Общественный выбор

16

48

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Петрозаводской государственный университет

Кольский филиал

Менеджмент

«Экономика общественного сектора»

Общественный выбор

CОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. НЕРЫНОЧНОЕ СОГЛАСОВАНИЕ ПРЕДПОЧТЕНИЙ

1.1 Общественный сектор: потребители и поставщик

1.2 Механизм голосования

2. ТЕОРИИ ВЫБОРА

2.1 Рациональный коллективный выбор

2.2 Медианный избиратель и коалиции

3. ОСОБЕННОСТИ ПРАКТИЧЕСКОГО ПРИМЕНЕНИЯ ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА

3.1 Группы специальных интересов и погоня за рентой

3.2 Исполнительные структуры

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Теория общественного выбора - один из разделов экономики, изучающий различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные учреждения в своих собственных интересах.

До возникновения теории общественного выбора в 1960-х годах, множество экономистов было вовлечено в поиск оптимальной государственной политики в определенных условиях. Например, они искали пути снижения безработицы, сдерживания инфляции, развитии национальной обороны при минимальных затратах, занимались оптимизацией дорожного строительства. Делали они это без учета того, является ли правительство страны автократическим или демократическим, они делали допущение о благожелательности государства, то есть рассматривали государство принимающим лучшую политику из всех возможных и честно ее реализующим.

Профессиональные экономисты демократических стран сегодня не столь наивны. Они понимают, что политические решения в их странах принимаются через процедуру коллективного выбора, в которой эффективность часто является лишь вторичной целью ее участников. Политические решения принимаются избранными политиками и частично назначенными ими представителями исполнительной власти. Политическое же и экономическое будущее этих политиков зависит от того, насколько они смогут удовлетворить интересы независимых избирателей, групп специальных интересов и политических партий. Современные экономисты также знают, что даже если их рекомендации честно переходят в законы, бюрократы, ответственные за реализацию этих законов, обычно думают в большей степени о своих частных интересах, чем о тщательном выполнении положений, заключенных в законы.

Занятые изучением общественного выбора учёные рассматривают государство как созданное людьми с целью достижения через него своих собственных целей, то есть как инструмент. Однако основным отличием государства от обычного инструмента является то, что ни один индивидуум не может управляться с ним в одиночку, для того чтобы направить государство на выполнение индивидуальных целей, необходимо, чтобы было осуществлена процедура коллективного принятия решений. Каждый член коллектива преследует собственные цели, которые могут сильно различаться у разных индивидуумов. Представители теории общественного выбора пытаются понять природу взаимодействия, выливающегося в коллективное принятие решений, основными же объектами исследования являются коллектив, политики и бюрократы, нанятые для реализации принятого коллективного решения.

1. НЕРЫНОЧНОЕ СОГЛАСОВАНИЕ ПРЕДПОЧТЕНИЙ

Поскольку государство берет на себя аллокацию ресурсов общественного сектора, уместно задуматься об изъянах государства, которые должны соотноситься с изъянами рынка; ведь и в общественном секторе, как и на рынке, ресурсы не всегда используются идеально. Причем в обоих случаях дело нельзя свести к случайным просчетам или злоупотреблениям. Изъяны рынка, как известно, определяются объективными условиями заключения сделок. Изъяны государства, видимо, коренятся в особенностях нерыночных процессов выявления и согласования предпочтений с помощью политического механизма. Изучение таких процессов с позиций экономической науки составляет предмет теории общественного выбора.

Экономист не пытается предложить исчерпывающее описание подобных процессов. Его задача заключается прежде всего в том, чтобы дать сопоставимую картину рыночной и нерыночной аллокации и перераспределения ресурсов и создать основу для выбора разумных подходов в тех случаях, когда значение имеют достоинства и недостатки как рынка, так и государства. Общую основу для анализа составляет представление о том, что любые экономически значимые решения в конечном счете принимаются людьми, максимизирующими значения своих функций полезности.

Этот тезис не исключает ни разнообразия функций индивидуальной полезности, ни соблюдения моральных норм, ни альтруистического поведения. Для некоторых индивидов выполнение общественного долга либо власть и престиж вполне способны служить более весомыми аргументами функции полезности, чем материальные блага. Как бы то ни было, не замечая собственных интересов лиц, принимающих решения, не удалось бы избежать уподобления государства техническому устройству и понять, почему позиции представительных органов не всегда в точности отражают предпочтения большинства избирателей, а действия исполнительных органов не сводятся к буквальному осуществлению программы победившей на выборах партии.

Одни и те же люди и организации способны по-разному вести себя в зависимости от конкретных институциональных условий общественного выбора. Здесь уместна аналогия с тем, как по-разному действует фирма в условиях конкуренции и монополии. Различие, очевидно, нельзя свести к чертам характера или Моральным качествам отдельных лиц, оказавшихся в положении монополистов. Суть дела в типичных рациональных реакциях на объективно складывающиеся ограничения и стимулы. Именно такие реакции лежат в основе доминирующих тенденций экономического поведения, хотя, конечно, не всегда полностью определяют поступки отдельного человека.

Прослеживая зависимости между условиями общественного выбора и его исходами, можно, с одной стороны, полнее объяснять и точнее прогнозировать ситуацию в общественном секторе, а с другой -- находить пути улучшения его институционального устройства.

1.1 Общественный сектор: потребители и поставщик

Рыночный механизм приводится в действие прежде всего несовпадающими интересами продавцов и покупателей. И те и другие в принципе стремятся максимизировать значения своих функций полезности, оставаясь в пределах некоторых ограничений. Однако для продавца непосредственной целью выступает максимизация чистого денежного дохода, а ограничения задаются тем набором товаров и услуг, который он способен предложить потребителям, тогда как цель покупателя состоит в получении наиболее устраивающего его набора благ, а ограничение -- денежная сумма, которой можно распорядиться.

