Основные направления реформы трудовых отношений в Российской Федерации

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(проект)

Реформирование экономики и общества в России мало затронуло сферу трудовых отношений. Основным нормативным актом, регулирующим ее, остается несколько модифицированный Кодекс законов о труде 1971 г. с последующими изменениями и дополнениями. Новые законы в данной сфере, принятые в 1992-1997 гг., касаются главным образом коллективных трудовых отношений (законы "О коллективных договорах и соглашениях", "О профсоюзах, их правах и гарантиях их деятельности") либо специфических проблем труда ("Основы законодательства РФ об охране труда"). Ядро трудовых отношений - отношения индивидуального найма - подверглось лишь незначительным изменениям. Между тем отсутствие глубоких реформ в сфере труда становится серьезным препятствием на пути становления современной рыночной экономики в России. Названная проблема требует решения, несмотря на то что она затрагивает интересы почти всех социальных групп населения. При этом необходимо учитывать и международный опыт. В мире существуют три основные модели трудовых отношений.

Европейская (континентальная) модель характеризуется высоким уровнем правовой защищенности работника, жесткими нормами трудового права, ориентированными на сохранение рабочих мест, и отраслевым (регионально-отраслевым) тарифным регулированием, относительно высоким законодательно устанавливаемым минимальным уровнем оплаты труда и сравнительно небольшой ее дифференциацией. Эта модель воспринимается экспертами МОТ как некий идеал. Между тем она испытывает серьезный кризис, проявляющийся в росте безработицы (в странах-членах Европейского союза ее уровень существенно выше среднего в странах ОЭСР), затрудненном доступе на рынок труда молодежи и лиц с невысокой квалификацией, ослаблении стимулирующей роли оплаты труда, снижении темпов экономического роста. Это начинают признавать и европейские социал-демократы, немало сделавшие для становления данной модели (например, в ходе обсуждения проблем занятости на III съезде партии европейских социалистов в июне 1997 г.).

Англо-саксонской модели (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) присущи большее сходство трудового и гражданского права и свобода работодателя в отношениях найма и увольнения, преобладание коллективно-договорного регулирования на уровне предприятия и фирмы, а не отрасли или региона, повышенная мобильность рабочей силы, более высокая дифференциация оплаты труда при том, что существуют ограничения на применение законодательно устанавливаемого показателя минимальной его оплаты (в США такой минимум не является обязательным для предприятий с годовым доходом менее 500 тыс. долл., в Великобритании минимум оплаты труда был законодательно установлен лишь с приходом к власти лейбористского правительства в 1997 г.). Эта модель способствует более динамичному созданию новых рабочих мест, уменьшению безработицы, более высоким темпам экономического роста. Однако при ней существует значительный слой "работающих бедняков", лиц, трудовой доход которых не обеспечивает минимального потребительского стандарта и нередко ниже социального пособия.

Китайская модель является двухсекторной и сочетает жесткое регулирование трудовых отношений "государственно-социалистического" типа (формально сходное с европейской моделью, но отличающееся от нее тем, что в Китае нет свободных профсоюзов) в государственном секторе с полным отсутствием правового регулирования в частном и концессионном секторах, где господствуют отношения, напоминающие раннекапиталистические. Она устойчива в условиях начальной стадии индустриализации, авторитарного политического режима, исключающего развитие рабочего движения, и наличия трудо-избыточного населения.

Современная ситуация на рынке труда и в сфере трудовых отношений

Важнейшая проблема, без решения которой нельзя целенаправленно воздействовать на ситуацию, - "непрозрачность" трудовой сферы, преобладание в ней латентных процессов. Это касается как структуры занятости и незанятости (высокий уровень нерегистрируемой занятости, в том числе вторичной, и скрытой безработицы, скрытая занятость среди полностью и частично безработных), так и оплаты труда (с одной стороны, реальная невыплата официально начисленной зарплаты, с другой - неофициальные выплаты "черным налом", разного рода "превращенные" формы оплаты труда, начиная с выплаты заработной платы или ее части продукцией предприятия, создания условий для "левой" работы на оборудовании предприятия и т.п. и кончая оплатой труда за счет повышенных процентов по банковским депозитам, страховых премий и т.д.). Вытеснение в трудовых отношениях писанного права "обычным" резко снижает уровень гарантий для работника и не дает ему возможностей легальной защиты своих прав.

