Более того, федеральные программы вообще нацелены на решение проблем, заведомо экономически неэффективных сегодня и даже завтра. Их эффективность проявится послезавтра, а может быть и дальше по времени. Экономически выгодные предпринимательские проекты отыскиваются и реализуются хозяйствующими субъектами и без помощи государства (даже стремясь скрыть от последнего сверхприбыль).

Государственная селективная структурная политика, реализуемая через целевые инвестиционные программы, должна обеспечить достижение оперативных, тактических и стратегических целей.

К оперативным целям автор относит: финансовую стабилизацию отраслей ТЭК; преодоление тенденций производственного спада и приостановление развития энергетического комплекса.

Тактические цели: формирование новых экономических отношений рыночного типа; преобразование организационных структур и форм собственности, проведение дальнейшего акционирования и приватизации; разработка новых законодательных, экономических и организационных механизмов для реформирования комплекса.

Стратегическая цель должна быть сформирована как создание специально-ориентированного энергетического хозяйства, обеспечивающего за счет структурной перестройки энергопроизводящих и энергопотребляющих отраслей позволяющих проводить эффективное энергоснабжение России и экономически обоснованную ее интеграцию в мировое энергетическое пространство.

Сегодня мы имеем программу "Топливо и энергия", которая практически не обеспечена финансами и где есть мероприятия государственного воздействия как то:

- централизованные капитальные вложения из республиканского бюджета;

- льготные государственные кредиты для инвестиционной и основной деятельности предприятий и организаций ТЭК с фиксацией ставки и срока погашения кредита после ввода в действие мощностей;

- льготное налогообложение прибыли, направляемой на все виды инвестиционной деятельности, а также на осуществление инновационный программ и т.д.; - проведение льготной инвестиционной политики.

Безусловно данную Программу следует заново пересмотреть и доработать с учетом существующих реалий и требований передовых компаний и коммерческих Банков.

Антимонопольная политика, разгосударствление собственности на основе ее акционирования и приватизации способствует формированию и укреплению в ТЭК акционерных предприятий и их организационных объединений. Подобные предприятия и компании являются полностью автономными хозяйственными субъектами и реализуют в своей деятельности собственные целевые установки и приоритеты. Очевидно, что чем выше их удельный вес в общей производственной мощности отраслей ТЭК, тем сложнее обеспечивать государственное регулирование общеотраслевых целевых программ, в том числе и инвестиционных.

Сохранение в этих условиях необходимой управленческой роли государства возможно через наделение органов государственного управления правом принятия управленческих решений по ряду направлений деятельности рассматриваемых предприятий, а также при создании предприятий с преобладанием государственного капитала. Реальное участие государства проявляется в управлении пакетами акций предприятий и компаний, в их представительстве в органах управления .

Субъектами, осуществляющими меры государственного регулирования, согласно сложившейся в настоящее время схеме управления в отраслях ТЭК, выступают:

- Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, осуществляющее общее руководство данным процессом;

- крупнейшие отраслевые акционерные компании "Лукойл", "Роснефть", "Газпром", "БЭС России", которые на условиях доверительного управления контрольным пакетом акций большинства действующих дочерних акционерных обществ призваны обеспечивать проведение государственных инвестиционных программ в соответствующих отраслях.

Инвестирование государственных средств в развитие производства и смежные отрасли хозяйства - одна из главных задач данных акционерных компаний. Для решения задачи инвестирования отраслей государство предусмотрело на весь период владения принадлежащими ему акциями (находящимися в доверительном управлении у компании) право оставлять часть дивидендов в распоряжении компаний (для РАО "Газпром" - не менее 50%).

Их подлежит направлять на финансирование технического перевооружения, реконструкции и расширения производств. Для тех же целей государство при учреждении рассматриваемых компаний предусматривает создание целевых фондов. Так, например, для РАО "Газпром" создан централизованный фонд, который используется для развития производства: развитие мощностей по добыче газа и конденсата, развития науки, финансирования общеотраслевых и других затрат [35].

В то же время имеются реальные возможности государственного регулирования инвестиционной деятельности за счет акционерного капитала. При владении контрольным пакетом акций крупнейших компаний государство через своих представителей в органах их управления может проводить финансирование инвестиционных проектов, осуществляя дополнительную продажу акций компании или ее дочерних акционерных обществ, Одновременно оказывается всесторонняя государственная поддержка по реализации сложных обеспечивающих подсистем проектов - экономической, организационной и других. С позиции автора можно сказать, что подсистема экономического обеспечения должна включать следующие элементы (они же подсистемы второго уровня): экономическое обоснование проекта; экономический механизм реализации проекта.

Подсистема организационного обеспечения включает: органы управления проектом; формы интеграции участников проекта; распределение функций между субъектами инвестиционной деятельности; структура управления проектом.

Подсистема правового обеспечения включает: предмет правовых отношений между участниками проекта; пакет сопровождающих документов.

Подсистема технического обеспечения включает: техническую характеристику объектов; обеспечение материально-техническими ресурсами.

Подсистема информационного обеспечения включает: базу данных; схему организаций информационных потоков.

Подсистема кадрового обеспечения включает: обеспечение кадрами; обучение кадров.

Подсистема социального обеспечения включает: внешние социальные условия; внутренние социальные условия.

Подсистема научно-методического обеспечения включает: основные направления исследований; основные этапы исследований; исполнители.

Механизм государственного регулирования инвестиционной деятельности па основе привлечения акционерного капитала предполагает использование возможностей представителей государства в органах управления акционерными обществами. Полномочные представители (от Минтопэнерго РФ), обладая контрольным пакетом акций, инициируют принятые решения, отражающие интересы государства. В частности, в решениях должны развиваться принципы, заложенные в программе селективной структурной инвестиционной политики на перспективу.

