Приватизация - 1996: итоги и выводы

ПРИВАТИЗАЦИЯ -1996: ИТОГИ И ВЫВОДЫ

Приватизация государственного имущества является одним из основных рычагов управления государственной собственностью. Становление в Российской Федерации отношений собственности, адекватных проводимым в стране реформам, включает в себя юридическое оформление, экономическое закрепление новых институтов частной собственности и их дальнейшее развитие, формирование систем управления ими, а также общее содействие укреплению федеративного государства и его субъектов.

Как известно, 22 июля 1994 г. Указом Президента Российской Федерации № 1535 были утверждены "Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г." (далее - Основные положения). Принятие этого документа положило начало второму этапу приватизации в Российской Федерации, характеризуемому быстрым улучшением структуры капитала и развитием российского фондового рынка, а также созданием системы институциональных инвесторов и появлением слоя, который можно назвать слоем собственников. Частным сектором экономики производится около 70 процентов валового национального продукта. Таким образом, этот сектор стал доминирующим в экономике страны. Подводя итоги 1996 г., можно отметить, что в настоящее время этот этап завершен, и страна переходит к третьему этапу приватизации по индивидуальным проектам с переедем к эффективному управлению государственной собственностью и отказом от рассмотрения процесса приватизации преимущественно как средства пополнения доходов бюджета.

Рассмотрим более подробно итоги выполнения Государственной программы приватизации в 1996 году.

1. ИТОГИ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ В АКЦИОНЕРНЫЕ ОБЩЕСТВА

В соответствии с п.2.1. Основных положений государственные и муниципальные предприятия с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1994 г. 20 млн. рублей и более подлежат преобразованию в открытые акционерные общества с единовременным предоставлением льгот членам трудовых коллективов и лицам, приравненным к ним, в соответствии с требованиями Основных положений, за исключением предприятий:

отнесенных к разделу 2.1. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 № 2284 (далее - Государственная программа приватизации), (Это объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена);

на базе которых созданы либо создаются казенные заводы (казенные фабрики, казенные хозяйства) в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 "О реформе государственных предприятий";

подлежащих продаже товариществам в соответствии с пунктом 5.16 (О дополнительных льготах при приватизации государственных (муниципальных) предприятий) Государственной программы приватизации; - с долевым участием иностранных инвестиций. В результате выполнения требований о преобразовании государственных предприятий в акционерные общества, сформулированных в Основных положениях, на 1 января 1997 г. общее число приватизированных предприятий - 126793, что составляет 55% от общего количества государственных предприятий по состоянию на начало процесса приватизации. При этом в 1996 г. было приватизировано 4997 предприятий, что на 51% меньше, чем в 1995 г. Аналогичная тенденция была и в 1995 г. по отношению к 1994 г..

Таким образом, можно отметить устойчивую тенденцию к снижению количественных показателей приватизации, что свидетельствует о завершении процесса массовой приватизации, тем более, что в отдельных регионах России ресурсы приватизации практически исчерпаны. Так, в Вологодской, Мурманской, Псковской, Брянской, Орловской, Нижегородской, Белгородской, Воронежской, Курской, Липецкой,

Тамбовской, Астраханской,, Волгоградской, Самарской, Пензенской, Саратовской, Рязанской, Ярославской областях, в Республике Мордовия, Республике Адыгея, Республике Калмыкия и Ставропольском крае по состоянию на 1 января 1997 г. более 98% предприятий, подлежащих акционированию, зарегистрированы в качестве акционерных обществ. (

Таблица 1

Структура приватизированных предприятий (объектов) по формам собственности

Практически завершена приватизация на морском и речном транспорте. Достигнутый уровень разгосударствления в этой сфере сравним с тем, что существует в промышленно развитых странах. Весьма высокие показатели по приватизации достигнуты в отрасли связи: 95% предприятий преобразованы в акционерные общества, по ТЭК - 94%.

Таблица 2

Структура приватизированных предприятий (объектов) по способам приватизации за период 1993 -1996 гг. (в %)

В то же время меняется структура использования различных способов приватизации. С разной степенью активности территориальные комитеты начали работу по приватизации недвижимости, включая землю. В 1996 г. основными способами приватизации были: преобразование государственных предприятий в акционерные общества (22,4% от числа продаж), продажа недвижимости (22,9%), выкуп арендованного имущества (32,0%).