Именно различие экономических ролей делает возможным взаимодействие и определяет его природу и динамику. Чтобы понять, как функционирует рынок, надо прежде всего зафиксировать тот факт, что участники рыночных процессов - не просто индивиды со свойственными им разнообразными намерениями и чертами характера, а носители этих институционально оформленных ролей. Тем самым из всего многообразия мотивов, влияющих на человеческие поступки, выделяются устойчивые интересы, формирующие логику экономического поведения.

Аллокация и перераспределение ресурсов общественного сектора происходят главным образом не на рынке, а в сфере государственной власти. Поэтому различия ролей и соответствующих интересов здесь связано в первую очередь с положением индивидов в системе политических институтов, которое определяет способы и степень влияния на позицию государственных органов.

Рядовой потребитель общественных благ выражает и защищает свои интересы в качестве избирателя. В демократическом государстве позиция избирателей, вообще говоря, является решающей, подобно тому как рыночная система в принципе обеспечивает приоритет запросам потребителей. Известно, однако, что влияние потребителя на производство частных благ в рыночной системе зависит от распределения доходов, а также от наличия монополий и других изъянов рынка. Точно так же, когда речь идет об общественном секторе, конкретные особенности политического устройства способны существенно ограничивать воздействие тех или иных групп потребителей общественных благ на масштабы и структуру их поставки, а также на перераспределительные процессы. Если же политическая демократия отсутствует, общественный сектор оказывается, по сути, вне сферы непосредственного воздействия большинства потребителей его услуг.

Избиратель обнаруживает свои предпочтения с помощью механизма голосования. Находящиеся в распоряжении избирателя ресурсы -- это не только его собственное право голоса, но также возможности, связанные с участием в различных организациях, проведении и финансировании политических кампаний. Эти возможности в свою очередь обусловлены распределением доходов, свободного времени и других ресурсов, а их использование -- степенью заинтересованности индивида в принятии того или иного решения. Если бы все избиратели были одинаково заинтересованы в исходе каждого голосования и при этом заранее имели бы сформировавшиеся позиции по каждому вопросу, проведение кампаний вряд ли имело бы смысл. Для общественного выбора характерны способность и стремление одних потребителей существенно влиять на решения других.

Частные блага каждый приобретает для себя. Покупки, осуществляемые другими потребителями, не оказывают в условиях нормально функционирующего рынка существенного воздействия на значение функции индивидуальной полезности. Точнее говоря, воздействие опосредуется ценовым механизмом: с увеличением рыночного спроса цена, как правило, увеличивается. Поэтому каждый покупатель, при прочих равных условиях, заинтересован, чтобы предпочтения других людей не совпадали с его собственными. Однако обычно он не имеет ни возможности, ни осознанного желания ограничивать спрос, предъявляемый другими потребителями

В отношении общественных благ все обстоит иначе. Поскольку их поставка финансируется совместно, каждый потребитель заинтересован, чтобы его предпочтения в максимальной степени разделялись другими и, используя политические институты, может добиваться широкой поддержки своей позиции. Наибольшей активности, очевидно; следует ожидать от тех, чья субъективная готовность платить за общественное благо выше. В то же время они не заинтересованы демонстрировать, что, при прочих равных условиях, согласились бы взять на себя повышенную по сравнению с другими долю затрат.

Покупатель частного блага стремится получить наиболее полную информацию о его потребительских свойствах и альтернативных возможностях его приобретения. Но тот же индивид, действуя в качестве избирателя, редко затрачивает усилия, чтобы детально оценить, какие именно общественные блага, в каком количестве и при каких издержках он получит, проголосовав за того или иного кандидата. В обоих случаях потребитель поступает рационально. В самом деле, он в состоянии эффективно использовать любую дополнительную информацию, касающуюся частных благ, но, когда речь идет об общественном благе, более точный выбор отдельного индивида не гарантирует соответствующий исход общественного выбора.

Пусть обладание дополнительной информацией позволяет потребителям экономить при заключении сделки 5% затрат в расчете на единицу полезного эффекта. Если предстоит покупка товара стоимостью свыше 1 млн. руб., потребителю имеет смысл затратить усилия, время и деньги, эквивалентные сумме 50 тыс. руб., чтобы, получив исчерпывающую информацию, сделать обоснованный выбор. Теперь представим себе, что 100 млн.избирателей принимают решение о производстве общественного блага стоимостью 1 трлн.руб., причем каждому из них предстоит для этого уплатить налог в 10 тыс. руб. Допустим, что, как и в предыдущем случае, имеется возможность сэкономить 5% суммы, если располагать дополнительной информацией. Потенциальная экономия составляет, очевидно, 50 млрд.руб., или 500 руб. в расчете на одного избирателя.

Пусть для получения адекватной информации нужно затратить усилия, время и деньги, эквивалентные 40 млрд.руб. Для всех налогоплательщиков в совокупности эти затраты были бы оправданными. Однако для отдельного налогоплательщика было бы явно нерационально (да и вряд ли возможно) проводить за свой счет детальный анализ проекта, нанимать экспертов и т.п. Более того, даже если кто-то владеет соответствующей информацией, ему пришлось бы, по-видимому, затратить довольно значительные усилия, чтобы сделать ее общим достоянием и разъяснить большинству избирателей, какое голосование в наибольшей степени отвечало бы их общим интересам. А без того, чтобы привлечь на свою сторону большинство, не удалось бы реально повлиять на решение, если оно принимается не индивидуально. Между тем потенциальный выигрыш отдельного налогоплательщика незначителен, так что он, действуя рационально, то есть максимизируя значение своей функции полезности, скорее всего проявит пассивность. По-иному способны вести себя главным образом те, кем движет либо исключительно сильная альтруистическая мотивация, либо специальный интерес (последнее относится, например, к владельцам предприятий, которые могли бы получить существенный выигрыш от принятия альтернативного проекта).