Конкретизируем пути решения главных проблем в реализации инвестиционной программы в нефтедобывающей отрасли РФ.

Здесь можно выделить три направления:

* изменение государственной экономической политики;

* налоговая реформа;

* собственные меры нефтяных компаний.

1. Из оценки ситуации следует, что нефтяные компании должны активно участвовать в формировании экономической программы нового правительства, в которую, по нашему мнению, необходимо включить крупномасштабный комплекс мер по активной поддержке реального сектора средствами новой налогово-инвестиционной, таможенной и финансовой политики. Особенно важна активная поддержка отраслей-экспортеров - основных поставщиков валютных ресурсов страны.

Весь предлагаемый комплекс мер достаточно сложен, так что выделим лишь некоторые из них:

* поддержание курса рубля, стимулирующего отечественное производство, в первую очередь экспортоориентированное;

* установление доли валютной выручки, продаваемой на бирже, с учетом реальной кредитной задолженности экспорта нефтегазовыми и другими сырьевыми компаниями и их абсолютно необходимых валютных инвестиционных затрат. При этом правила продажи должны быть одинаковы для всех экономических субъектов, а валютный курс не должен превращаться в еще один нераспределенный косвенный налог;

* временный переход к проведению адресной инвестиционной политики на основе распределения государственных кредитных ресурсов методом рационирования (опыт Японии 60-70-х годов) в пользу приоритетных отраслей;

* обязательные расчеты по государственным еврооблигациям как условие привлечения ресурсов в российские промышленные компании, выходящие на международные рынки;

* незамедлительное создание нормальных платежных и инвестиционных условий бесперебойного функционирования рыночного хозяйства на основе преодоления нехватки платежных средств, интеграции реального и финансового секторов, ликвидации неплатежей государства;

* стимулирование вексельного обращения (и долговых обязательств) предприятий, выпускающих конкурентоспособную продукцию как основу ликвидности векселей. Налоговое освобождение вексельного оборота;

* временное (не менее 2-3-х лет) расширение участия государства в управлении банковской системой. Восстановление доверия вкладчиков путем привлечения в банковский сектор надежных иностранных участников и создания системы страхования вкладов на основе международных обязательств.

Сегодня страна остро нуждается в налоговой реформе с существенным снижением налоговой нагрузки в реальном секторе, включая налоговое стимулирование инвестиций в новое строительство и модернизацию производства.

Здесь также нефтяными компаниями подготовлен полный комплекс мер, в котором есть меры общего характера, например, по сокращению и совершенствованию порядка начисления и взимания налогов, в первую очередь НДС.

Для нефтедобывающей отрасли особенно важна налоговая реформа в нефтяном секторе, включая (опять только главные меры):

* переход к процентной (плавающей) ставке акцизов на нефть и нефтепродукты в зависимости от уровня мировых и внутренних цен с неотложным сокращением размеров нефтяных акцизов не менее чем в два раза;

* отмену или резкое сокращение рентного и общего налогообложения низкоде-битных и низкорентабельных нефтяных скважин и месторождений;

* перенос косвенного налогообложения нефтяного потока с производственных (добыча и переработка) на сбытовую, потребительскую стадии вертикально интегрированного цикла, то есть туда, где есть реальные деньги потребителей;

* поэтапное сокращение доли налогов в составе себестоимости добычи нефти;

* налоговое льготирование (освобождение от налогов) разведочно-поисковых работ, НИОКР и, частично, затрат на освоение новых месторождений;

* предоставление возможности нефтяным компаниям списывать на себестоимость расходы по "сухим" разведочным скважинам;

* незамедлительное и широкое внедрение в практику облегчающего налоговое бремя законодательства о соглашениях по разделу продукции.

Наконец, о стабилизационных мерах, предпринимаемых самими нефтяными компаниями. Здесь надо подчеркнуть, что в большинстве нефтяных компаний уже сформировались эффективные собственники, которые ведут настойчивую работу по поддержанию режима строгой экономии с сокращением и контролем издержек производства и сбыта, уменьшением персонала, сокращением затрат на содержанием аппарата управления. Только в текущем году расходы компаний сокращены примерно на 15-30%.

Большое значение имеет работа, проводимая компаниями по реформированию всей сбытовой системы, развитию маркетинга, перераспределению продаж в сторону ликвидных рынков.

Сегодня экономическая ситуация не оставляет нефтяным и другим промышленным компаниям выбора. Либо срочные меры по поддержанию реального курса рубля и снижению налогового бремени позволят вдохнуть в российскую промышленность, и в том числе нефтяную, новую жизнь и создадут тем самым предпосылки для реального промышленного роста. Либо промышленная деградация приведет к окончательному социально-экономическому краху страны.

Роль нефтяного комплекса в бюджетных источниках РФ. Роль нефтяного комплекса России как источника бюджетных поступлений постоянно возрастает. Если в 1994 г. комплекс обеспечивал около 6% бюджетных поступлений, то в 1995 г. бюджетная доля комплекса возросла до 13%, в 1996 г-до 16%, в 1997-1998 гг - до 22%. Нефтяная промышленность в 1997 г. обеспечила 25% валютных поступлений страны. При этом добыча нефти (с газовым конденсатом) соответственно составляла в 1994 г 318 млн. \ в 1996 г. - 301 млн. т, в 1997 г.-306 млн. т. В 1998 г. добыча нефти достигла уровня 290-296 млн. т.