В результате реализации Государственной программы приватизации общее число акционерных обществ на 1 января 1997 г. составило 30 тысяч.

Таблица 3

Общая характеристика акционерных обществ, образованных в процессе приватизации

Приведенные данные свидетельствуют о том, что в 1996г., как и в 1995г., наибольшее количество акционерных обществ образовано из предприятий, находившихся в федеральной собственности.

Финансовое положение этих акционерных обществ стабильно и имеет тенденцию к улучшению.

Анализ материалов, представленных в Госкомимущество России комитетами по управлению государственным имуществом 65 субъектов Российской Федерации, позволил выделить значительное количество примеров реальных результатов приватизации. Это освоение новой конкурентоспособной продукции за счет широкого использования экономических методов хозяйствования и эффективного менеджмента, в ряде случаев увеличение объемов производства, создание новых рабочих мест и т.д.

В 1996 г. сохранились сложившиеся тенденции в изменении структуры капитальных вложений по формам собственности, связанные с продолжающимися процессами институциональных преобразований и децентрализацией инвестиционной деятельности. На долю предприятий и организаций негосударственного сектора в 1996 г. приходилось 74% общего объема капитальных вложений против 69% в 1995 г.

2. СТРАТЕГИЯ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СПОСОБОВ ПРИВАТИЗАЦИИ В 1996 Г.

Выбор стратегии приватизации государственного имущества в 1996 г. определялся происходившими в Российской Федерации политическими процессами. Процесс приватизации сопровождался рядом проблем. С одной стороны, он завершал период массового разгосударствления экономики, с другой - это был год президентских и губернаторских выборов, при проведении которых приватизация из экономического понятия превратилась в средство политической агитации. Это повлекло за собой существенное колебание курсовой стоимости акций приватизированных предприятий и нарушение ритмичности их продажи. Продажи акций осуществлялись крайне неравномерно. В первом полугодии, в связи с политической неопределенностью, обусловленной выборами Президента Российской Федерации, спрос на акции был невысокий. Поэтому Госкомимуществом России и РФФИ было принято совместное решение не выставлять акции для реализации на денежных и специализированных аукционах ввиду их низкой курсовой стоимости. Основная нагрузка по реализации государственной собственности легла на IV квартал.

Основными регионами, обеспечившими поступление средств от приватизации в бюджет, стали Санкт-Петербург, Самарская область, Липецкая область. В северной столице на аукцион была выставлена местная телефонная сеть, в Тольятти - азотно-туковое производство, в Липецке - акции Новолипецкого металлургического комбината. Однако в целом регионы России не выполнили план-график по продаже государственной собственности.

Таблица 4

Способы приватизации государственного имущества, использовавшиеся в 1996 г.

Таблица 5

Основные результаты деятельности Российского фонда федерального имущества по продаже акций приватизируемых предприятий

Всего в 1996 г. Госкомимуществом России были переданы в Российский фонд федерального имущества для продажи пакеты акций 99 акционерных обществ, а из территориальных комитетов по управлению государственным имуществом (КУГИ) в фонды имущества переданы документы на приватизацию 267 объектов федеральной собственности.

3. ФИНАНСОВЫЕ ИТОГИ

Также как и в предыдущем году, в 1996 г. средства от приватизации поступали неравномерно. В течении первого полугодия продажи осуществлялись только в январе-феврале месяце. Во втором квартале консервативные инвесторы проявляли особую осторожность в связи с предстоящими президентскими выборами. Хотя именно в этот период произошел наибольший скачок цен на вторичном рынке ценных бумаг. Пик продаж акций приватизированных предприятий пришелся на ноябрь и декабрь.