Итак, довольно часто возникают ситуации, когда с точки зрения индивидуальных интересов не представляется рациональным предпринимать существенные усилия для получения информации, которая, возможно, способствовала бы более обоснованному общественному выбору. В этом состоит феномен рационального неведения избирателей. При прочих равных условиях оно проявляется тем сильнее, чем больше число участников выбора.

Причина рационального неведения состоит в том, что выгоды от уточнения решения рассредоточиваются в обществе, так что индивиду, который берет на себя издержки, связанные с получением и распространением информации, достается лишь небольшая часть выигрыша (в нашем примере одна стомиллионная). За рациональным неведением стоит проблема «безбилетника». Информация касающаяся общественных благ, сама является общественным благом. Затраты на ее получение зачастую оправдывают себя, лишь когда они предпринимаются в рамках коллективного действия. А его организация в свою очередь требует затрат. Если государство не снабжает избирателей достаточно полной информацией, каждый из них в отдельности вряд ли станет восполнять пробелы.

При определенных условиях избиратель способен не только демонстрировать рациональное неведение, но и сознательно скрывать свои предпочтения. Предположим, что сделана попытка достичь равновесия Линдаля, непосредственно увязав налогообложение каждого из граждан с мерой его индивидуальной заинтересованности в получении конкретных общественных благ. Тогда, по замыслу, тот, для кого благо представляет большую полезность, должен, при прочих равных условиях, платить более высокий налог. Следует ожидать, что в подобной ситуации многие стали бы вести себя как «безбилетники». Они воздержались бы от проявления заинтересованности в общественных благах, надеясь на то, что ее проявят (и, соответственно, уплатят налоги) другие граждане.

Нежеланием тратить много времени и сил на детальное ознакомление с вопросами, решение которых в любом случае зависит не только от данного индивида, объясняется также незаинтересованность большинства избирателей в частом проведении референдумов и внимательном изучении предвыборных программ. Непосредственное активное участие рядовых налогоплательщиков в повседневном решении конкретных проблем общественной жизни характерно, как правило, лишь для сравнительно небольших локальных сообществ, где влияние каждого отдельного избирателя ощутимо. Так обстояло дело, например, в античных полисах или средневековой Новгородской республике.

Редко доверяя другим лицам приобретать для него обычные товары и услуги, индивид в то же время предпочитает уполномочивать парламентариев, членов муниципалитетов и т.п. принимать решения, касающиеся общественных благ и общественного сектора. Дело отнюдь не в том, что такие решения не столь значимы: в общественном секторе расходуется, как правило, не менее трети всех средств общества. Причина в том, что природа общественного выбора ограничивает способность отдельного лица влиять на его исход.

Обычно потребители общественных благ, действуя в роли избирателей, непосредственно определяют не конкретные размеры налогов, особенности оборонных и образовательных программ и т.п., а лишь состав органов власти. Поэтому в результатах выбора как бы растворяются не только предпочтения конкретного индивида, но и позиции большинства, касающиеся отдельных вопросов развития общественного сектора. Голосуя на выборах, избиратели приобретают естественные блага «в едином пакете». Формировать такие «пакеты», предлагать их избирателям в форме предвыборных программ, а затем принимать детальные решения, в частности утверждая бюджет, и контролировать их исполнение - функция профессиональных политиков.

Они выступают посредниками между избирателями и общественным сектором. Даже самый добросовестный политик не может ограничиться сбором пожеланий избирателей, касающихся общественных благ; он должен интерпретировать эти пожелания и, более того, взять на себя ответственность, с одной стороны, за их конкретизацию, а с другой - за определение некоторой общей линии. Ведь предпочтения потребителей общественных благ не только не совпадают друг с другом, но и несут на себе отпечаток рационального неведения и редко отличаются четкостью.

Политиков, предлагающих «пакеты» решений, относящихся к общественным благам, принято уподоблять предпринимателям, поставляющим потребителям частные блага. Чтобы преуспеть в своих сферах, и те и другие вынуждены ориентироваться на конъюнктуру. Рациональное поведение предпринимателя предполагает максимизацию прибыли, рациональное поведение политика - стремление получить как можно больше голосов избирателей.

Отдельный политик способен в той или иной мере противостоять конъюнктуре в силу своих убеждений, личных пристрастий, долговременных планов или просто недостаточной информированности. Однако, подобно тому как максимизация прибыли представляет собой доминанту предпринимательской активности (притом что, по-видимому, ни один конкретный предприниматель не использует исчерпывающим образом резервы увеличения прибыли), борьба за голоса избирателей -- это общая тенденция политической жизни в демократическом государстве. В политике, как и на рынке, происходит своего рода естественный отбор, и те, кто не хотят или не способны адаптироваться к конъюнктуре, вытесняются конкурентами.

В принципе это соответствует интересам потребителей (избирателей). Однако в зависимости от того, как проявляется конъюнктура и происходит процесс адаптации, различные интересы могут реализовываться не в одинаковой степени. Значение имеют, например, частота и способы проведения выборов, процедуры определения победителей и т.п. Так, если выборы проводятся ежегодно, маловероятно принятие непопулярных мер, сокращающих текущее потребление, но способствующих стабильному экономическому росту и развитию общественного сектора в будущем. Если интервал между выборами очень велик, избиратели во многом утрачивают влияние на общественный сектор.