Таким образом, бюджетный вклад нефтяного комплекса за четыре года вырос в 3,5 раза, в то время как добыча нефти не только не увеличилась, но и сократилась более чем на 5%. Это значит, что последние пять лет характеризуются постоянным существенным, даже многократным ростом налоговой нагрузки на нефтяной комплекс. Если посмотреть, за счет чего растет налогово-бюджетный вклад нефтяного комплекса, то выявляются следующие факторы:

* рост налоговой нагрузки с 35 до 55% выручки;

* рост мировых и внутренних цен на нефть (до их падения в четвертом квартале 1997 г.) в 1,5 раза:

* увеличение глубины нефтепереработки и выпуска качественных нефтепродуктов в среднем на 10%:

* снижение себестоимости и издержек нефтедобычи на 30-40%.

Здесь важно сделать главный вывод - за пять лет из нефтяного комплекса выжато все, что можно, и больше, чем нужно. Такой рост бюджетно-налоговых поступлений привел к существенному снижению инвестиций (в среднем на 30%) и росту в 3-5 раз текущей кредитной задолженности нефтяных компаний.

Потери нефтяного комплекса в результате снижения цен на нефть и финансового кризиса.

За прошедший год, с четвертого квартала 1997 г., финансовое состояние нефтяного комплекса резко ухудшилось. Падение мировых и внутренних цен на нефть за год более чем в 1,5 раза привело к резкому сокращению прибыльности и в ряде месяцев к убыточности нефтяного бизнеса. Доходы нефтяного сектора сократились на 35 млрд. рублей. При этом налоговая нагрузка практически осталась прежней, что еще больше ухудшило финансовое состояние нефтяных компаний. Только за три квартала 1998 г инвестиции в нефтяной сектор России сократились в среднем на 35%, а текущая кредиторская задолженность достигла 40% всех расходов компаний. Задолженность по зарплате - в среднем 2,5 месяца. На 5-10% сократилось количество рабочих мест

Важно подчеркнуть, что доля реальных денег на внутреннем рынке составляет в выручке нефтяных компаний 15-20%. Этих денег, с учетом налогов, не хватает даже на оплату труда.

Эффект от снижения стоимости рубля.

Потенциальный эффект который могли бы получить нефтяные компании в результате девальвации рубля, теоретически за второй квартал 1999 г мог бы составить 18-20 млрд. рублей. То есть такой условный эффект почти в два раза меньше реальных годовых потерь нефтяного комплекса.

Однако практически в результате вынужденной задолженности нефтяного экспорта для уплаты налоговых платежей и задолженностей в условиях падения цен на нефть, а также и поддержания минимальных инвестиций (чтобы не допустить резкого падения добычи нефти), реальный эффект нефтяного сектора составит только треть от потенциального, или 6-7 млрд. рублей. Это не компенсирует даже четверти реальных потерь нефтяников.

Текущая налоговая политика государства

Приведенные принципиальные оценки необходимо в полной мере учитывать при подходе к налоговой политике государства в нефтяном секторе.

В про бюджета на второй квартал 1999 г. включено увеличение акциза на бензин в 1,5 раза, что в совокупном выражении увеличит налоговую нагрузку на нефтяной сектор за квартал на 1,5 млрд. рублей. Увеличение валютной составляющей по транспортировке нефти означает дополнительные расходы нефтяников за квартал в размере 0,5 млрд. рублей. Если же принять предложение Минфина по воссозданию экспортных пошлин в 10 ЭКЮ за тонну экспортируемой нефти, то фискальная нагрузка нефтяного сектора только за квартал возрастет на 4,5-5 млрд. рублей.

Если учесть неизбежную инфляцию издержек, рост платежей за землю и потери, связанные с продажей 70% всей валютной выручки, то можно с уверенностью сказать, что 100% эффекта девальвации рубля для нефтяников будут потеряны, и финансовое состояние нефтяного комплекса останется крайне тяжелым с неизбежным падением производства и налоговых поступлений в бюджет Таким образом, целесообразно:

- в краткосрочном плане на третий квартал 1999 г, пусть ограниченно, уменьшить существенную налоговую нагрузку на нефтяной комплекс. Это позволит начать частичное восстановление его потерянного за последний год потенциала. В крайнем случае, можно ограничиться мерами по увеличению акцизов на бензин, включенными в проект бюджета, исключив все другие налоговые увеличения:

* в среднесрочном плане (1999-2000 гг.) необходимо провести налоговую реформу в нефтяном секторе по снижению налоговой нагрузки как условие полного восстановления и роста нефтяного потенциала страны.

Перспективная налоговая политика государства.

Среднесрочная налоговая реформа в нефтяном секторе включает в себя:

* переход к процентной (плавающей) ставке акцизов на нефть и нефтепродукты в зависимости от уровня мировых и внутренних цен с неотложным сокращением размеров нефтяных акцизов не меньше, чем в два раза;

* отмену или резкое сокращение рентного и общего налогообложения низкодебитных и низкорентабельных нефтяных скважин и месторождений:

* перенос косвенного налогообложения нефтяного потока с производственных (добыча и переработка) на сбытовую потребительскую стадию вертикально интегрированного цикла;

* поэтапное сокращение (перенос) доли налогов в составе себестоимости добычи нефти; -

* налоговое льготирование (освобождение от налогов) разведочно-поисковых работ, НИОКР и, частично, затрат на освоение новых месторождений;

* предоставление возможности нефтяным компаниям списывать на себестоимость расходы по "сухим" разведочным скважинам;

* незамедлительное и широкое внедрение в практику законодательства о соглашениях по разделу продукции, облегчающего налоговое бремя;

* ускоренную процедуру возмещения налога на добавленную стоимость при экспорте продукции;

* незамедлительное принятие подготовленного пакета законопроектов по налоговой реформе в нефтяном секторе.