Всего Госкомимущество России обеспечило поступления в федеральный бюджет за 1996 г. в сумме 1374 млрд. руб., из них:1032,2 млрд. руб. - поступления от приватизации (в т.ч. 203 млрд. руб. - зачет долгов федерального бюджета от передачи федеральных пакетов акций АО в собственность субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.02.96 № 292);

Кроме того, инвестиции в развитие производства акционерных обществ, поступившие от победителей инвестиционных и коммерческих конкурсов, составили более 3,5 трлн. руб., дополнительно перечислено в федеральный бюджет 310 млрд. руб. за счет погашения просроченных задолженностей этих акционерных обществ перед федеральным бюджетом. В 1996 г. выполнено бюджетное задание по средствам от управления федеральной собственностью, но не обеспечено поступление средств в бюджет в размере около 11,4 трлн. руб. за счет приватизации государственной собственности и передачи федеральных пакетов акций ДО в собственность субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.02.96 № 292.

Причины невыполнения бюджетного задания заключаются в следующем: основные причины:

- сдерживание продаж и снижение активности фондового рынка из-за сложной политической обстановки в связи с проводившимися выборами Президента Российской Федерации и глав администраций (губернаторов) в регионах;

- высокая доходность по государственным ценным бумагам, которая сдерживала приток существенных инвестиционных ресурсов в реальный сектор экономики. Другие причины:

- приостановка продаж пакетов акций значительного количества акционерных обществ, относящихся к оборонным отраслям промышленности (например, только в Нижегородской области - более 20 АО) в связи с выходом Указа Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению эффективности государственного контроля за приватизацией предприятий и организаций оборонного комплекса" от 13.04.96 № 541;

приостановка продаж пакетов акций около 600 акционерных обществ в 34 регионах по инициативе администраций субъектов Российской Федерации в связи с предполагаемой передачей пакетов акций из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27.02.96 № 292;

трудности при подготовке нормативных актов по передаче пакетов акций из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации;

приостановка продаж пакетов акций ряда акционерных обществ угольной промышленности в связи со структурной перестройкой в этой отрасли в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О мерах по дальнейшему совершенствованию структуры угольной промышленности Российской Федерации" от 09.02.96 № 168;

приостановка продажи пакетов акций 157 акционерных обществ в связи с тем, что принято решение о включении их в Перечень акционерных обществ, имеющих стратегическое значение, акции которых не подлежат досрочной продаже;

задержка с представлением комитетами по управлению имуществом инвестиционных программ (например, в Краснодарском крае по 8 акционерным обществам) к запланированным срокам проведения конкурсов;

неотработанность системы предпродажной подготовки и создания эффективных механизмов инвестиционной деятельности в регионах (правовое, информационное и кадровое обеспечение, создание соответствующей инфраструктуры, экспертиза, отбор, поддержка и сопровождение перспективных инвестиционных проектов).

Низкая сумма поступлений от распоряжения федеральной собственностью, вызвана тем, что в настоящее время значительная часть дивидендов и доходов от сдачи в аренду федерального имущества поступает не в федеральный бюджет, а в распоряжение акционерных обществ ("Газпром", "ЕЭС России", "ЛУКойл" и др.) и государственных предприятий (Миноборонпром России, МПС России, Минобразования России, Минкультуры России) общественных организаций и т.д. в соответствии с предоставленными льготами.

4. ПРИВАТИЗАЦИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА

Объем приватизационных мероприятий по отношению к государственным и муниципальным предприятиям, пик которых пришелся на 1992-1994 годы, к настоящему времени спал. Одним из приоритетных направлений приватизации в настоящее время является приватизация недвижимости и земельных участков, на которых расположены приватизированные объекты. Широкомасштабная приватизация земли и развитие рынка недвижимости призваны обеспечить увеличение притока поступлений в бюджет от налогов и арендных платежей, повышение эффективности использования основных средств предприятий, влекущее за собой скорейшее оздоровление экономики.

Тенденция увеличения продаж приватизируемых объектов федерального недвижимого имущества иллюстрируется ростом доли таких сделок в общем числе сделок по приватизации. Так, если в 1995 г. продажа недвижимости составляла 16% среди всех способов приватизации и занимала третье место по распространенности (после преобразования государственных предприятий в акционерные общества и выкупа арендованного имущества), то только за первое полугодие 1996 г. данный способ приватизации применялся в 22 случаях из 100 и перешел на второе место по распространенности.

