Обеспечение продовольственной безопасности России

Обеспечение продовольственной безопасности России -- задача стратегическая

потребление продовольствия, кризис в АПК, интервенция импорта, продовольственная политика

food consumption, crisis in the AIC, import intervention, food policy

Продовольственную безопасность страны характеризуют: уровень потребления продовольствия; состояние агропромышленного комплекса; продовольственная независимость страны; устойчивость системы продовольственного обеспечения.

Уровень потребления продовольствия

Сокращение потребления жизненно важных продуктов в России представляет опасность для здоровья нации. Значительная часть населения находится за чертой бедности и не может питаться по физиологическим нормам. На продовольственном обеспечении отрицательно сказываются задержки с выплатой зарплаты и социальных пособий. Из-за неполноценного питания возрастают заболеваемость и смертность, ухудшаются антропологические показатели здоровья детей.

Переход на рыночную систему хозяйствования решил проблему физической доступности потребительских товаров. Потребительский рынок продовольственных товаров характеризуется стабильно высоким уровнем насыщенности продуктами питания всех товарных групп. Однако потребление наиболее ценных пищевых продуктов в 1997 г. по сравнению с 1990 г. резко снизилось: мяса -- на 35%, молока -- на 41%, яиц -- на 31%, рыбы -- в 2,2 раза. Потребление картофеля возросло на 19%. Вследствие этого в пищевом рационе населения доля высокобелковых продуктов снизилась, а крахмалсодержащих возросла.

Уменьшилось среднее энергетическое содержание потребляемых продуктов питания с 3420 калорий в сутки в 1990 г. до 2306 в 1997 г., что ниже рекомендованного ФАО уровня среднесуточного потребления продовольствия (около 3000 калорий). Исходя из минимальной потребительской корзины, включающей 25 основных продуктов питания, которая в декабре 1997 г. стоила 233,3 тыс. руб. и соответствовала величине прожиточного минимума 411 тыс. руб. (в «старых» ценах), за чертой бедности, ограничивающей экономическую доступность данного продуктового набора, находились более 30 млн чел., или 21% населения. Такое положение оценивается как критическое, требуется государственная поддержка.

Подобные проблемы существуют и в странах с высоким уровнем экономического развития. В США, например, действует система бесплатной продовольственной помощи, которая охватывает около 30 млн человек. Она включает выдачу талонов на приобретение продуктов питания, бесплатные и оплачиваемые по льготным ценам школьные завтраки. В Конгрессе США создан специальный комитет, который занимается вопросами бытового голода в стране.

Интересы здоровья нации требуют постоянного наблюдения государственных служб здравоохранения за состоянием питания различных групп населения, установления и периодического пересмотра их потребностей в питательных веществах и энергии, разработки соответствующих рекомендаций. Питание должно не только удовлетворять физиологическим нуждам человека в питательных веществах и энергии, но и выполнять профилактические и лечебные задачи. Предметом специальных государственных программ должно стать питание детей.

Состояние агропромышленного комплекса

Кризисное состояние АПК проявляется в уменьшении объемов производства продукции и снижении ресурсного потенциала отраслей. Объем валовой продукции сельского хозяйства в 1997 г. сократился по сравнению с 1990 г. на 39%, в том числе на сельскохозяйственных предприятиях на 60%. Выпуск продукции пищевой и перерабатывающей промышленности уменьшился почти на 70%. Особенно значителен спад в животноводстве. За 1991--1997 гг. численность крупного рогатого скота в хозяйствах всех категорий сократилась на 45%, свиней -- на 55, овец и коз -- на 67, птицы -- на 45%. Происходит деградация сельскохозяйственных земель. Для обеспечения бездефицитного баланса гумуса в почве необходимо вносить ежегодно 1 млрд т органических удобрений, фактически вносится лишь 150 млн т, то есть в 6,7 раза меньше. Минеральных удобрений требуется вносить 16 млн т в действующем веществе, а вносят 1,5 млн т. Приостановлены работы по осушению и орошению земель, известкованию и гипсованию почв.

Снижение покупательной способности населения вынуждает переходить к самообеспечению продовольствием. Картофелем за счет личных хозяйств обеспечивают себя около 100 млн чел., овощами -- 70 млн, молоком и мясом -- 50 млн. В общем объеме валовой продукции сельского хозяйства доля личных и фермерских хозяйств составляет около 50%.

Длительного периода и значительных капитальных затрат потребуют восстановление материально-технической базы села, развитие предприятий фондопроизводящих отраслей. Выбытие основных производственных фондов в сельском хозяйстве в 1997 г. превысило их ввод в 5 раз. Из-за недостатка техники, удобрений, горючего и смазочных материалов хозяйства вынуждены сокращать посевные площади, проводить полевые работы по упрощенным технологиям, что ведет к снижению конкурентоспособности отечественной сельскохозяйственной продукции.