В нефтяной промышленности необходимо добиться стабилизации и наращивания уровня добычи нефти за счет:

* расширения масштабов и повышения эффективности геологоразведочных работ;

* подготовки к промышленному освоению нефтегазовых ресурсов Тимано-Печорского бассейна, Восточной Сибири, Республики Саха (Якутия), на шельфах северных морей, Каспийского моря и о. Сахалин;

* ввода в разработку Приобского и Тяньского месторождений, а также реконструкции объектов обустройства Самотлорского месторождения в Ханты-Мансийском округе;

* вовлечения в эксплуатацию бездействующего фонда скважин и доведения его до норматива; * повышения нефтеотдачи пластов. В нефтеперерабатывающей промышленности намечены структурная перестройка и повышение эффективности отрасли за счет реализации программы модернизации и коренной реконструкции, предусматривающей:

* повышение глубины переработки нефти для более эффективного использования сырьевых ресурсов, обеспечения потребности страны в высококачественных светлых нефтепродуктах и повышения эффективности экспорта жидкого топлива;

* вывод из эксплуатации излишних и неэффективных установок и других объектов нефтепереработки;

* снижение энергетических и материальных затрат в процессах производства продуктов нефтепереработки и нефтехимии.

Важным инструментом реализации намеченных на перспективу задач является активное использование результатов научно-технического прогресса, выражающееся в создании и внедрении передовых технологий и новых видов оборудования, реализующих эти технологии. Уже сегодня создание оборудования, имеющего современный технический уровень, осуществляется в соответствии с федеральными целевыми программами (ФЦП), в формировании которых активное участие принимают отраслевые компании и общества (подпрограмма "Развитие производства оборудования для ТЭК" ФЦП конверсии оборонной промышленности, подпрограмма "Межотраслевые проблемы машиностроения для ТЭК" ФЦП "Топливо и энергия"). Несмотря на острый дефицит выделяемых из бюджета средств, в 1991-1997 гг. в рамках указанных подпрограмм создано более 560 наименований оборудования. При этом по целому ряду позиций выпускаемая отечественными производителями техника не уступает мировым образцам.

В перспективе необходимо сохранить приоритеты отечественного машиностроения в обеспечении новейшими технологиями и оборудованием отраслей ТЭК. Для решения проблемы производства импортозамещающей продукции надо скоординировать усилия машиностроительных предприятий с целью повышения конкурентоспособности их продукции по уровню цен, предоставляемому сервисному обслуживанию, надежности, срокам службы, ремонтопригодности и ряду других показателей.

Нельзя не упомянуть еще об одной важнейшей проблеме, стоящей сегодня перед предприятиями ТЭК, да и всей Россией. Речь идет о повышении эффективности использования энергоресурсов. Их расточительное потребление приводит к чрезвычайно высокой энергоемкости промышленной продукции и делает ее неконкурентоспособной даже на внутреннем рынке. По оценкам, потенциал энергосбережения достигает в стране 460-540 млн. т условного топлива, или половины всего энергопотребления России! Вот где основной резерв снижения цен и тарифов на энергоресурсы.

Для реализации этого потенциала нужна активная энергосберегающая политика. Ее разработка - одна из основных задач Минтопэнерго России. За прошедшее время уже создана определенная база: принят федеральный закон "Об энергосбережении" (аналогичные законы есть и в ряде субъектов Федерации), созданы и работают региональные центры энергоэффективности, проводятся энергоаудит на предприятиях, обучение и стажировка специалистов.

В целях концентрации организационных усилий, повышения конкурентоспособности отечественной промышленности и обеспечения эффективного энергоснабжения министерством разработана и постановлением правительства от 24 января 1998 г. № 80 утверждена федеральная целевая программа "Энергосбережение России", рассчитанная на 1998-2005 гг. Она предусматривает достижение экономии энергоресурсов в объеме 365-435 млн. т условного топлива, снижение на этой основе энергоемкости ВВП на 23,4%, сокращение бюджетных дотаций регионам на топливо и энергообеспечение при одновременном снижении на 8-13% цен и тарифов на топливо и энергию. Предусматривается оснащение до 2001 г. основной массы потребителей приборами и системами учета и регулирования расхода энергоресурсов.

Но работы по энергосбережению надо резко активизировать, придать им больший динамизм, нацеленность на конкретные результаты. Для этого Минтопэнерго России утвержден план действий по выполнению заданий, установленных постановлением правительства от 15.06.98 г. № 588 "О дополнительных мерах по стимулированию энергосбережения в России".

Реализация программ энергосбережения в ТЭК и других отраслях экономики ориентировочно должна дать следующие результаты:

* снижение издержек производства (как минимум на 25-30%);

* повышение конкурентоспособности отечественной продукции;

* рост эффективности экспорта и, как следствие этого, повышение деловой активности предприятий на внешних рынках;

* активизацию структурной перестройки экономики в инновационных направлениях с целью развития наиболее прогрессивных с точки зрения мировой торговли отраслей;

* уменьшение техногенного воздействия отраслей ТЭК на окружающую среду

Основным направлением внешнеэкономической политики в нефтегазовом комплексе является сохранение и расширение надежных внешних рынков сбыта энергоресурсов на базе долгосрочных контрактов, а также получение доступа к конечным потребителям, активизация участия национального капитала в зарубежном энергетическом секторе (в частности, в переработке и сбыте продукции).

Важнейшим вопросом присутствия российских компаний на зарубежных рынках является расширение экспортной инфраструктуры за счет реализации таких проектов, как "Каспийский трубопроводный консорциум", газопровод "Ямал-Западная Европа", "Балтийская трубопроводная система", строительство новых экспортных терминалов на Северо-Западе России и т.д.

В перспективе для России будет иметь не менее важное значение и Азиатско-Тихоокеанский рынок. По мере освоения нефтегазовых ресурсов в Восточной Сибири и на о. Сахалин возможен экспорт российского газа в Китай, Корею и другие страны региона.

