокупаемой, а количественный состав персонала должен определяться исходя из реально поставленных задач. В перспективе только собственник жилья должен выбирать того, кому доверит он управление своей собственностью и сколько он будет за это платить. С другой стороны, в сферу интересов управляющей компании нового типа должны попасть не только жилые дома и придомовые территории, но и вполне логично - другая инфраструктура микрорайонов и районов города, а именно: детские сады, школы, больницы, объекты социально-культурного назначения, тепловые передающие сети и др.

Для достижения целей реформы ЖКХ в области финансирования необходимо: Ежегодно в бюджете муниципального образования предусматривать защищенную статью для предоставления компенсаций и льгот на оплату ЖКУ. Проработать систему векселеоборота в Жилищно коммунальном хозяйстве, подразумевающую выпуск векселя, предназначенного для уменьшения кризиса неплатежей в системе ЖКХ и ухода от взаимозачетов Ввести жилищный ваучер на оплату субсидий, который затем может использоваться жителем для оплаты ЖКУ, и далее использоваться для взаиморасчета предприятиями ЖКХ между собой и бюджетом. Это позволит высвободить значительные финансовые средства. Проработать систему городского займа под обеспечение недвижимостью. Разработать программу привлечения внебюджетных инвестиций. Необходимо создавать и развивать предприятия, совместные предприятия, которые бы работали на систему ЖКХ. Вновь созданные, или существующие предприятия, вкладывающие инвестиции в развитие жилищно-коммунального хозяйства, или при выпуске новой продукции для ЖКХ освободить от уплаты налогов на время окупаемости инвестиций. Более полно использовать дополнительные источники финансирования за счет доходов от рекламы, нахождения на объектах муниципальной собственности чужой собственности, привлечения арендаторов в части ремонта фасадов, благоустройства территории и т.д. Внедрить систему оперативного учета движения денежных средств и систему учета текущей дебиторской и кредиторской задолженности. Проводить отбор и экономический анализ инвестиционных проектов, направленных на развитие жилищно-коммунального хозяйства. Эффективно использовать временно свободные средства для получения дополнительной прибыли и, в частности, разрешить использование временно свободных целевых бюджетных средств в течение года по усмотрению службы единого заказчика с предоставлением отчетов в конце года об их использовании по назначению. Разработать положение о дифференцированной плате за жилищные и коммунальные услуги, предусмотрев в нем дифференциацию платы в зависимости от этажности, состояния дома, отдаленности от центра, расположения его вдоль улицы или внутри квартала.

Тариф на теплоэлектроэнергию должен состоять из двух частей: собственно стоимости энергии и ее транспортировки, причем стоимость транспортировки - величина постоянная, а стоимость самой энергии определяется на конкурсной основе. Для сокращения затрат служба заказчика может покупать энергию напрямую у производителей, которые должны предоставить калькуляцию, расшифрованный тариф с указанием своих реальных издержек.

Список использованных источников

1. Конституция РФ. Историко-правовой комментарий Б.А. Страшуна. - М.: «НОРМА»,2002.

2. Гражданский кодекс РФ. - М.: «ЭКМОС», 2003.

3. Бюджетный кодекс РФ. - М.: «НОРМА», 2001.

4. Закон РФ «Жилищный кодекс РФ» от 29.12.04 г. № 188 - ФЗ.

5. Закон РФ «Градостроительный кодекс РФ» от 29.12.04 г. № 190 - ФЗ.

6. Закон РФ «О приватизации жилищного фонда в РФ» от 04.07.91 г. 1541-1 с изм. от 28.03.98 г. № 50 -ФЗ.

7. Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» от 08.07.92г. 152 - ФЗ с изм. от 06.05.2003 г. №52 - ФЗ.

8. Закон РФ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.04 г. № 210 - ФЗ.

9. Закон РФ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» от 14.04.95 г. № 41 - ФЗ (с изменениями и дополнениями от 04.02.97).

10. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95 г. № 154 - ФЗ (с изменениями и дополнениями).

11. Постановление Правительства РФ «О мерах по ликвидации системы перекрестного субсидирования потребителей услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов» от 21.08.01 № 609.

12. Постановление Правительства РФ «О совершенствовании системы оплаты жилья и коммуникационных услуг и мерам по социальной защите» от 02.08.1999 г. № 887 (с изменениями и дополнениями).

13. Постановления Правительства РФ «О стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг на 2005 год» от 26.08.04 г. № 441.

14. Блохин А. Что делать частнику в ЖКХ. // Жилищно - коммунальное хозяйство. - 2004. - № 11.

15. Болотин В.В. Финансовые проблемы реформы ЖКХ // Финансы. - 2002. -№2.

16. Гордиенко И.Ю. Межбюджетные отношения и расчет нормативных расходов на ЖКХ. // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 2000. - №12.

17. Дмитриева Л. О состоянии дел в жилищно-коммунальном хозяйстве Орловской области в предверии реформы. // Вопросы статистики. - 1998. -№3.

18. Додатко Т. Реформа жилищно-коммунального комплекса. // Экономист. - 2002. - №8.

19. Дронов А.А. Перспективы развития реформы ЖКХ. // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. - 1999. - №12.

20. Киселев В.В. Развитие конкурентной среды в коммунальной сфере. Жилищно - коммунальное хозяйство. - 2004. - № 4.

21. Назаренко М. Проблемы ЖКХ - на уровне дискуссий. // Жилищно - коммунальное хозяйство. - 2004