Кризисное состояние агропромышленного комплекса обусловлено прежде всех макроэкономическими факторами. С 1992 г. из-за падения платежеспособного спроса населения возникли трудности с реализацией сельскохозяйственной продукции, что обусловило сокращение производства продовольствия и снижение по сравнению с другими отраслями доходности сельского хозяйства. При снижении спроса, который ограничивает возможности повышения цен на продукцию, сельское хозяйство несет огромный ущерб от невиданного ценового давления монополистов-поставщиков средств производства, переработчиков и продавцов сельскохозяйственной продукции. В 1992--1996 гг. на каждый рубль удорожания продукции сельского хозяйства приходилось 3 руб. роста цен на продукцию промышленности. В 1997 г. рост цен на средства производства был в 1,5 раза выше, чем на сельскохозяйственную продукцию. Приватизированные перерабатывающие и оптовые торговые предприятия превратились в локальных монополистов. Из-за их диктата на рынке доля сельскохозяйственных товаропроизводителей в розничной цене, например, на молочную продукцию за последние годы снизилась с 83 до 33%, на хлеб --с 32 до II, на мясо --с 89 до 49%. По данным научных учреждений, вследствие диспаритета цен за 1992--1996 гг. из сельского хозяйства было изъято и перераспределено в другие сферы 240 трлн руб., а государственная поддержка сельского хозяйства за этот период уменьшилась в 9 раз.

В результате в 1997 г. общий убыток по отрасли составил 30 трлн неденоминированных рублей, а доля убыточных сельскохозяйственных предприятий достигла 81%. Кредиторская задолженность составила 116,9трлн руб., что превышает годовую выручку от реализации продукции. Оплата труда в хозяйствах в основном натуральная, а ее уровень в 2,5 раза ниже, чем в среднем по стране, и в 9 раз ниже, чем в топливно-энергетическом комплексе.

В 1997 г. был принят комплекс организационно-экономических мер, направленных на улучшение финансового состояния отрасли: образован фонд специального льготного кредитования) осуществлялась поставка сельскому хозяйству техники по лизингу. В условиях крайне ограниченного финансирования из федерального бюджета для поддержки сельского хозяйства были привлечены значительные средства субъектов Федерации. Принимались меры по обеспечению сельского хозяйства горючим и смазочными материалами, семенами, запчастями. Без этих мер большая часть сельскохозяйственных предприятий не смогли бы ни посеять, ни убрать урожай.

Прошедший год был в большинстве регионов благоприятным по погодным условиям. Всего было собрано 88 млн т зерна против 69 млн в 1996 г. Заготовлено достаточно кормов для животноводства, что создало предпосылки к повышению продуктивности скота. В ряде регионов удалось собрать неплохой урожай зерновых и других сельскохозяйственных культур, стабилизировать положение в животноводстве. Более целенаправленно стали проводиться институциональные преобразования, возрос интерес к развитию интеграции и кооперации, принимались меры к формированию рыночной инфраструктуры. Однако в большинстве регионов не удалось приостановить спад производства и существенно улучшить экономическую ситуацию в аграрном секторе.

Прогнозные расчеты, проведенные в Минсельхозпроде России на 2001 г., показывают, что при сохранении сложившегося уровня бюджетной поддержки можно рассчитывать на следующие объемы производства в 2001 г. (см. таблицу).

Производство основных вводов сельскохозяйственной продукции в России, млн т

Чтобы достичь роста объемов производства, необходимо создать сильную систему государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и регулирования АПК, аналогичную действующим в развитых странах.

Финансовое положение предприятий в сельском хозяйстве значительно хуже, чем в других отраслях. На начало текущего года их кредиторская задолженность превысила дебиторскую в 7,6 раза, а по всем отраслям народного хозяйства в 1,7 раза. В большинстве отраслей промышленности задолженность поставщикам ниже, чем долги покупателей, то есть долги могут быть взысканы с покупателей. Сельское хозяйство не располагает внутренними источниками для погашения долгов, так как задолженность его поставщикам превышает долги покупателей. Из-за этого отрасль стала основным источником цепи неплатежей. Без стабилизации расчетов в сельском хозяйстве невозможно решить проблему неплатежей в экономике в целом.