Возникновение такой ситуации обусловлено действием ряда факторов. Во-первых, процесс расширения "теневых" экономических отношений не мог не повлечь за собой роста нерегистрируемой занятости. Во-вторых, сохранение в основном старой системы трудового законодательства с высоким формальным уровнем защиты прав работника пришло в противоречие с новым складывающимся социально-экономическим укладом. В условиях распада традиционной системы контроля за соблюдением трудового законодательства и при фактическом отсутствии санкций за его нарушения последние, причем носящие массовый характер, стали неизбежными. Наконец, высокий уровень обложения связанных с трудом издержек (подоходный налог плюс отчисления во внебюджетные социальные фонды) создает мощный стимул к экономии на них за счет развития неформальных, "теневых" трудовых отношений даже в регистрируемом секторе экономики. Сопротивлеуие со стороны работников практически отсутствует не только из-за "структурной" слабости их позиции, но и из-за невысокой материальной заинтерясяванноэти в юридическом оформлении трудовых отношений (такая заинтересованность могла бы быть повышена прежде всего путем реформирования пенсионной системы).

Примером негативного влияния действующего трудового законодательства на социальное положение населения может служить рост скрытой безработицы в форме неоплачиваемых вынужденных .отпусков по инициативе администрации. Одна из причин этого явления - неспособность предприятий выполнять жесткие требования, предусмотренные законодательством в области социальных гарантий при массовых увольнениях работников (объемы необходимых выплат превосходят финансовые возможности оказавшихся на грани банкротства предприятий).

Другой пример - использование норм КЗОТ о комиссиях по трудовым спорам -КТС (ст. 201, 203-207, 209). Известны случаи, когда по сговору между работодателем и работниками создается КТС, работодатель задерживает выплату заработной платы, работники обращаются в комиссию, та принимает решение в пользу работников, а суд принуждает работодателя выплатить деньги. При этом работодатель не производит отчислений во внебюджетные социальные фонды, а работники не платят подоходный налог.

В ходе реформ в стране произошло стихийное перераспределение трудовых ресурсов. Так, после 1992 г. из 23,5 млн. человек, занятых в промышленности, 11,6 млн. перешли в иные сферы деятельности, прежде всего связанные с самозанятостью и неформальной занятостью (индивидуальным предпринимательством) или работой в новом коммерческом секторе - учрежденных вне рамок процесса приватизации организациях - главным образом в хозяйственных обществах и товариществах. Характерно, что около ^/з работников увольнялись по собственному желанию, а не по сокращению штатов, как можно было ожидать.

Положение с соблюдением норм трудового права в новом коммерческом секторе особенно нетерпимое. В нем занято по меньшей мере 30 млн. наемных работников, уровень оплаты труда в среднем выше, чем в бюджетных организациях и на приватизированных предприятиях, реже встречаются случаи задержек выплаты заработной платы. Но именно в этом секторе преобладают неформальные (юридически неоформленные либо не полностью оформленные) трудовые отношения, господствуют "обычное" право и устные договоренности между работодателем и работником, распространено уклонение от налогов и выплат во внебюджетные социальные фонды. В результате резко снижается уровень правовых и социальных гарантий работника (незащищенность от произвольного увольнения, невозможность отстаивать трудовые права в суде и т.д.).

Высокий уровень латентности в трудовой сфере существенно ограничивает свободу маневра при принятии решений. Они должны по меньшей мере не увеличивать эту латентность и по возможности расширять сферу регистрируемой занятости.

Сохранение многочисленных "обломков" старой системы на региональном и отраслевом уровнях, административных и корпоративных "перегородок", недостаточная мобильность трудовых ресурсов обусловили формирование высокосегментированного рынка труда, следствием чего стала чрезмерная дифференциация уровней оплаты труда - разрыв между минимальным и максимальным ее значениями достигает 26 раз. Велики региональные различия в соотношении минимального и среднего уровней оплаты труда, а также уровня оплаты труда и прожиточного минимума как по федеральному, так и по региональным стандартам. Серьезная социальная проблема - низкая оплата труда в бюджетной сфере.

В настоящее время реальная заработная плата по сравнению с началом 90-х годов сократилась более чем в два раза. Резко уменьшилась доля начисленной заработной платы в совокупных денежных доходах населения (правда, часть заработной платы, связанная с нерегистрируемой занятостью, скрывается под видом других источников дохода). Продолжает нарастать объем задолженности по невыплаченной заработной плате. В значительной степени это связано с недобросовестными действиями руководителей предприятий (коммерческое "прокручивание" средств, предназначенных для выплаты заработной платы, и т.п.).