Одним из основных направлений в сфере приватизации недвижимости в 1996 г. следует считать приватизацию земли.

С появлением права собственности на земельный участок предприятие получает возможность самофинансирования. Земля как наиболее ценное имущество может быть использована в качестве залога для кредитования, расширения производства, реконструкции, нового строительства. Собственность на единый объект недвижимости, включающий и участок, и строения, является необходимым условием гарантий имущественных прав. Выкупленный участок значительно повышает инвестиционную привлекательность предприятия. Наконец, возможность продажи участка или его части увеличивает активы предприятия, создает рынок недвижимости, необходимый для возникновения и развития иных производств. Это создает условия для более эффективного использования недвижимости и, в конечном итоге - для эффективности экономики России в целом.

Для регионов Российской Федерации, местных органов власти с расширением частной собственности на недвижимость появляется возможность использовать новые инструменты управления развитием городов и поселений. Непосредственным следствием приватизации участков является приток частных инвестиций в город, регион. В перспективе такие территории смогут значительно пополнить местные бюджеты за счет единого налога на недвижимость, основанного на ее рыночной стоимости.

Основными положениями Государственной программы приватизации определена процедура выкупа участков. Однако сильно завышенная выкупная цена (200-кратная величина земельного налога, установленная постановлением Правительства Российской Федерации № 1204от03.11.94)делала выкуп земельного участка под приватизированным предприятием заведомо невыгодным. По сути это блокировало процесс приватизации.

Указом Президента Российской Федерации № 478 от 11.05.95 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации" нормативная цена земли установлена равной 10-кратной величине земельного налога. С учетом трехкратного повышающего коэффициента выкупная цена участков составила 30-кратную величину земельного налога. Это открыло возможность выкупа участков для большего числа предприятий.

В результате приватизированные предприятия получили возможность приобрести земельный участок по сравнительно невысокой цене, что явилось важным шагом к созданию единого имущественного комплекса, состоящего, как принято в мировой практике, из земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений, а регионы - инструмент управления и контроля за объектами недвижимости.

Фактором, сдерживающим выкуп участков, было и остается невыполнение или искажение в ряде субъектов Российской Федерации норм Указа Президента Российской Федерации от 22.0794 № 1535. В значительной мере это было вызвано тем, что доля средств от выкупа участков, поступающих в местный бюджет, была незначительна. Между тем, именно на местном уровне должны создаваться условия для развития рынка недвижимости. Несоответствие в распределении средств было устранено Указом Президента Российской Федерации от 18.09.96 № 1368 "О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации": доля местных бюджетов при продаже участков увеличена с 37% до 70%.

В результате принятых мер выкуп земельных участков приватизированными предприятиями продолжал расширятся, охватывая новые регионы. С 1.01.96 по 1.01.97 число субъектов Российской Федерации, где проходит продажа участков, выросло с 42 до 51. Количество соответствующих сделок увеличилось с 3 тысяч до 4,5 тысяч. Приведенные цифры несколько занижены: не отражены сведения об участках, выкупаемых в рассрочку; неполными являются данные о выкупе участков под объектами, относившимся к муниципальной собственности, что вызвано трудностью их оперативного получения.

Характерен такой факт: несмотря на то, что в ряде регионов в нарушение Указа Президента Российской Федерации установлен запрет на приватизацию земли, в 6 из них выкуп осуществляется, несмотря на такой запрет. Это подтверждает жизненную необходимость выкупа участка для сохранения и развития предприятий.

Законодательный запрет на приватизацию земельных участков существует и в Москве, несмотря на то, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.02.95 № 96 "О втором этапе приватизации в г. Москве" Правительству Москвы поручено разработать в 6-месячный срок проект законодательного акта, регулирующего продажу земельных участков в Москве и внести его в порядке законодательной инициативы. Данное поручение Правительством Москвы до настоящего времени не выполнено.

Наиболее успешно выкуп участков идет в Санкт-Петербурге (1223 сделки, данные на 1.01.97), в Самарской области (1994'), в Саратовской области (194'), в Читинской области (1821), в Оренбургской области (180), в Краснодарском крае (158'), в Астраханской области (80), Амурской области (66), Ленинградской области (60).