В федеральном бюджете на 1998 г. предприятиям АПК предусмотрена отсрочка платежей по товарному кредиту в размере до 5,1 млрд руб., по платежам в бюджет до 5,7 млрд руб. и по взносам в Пенсионный и другие внебюджетные фонды в размере до 10 млрд руб., а всего на общую сумму до 20,8 млрд деноминированных рублей. Эта помощь позволит существенно улучшить текущее финансовое положение предприятий. Государству необходимо, кроме того, изыскать дополнительные средства для предоставления сельскохозяйственным предприятиям единовременного целевого льготного кредита на длительный срок для погашения просроченных задолженностей.

Нужна специальная федеральная программа по восстановлению паритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию и услуги) предоставляемые ДПК.

Для обеспечения эквивалентности обмена между предприятиями АПК по всей технологической цепочке от поля до потребителя продукции важное значение имеет развитие кооперации и агропромышленной интеграции. На региональном уровне) особенно в Орловской и Белгородской областях, накоплен ценный опыт успешного функционирования таких предприятий и объединений.

Развитие интеграционных процессов должно завершиться формированием кооперативной системы, включающей мощные продовольственные отраслевые корпорации при активном участии в них государственных органов. Для этого необходимо) чтобы такие организации, как Птицепром) Свинопром, Росмолоко) Росмясо, Россахар и другие, стали подлинно рыночными. Потребуется также переориентировать подразделения Минсельхозпрода России на рыночные формы организации работы, создать в нем специализированные структуры по реализации сельскохозяйственной продукции, наладить их деловое взаимодействие с продовольственными фирмами и корпорациями.

Необходимо расширить функции Фонда льготного кредитования, решить вопросы оздоровления убыточных сельскохозяйственных предприятий, используя для этого средства Фонда. В современных условиях нельзя допустить увеличения налогообложения сельхозпредприятий. К сожалению, по проекту Налогового кодекса, находящегося на рассмотрении в Государственной думе, сбор налогов возрастет в 2 раза.

Продовольственная независимость страны

Изменение геополитического положения России вследствие распада СССР и СЭВ при либерализации внешнеэкономической деятельности увеличило угрозу продовольственной независимости страны. Быстрое насыщение внутреннего российского рынка импортными продовольственными товарами сделало продовольствие физически доступным и, вместе с тем, послужило фактором подрыва отечественного агропромышленного производства.

Страны-экспортеры осуществляют поставки продовольствия по заниженным по сравнению с реальной стоимостью ценам путем экспортных субсидий, скидок для крупных оптовиков, а также дешевых распродаж продовольственных запасов, накопленных в результате государственной скупки излишков сельскохозяйственной продукции. Многие импортеры получили доступ к внешним кредитам, в то время как внутренние по причине их дороговизны вообще недоступны отечественным товаропроизводителям. Крупные города выделяли беспроцентные субсидии для закупки продовольствия за рубежом.

Из развитых стран при широком ассортименте продовольствия реализуются относительно низкокачественные или традиционно воспринимаемые как побочный продукт производства дешевые товары (куриные окорочка из США, жирное мясо и др.). Они хлынули на рынок России и продаются по низким ценам. За период с 1990 по 1997 гг. импорт мяса птицы (в основном куриных окорочков) увеличился с 270 до 1144 тыс. т, или в 4 раза, а производство этого вида продукции сократилось с 1801 до 636 тыс. т, или почти в 3 раза.

При осуществлении импортной продовольственной интервенции используется известный в мировой практике способ вытеснения отечественного производителя с рынка путем конъюнктурного маневра. Суть его в том, что с помощью поставки дешевого импортного продовольствия завоевывают господствующую позицию на рынке страны-импортера и подавляют конкурирующее отечественное производство. После этого цены на оказавшиеся вне конкуренции импортные товары *повышаются до размеров их реальной стоимости.

В России импортные продовольственные товары в розничной торговле составляют 40% оборота. В крупных городах и отдельных промышленных центрах их доля достигает 70--80%. Доля импорта в общем потреблении мяса и мясопродуктов составляет 34%, молокопродуктов -- 18, сахара (включая сахар-сырец) -- 72, масла растительного - 41%.

Резко изменилась структура импорта. Вместо зерна Россия стала импортировать готовую животноводческую продукцию. Это объясняется тем, что зерновое производство по сравнению с животноводством оказалось более конкурентоспособным. Относительно низкая себестоимость зерна и другой растениеводческой продукции в нашей стране объясняется отсутствием земельной ренты, которая достигает значительных размеров в других странах. Мировой зерновой рынок монополизирован США и Канадой, что обусловило рост цен на эту продукцию. Импорт зерна в Россию сдерживается и тем, что закупочные цены здесь ниже мировых.