Реализация политических решений и фактическая поставка общественных благ потребителям зависят от работы государственного аппарата. Его служащие являются работниками общественного сектора. Рациональное поведение любого работника предполагает заинтересованность в повышении заработной платы. Это, разумеется, касается и государственных служащих. В то же время каждое звено государственного аппарата, точнее, его руководители и работники, заинтересованы иметь в своем распоряжении как можно больше разнообразных ресурсов для решения задач, которые ставят перед ним политики, и вместе с тем определенную свободу в истолковании этих задач.

1.2 Механизм голосования

Как избиратели, так и члены представительных органов принимают решения с помощью голосования. Более того, совещание, проводимое в органе исполнительной власти, также подразумевает своего рода подачу голосов за различные варианты решения. Другой вопрос, что голоса участников в этом случае неравноценны, но то же имеет место, например, на собрании акционеров корпорации, если один из них имеет контрольный пакет акций. Голосование - достаточно универсальная модель коллективного принятия решений. Весомость каждого голоса, порядок их подачи и способ подведения итогов могут влиять на исход голосования не меньше, чем разброс мнений среди его участников. Какие налоги и бюджетные программы будут одобрены, не в последнюю очередь зависит от процедуры, с помощью которой на основе разнообразных индивидуальных предпочтений определяется точка зрения, получающая признание в качестве позиции всего общества.

Смысл процедуры состоит в том, чтобы, с одной стороны, адекватно выявить имеющиеся предпочтения, а с другой - по мере возможности их согласовать. Применительно к частным благам аналогичные задачи решаются с помощью механизма спроса-предложения. Механизм голосования - это, помимо прочего, применяемый на практике инструмент определения совокупного спроса на общественные блага. Способность механизмов голосования справляться с подобного рода задачами имеет, очевидно, немалое значение для использования ресурсов в общественном секторе.

Решения, как правило, принимаются большинством голосов. Однако в соответствии с процедурой может быть достаточно относительного большинства или требоваться абсолютное; иногда для утверждения проекта необходимо квалифицированное большинство; имеются примеры решений, для принятия которых требуется общее согласие (отсутствие голосов против) и т.д. Обычно при голосовании действует принцип: один человек - один голос, но и из этого правила бывают исключения. В прошлом избирательное право зачастую обусловливалось имущественным цензом, а в некоторых странах по сей день существует ценз оседлости.

Каким тенденциям, непосредственно затрагивающим общественный сектор, дают импульс те или иные особенности процедуры определения большинства.

Чем большая доля голосов необходима для принятия решения, тем, при прочих равных условиях, менее вероятны частые и глубокие изменения в общественном секторе. Так, если для введения либо отмены налога требуются две трети голосов, налоговая система обнаруживает большую стабильность, чем если процедура допускает принятие решений простым большинством.

Развитие общественного сектора, как и всей экономики, инерционно. Решения, касающиеся бюджетных вопросов, как правило, подразумевают наличие ранее сложившихся тенденций и имеют своей целью их корректировку. Даже при подготовке таких крупных мероприятий, как приватизация или национализация, практически значимы не столько конечные идеальные цели, сколько конкретные темпы, масштабы и методы изменения исходной ситуации. Если не удается в рамках принятой процедуры одобрить ни один из обсуждавшихся проектов, это на деле не приводит ни к исчезновению общественного сектора (хотя, например, несвоевременное утверждение бюджета может нанести ему урон), ни к резкой смене приоритетов. Скорее закрепляется статус-кво. Точно так же, если не принимается ни один из вариантов нового законодательства, обычно сохраняют силу законы, одобренные ранее. При одном и том же распределении мнений сторонники существующего положения вещей имеют тем большее преимущество, чем большее единодушие требуется для принятия решения. Поскольку принятие решений на основе общего согласия соответствует принципу Парето, существует внутренняя взаимосвязь между этическим либерализмом, неприятием радикальных изменений и поддержкой процедур, предполагающих более жесткие требования, чем достижение относительного большинства. В то же время радикальная приверженность быстрым изменениям обычно предполагает признание приоритета активного меньшинства перед больший-, ством. Иногда такой приоритет обусловливается несовпадением фактических предпочтении большинства с его подлинными интересами, однако подобное допущение в свою очередь вступает в конфликт с принципом суверенитета потребителя.Признание позиции большинства точкой зрения всего общества в целом соответствует утилитаристской установке и готовности к умеренным изменениям.

Принцип один человек - один голос несет на себе отпечаток эгалитаризма. Право всех граждан, включая освобожденных от налогов, на равных участвовать в принятии решений, касающихся общественного сектора, воспринимается ныне как естественное. Но исторически оно существовало далеко не всегда, и нет вполне объективных аргументов, которые позволяли бы безоговорочно доказать, что для этого сектора неприемлемы, например, принципы голосования, характерные для акционерных обществ. Рассматриваемый принцип имеет в конечном счете этическую природу, а потому не может быть ни доказан, ни опровергнут с помощью аргументов, типичных для экономической науки.

Итак, на общественный выбор влияет не только распределение предпочтений между голосующими, но и процедура принят тия решений, причем она не является этически нейтральной. Одна и та же процедура и принимаемые на ее основе решения могут оцениваться одними людьми как справедливые, а другими - как несправедливые. Нельзя однозначно определить, кто в подобном случае прав, но можно и нужно улавливать связь между особенностями процедуры и тем, какие аллокационные и перераспределительные решения она делает наиболее вероятными.

