Национальная политика в области лекарственного обеспечения

Осуществление политики на практике, выполнение различных предусмотренных ею мероприятий посредством конкретных планов и программ является ее важнейшим этапом. Учитывая участие нескольких секторов в решении фармацевтических проблем, Министерство здравоохранения должно, по возможности, быстро добиться консенсуса с другими государственными учреждениями относительно планов действий в таких областях, как экономика и финансы, торговля, промышленность и образование.

Однако, разработка политики не будет эффективной без ее практической реализации. В разных странах для этого используются различные подходы. В некоторых странах, например, в Танзании, разрабатывается пятилетний генеральный план работы фармацевтического сектора, в котором подробно излагаются различные подходы и виды деятельности, включая финансирование, а также приводится перечень учреждений, отвечающих за эту работу. Такой план позволяет координировать участие доноров и облегчает наблюдение и надзор за осуществлением политики на практике. В других странах практикуется составление отдельных планов реализации стратегий конкретными учреждениями, привлеченными к этой работе. При всех вариантах осуществляемая политика может принести успех только при условии, что государственные чиновники проявляют при этом активность и заинтересованность.

Система обязательного медицинского страхования

В 1991 году был принят Закон "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", который вступил в силу с 1993 г. Основная задача по реализации закона была возложена на Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Целью введения обязательного медицинского страхования как формы социальной защиты населения в охране здоровья является обеспечение конституционных прав граждан на получение гарантированного объема бесплатной медицинской помощи за счет формирования стабильного целевого источника финансирования здравоохранения. Переход к ОМС ознаменовал изменение концептуальных подходов к формированию государственной политики в области здравоохранения и ориентацию на создание современной, эффективной, адекватной реальной экономической ситуации системы здравоохранения на новой основе.

Для освоения специфики и навыков молодой системы Федеральным фондом было организовано обучение сотрудников как в стране, так и за рубежом по основным направлениям, связанным с развитием экономических отношений в сфере здравоохранения, лекарственного обеспечения и внедрению юридических основ защиты прав пациентов.

Принятый закон о медицинском страховании содержал 28 достаточно общих статей, не вполне четко описывающих систему ОМС и отношения между ее участниками. В процессе кропотливой работы с Правительством РФ, Государственной Думой, администрациями субъектов Федерации, руководителями территориальных фондов ОМС и органов управлениями здравоохранением в сжатые сроки были сформулированы принципы нормативно-правовой базы, для создания которой было подготовлено принятие более 100 важнейших государственных документов и нормативных актов, в том числе совместных с Минздравом, Минфином, Центробанком РФ, Госналогслужбой, Росстрахнадзором.

Созданная нормативная база позволила выстроить взаимоотношения предприятий, фондов ОМС, страховых медицинских организаций, лечебных учреждений на юридической и экономической основе.

Важным этапом работы стало создание стройной системы сбора страховых взносов специальным персоналом территориальных фондов ОМС. Высокий уровень сбора страховых взносов позволяет обеспечивать работу лечебных учреждений, входящих в систему ОМС, и финансировать медицинскую помощь, оказываемую более чем 80% населения страны.

За пять лет средства обязательного медицинского страхования составили 70 трлн. неденоминированных рублей. Однако, в связи с общим кризисом в стране растет задолженность плательщиков по страховым взносам и платежам в систему ОМС. Поэтому Федеральный фонд ОМС инициировал подготовку проекта Указа президента РФ №136 от 6 февраля 1998 г. "О мерах по стабилизации финансовой системы обязательного медицинского страхования", позволяющего во многом решить проблему неплатежей страховых взносов и увеличить поступление средств на оплату медицинской помощи.

Важнейшим направлением деятельности Федерального фонда является обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС путем выравнивания возможностей субъектов Российской Федерации по финансированию территориальных программ обязательного медицинского страхования через механизм субвенций Федерального фонда.

Финансовая помощь была оказана практически всем субъектам РФ на сумму 1,9 трлн. рублей. Эти средства были направлены на выплату заработной платы медицинским работникам, материально-техническое и лекарственное обеспечение медицинских учреждений.

Кроме того, Федеральный фонд ОМС принимал участие в финансировании ряда целевых программ, в частности по охране материнства и детства, вакцинопрофилактике, медицинскому и лекарственному обеспечению участников Великой Отечественной войны и пострадавшим в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, на общую сумму 545,4 млрд. руб.