Необходимо подчеркнуть, что в 1996 г. наметилась тенденция увеличения разрыва между регионами-лидерами по числу предприятий, приватизировавших землю, и отстающими. Если первые активно расширяют выкуп земли, то вторые находятся в "законсервированном" состоянии с одним-двумя предприятиями, выкупившими земельные участки. В результате доля таких регионов вместе с территориями, где вообще нет выкупа, составляет к концу 1996 г. 67% от числа всех субъектов Российской Федерации.

Площадь выкупленных участков увеличилась с 9,5 тыс. га в 1995 г. до 12,3 тыс. га в 1996 г. По сравнению с прошлым годом уменьшился средний размер приватизированного участка. Многие предприятия, не имея средств на выкуп всего участка, приватизируют его отдельные части.

Сумма средств, поступивших от продажи участков, выросла за период с 1.01.96 по 1.01.97 с 78 млрд. руб. до 190 млрд. руб. Средняя по Российской Федерации цена продажи по сделкам в 1996 г. составила 40 млн. руб. за 1 га. Однако в регионах, где процесс выкупа только на' В число сделок включены сделки под объектами, относящимися к муниципальной собственности.

Следует отметить, что земельный участок под предприятием или сооружением не представляет интереса для иных лиц, кроме самого предприятия, собственника сооружения, так как и по законодательству только эти лица могут пользоваться участком и выкупить его. Поэтому нет оснований для выведения для такого участка "рыночной" цены.

Госкомимущество России полагает необходимым дальнейшее снижение выкупной цены земельных участков под объектами недвижимости, совершенствование нормативной базы для стимулирования собственников недвижимости к приватизации участков. Достижению указанных целей может служить разработанный Минэкономики России проект указа Президента Российской Федерации "О гарантиях организациям на право покупки земельного участка, на котором они расположены".

Выкуп земельных участков позволяет выжить предприятиям, имеющим большие производственные площади при сузившемся производстве. Продажа излишков - это не только возможность поправить финансовое положение предприятия, но и начало реальной реструктуризации путем пересмотра способов использования производственных мощностей, передислокации и сосредоточения деятельности на основном участке. Большинство предприятий указывают на экономическую целесообразность и своевременность выкупа земли. Эти факты свидетельствуют о формировании позитивных тенденций в развитии первичного и вторичного рынка земли.

Приватизация федеральной недвижимости сдерживается из-за отсутствия в большинстве регионов приемлемого кадастрового учета недвижимости как физических объектов, а также из-за медленного создания на местах системы регистрации прав на недвижимое имущество. В результате проведения инвентаризации должны быть выявлены все объекты недвижимости, находящиеся на балансе хозяйствующих субъектов и неиспользуемые ими или используемые не по назначению. Данные неиспользуемые объекты должны изыматься у балансодержателей с целью продажи или передачи в аренду. Кроме продажи неиспользуемой недвижимости существует ряд способов увеличения доходов федерального бюджета за счет использования федерального недвижимого имущества. Среди них можно выделить внедрение практики передачи нежилых помещений в аренду на конкурсной основе. Это позволит привлечь в федеральный бюджет дополнительные средства за счет оплаты арендаторами права заключения договора аренды и осуществлять приватизацию арендованных помещений в соответствии с Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.

6. СОВЕРШЕНСГВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

Из сказанного выше вытекает, что в России создан и успешно функционирует частный сектор экономики. Тем не менее, государство не перестало быть полноценным субъектом хозяйственной деятельности и по-прежнему является крупнейшим собственником. К основным видам государственной собственности относятся:

государственные унитарные предприятия и казенные предприятия;

пакеты акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации;

федеральная недвижимость;

зарубежная собственность.

Основными видами управляющих воздействий по отношению к госсобственности, кроме упоминавшихся уже приватизации и сдачи в аренду, являются: участие в 'органах управления АО, передача акций в доверительное управление, передача имущества в уставные капиталы АО, передача в хозяйственное ведение или оперативное управление (для государственных предприятий и учреждений).