Освоению новых рынков будет способствовать также реализация ряда проектов, находящихся сегодня в стадии подготовки. К их числу относятся программы дальнейшего развития транспортно-энергетической инфраструктуры, формирования трансконтинентальных нефтегазопроводных систем и проекты освоения нефтегазовых ресурсов северных и дальневосточных морей, севера европейской части России, Дальнего Востока, Западной и Восточной Сибири. Осуществление этих масштабных планов рассчитано на многие десятилетия предстоящего века, что позволит нефтегазовому комплексу устойчиво развиваться еще долгие годы.

Стабилизировать и успешно развивать деятельность нефтегазовой промышленности России в ближайшем будущем невозможно без привлечения в нашу страну крупномасштабных инвестиций. Практика показывает, что основные надежды в данном вопросе следует возлагать в первую очередь на иностранный капитал. Однако, прежде чем потенциальный иностранный инвестор примет решение о направлении своих денег в Россию, он должен будет убедиться в наличии у него прочных и действенных гарантий того, что эти капиталы не пропадут, а наоборот, будут успешно работать, принося ему запланированную прибыль. Создание таких правовых гарантий - дело отечественных законодателей. С момента своего принятия закон Российской Федерации "О соглашениях о разделе продукции" (закон о СРП) стал предметом оживленного обсуждения. Особое внимание вызывают средства правовой защиты инвесторов, в том числе и иностранных, от эффективности которых во многом зависит успех ожидаемых инвестиций.

Как правило, в международной практике освоения и эксплуатации нефтегазовых месторождений правоотношения, возникающие в рамках реализации соглашений о разделе продукции, регулируются законодательством государства пребывания, а также общими принципами международного права.

Если в первоначальной редакции законопроекта предусматривалась возможность выбора правовой системы, регулирующей договорные отношения между государством и инвестором, то в окончательный текст закона были внесены изменения и дополнения, которые не оставили никаких сомнений относительно того, что СРП в России регулируется исключительно отечественным законодательством. Необходимо, однако, учитывать, что Конституция Российской Федерации предусматривает, что общие принципы и нормы международного права являются частью российской правовой системы и имеют преимущественную силу над внутренним законодательством. В этих условиях большое значение приобретает правильное понимание общих принципов и норм международного права, о которых говорит Конституция.

В отличие от соответствующего законодательства об иностранных инвестициях в некоторых других государствах-участниках СНГ, закон Российской Федерации "Об иностранных инвестициях" не содержит гарантий стабильности правового режима для иностранных инвесторов.

Впервые такая гарантия была предоставлена указом президента РФ от 17 сентября 1993 года, затем расширена в указе президента о СРП от 24 декабря 1993 года. Наконец, на законодательном уровне положение о стабильности условий соглашения было закреплено законом о СРП.

Статья 17 закона о СРП предусматривает, что условия СРП сохраняют свою силу в течение всего срока действия соглашения. В случае, если законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления будут установлены нормы, ухудшающие "коммерческие результаты" проекта, в соглашение вносятся изменения, обеспечивающие инвестору коммерческие результаты, которые могли бы быть им получены при применении законодательства, действующего на момент заключения соглашения.

К сожалению, однако, в законе отсутствует четкое определение термина "коммерческие результаты".

Изменение условий СРП допускается только по взаимному согласию сторон. Тем не менее новый закон предусматривает, что в СРП могут быть внесены изменения в случае "существенного изменения обстоятельств". Гражданский кодекс РФ определяет, что является "существенным изменением обстоятельств", а также предусматривает процедуру изменения или расторжения договора.

Если стороны после "существенного изменения обстоятельств" не в состоянии самостоятельно договориться о новых условиях СРП, то установление этих условий или принятие решения о расторжении договора осуществляется российскими арбитражными судами или посредством международного коммерческого арбитражного разбирательства.

Согласно российскому законодательству иностранные инвесторы в Российской Федерации пользуются полной и безусловной правовой защитой.

Положения об общих гарантиях инвестиций включены в закон "Об иностранных инвестициях" в редакции 1991 года, в другие законы, регулирующие деятельность иностранных компаний в России, а также в ряд двусторонних и многосторонних договоров с участием России.

Закон РФ "Об иностранных инвестициях" предусматривает, что иностранные инвестиции могут быть национализированы или реквизированы только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством. Такого рода "исключительные случаи" имеют место тогда, когда упомянутые меры принимаются в общественных интересах. Закон также гарантирует выплату быстрой, адекватной и эффективной компенсации.

Однако ряд терминов ("в исключительных случаях", "общественные интересы" и т.д.) не имеют четкого определения, что может создать проблемы для практической реализации гарантий.

Проблема гарантий от незаконной экспроприации имущества иностранных инвесторов более полно решается в некоторых из двусторонних договоров о защите инвестиций, заключенных между сначала Советским Союзом, а впоследствии Россией, и значительным числом стран, экспортирующих капитал. Примером может служить Договор о защите инвестиций от 1989 года между СССР и Великобританией, к которому присоединилась Россия и в котором находят отражение вопросы "ползучей" экспроприации и отсутствия дискриминации. Он также обеспечивает защиту всего имущества предприятия, причем в отличие от внутреннего российского законодательства эта защита распространяется также на имущество, приобретенное впоследствии.

К сожалению, в таких двусторонних договорах опять-таки отсутствует определение "общественных интересов" и "исключительных случаев", в которых может быть реквизировано или национализировано имущество.

Как в законе "Об иностранных инвестициях", так и в двусторонних договорах о защите инвестиций применена формулировка "быстрая, адекватная и эффективная компенсация".