Способность механизма, с помощью которого принимаются коллективные решения, обеспечивать результативный выбор при любом сочетании индивидуальных предпочтений относится, очевидно, к числу его важнейших свойств. Это свойство называется универсальностью. При сравнении вариантов изменений иногда используются неуниверсальные процедуры, и если ни одна из альтернатив не получает поддержки, сохраняется статус-кво. Однако это возможно лишь потому, что статус-кво само играет роль неявно присутствующей альтернативы, причем фактически для ее одобрения обычно требуется меньше голосов, чем для принятия других. В общем случае неуниверсальные процедуры неприемлемы. Между тем при наличии двух альтернатив любой критерий выбора, более жесткий, чем правило простого большинства, не является универсальным. Так, если из двух кандидатов на государственную должность избранным считается тот, кто набрал не менее двух третей голосов, выборы могут оказаться безрезультатными. Строго говоря, даже простое большинство может не достигаться, если число голосующих четно или если допустимо воздержаться от голосования.

На практике же приходится иметь дело со множеством альтернатив, и обеспечение абсолютного большинства голосов в пользу одной из них зачастую сомнительно. Когда речь идет о решениях, затрагивающих общественный сектор, число подразумева- емых альтернативных вариантов его развития, по сути, бесконечно. Так, если предлагаются два варианта снижения налогов: на 10 и 12%, всегда можно поставить вопрос, не будет ли предпочтительнее третий вариант, предусматривающий снижение на 11%.

Коль скоро альтернатив много, допустимо использовать, например, критерий относительного большинства или поэтапно отсекать варианты, поддерживаемые наименьшим числом голосующих. Любой из таких подходов в конечном итоге эквивалентен некоторой процедуре последовательного сопоставления пар альтернатив. Скажем, если есть четыре альтернативы: а, в, с, d, то сначала можно сравнить а и в, а затем то решение, которое получит большую поддержку, следует сравнить с с и т.д. Определение относительного большинства фактически предполагает попарное сравнение числа голосов, поданных за каждую альтернативу.

Естественно ожидать от процедуры полноты, то есть способности обеспечить сравнение любой возможной пары альтернатив и признание одной из них превосходящей другую либо равноценной.

Разумеется, коль скоро существуют конфликты интересов, как правило, не удается находить решения, полностью удовлетворяющие всех. Однако и равновесные цены на частные блага не обязательно всех устраивают, тем не менее состояние равновесия в условиях совершенной конкуренции обладает известными свойствами, в силу которых именно его естественно считать выражением баланса несовпадающих интересов. На вопрос, можно ли сконструировать универсальный механизм, позволяющий множеству людей с несовпадающими предпочтениями последовательно и непротиворечиво осуществлять индивидуальный выбор частных благ на основе «голосования рублем», есть основания дать положительный ответ: таким механизмом является рынок совершенной конкуренции. Делая этот вывод, мы, очевидно, отвлекаемся от того, как распределены денежные средства между индивидами и какие причины мешают в полной мере реализовать преимущества такого механизма на практике. Однако сама теоретическая возможность рыночного согласования предпочтений, в рамках которого ни одно из них не игнорируется (хотя они и получают разный вес в зависимости от платежеспособности), имеет принципиальное значение.

2. ТЕОРИИ ВЫБОРА

2.1 Рациональный коллективный выбор

В государствах с демократическим устройством политический курс определяется в конечном счете не предпочтениями отдельного индивида (монарха или диктатора), а результатами всеобщих выборов, а также голосований в центральных, региональных и местных представительных органах. Голосование представляет собой процедуру коллективного выбора. Понятно, что от свойств процедуры может во многом зависеть принимаемое решение.

Смысл голосования состоит в том, чтобы выявить своего рода "равнодействующую" тех сил, которые причастны к принятию решения. Процедура в данном случае призвана служить поиску вариантов, в наибольшей степени приемлемых для всех, кто участвует в голосовании. Но возникает вопрос, всегда ли можно найти коллективное решение, в полной мере отражающее баланс разнонаправленных интересов.

Мы знаем, что когда индивиды совершают между собой рыночный обмен, происходит парето-улучшение. Иначе обстоит дело, когда тем же индивидам предстоит совместно определить желаемый уровень потребления некоторого общественного блага (и, разумеется, распределить между собой издержки его производства). Решение должно быть коллективным. При этом практически невозможно достичь равновесия Линдаля. Следовательно, любое реально достижимое коллективное решение оказывается связанным с некоторым перераспределением: положение некоторых голосующих улучшается, а положение других, напротив, ухудшается.

На деле процедуры голосования, как правило, базируются на принципе приоритета большинства. Важно подчеркнуть, что этот принцип не может быть выведен из экономической теории. То, что меньшинство должно подчиняться воле большинства, - один из этических постулатов современного демократического общества Впрочем, не менее важен постулат о неотъемлемых правах меньшинства и каждого человека в отдельности..

Однако большинство может быть разным, например простым или квалифицированным. Чем большая доля голосов требуется для принятия решения, тем менее вероятны резкие изменения политического курса. Ведь если за новое решение (например, новый закон) подано меньше голосов, чем то, которое образует большинство в рамках принятой процедуры, то в силе остаются прежние решения.

При анализе проблем, возникающих в ходе коллективного выбора, обычно в качестве примера используется простейшая процедура голосования, а именно попарное сравнение альтернатив на основе правила большинства.

Допустим, городские власти имеют не использованные средства для строительства либо нового стадиона, либо театра, либо больницы. Решение должно быть принято путем опроса граждан или голосования депутатов местного представительного органа. Как среди граждан, так и среди депутатов имеются по три равные по численности группы. Члены первой группы более всего предпочитают театр (альтернатива Т), на втором месте для них стоит больница (альтернатива Б), а на третьем - стадион (альтернатива С). Для второй группы характерны несколько иные предпочтения: на первом месте Б, на втором - С, на третьем - Т. Наконец, предпочтения третьей группы располагаются в таком порядке (по убыванию): Т, С, Б. Сведем эти предпочтения в таблицу, характеризующую данный профиль предпочтения.