Как уже было показано выше, процесс приватизации вышел на "уровень насыщения" и не следует ожидать в будущем существенного повышения "приватизационной составляющей" в доходах от использования госсобственности. Все более актуальной становится задача эффективного управления государственной собственностью. Так, в бюджете на 1997 г. запланировано получить от аренды федеральной собственности и в качестве дивидендов по федеральным пакетам акций 2,5 трлн. руб.

В связи с тем, что для различных видов госсобственности реализуются различные виды управляющих воздействий, целесообразно отдельно рассмотреть вопросы управления по каждому виду собственности.

Анализ эффективности функционирования и состояния управления государственными предприятиями.

В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 30,5 тысяч федеральных государственных предприятий и учреждений, из них 893 предприятия оборонного комплекса, 1257 топливно-энергетического.

Координация и регулирование их деятельности в каждой отрасли осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти (далее именуются - отраслевые министерства и ведомства). Правовой основой этой деятельности являются указы Президента Российской Федерации о системе федеральных органов исполнительной власти, а также положения об этих министерствах и ведомствах, утвержденные Правительством Российской Федерации. В части распоряжения федеральной-собственностью полномочия Госкомимущества России и отраслевых министерств и ведомств разграничены прежде всего постановлением Правительства Российской Федерации от 10 февраля 1994 г. №96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности". В соответствии с этим постановлением отраслевые министерства и ведомства утверждают уставы федеральных предприятий, назначают на должность и освобождают от должности руководителей федеральных предприятий, заключают, изменяют и расторгают контракты с этими руководителями в порядке, установленном действующим законодательством; Госкомимущество России - осуществляет юридические действия по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных предприятий, передает в установленном порядке государственное имущество, относящееся к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров, контролирует использование по назначению и сохранность относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения, за федеральными государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам.

Анализ ситуации с управлением государственными предприятиями показывает следующее:

1. Ряд отраслевых министерств и ведомств создали эффективную систему управления госпредприятиями за счет детального учета существующих госпредприятий в постоянно обновляемых реестрах, постоянной работы с учредительными документами предприятий. В этих министерствах (прежде всего имеются в виду Минатом России, Минсвязи России) обеспечивается постоянное перезаключение контрактов с руководителями предприятий, обучение и выдача им лицензий на право управления предприятиями (в отраслях, где это требуется). В тесном взаимодействии с Госкомимуществом России решаются вопросы контроля за использованием государственного имущества.

2. Эффективность функционирования госпредприятий ниже, чем у частных предприятий и акционерных обществ с государственной долей участия. Имеет место неэффективная работа отраслевых министерств и ведомств по координации и регулированию деятельности госпредприятий. Так, Минтопэнерго России не была завершена работа по обеспечению правопреемства (в соответствии с п.б постановления Правительства № 96) по контрактам, заключенным ранее с руководителями федеральных предприятий органами государственного управления Российской Федерации, бывшего СССР и РСФСР, а также концернами, ассоциациями и иными объединениями предприятий в период, когда им были предоставлены соответствующие полномочия. В результате в нарушение действующего законодательства по ряду предприятий топливной промышленности, в том числе по областным объединениям, уставы утверждены, а договоры с их руководителями заключены местными органами исполнительной власти. Они не нашли своего места в перечне предприятий, подведомственных министерству и, по существу, выпали из сферы его управления.

3. Не решаются вопросы анализа фактической численности предприятий, особенно научно-исследовательского профиля, реального соотношения производимой ими продукции (товаров, услуг) и ее потребления, возможного дублирования функций. В связи с этим практически не проходит реорганизация (ликвидация) госпредприятий с целью обеспечения более эффективного их функционирования.

4. Имущество, находящееся у государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения, фактически оказалось вне сферы влияния собственника. Изъятие неиспользуемого или устаревшего имущества, недвижимости у госпредприятий невозможно без их согласия в рамках действующего законодательства. Не всегда целесообразно ради изъятия этого имущества ликвидировать или реорганизовать предприятие в целом, учитывая сложность этой процедуры.

Внешний независимый контроль за эффективностью хозяйственной деятельности госпредприятий фактически отсутствует. Аудиторские проверки, предусмотренные законодательно для любого открытого АО, на них не проводятся. Попытки Госкомимущества России провести аудиторские проверки ряда крупных предприятий в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.08.96 № 1246-р встретили достаточно жесткое сопротивление со стороны этих предприятий.