Однако ни закон, ни один из принятых впоследствии законодательных актов не указывают на то, кто является ответственным и при помощи какой методики осуществляется оценка национализируемых или реквизируемых инвестиций. Двусторонние соглашения содержат более четкий механизм выплаты компенсаций. Репатриация инвестиций Статья 6 Договора о защите инвестиций между СССР и Великобританией, а также, например, статья 10 закона "Об иностранных инвестициях" гарантируют право на беспрепятственный перевод инвестиций в страну их происхождения.

Весьма часто иностранные инвесторы, выходящие на российский рынок, предпочитают действовать через дочернее предприятие, созданное в системе юрисдикции с низким уровнем налогообложения, которая обычно не подпадает под действие договора о защите инвестиций. Такие офшорные, уклоняющиеся от налогов структуры действительно могут быть эффективными в смысле налогообложения, однако в случае проектов в области добычи нефти и газа, которые требуют существенных долгосрочных инвестиций, предпочтение следует отдавать безопасности инвестиций. Следовательно, при решении вопроса о том, кто будет стороной или инвестором по СРП, следует учитывать международное политическое значение страны происхождения инвестора, а также отношения этой страны с Россией.

Закон Российской Федерации о СРП разрешает сторонам выносить споры, возникающие в рамках реализации соглашений о разделе продукции, на рассмотрение как российских судов, так и международного коммерческого арбитража.

Напротив, по российскому закону "О недрах" споры по вопросам пользования недрами арбитражному разбирательству не подлежат и подпадают под исключительную юрисдикцию российских судов. Статья 50 закона "О недрах" (редакция 1995 года) предусматривает, что финансовые, имущественные и иные споры, связанные с недропользованием, должны рассматриваться российскими государственными судами (судами общей юрисдикции), либо государственными арбитражными судами (которые по сути являются российскими государственными коммерческими судами).

Таким образом, закон "О недрах", как представляется, не допускает вынесения споров, касающихся недропользования (к которым должны относиться споры, связанные с СРП), на рассмотрение международного коммерческого арбитража. Правомерность данного положения подкреплена российским законом "О международном коммерческом арбитраже", который предусматривает, что законы, регулирующие деятельность в конкретных областях, могут запрещать вынесение некоторых видов споров на рассмотрение международного коммерческого арбитража. Хотя любое СРП представляет собой торговый договор, регулируемый общим договорным правом (причем закон о СРП подтверждает эту точку зрения), часть правоотношений между государством и инвестором, судя по всему, остается в сфере действия российского административного права.

Неопределенность относительно применимости закона "О недрах" к СРП, а также коллизия между гражданским и административным характером конкретных прав и обязательств по СРП вызывают некоторые сомнения относительно возможности урегулирования посредством международного коммерческого арбитража всех споров по СРП. Одной из возможных трактовок данной ситуации может быть то, что вообще только гражданские права и обязательства подлежат международному коммерческому арбитражу; при этом административные споры могут быть разрешены лишь в российских судах.

Тем не менее ряд двусторонних и многосторонних международных договоров четко предусматривает возможность международного коммерческого арбитража при спорах, могущих возникнуть в связи с иностранными инвестициями (в том числе споров в области энергетики). К таким соглашениям относятся: Договор между СССР и Великобританией о развитии и взаимной защите инвестиций 1989 года. Вашингтонская конвенция 1965 года "Об урегулировании инвестиционных споров между государствами и гражданами других государств", Договор энергетической хартии 1994 года.

В законе о СРП содержится положение, позволяющее Российской Федерации выразить отказ государства от судебного иммунитета. Гражданский кодекс предусматривает принятие в будущем закона с целью определения конкретных аспектов ответственности Российской

Федерации в гражданско-правовых договорах с иностранными гражданами, юридическими лицами и государствами.

1997 год стал определенной вехой в истории российского законодательства о разделе продукции.

Во-первых, 21 июля 1997 года Борис Ельцин подписал закон "О перечне участков недр, подлежащих разработке на условиях соглашений о разделе продукции" (закон о перечне СРП).

И во-вторых, Государственная Дума в первом чтении приняла ряд законов о внесении изменений и дополнений в существующий закон о СРП и законодательные акты, имеющие отношение к СРП и иностранным инвестициям.

СРП Принятию Закона о перечне СРП предшествовала длительная процедура согласования списка месторождений со всеми заинтересованными лицами. Первоначально были предложены 500 месторождений; в конце концов в первый перечень были отобраны 200. Сверхжаркие дебаты, демонстративное игнорирование в Думе, а также менее заметные, но несравненно более интенсивные и многократно более важные переговоры за кулисами привели к тому, что в первый, можно сказать, исторический перечень были включены золоторудное месторождение, месторождение железной руды, а также пять месторождений нефти, природного газа и конденсата.

Однако значения закона о перечне СРП не следует переоценивать. Во-первых, он пока лишь дает возможность только еще приступить к переговорам об освоении включенных в перечень месторождений. Во-вторых, закон о перечне СРП расценивается как кладущий начало принятию других законов, относящихся к СРП, с целью создания четкой правовой базы для раздела продукции.

Предложенные в последнее время изменения и дополнения к действующему в России законодательству о СРП можно разделить на три категории:

сфера налогообложения;

вопросы недропользования

иностранные инвестиции и внешняя торговля.

Изменения в законах о налогах

Предложенные законопроекты предполагают следующие изменения:

а) уплата инвесторами налога на продажу топлива и ГСМ по ставке, согласованной в СРП;

б) право выбора сторонами формы уплаты налогов -- деньгами или долей продукции;

в) освобождение инвестора от налога на прибыль и налога, удерживаемого у источника при выплате дивидендов и процентов из его доли.

Изменения к законодательству о природопользовании

Законопроекты о внесении изменений и дополнений к закону "О недрах" и закону "О континентальном шельфе" в основном преследуют цель привести положения этих законов в соответствие с законом о СРП.