Пусть на голосование поставлен вопрос о сравнительных преимуществах строительства больницы или стадиона. Голосами первой и второй групп будет выбрана больница. Сравним теперь предпочтительность больницы и театра. Голосами первой и третьей групп поддержку получит строительство театра. Предоставим читателю проверить, что попарное сравнение альтернатив привело бы к выбору Т и при любом другом порядке перебора вариантов (например, если бы сначала сравнивались Т и Б либо Т и С).

Однако коллективный выбор не всегда приводит к устойчивым результатам. Чтобы убедиться в этом, немного изменим только что рассмотренный профиль предпочтений третьей группы, поменяв местами альтернативы Т и С. В результате мы получим профиль предпочтений, порождающий так называемый парадокс голосования:

Если сравниваются достоинства больницы и стадиона, то, как и в предыдущем случае, преимущество отдается больнице голосами первой и второй групп. Если после этого больница сравнивается с театром, первая и третья группы вновь обеспечивают выбор театра. Однако представим себе, что сначала сравниваются театр и стадион. Голосами второй и третьей групп предпочтение отдается стадиону. Когда теперь стадион сравнивается с больницей, побеждает проект строительства последней (за счет голосов первой и второй групп). Читатель может самостоятельно убедиться, что, если сначала сравнить преимущества театра и больницы, в конечном счете будет одобрено строительство стадиона.

При рассматриваемом профиле предпочтений каждый раз побеждает альтернатива, не участвовавшая в первом попарном сравнении. Таким образом, решение зависит от порядка сравнения альтернатив. Если этот порядок выбирается случайным образом, то и окончательное решение окажется случайным. Если же определение порядка сравнения (формирование «повестки дня») находится в распоряжении одной из групп, то она способна без труда обеспечить победу наиболее устраивающей ее альтернативы.

Быть может, кому-то из читателей покажется, что имеет смысл продолжить голосование до достижения какого-либо «устойчивого» результата. Но при рассматриваемом профиле предпочтений мы получили бы циклическое голосование, которое можно было бы продолжать бесконечно, причем в каждом цикле воспроизводилась бы уже рассмотренная нами картина. Дело в том, что наши решения в этом случае не обладают свойством транзитивности. Последнее предполагает, что если при сравнении альтернатив А и В побеждает А, а при сравнении В и С побеждает В то, сравнивая А и С, мы заведомо отдадим предпочтение А.

Когда выбор не является транзитивным, его невозможно признать рациональным Для признания выбора рациональным требуется не только транзитивность, но и так называемая полнота, т. е. пригодность процедуры выбора для сравнения любых возможных альтернатив.ла, что С еще хуже, чем В, а в конечном счете купила бы именно товар С, заявив, что он лучше, чем А. В коллективном же выборе подобные ситуации, как мы видели, могут встречаться.. В самом деле, мы вряд ли признали бы рациональным поведение домохозяйки, которая, выбирая покупки, сначала отдала предпочтение товару А перед товаром В, затем признала, что C ещё хуже, чем В, а в конечном счете купила бы именно товар С, заявив, что он лучше, чем А. В коллективном же выборе подобные ситуации, как мы видели, могут встречаться.

2.2 Медианный избиратель и коалиции

Наиболее распространенным общественным механизмом принятия решений является голосование по принципу простого большинства.

Принцип большинства голосов заключается в признании позиции большинства точкой зрения всего общества.

Мнения участников голосования могут взвешиваться различными способами (например, по имущественному цензу). Обычно используется самый простой способ, получивший название принципа простого большинства, при котором один участник голосования имеет один голос. Большинство также может определяться по разным принципам. Оно может быть относительным (измеряться в относительном, процентном отношении) и абсолютным, квалифицированным. Особую разновидность большинства представляет собой консенсус, при котором все участники единогласно голосуют за предлагаемое решение (или отсутствуют голоса «против»).

Изменения в общественном секторе непосредственно связаны с механизмом голосования. В периоды крупных принципиальных изменений в государственной политике достижение консенсуса менее вероятно по сравнению с периодами социально-экономической стабилизации. Повышение относительного уровня голосов, требуемых для принятия решений свидетельствует о росте значимости рассматриваемого круга вопросов во времена частых и серьезных изменений. Сама по себе приверженность к изменениям обычно свидетельствует о признании приоритета активного меньшинства перед большинством.

Возникает целый ряд вопросов, связанных с определением объективных характеристик механизма общественного выбора. В какой степени тот или иной способ принятия решений, например, принцип простого большинства, позволяет отразить предпочтения членов общества? Обеспечивает ли механизм общественного выбора выявление эффективных и справедливых решений? Как зависят результаты выбора от используемой процедуры принятия решений? Каковы реальные механизмы исполнения принимаемых решений? Оказывается, что принятие и осуществление на практике принятых решений характеризуется трудностями, противоречиями, парадоксами, причем их возникновение носит объективный характер. Так, общественный выбор по принципу простого большинства не обязательно эффективен с точки зрения общества в целом: могут не приниматься эффективные для общества решения и, наоборот, приниматься неэффективные решения. При распределении затрат пропорционально получаемой выгоде принцип простого большинства обеспечивает консенсус в принятии эффективных для общества решений. Другой пример реальных проблем общественного выбора - так называемый парадокс голосования, при котором наблюдается цикличность, а следовательно, противоречивость и несогласованность принятия решений о развитии общественного сектора. Результаты общественного выбора в данном случае могут зависеть от порядка голосования, и механизм принятия решений не позволяет определить приоритетность тех или иных программ.