Минимальный уровень оплаты труда составляет менее 20°о федерального прожиточного минимума и утратил регулирующую роль в политике доходов. Его повышению препятствует ряд обстоятельств: во-первых, использование данного показателя в качестве технического норматива при определении размера социальных выплат и административных платежей; во-вторых, сложившийся механизм выстраивания тарифных сеток в кратностях к минимальному уровню оплаты труда; в-третьих, близость (или даже превышение) показателя прожиточного минимума во многих регионах России к величине средней заработной платы.

Цели и задачи реформы

Стратегическую цель реформы трудовых отношений можно определить как увеличение занятости населения на основе более эффективного размещения и использования трудовых ресурсов в экономике, усиление реальной защиты трудовых и социальных прав работника при учете интересов работодателя, повышение уровня оплаты труда и ее удельного веса в национальном доходе.

Одновременно возможно решение и ряда промежуточных задач: - постепенное вытеснение неформальных трудовых отношений и расширение сферы регистрируемой занятости;

- усиление гибкости трудовых отношений и повышение способности их адаптации к изменениям экономической конъюнктуры, а также мобильности рабочей силы;

- повышение уровня собираемости подоходного налога на заработную плату и отчислений во внебюджетные социальные фонды.

Это потребует либерализации трудового законодательства, приближения последнего к реальной ситуации и тем самым формирования предпосылок для его соблюдения. Упор должен быть сделан на создание и развитие механизмов саморегулирования рынка труда при необходимом уровне государственного регулирования (с учетом реальных возможностей государства и выделением сфер, где саморегулирование оказывается недостаточным, неэффективным или ведущим к социально неприемлемым последствиям).

Реформа трудовых отношений и преобразования в смежных областях

Реформа трудовых отношений может быть успешной лишь в сочетании с преобразованиями в смежных отраслях. В первую очередь назовем налоговую реформу. Общее снижение налогового бремени должно стимулировать выход экономических отношений из "тени", что положительно скажется и на трудовых отношениях. Важно обеспечить выравнивание налогообложения капитала и труда. В настоящее время обложение труда (подоходный налог плюс отчисления в социальные фонды) более чем вдвое превышает обложение капитала (прибыли) и способствует развитию неформальных трудовых отношений.

Тесно связана с реформой трудовых отношений пенсионная реформа. Создание новой пенсионной системы, непосредственно увязывающей размер пенсии (через персонифицированный учет) с реальным уровнем трудового дохода работника, будет стимулировать последнего официально оформлять свои трудовые отношения и максимально полно учитывать получаемую оплату труда.

Повышение межрегиональной мобильности рабочей силы во многом зависит от проведения жилищно-коммунальной реформы. Формирование полноценного рынка жилья требует как решительного отказа от реликтов "прописки" (разного рода местные поборы "за регистрацию" и иные противозаконные ограничения на выбор места жительства), так и развития доступной аренды жилья (существует положительная статистическая зависимость между объемом жилья, находящегося в собственности граждан, и уровнем безработицы). Необходимы выравнивание экономических условий эксплуатации собственного и арендуемого муниципального и частного жилья, развитие ипотеки, целенаправленная политика, поощряющая как муниципальное, так и частное строительство жилья с целью его сдачи в краткосрочную и долгосрочную аренду в первую очередь в регионах, привлекающих миграционные потоки.

Реформа бюджетного финансирования отраслей общественного обслуживания (прежде всего образования и здравоохранения, где занято около 80% работников бюджетной сферы) позволит решить проблему диспаритета в уровнях оплаты труда работников бюджетного и небюджетного секторов, а отчасти и проблему задержек с выплатой заработной платы. Речь идет о переходе от сметного финансирования к финансированию реально оказываемых услуг.

Большое значение имеет реформа государственной службы, ведь от ее эффективности во многом зависит судьба любых реформ. В настоящее время государственная служба практически исключена из процессов нормального функционирования рынка труда, развивается экстенсивно и неэффективно. Это обусловлено низким уровнем заработной платы, затрудняющим отбор кадров и создающим постоянную угрозу коррупции, закрытостью и негибкостью отношений найма. Повышение уровня оплаты труда государственных служащих без увеличения удельного веса расходов на содержание госаппарата (при сокращении его численности) требует изменения условий финансирования, принципов формирования организационной структуры, перехода к открытому конкурсному механизму найма и должностного продвижения служащих с обязательной публикацией информации о конкурсах на замещение вакантных должностей в открытой печати.

Реформа трудового права

Реформа трудового права должна быть направлена на повышение гибкости трудовых отношений с тем, чтобы учитывать глубоко сегментированный характер современного рынка труда, существование групп работников, нередко принадлежащих к различным технологическим укладам, что не позволяет установить единообразные условия найма работников без ущерба для интересов значительной их части и без ослабления стимулов к экономическому росту и научно-техническому развитию. Необходима и структурная перестройка российской экономики, что повысит мобильность трудовых ресурсов, будет стимулировать их межотраслевые и межрегиональные перемещения.