Изменения к законодательству об иностранных инвестициях

Предполагается внесение изменений и дополнений к закону "Об иностранных инвестициях", к закону "О государственном контроле над внешнеэкономической деятельностью", принятие новой редакции закона "Об инвестиционной деятельности", принятие закона "О перечне отраслей промышленности, производственных объектов, видов деятельности и сфер деятельности, в которых запрещена или ограничена деятельность иностранных инвесторов.

1.3 Возможности применения предложенной программы на примере Ямало-Ненецкого автономного округа

Инвестиционные потребности нефтяной промышленности России оцениваются Минтопэнерго в $5-3 млрд. в год, а на основе перспективного перечня объектов СРП - даже в $13-23 млрд. в год. Диапазон оценок сам по себе может расцениваться как свидетельство того, что проблема серьезно не проработана, и существуют только прикидки. Порядок этих цифр говорит о том, что сегодня решить проблему инвестиций в отрасль только за счет привлечения иностранных инвестиций невозможно. Вливаний такого порядка не в состоянии обеспечить даже весь государственный аппарат. Годовой объем инвестиций в разведку и добычу нефти за пределами Северной Америки - порядка $50 млрд. в год. С поправкой на риски Россия не может претендовать даже на "свои" $2.5 млрд. в год (в соответствии с 5-процентной долей России от мировых запасов по оценке иностранных экспертов). Привлечение иностранного капитала в нефтяную промышленность началось с организации совместных предприятий (СП) в 1989 году. Наибольшая активность по их созданию приходится на 1991-1992 годы. В настоящее время в отрасли успешно работают порядка 40 предприятий с российско-иностранным участием. Помимо предприятий, ведущих добычу, создано еще несколько предприятий, осуществляющих гидроразрыв пласта, капитальный ремонт скважин, оказывающих другие производственные услуги.

Предприятия с привлечением иностранного капитала ежегодно наращивают добычу нефти. Для них характерно то, что они разрабатывают, в основном, месторождения, привязанные к низкопроницаемым коллекторам, к залежам с "трудноизвлекаемыми" запасами. Разработка таких месторождений требует применения нетрадиционных технологий. Кроме того, часть месторождений расположена в сложных географических условиях, вдали от действующих коммуникаций и развитой инфраструктуры. Несмотря на это, данные предприятия достигли немалых успехов по внедрению самых передовых технологий, являются практически действенной основной формой инвестиционного и технического участия зарубежных компаний в российской нефтедобыче.

Справедливости ради следует сказать, что данные предприятия пользуется льготным налогообложением, и ряду из них предоставлены льготы по экспорту нефти. Примеры крупных инвестиций в российские предприятия нефтяной промышленности до сих пор ограничивались вложениями Cоnоco в СП "Полярное сияние" и BP - в "СИДАНКО", точнее в "Русиа Петролеум" - держателя лицензии на Ковыктинское месторождение.

Россия богата энергоресурсами. Для их добычи нужны многомиллиардные инвестиции. Из-за российских финансовых и политических потрясений, а также падения цен на сырую нефть, многие проекты потеряли привлекательность для иностранцев.

До начала 1998 года инвестиционная привлекательность нефтяной промышленности России оценивалась чрезвычайно высоко. Прежде всего, европейские нефтяные гиганты планировали крупные проекты кооперации в России. Компании Royal Dutch/Shell, British Petroleum, Elf намеревались выделить солидные суммы для участия в ее приватизации. Но теперь, похоже, дана команда к отступлению. В ноябре 1997 года British Petroleum заявила о готовности вложить в эту деятельность почти $750 млн. Концерн Shell осенью 1997 года приступил к крупномасштабному сотрудничеству с крупнейшим в мире газовым концерном - "Газпромом". В качестве "входного билета" был принят 1 млрд. долл. Однако в июле 1998 года все три указанные компании отказались от своих планов.

Но те иностранные нефтяные компании, которые сегодня являются владельцами крупных пакетов акций как в самих российских компаниях-холдингах, так и в их дочерних предприятиях, а особенно в СП, особой паники не испытывают. Продолжается разработка проектов на Сахалинском шельфе, в июне ожидается первая нефть по проекту "Сахалин-2".

Очень прочны позиции иностранных компаний в Тимано-Печоре. Ряд совместных проектов успешно реализует НК "Сургутнефтегаз", НК "ЛУКОЙЛ", ТНК. Опровергает расхожее мнение о том, что сегодня слишком рискованно вкладывать деньги в российские предприятия, и пример ОАО "Славнефть-Ярославнефтеоргситеза" (ЯНОС). Даже в пору экономического кризиса эта компания сумела договориться с инвесторами о том, чтобы продолжить программу реконструкции производства. Но всего этого, конечно, недостаточно для интенсификации производства. Эти примеры - скорее, исключение из правил, чем правило. Крупные иностранные инвестиции невозможны, когда подрезаны возможности отечественных капиталовложений. И наоборот, с "потеплением климата" инвестиции пойдут из различных источников, как внутренних, так и внешних. Особенно хочется отметить факторы, которые могут способствовать повышению привлекательности российских проектов. Это, прежде всего, принятие закона о СРП и создание условий для возврата в Россию экспортированного из страны капитала. Особенно большие прогнозы по привлечению инвестиций связаны с выходом известного Федерального закона "О Соглашениях о разделе продукции".