Иная ситуация складывается на мировом рынке животноводческой продукции. Он менее монополизирован и конкуренция на нем препятствует росту цен. В то же время отсталое отечественное животноводство с крайне низкой продуктивностью, примитивными технологиями кормления и содержания животных требует на единицу продукции в 2--3 раза больше затрат кормов и в 10 раз больше труда, чем в других странах. Из отраслей животноводства конкурентоспособным является лишь яичное птицеводство, которое было, как отмечает академик Россельхозакадемии В.И. Назаренко, создано на современной технической базе и располагает высокопродуктивным поголовьем при хорошем уровне оплаты кормов продукцией.

Тяжелые последствия для сельского хозяйства страны связаны с переориентацией отечественной промышленности минеральных удобрений на экспорт. Россия превратилась в крупнейшего мирового поставщика минеральных удобрений, производство которых связано со значительными затратами энергоресурсов и экологическим ущербом. За пределы страны вывозится около 85% производимых минеральных удобрений, что обрекает наше сельское хозяйство на низкую эффективность. Недобор продукции растениеводства вследствие уменьшения внесения минеральных удобрений составляет в пересчете на зерно около 30 млн т.

В последние годы резко возрос экспорт из России семян подсолнечника при значительном одновременном увеличении импорта подсолнечного масла. Следствие таких «встречных перевозок» масличного сырья и продукции масложировой промышленности -- снижение бюджетных поступлений, недогрузка производственных мощностей перерабатывающих предприятий, сокращение производства высокобелкового шрота. Кроме того, чрезмерное в ряде регионов и хозяйств расширение посевов подсолнечника в расчете на экспорт семян приводит к повышенному выносу из почвы питательных веществ и заражению ее вредными микроорганизмами.

Угрозу продовольственной безопасности страны представляет также недостаточно регулируемая внешняя торговля рыбой и рыбопродуктами. Экспорт рыбы возрос с 486 тыс. т в 1991 г. до 1136 тыс. т в 1997 г. (в 2,3 раза) при снижении потребления ее населением в 2 раза. Значительная часть рыбы, продаваемой за рубеж, возвращается в переработанном виде в Россию и реализуется по значительно более высоким ценам.

Обеспечение продовольственной безопасности страны требует изменения структуры внешней торговли в АПК. По нормативам, принятым международными организациями, для обеспечения продовольственной безопасности страны необходимо, чтобы ввоз продовольствия в общем объеме его потребления занимал не более 20%. В России эта доля составляет около 25%.

Главная причина роста продовольственного импорта, как уже отмечалось, низкая конкурентоспособность отечественного сельского хозяйства. Она обусловлена прежде всего тем, что биоклиматический потенциал сельскохозяйственных угодий в России в среднем в 2,5 раза ниже, чем в Западной Европе и США. Сельское хозяйство, пищевая и перерабатывающая промышленность по уровню технического оснащения и технологического развития производства существенно отстают от западных стран. Для преодоления отставания требуются продолжительное время и значительные средства. А возможности привлечения в АПК иностранных инвесторов ограничены тем, что при наличии излишков продовольствия западным фирмам более выгодно поставлять его в Россию, а не вкладывать средства в развитие российского АПК.

Для мирового продовольственного рынка характерны сокращение товарных запасов, рост цен, увеличение различий в уровне развития сельского хозяйства стран. Потенциальные возможности увеличения производства продовольствия ограничиваются тенденциями исчерпания водных источников, эрозии земель, заражения почв вредными элементами. Происходящие глобальные изменения климата, по прогнозным оценкам, приведут к общему снижению биоклиматического потенциала мирового сельского хозяйства. Значительная часть регионов России находится в зоне благоприятного изменения климата, поэтому ее роль в мире, как производителя продовольствия, может существенно возрасти. Эти возможности потребуют совместного глубокого научного анализа отечественных и зарубежных специалистов. Принимая во внимание рост населения земли, проблемы голода в развивающихся странах, продовольствие все в большей степени будет становиться фактором политического и экономического давления в международных отношениях.

В ближайший период Россия останется крупным импортером продовольствия, поэтому важно правильно определить позиции наших главных торговых партнеров.

В развитых западных странах, основных импортерах продовольствия, аграрная политика характеризуется государственным регулированием и 10 поддержкой сельскохозяйственного производства с использованием кредитов, займов, дотаций, контроля за сбытом и внешней торговлей. Система государственного регулирования аграрного сектора осуществляется в США с 30-х годов, как средство выхода из экономического кризиса. В Европе и Японии ее начали осуществлять в послевоенный период для решения проблем самообеспечения стран продовольствием и преодоления отсталости сельского хозяйства. Поскольку эти задачи в основном решены, принципы и методы внутренней и внешней продовольственной политики существенно меняются. Сущность их теперь состоит в том, чтобы, с одной стороны, сократить бюджетную поддержку сельского хозяйства, с другой, -- вынудить страны--импортеры продовольствия ослабить меры по защите внутреннего рынка от конкуренции импортных товаров.