Надо перейти от "пассивного" трудового законодательства, консервирующего существующие рабочие места и структуру занятости без учета их экономической эффективности, к "активному", поощряющему мобильность рабочей силы, улучшение ее качества и создание новых рабочих мест. В этих условиях акцент нужно сделать на договорном регулировании трудовых отношений, сближении их с гражданско-правовыми. Задача законодательства должна сводиться к установлению процедур и предельных значений материальных норм, определяющих условия труда, права и обязанности работника и работодателя. При разработке и принятии нового трудового законодательства его следует сравнивать не столько с действующим (в значительной степени унаследованным от советского), сколько с реальной ситуацией. Это важно с политической точки зрения, поскольку если формально положение работника и ухудшится, то на деле произойдет усиление его правовых и социальных гарантий.

Отдельная задача - постепенная ликвидация положения, при котором на рынке труда сосуществуют два правовых режима, унификация трудовых правоотношений во всех секторах экономики. Ее можно решить тремя способами.

1. Распространить на новый коммерческий сектор действие трудового законодательства при одновременной модификации последнего. Для этого требуется резкое усиление государственного контроля за соблюдением трудового законодательства с эффективными санкциями за его нарушения. По ряду причин данный путь малореален, кроме того, в перспективе излишне жесткое трудовое законодательство может неблагоприятно повлиять на конкурентоспособность отечественной экономики.

2. Принять общее трудовое законодательство, основанное на гораздо более либеральных принципах, чем существующее, и включающее встроенные механизмы контроля при одновременном внесении изменений в налоговую политику, стимулирующих вывод хозяйственной деятельности из "теневой" сферы. Работодатели и работники нового коммерческого сектора могли бы согласиться с подобными мерами, однако резкий переход к такому законодательству может быть воспринят работниками "традиционных" секторов как ущемление их прав и интересов и вызвать серьезное сопротивление с их стороны.

3. Начать поэтапное сближение правовых режимов с принятия федерального закона об особенностях регулирования трудовых отношений в новом коммерческом секторе и с внесения минимально необходимых изменений и дополнений в действующее трудовое законодательство. При этом сохраняются два правовых режима, но уменьшается разрыв между ними и появляется возможность экспериментальной проверки эффективности как того, так и другого. Данный путь представляется наиболее реалистичным.

В связи с указанной задачей, а также с общим динамизмом социально-экономической ситуации в стране должен быть пересмотрен вопрос о методах проведения реформы трудовых отношений. Очевидно, ее не удастся осуществить посредством принятия одного законодательного акта (Трудового кодекса). Требуется разработка системы взаимоувязанных законов, реформирующих трудовые отношения в отмеченных выше направлениях. В перспективе возможна их кодификация в виде Свода законов о труде. Особое внимание нужно уделить созданию системы специализированных судов по социально-трудовым вопросам - в условиях либерализации трудового законодательства и повышения роли договорного регулирования именно они должны стать основной структурой, обеспечивающей правовую защиту интересов работника.

Регулирование занятости

В этой сфере задача состоит в достижении полной занятости (понимаемой как предоставление любому человеку, не имеющему рабочего места, но желающему работать и получать заработок, возможности оплачиваемого участия в общественных работах), а также в повышении уровня регистрируемой занятости, сокращении длительности безработицы и усилении стимулов к активному поиску рабочего места безработными.

Деятельность служб занятости должна быть переориентирована с неэффективной пассивной политики (показателем социальной неэффективности такой меры, как выплата пособия по безработице, служит, например, тот факт, что более 40% средств, направляемых на пособия, получают домохозяйства, входящие по уровню дохода в верхние три дециля, - их средний доход превышает прожиточный минимум в 2-6,5 раза) и активных мер по вложениям в основные фонды для создания новых рабочих мест на осуществление инвестиций в человеческий капитал - организацию профессиональной переориентации, переподготовки и т.д. Главными задачами службы занятости должны стать: - предоставление обращающимся в поисках работы информации и консультаций;

- содействие трудоустройству безработных, особенно тех, кто не может найти работу в течение длительного времени, через их участие в программах обучения методам поиска работы;

- предоставление возможности для временной занятости на период поиска постоянной работы:

- повышение конкурентоспособности безработных посредством их профессионального обучения.