Минерально-сырьевая база страны при рациональном ее использовании и активном освоении, в том числе в рамках соглашений о разделе продукции, должна стать одним из опорных факторов при восстановлении экономики. Конечно, обязательно нужно учитывать, что раздел продукции является далеко не единственным источником средств для развития экономики. Чрезмерное увлечение общественного мнения этой проблемой вызвано чисто конъюнктурными причинами, тяжелейшими экономическими условиями, в которых оказалась страна. При такой ситуации правительство действительно может оказаться перед опасным соблазном укрепить свое положение за счет распродажи природных богатств страны в ущерб будущим поколениям. Благо, что этого соблазна нам удается избежать. Мнение людей, ответственных за принятие законов, поддерживающих соглашения о разделе продукции, твердо и состоит в том, что раздел продукции может рассматриваться только как один из вариантов инвестиционной практики, хотя и немаловажный. Значимость ее можно проиллюстрировать следующим примером: в 1997 году в России объем прямых иностранных инвестиций составил $1.6 млрд., из них в рамках СРП - $400 млн.

Законодательство в сфере соглашений о разделе продукции является одним из важных средств стимулирования прямых производственных инвестиций в освоение ресурсов недр, решения задач социально-экономического развития ряда регионов России при безусловном соблюдении общегосударственных интересов. На Федеральное Собрание Российской Федерации ложится ответственность за необходимое законодательное обеспечение. Но и от представительных органов власти субъектов Федерации мы ждем усилий по участию в формировании такой правовой базы.

Пока инвестиционные ожидания, связанные с принятием федерального закона "О соглашениях о разделе продукции", реализуются недостаточно. На сегодняшний день федеральными законами предоставлено право на реализацию десяти проектов соглашений о разделе продукции. Однако сторонами подписаны всего три соглашения, из которых в стадии осуществления находятся только проекты "Сахалин-1" и "Сахалин-2". За 1996-1998 годы в проекты "Сахалин-1" и "Сахалин-2" инвесторами должно быть вложено 1 млрд. 168 млн. долларов США. От реализации этих проектов уже получены значительные средства в федеральный и сахалинский бюджеты. Ожидается, что за весь срок реализации этих проектов будет получено свыше $75 млрд. только прямых поступлений в федеральный и региональный бюджеты РФ. Кроме того, значительные суммы поступят в виде налогов за выполнение российскими подрядчиками работ и услуг по соглашениям.

Реализация соглашений затрагивает общефедеральный уровень и федеративные отношения - в том числе по вопросам формирования бюджетов, таможенных льгот, транспортировки продукции, отказа России от судебного иммунитета. Поэтому вопросы СРП должны регулироваться с учетом интересов как регионов, так и национальных приоритетов Федерации в целом, опираться на принципиальное согласие всех ветвей власти, всех ведущих экономических субъектов и политических сил страны по ключевым вопросам их реализации.

Одним из условий такого согласия является открытость (прозрачность) подготовки проектов СРП, экспертиза их условий независимыми структурами при подготовке к утверждению Федеральным Собранием, а также регулярные государственные и негосударственные аудиторские проверки осуществления соглашений.

При подготовке законопроектов о включении новых участков недр и месторождений в перечень объектов, пользование которыми разрешается в режиме СРП, необходимо представление исчерпывающих геологических, экологических, финансово-экономических и бюджетных обоснований включения их в перечень, а также наличие установленных критериев, в соответствии с которыми участки недр целесообразно переводить на режим СРП. Следует учитывать динамику бюджетных поступлений (как федеральных, собираемых на территории данного субъекта Федерации, так и региональных и местных) и источников компенсации выпадающих доходов в связи с уменьшением бюджетных поступлений в начальный период реализации соглашений о разделе продукции.

В 1998 году был достигнут очень важный результат - приняты Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в "Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" и Федеральный закон "О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Сформирован целостный блок законодательства о СРП. Это является одним из наиболее важных составляющих формирования благоприятного инвестиционного климата в стране.

Изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" (принятый в 1995 году), были приняты Государственной Думой 9 декабря 1998 года и одобрены Советом Федерации 23 декабря 1998 года. Согласно им, разрешается предоставление на условиях раздела продукции не более 30% разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. Основанием для включения в перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, является: · обусловленная объективными факторами убыточность для недропользователя и государства продолжения разработки месторождений полезных ископаемых, являющихся градообразующими, если разработка таких месторождений может обеспечить существенный объем добычи полезных ископаемых, а прекращение разработки - повлечь за собой негативные социальные последствия; · отсутствие финансовых и технических средств для освоения новых крупных месторождений полезных ископаемых, в первую очередь, на континентальном шельфе Российской федерации, в удаленных и слабо освоенных районах; необходимость привлечения специальных высокозатратных технологий разработки трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях и являющихся остаточными для разрабатываемых месторождений, а также необходимость предотвращения потерь топливно-энергетического и минерального сырья в недрах; · необходимость привлечения дополнительных финансовых и технических средств для обеспечения экологической безопасности и охраны недр при разработке расположенных на особо охраняемых территориях крупных месторождений полезных ископаемых; · необходимость обеспечения регионов собственным топливно-энергетическим сырьем, создания новых рабочих мест, обеспечения благоприятных социально-экономических условий в дотационных регионах, занятость населения в которых находится на низком уровне; · наличие обязательств Российской Федерации о проведении переговоров об условиях соглашений, а также наличие результатов проведения конкурсов или аукционов по предоставлению участков недр в пользование на условиях раздела продукции. В отдельных случаях перечни участков недр, право пользования, которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями Федерального закона, устанавливаются на основании решения Правительства Российской Федерации и решения органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации без соответствующего утверждения федеральными законами, если указанные участки недр включают в себя месторождения нефти, извлекаемые запасы которых составляют до 25 млн. тонн, и месторождения газа, извлекаемые запасы которых составляют до 250 млрд. куб. м. В 1998 году подписан протокол о вступлении в силу СРП по Харьягинскому месторождению. Это соглашение было подписано до вступления в силу федерального закона о СРП и отличалось некоторыми серьезными условиями, которые затрудняли его реализацию.