Новая аграрная политика западных стран нашла отражение в документах Уругвайского раунда ГАТТ. Реализация его решений приведет к серьезным изменениям в экономических отношениях на мировом рынке продовольствия. Снижение государственной поддержки сельского хозяйства повлечет рост цен на продовольствие. Экспортеры будут стремиться компенсировать потери доходов за счет потребителей продовольствия.

При вступлении России во Всемирную торговую организацию необходимо исходить из того, что стране предстоит восстанавливать объем агропромышленного производства, форсировать его развитие для преодоления многолетнего отставания материально-технической базы. В связи с этим уровень государственной поддержки АПК должен быть не ниже, чем в странах, находящихся с Россией в идентичных природных условиях.

При остром недостатке бюджетных средств и сохранении в значительных размерах продовольственного импорта следует использовать для государственной поддержки аграрного сектора целевые компенсационные сборы, акцизы, налоги с продаж, импортные пошлины: это позволит перераспределить в пользу АПК часть прибыли посреднических фирм. Известно, например, что оптовые цены на ввозимые в Россию куриные окорочка составляют 5 «новых» рублей за 1 кг при розничной цене 12--13 руб.

Наряду с таможенными мерами государству следует непосредственно участвовать в деятельности фирм, занимающихся импортом продовольствия.

Значительные доходы могут быть получены нашими сельскохозяйственными товаропроизводителями от организации экспорта пшеницы твердых сортов, картофеля (в страны Ближнего Востока), льна, ячменя и других продуктов. Для этого также необходимо участие государства.

Устойчивость системы продовольственного обеспечения

Особенность рынка продовольственных товаров состоит в том, что при нормальном питании населения увеличение производства того или иного вида сельхозпродукции, например за счет благоприятных погодных условий, ведет не к росту потребления, а к снижению закупочных цен. Например, в 1997 г. средняя цена на зерно по сравнению с предыдущим годом упала, несмотря на значительный рост урожайности зерновых культур) финансовое положение сельскохозяйственных предприятий ухудшилось. Напротив, в неурожайные годы рыночные цены на продовольствие возрастают, что отрицательно сказывается на покупательной способности населения.

В целях поддержания баланса производства и потребления продовольствия в стране решением правительства Российской Федерации создано государственное унитарное предприятие «Федеральное агентство по регулированию продовольственного рынка». Агентство призвано организовать регулирование и стабильность продовольственного рынка с помощью проведения закупочных и товарных интервенций и государственного залога сельскохозяйственной продукции.

Регулирование рынка предполагает наличие стабилизационного продовольственного фонда, который является оперативным резервом правительства Российской Федерации. Основным финансовым источником для формирования указанного резерва должны стать средства, поступающие в погашение бюджетных ссуд, предоставленных на возвратной основе в 1993--1996 гг. для формирования продовольственного фонда. Однако весьма проблематично обеспечить возврат долгов.

Актуальным для сельского хозяйства России является наличие эффективной системы страхования урожая от стихийных бедствий. В среднем каждый 3-й год на достаточно большой территории страны складываются неблагоприятные погодные условия, снижающие производство сельскохозяйственной продукции более чем на 10--15%. С тем, чтобы не допускать в таких случаях резкого падения доходов сельскохозяйственных товаропроизводителей и предоставить им возможность впоследствии осуществлять нормальную хозяйственную деятельность, необходим механизм страхования урожая сельскохозяйственных культур) предусматривающий государственную поддержку в размере до 50% сумм страховых взносов. Такая система должна строиться на договорной основе и распространяться на все хозяйства. По расчетам специалистов Минсельхозпрода России, ее создание могло бы привести к снижению кредиторской задолженности сельскохозяйственных предприятий в среднем за год на 4 млрд руб.

Угрозу продовольственной безопасности страны представляет также снижение размеров стратегических резервов, необходимых для восполнения ущерба в период стихийных бедствий и возникновения других чрезвычайных ситуаций. Российская Федерация не обладает достаточными, исходя из общепринятых норм, стратегическими запасами зерна. В США, странах ЕС и Китае они составляют около 20% годовой потребности.

Существенную роль в создании устойчивой системы продовольственного обеспечения могут сыграть эффективный мониторинг и дальнейшие научные исследования.