5. Постоянно муссируя тезис о необходимости свертывания приватизации и национализации ряда предприятий, отраслевые министерства и ведомства неоднократно обращаются в Госкомимущество России с предложениями о реализации имущества государственных предприятий, запрещенных к приватизации.

6. Основным направлением улучшения положения на госпредприятиях часть отраслевых министерств и ведомств считает преобразование их в казенные предприятия, т.е. перевод на прямое бюджетное финансирование, никак не связанное с результатами деятельности предприятий. Об этом говорит перечень из 700 предприятий, которые соответствующие отраслевые министерства и ведомства предложили преобразовать в казенные предприятия по причине их неплатежеспособности.

7. Совершенно очевидной стала неготовность большинства руководителей госпредприятий работать в условиях рыночной экономики. Это мнение не только Госкомимущества России. На коллегии Мин-прома России, состоявшейся в феврале этого года, в качестве основной причины неудовлетворительной работы госпредприятий также отмечалось низкое качество управления ими. То же самое констатируется в проекте Концепции реформы предприятий, согласованной заинтересованными министерствами и ведомствами.

Причинами низкого уровня менеджмента на государственных предприятиях являются:

отстраненность собственника в лице государства от контроля за финансово-экономической деятельностью предприятия и его руководителя;

отсутствие должного контроля за деятельностью руководителей госпредприятий со стороны отраслевых министерств и ведомств. Заключаемые ими с данными руководителями контракты не устанавливают четкой ответственности последних за эффективность работы предприятия;

невозможность быстро и радикально решать кадровые вопросы по отношению к руководителям госпредприятий в рамках действующего КЗоТ;

руководители, способные эффективно хозяйствовать, умеющие работать в рыночной среде без использования бюджетных средств, либо добиваются полной или хотя бы частичной приватизации своих предприятий, либо уходят работать в частный сектор.

Предложения по совершенствованию управления государственными предприятиями

Из проведенного анализа можно сделать вывод о том, что существующая система управления госпредприятиями в целом низкоэффективная и требует кардинального изменения. Право хозяйственного ведения фактически отстраняет государство-собственника от управления его же имуществом. Статьей 295 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено: "Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия". То есть за государством оставлена лишь функция контроля за имуществом, переданным на праве хозяйственного ведения, и право на часть прибыли. Механизмы реализации этих прав нормативными документами не установлены.

Среднесрочной программой социально-экономического развития Российской Федерации на 'период 1997-2000 гг. констатируется: "В 1995-1996 гг. происходило поэтапное сокращение применения права хозяйственного ведения по отношению к предприятиям, находящимся в государственной и муниципальной собственности. Однако дальнейшее существование в российской экономике указанного правового института ведет к замедлению структурной перестройки, не позволяет ускорить переход к экономическому росту, концентрации промышленного капитала, а также служит препятствием для вертикальной и горизонтальной интеграции предприятий промышленности, энергетики, транспорта и связи."

Этой же программой предусмотрено реорганизовать до 1 января 1999 г. все федеральные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, в хозяйственные общества со 100% государственным капиталом либо в федеральные казенные предприятия. Госкомимущество России полностью поддерживает эту позицию.

Законом "Об акционерных обществах" четко установлены права собственника акций в отношении самого общества, четко определен механизм внутреннего (ревизионная комиссия) и внешнего (независимый аудитор) контроля за финансовыми потоками и использованием прибыли общества. Вся чистая прибыль общества, приходящаяся на государственный пакет акций, должна перечисляться в бюджет. Таким образом, совершенно очевидна необходимость отказа от права хозяйственного ведения и преобразования большинства госпредприятий в акционерные общества.

Федеральные казенные предприятия, по мнению Госкомимущества России должны образовываться лишь на базе госпредприятий, продукция которых не может давать прибыль, но необходима для обеспечения безопасности страны. Таких предприятий в стране единицы. Во всяком случае, федеральный бюджет явно не способен вынести бремя по содержанию 700 федеральных казенных предприятий.