Сокращение безработицы, особенно застойной, требует повышения межрегиональной и межотраслевой мобильности рабочей силы. Для этого необходимы последовательное устранение всех административных барьеров, а также проведение целенаправленной жилищно-коммунальной политики, ориентированной на развитие аренды как муниципального, так и частного жилья в качестве альтернативы приобретению жилья в собственность (последнее выступает фактором, ограничивающим межрегиональную мобильность). Стимулом для миграции из районов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий будет реформа льготных досрочных пенсий (их капитализация и возможность розовой выплаты).

Способствовать активизации поиска работы безработными и снижению скрытой занятости будет более жесткий подход к предоставлению статуса безработного, имеющего право на получение пособия (обязательное участие в общественных работах, расширение понятия "подходящая работа", при этом безработный должен соглашаться на нее под угрозой потери своего статуса). Сами общественные работы обеспечат рабочие места и станут источником существования для трудоспособных лиц, по тем или иным причинам не имеющих возможности их получения на рыночных условиях. Необходимо разнообразить сферы применения общественных работ с тем, чтобы полнее использовать квалификационный и образовательный потенциал привлекаемых к ним лиц.

Регулирование оплаты труда и политика доходов

Стратегическая цель в этой области - повышение общего уровня оплаты труда, в том числе и минимального, при последовательном приближении последнего к прожиточному минимуму. Полностью названная задача может быть решена лишь при устойчивом росте реальной заработной платы. Важная предпосылка существенного увеличения минимальной оплаты труда в реальном выражении - сокращение необоснованной дифференциации в уровнях оплаты труда. Выравнивание оплаты труда работников бюджетной сферы по сравнению с другими секторами экономики можно обеспечить прежде всего через изменение механизмов финансирования государственных учреждений (придание ему строго целевого характера с учетом реальных результатов, например, "подушевое" финансирование учреждений образования).

Для борьбы с невыплатами заработной платы следует перейти от "пожарных" мер по изысканию денег к созданию правовых и экономических механизмов решения проблемы. Требуется вытеснить из денежного обращения различные денежные суррогаты, прежде всего "неплатежи", а также повысить финансовую и платежную дисциплину.

Нужно расширить правовые возможности работников по защите своих прав в области оплаты труда, в частности, через обращение взысканий по невыплаченной заработной плате на имущество организаций (в случае виновности должностных лиц - и на личное имущество) и инициирование работниками банкротства организаций, имеющих задолженность по заработной плате. В бюджетных отраслях изменение механизмов финансирования позволит привести численность занятых в соответствие с финансовыми возможностями государства и объемом предоставляемых услуг (в настоящее время численность занятых в бюджетной сфере на 20°о больше, чем в 1985 г., при меньшем объеме и худшем качестве оказываемых услуг), сделает реальным безакцептное списание бюджетных средств при необоснованных задержках финансирования.

Социальное партнерство и содействие развитию профсоюзов

В настоящее время из-за слабости позиций профсоюзов преобладает заключение формальных соглашений на отраслевом и региональном уровнях, когда профсоюзы в большей степени выступают лоббистами отраслевых интересов перед государством, чем защитниками интересов наемных работников. При этом все большая часть работодателей отказывается от выполнения таких соглашений, обоснованно ссылаясь на их противоречие Гражданскому кодексу. Одновременно ухудшается ситуация с заключением коллективных договоров на уровне организаций, где они наиболее эффективны. Постоянно уменьшается количество хозяйствующих субъектов, в которых действуют коллективные договоры. В большинстве случаев последние носят формальный характер.

Главная задача в области социального партнерства состоит в развитии реальных механизмов коллективно-договорного регулирования на уровне отдельных организаций. Государство должно создать соответствующие правовые условия для заключения коллективных договоров и более полного учета в них интересов различных групп работников, как объединенных, так и не объединенных в профсоюзы. Следует предусмотреть возможность заключения коллективных договоров любой профсоюзной организацией или группой работников, в том числе с использованием услуг посредников. Другой важный аспект коллективно-договорного регулирования на уровне организаций -обеспечение доступа работников к информации о их положении, повышение "прозрачности" хозяйственной деятельности для участников коллективно-договорных отношений. Можно предложить, в частности, проведение обязательного аудита организации, если работодатель отказывается предоставлять достоверную информацию партнерам по коллективно-договорным отношениям.

На более высоких уровнях (территория, регион, отрасль, федеральный центр) социальное партнерство может развиваться в виде двусторонних и многосторонних консультаций, в том числе в институционализированной форме (типа трехсторонних комиссий, социально-экономических советов и т.п.). Решения, принимаемые на этих уровнях, не могут иметь обязывающего характера для организаций, непосредственно не участвующих в консультациях и не давших явного согласия на принятие соответствующих решений.