Перечисленные противоречия реального процесса общественного выбора возникают закономерно, что предопределяется особенностями коллективного принятия решений.

Теорема Эрроу (теорема о невозможности): не существует механизма коллективного выбора, одновременно удовлетворяющего желаемым характеристикам.

Другими словами, теорему можно сформулировать как противоречивость пяти условий. Эти условия представляют собой следующие естественные требования к общественному механизму принятия решений: оптимальность по Парето, отсутствие диктаторства, универсальность, рациональность (транзитивность), независимость.

Особое положение среди участников голосования занимает медианный участник, для которого уравнивается число голосующих за более высокий и за более низкий уровень общественных расходов.

Теорема о медианном избирателе: при голосовании по принципу простого большинства равновесный уровень расходов представляет собой уровень, наиболее предпочитаемый медианным участником голосования.

При прочих равных условиях равновесное решение представляет собой количество общественного товара, которое выбирает медианный участник. Тогда для прогнозирования общественных расходов можно ориентироваться лишь на такого участника.

Вроде бы самоочевидно, что большинство всегда вправе решать, что справедливо и что нет. И обычное мнение склоняется к тому, что большинство всегда право.Парламент избирается большинством голосов избирателей, решения в нем принимаются большинством голосов депутатов, и тем не менее далеко не всегда эти решения отвечают интересам большинства населения.

В 1906 г. британский парламент принял закон, освободивший профсоюзы от ответственности за любые их (мирные) действия. Этот закон имел далеко идущие и весьма прискорбные для британской экономики последствия, от которых удалось избавиться (и то не вполне) лишь правительству М. Тэтчер в 70-х гг. Между тем закон 1906 г. был принят в обстановке, когда против него было парламентское большинство: все консервативные депутаты (тори) и часть либералов (вигов). Однако присутствовавшее на заседании большинство либералов сговорились с маленькой тогда фракцией лейбористов и билль прошел. В результате экономика Великобритании надолго оказалась пораженной тем, что стали называть «английской болезнью»: неумеренный рост зарплаты, массовая безработица, рост правительственных расходов, высокие налоги, инфляция, вялое производство, расстройство торговли и пр. Едва ли все это отвечало интересам большинства населения страны.На таком примере Хайек поясняет свою мысль о том, что коалиции организованных интересов определенные группы, сравнительно небольшие по численности, но хорошо организованные, могут навязывать свою волю большинству населения, используя вполне законные демократические методы.

Парламент и правительство всегда находятся под воздействием тех или иных групп давления (их еще часто называют лобби), выражающих организованный интерес различных групп населения. В числе последних могут быть, например, профсоюзы, ассоциации врачей, союзы промышленников, какой-нибудь «аграрный союз», военно-промышленный комплекс, академия наук и т.д. и т.п. Началом этого служат предвыборные обещания дать то-то и то-то тем-то и тем-то. Мотивом подобных обещаний является не общественная польза, а желание получить необходимое количество голосов на выборах. Такие обещания суть не что иное, как средство покупки голосов.

Целью групп давления является получение каких-то привилегий для своей коалиции по отношению к остальной массе населения. Привилегии могут быть двоякого рода: по доходам или по ресурсам. В первом случае речь идет либо о налоговых льготах, либо о выделении дотаций из госбюджета, либо о повышении заработной платы. Во втором случае речь идет либо о льготном (т.е. повышенном) снабжении какими-то ресурсами, либо о выделении дополнительных ассигнований на инвестиции. Иногда целью группы давления являются пониженные цены на приобретение чего-то или надбавки к ценам на услуги этих групп. Во всех случаях группы добиваются перераспределения денежных и материальных ресурсов общества - каждая группа в свою пользу и, следовательно, за счет других. Иногда две группы могут сговориться о согласованных действиях. Взаимная поддержка требований, при которой каждый получит свое, достигается за счет какой-то третьей группы, с которой, естественно, не советуются. «Все еще сохраняется представление, что согласие большинства само по себе доказывает справедливость решения, хотя группы, составляющие большинство, обыкновенно рассматривают свое согласие лишь как плату за получение привилегии». О методах давления Хайек почти не пишет, но они и так известны. Это манипулирование голосами избирателей и депутатов, угрозы забастовок, подкуп и пр.

«Практика показала, говорит Хайек, что мы, сами того не желая, создали машину, позволяющую именем гипотетического большинства санкционировать меры, вовсе не угодные большинству, наоборот, такие, которые большинство населения, скорее всего, отвергло бы; и эта машина выдает решения, не только не отвечающие ничьим желаниям, но и попросту неприемлемые в их совокупности для всякого здравомыслящего человека в силу присущей им противоречивости».

Хорошо известно, что сумма обещанного нередко превосходит возможности народного хозяйства. В отношении ассигнований это ведет к хроническому дефициту госбюджета, т.е. инфляционной эмиссии денег. Но подчас дело обстоит еще абсурднее. Например, для одной группы принимается решение обеспечить ей получение дополнительного количества каких-то товаров, а другая группа протаскивает решение, затрудняющее импорт тех же товаров. Решение о замораживании иен на продукцию какой-то отрасли, принятое под давлением потребителей этой продукции, может приниматься параллельно с решением об увеличении зарплаты в той же отрасли. И тому подобное.

Часто те или иные группы преследуют цель ограничить конкуренцию в свою пользу. Для иных групп характерно стремление максимально затруднить вступление в них новых членов. Если они запишут такое в свой устав, они рискуют попасть под антимонопольное законодательство. Но другое дело, если они добьются нужного им решения на законодательном уровне. К подобным группам относятся как профессиональные союзы и ассоциации, так и объединения каких-нибудь производителей.