Исходя из ситуации с управляемостью госпредприятий в настоящее время и оценивая финансовые и интеллектуальные ресурсы, которые государство может выделить на обеспечение эффективного функционирования федеральных казенных предприятий, предлагаем ограничить их число 100 - 150 и указывать эту цифру как предельную во всех программных и плановых документах Правительства Российской Федерации.

В переходный период необходимо упорядочить механизм управления государственным имуществом, переданным в хозяйственное ведение. Для этого предлагается:

1. В рамках, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации, уточнить права собственника по распоряжению имуществом, находящимся у государственных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения.

2. Разработать и утвердить Основные условия договора о передаче федерального имущества в хозяйственное ведение. В число этих условий необходимо включить:

порядок предоставления бухгалтерской и финансовой информации и отчетности;

понятие "крупной сделки" госпредприятия и порядок принятия решений при ее осуществлении;

порядок назначения, оплаты труда, отчетности и освобождения от должности руководителя госпредприятия, главного бухгалтера;

порядок изъятия у госпредприятия неиспользуемых мощностей и недвижимости, в том числе земельных участков;

обязательство госпредприятия осуществить страхование государственного имущества, находящегося у него в хозяйственном ведении. В этой связи следует принять программу страхования государственного имущества, как вновь закрепляемого за ними, так и уже находящегося у них.

3. Привлекать профессиональных оценщиков при оценке государственного имущества, передаваемого с разрешения уполномоченных государственных органов в залог, в аренду, в уставные капиталы коммерческих организаций. Отсутствие закона "Об оценочной деятельности" не является препятствием к этому, т.к. профессиональные организации оценщиков уже существуют, имеют филиалы во всех регионах страны, утвердили свои стандарты оценки.

4. Продолжить практику проверки хозяйственной деятельности крупнейших госпредприятий с привлечением аудиторов и финансовых консультантов, начало которой было положено распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.08.96 № 1246-р.

5. Следует решить вопрос передачи имущества, не подлежащего приватизации и принадлежавшего приватизированным предприятиям, специально созданным госпредприятиям, разрешив им сдавать это имущество в аренду. Это, прежде всего имущество, составляющее инфраструктуру предприятий транспорта (взлетно-посадочные полосы, причалы и т.п.). В настоящее время это имущество находится на балансе приватизированных предприятий, хотя им и не принадлежит.

6. Опыт развитых стран (Франция, Италия), а также стран с переходной экономикой (Бразилия, Мексика, Индия) говорит о целесообразности создания государственных вертикально интегрированных промышленных структур, использующих государственное имущество на правах доверительного -управления. Однако при создании таких структур необходимо следить за соблюдением антимонопольного законодательства, а также за тем, чтобы через механизм солидарной ответственности не происходило незаконное отчуждение государственного имущества.

Следует особо остановиться на предложениях отраслевых министерств и ведомств, направленных на передачу им прав по распоряжению государственным имуществом, отнесенных к компетенции Госкомимущества России пунктом 5 постановления Правительства Российской Федерации №96: "...передача государственного имущества, относящегося к федеральной собственности, в полное хозяйственное ведение, оперативное управление, а также в аренду, пользование юридическим лицам на основе заключаемых с ними договоров; контроль за использованием по назначению и сохранностью относящегося к федеральной собственности государственного имущества, закрепленного за федеральными предприятиями на праве полного хозяйственного ведения, за федеральными государственными учреждениями на праве оперативного управления, а также переданного в установленном порядке иным лицам".

Считаем, что реализация данных предложений не будет способствовать повышению эффективности управления госпредприятиями. Во-первых, как показано выше, отраслевые министерства и ведомства не всегда справляются с уже существующим у них набором функций. Во-вторых, Госкомимущество является разветвленной структурой, имеющей территориальные агентства во всех регионах страны, что позволяет решать стоящие задачи одинаково эффективно по всей территории страны. В-третьих, только единый собственник, отстаивающий интересы государства в целом, а не узковедомственные интересы может эффективно управлять госсобственностью. В-четвертых, в работе с государственным имуществом, принадлежащим той или иной отрасли, Госкомимущество, прежде всего, опирается на мнение отраслевого органа, действует по согласованию с ним.