3. ОСОБЕННОСТИ ПРАКТИЧЕСКОГО ПРИМЕНЕНИЯ ТЕОРИИ ОБЩЕСТВЕННОГО ВЫБОРА

3.1 Группы специальных интересов и погоня за рентой

Те, для кого характерны интенсивные однородные предпочтения, естественным образом объединяются в группы. Для каждой из таких групп одобрение поддерживаемого ею решения представляет собой коллективное благо. Как уже было показано, добровольное участие в усилиях, необходимых для достижения результата, тем вероятнее, чем компактнее и стабильнее группа и чем выше ее способность поощрять своих участников. Чем значительнее безработица, тем труднее ожидать сплоченности от всех безработных, а объединение всех налогоплательщиков для систематического проведения акций в пользу общего снижения налогов гораздо менее вероятно, чем настойчивые скоординированные действия узкой группы лиц или организаций, добивающихся для себя специальных налоговых льгот.

Небольшие по размерам группы, отстаивающие специальные интересы, имеют еще одно преимущество. Такой группе легче добиться согласия на предоставление ей привилегии или льготы, поскольку связанные с этим затраты почти не ощутимы для других граждан. Ведь выгоды от реализации специального интереса концентрируются внутри группы, а издержки распределяются во всем сообществе. Следует иметь в виду, что выгоды в данном случае не обязательно являются денежными. Однако улучшение положения индивида или группы удобно представить как увеличение денежных доходов, эквивалентное тем приращениям соответствующих функций полезности, которые фактически имели место.

Коль скоро, влияя на механизм голосования, группа добивается смешения исхода в свою пользу, это можно считать перераспределительным процессом. Очевидно, что, чем меньше группа, тем большие выгоды способен получить каждый из ее членов, обложив остальных граждан едва заметной «данью».

Допустим, некто добивается льготы в размере 50% налога, обосновывая свое требование общественной значимостью выполняемых им функций. Если критерии значимости сформулированы четко и ясно, причем на их основании льготу предполагается предоставить, например, 10% всех налогоплательщиков, остальные вряд ли проявят безразличие при решении данного вопроса, поскольку для них это будет означать осязаемое перераспределение налогового бремени. Но если критерии не сочень ясны, носят специальный характер, а главное, под них подпадают, во всяком случае, на первый взгляд, всего 0,01% налогоплательщиков, можно ожидать рационального неведения. В этом случае те, кто претендуют на льготу, действуя в качестве организованной группы специальных интересов, вероятно, смогут добиться решения в свою пользу, особенно когда их предложения «упакованы» в достаточно многоаспектный «пакет», в целом привлекательный для большинства голосующих.

Если у нескольких небольших групп специальных интересов наиболее интенсивные предпочтения расположены на разных шкалах (то есть непосредственно не сталкиваются), они способны к эффективным совместным действиям. Ведь каждая из групп, вообще говоря, заинтересована в увеличении «пакета», а вместе они могут затратить больше усилий и средств, чтобы обеспечить его одобрение. Такой коалиции активных групп интересов, может быть, даже легче сместить коллективное решение сразу по нескольким шкалам, чем по одной.

Собственная активность и рациональное неведение остальных дают группе интересов шанс повлиять на коллективное решение, даже если оно принимается вне «пакета» (например, если бы предоставление льготы членам данной группы стало предметом особого референдума). При наличии «пакета» этот шанс увеличивается. Когда же данная группа, взаимодействуя с другими: сама участвует в формировании «пакетов», решения могут был очень далеки от тех, которые получили бы поддержку медианных избирателей при поэлементном рассмотрении вопросов и отсутствии пропаганды, обмена голосами и т. п.

Группы интересов зачастую концентрируют свои усилия на формировании нужной им позиции не столько самих избирателей, сколько органов власти. Это достигается за счет лоббирования. Если оставить в стороне явные злоупотребления, смысл лоббирования состоит в том, чтобы разъяснять властям позицию соответствующей группы и приводить аргументы в ее защиту.

Дело в том, что политические деятели и государственные служащие не могут быть одинаково знакомы со всеми аспектами решаемых ими проблем. Более того, им, как и избирателям, свойственно рациональное неведение. Так, если член парламента избран преимущественно голосами сельских жителей, заинтересован главным образом в их поддержке и занимается прежде всего аграрными вопросами, то, участвуя в голосовании, например, по поправкам к закону об авторском праве, он вряд ли станет детально изучать историю вопроса, преимущества и недостатки возможных вариантов решения и т.д. В результате парламентарии будет скорее всего подвержен влиянию лоббистов. Если это влияние не выходит за рамки распространения адекватной, пусть и односторонней, информации, оно менее опасно, чем, например, обмен голосами. Впрочем, одно не исключает другого, а лоббирование не всегда укладывается в такие рамки.

Коль скоро лоббирование получает распространение, оно становится сферой конкуренции групп, которые отстаивают несовпадающие, порой противоположные интересы. Каждая из групп вынуждена противопоставлять свои аргументы и методы влияния аргументам и акциям соперников В принципе разнонаправленных воздействия могут уравновешиваться Но различия в активности и сплоченности групп специальных интересов а главное, в их ресурсных возможностях способны порождать заметные смещения позиций органов власти.Конкуренция групп интересов за влияние на властные структуры связана со значительными издержками. Так, численность одних лишь официально зарегистрированных лоббистов при Сенате США, составляющая в 1960 г. 365, увеличилась к 1992 г. до 40 тыс. (правда, фактически действовавших лоббистов было 7,6 тыс.) Только по вопросам, имевшим непосредственное отношение к здравоохранению, лоббированием занимались в США более 700 организованных групп.