Средства ОМС как источник финансирования лечебно-профилактических учреждений позволили обеспечить гарантированную оплату труда медицинским работникам, при этом уровень финансирования лечебно-профилактического учреждения ставится в прямую зависимость от объемов, качества и достигнутых результатов по лечению застрахованных граждан. Новые условия финансирования ЛПУ за оказанную медицинскую помощь в системе обязательного медицинского страхования потребовали решения проблемы учета застрахованных и определения индивидуального объема потребляемой медицинской помощи. Решению этой задачи способствовали введение единого полиса ОМС в виде пластиковой карты с микросхемой и организация индивидуального учета граждан для целей обязательного медицинского страхования.

Проблему формирования кадрового потенциала Федеральный фонд рассматривает как основную стратегическую задачу. Для решения этой задачи была создана комплексная система повышения квалификации, подготовки и переподготовки специалистов, предусматривающая общее повышение квалификации по организационным, экономическим, юридическим и финансовым проблемам внедрения ОМС. Центральным моментом для дальнейшего развития системы ОМС является формирование единой статистической и информационно-аналитической системы на основе разработанной Федеральным комитетом комплексной программы информатизации отрасли с использованием современных компьютерных технологий, средств связи и программного обеспечения, соответствующего новейшим достижениям в этой области.

Практика реализации Закона о медицинском страховании выявила комплекс нерешенных проблем, в частности, острейший дефицит финансовых средств по бюджетным и внебюджетным источникам, отсутствие должного исполнения закона рядом субъектов Федерации, медленное осуществление структурной перестройки и т. д.

В течение 5 лет перед Федеральным и территориальными фондами ОМС одной из приоритетных оставалась задача по обеспечению полной регистрации юридических и физических лиц, предпринимателей без образования юридического лица и других категорий плательщиков страховых взносов на обязательное медицинское страхование. В результате количество зарегистрированных плательщиков по данным на 1 января 2008 г. возросло в 2,5 раза по отношению к 1 января 2005 г. и составило 3 740 127 единиц. Таким образом, оно стало соизмеримым базе плательщиков органов Госналогслужбы РФ и Пенсионного фонда РФ, что позволило получить платежей на общую сумму более 40 трлн. руб.

Таблица 1 Динамика сбора страховых взносов по территориальным фондам ОМС в млрд. руб.

В результате контрольной деятельности фондов за 2007 г. начислено штрафных санкций на сумму 27 572 млрд. рублей. Несмотря на увеличение суммы начислений, сумма полученных штрафных санкций имеет тенденцию к снижению. Основная причина в том, что при наличии кризиса неплатежей взимание штрафных санкций плательщиков в размере 1% в день от суммы недоимки становится практически невыполнимым.

Другая серьезная проблема - это сбор платежей на обязательное медицинское страхование неработающего населения. Задолженность органов исполнительной власти по платежам на обязательное медицинское страхование неработающего населения в целом по России возросла к 1 января 2008 г. до 6900 млрд. рублей.

Всего в территориальные фонды за 2003-2007 годы поступило 70,9 трлн. руб., из них за счет страховых взносов предприятий - 43,8 трлн. рублей и платежей из бюджета на обязательное медицинское страхование неработающего населения - 17,5 трлн. рублей. Кроме основных источников, за указанный период дополнительно привлечено в здравоохранение 1,3 трлн. рублей, полученных от размещения временно свободных средств в банковских депозитах и приобретения государственных ценных бумаг.

За счет осуществления фондами ОМС функций по учету страховых взносов на ОМС и контролю за своевременностью и полнотой их перечисления за 2003-2007 годы взыскано с плательщиков дополнительно средств в сумме 3,3 трлн. рублей.

Расходы территориальных фондов за истекший период составили 69,3 трлн. рублей, из них на осуществление основной функции системы обязательного медицинского страхования в соответствии с действующим законодательством финансирование территориальных программ ОМС - 55,8 трлн. рублей.

Таблица 2 Динамика расходов территориальных фондов обязательного медицинского страхования

РРис. 2. Структура расходов территориальных фондов ОМС

За 2003-2007 годы финансовая помощь ФФОМС составила 2 513,2 млрд. рублей. Из этих средств направлено:

Территориальным фондам ОМС - на оплату медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, включая погашение задолженности по заработной плате медицинским работникам - 1626,6 млрд. руб.

Территориальным фондам ОМС и медицинским учреждениям федерального и регионального уровней - на финансирование целевых мероприятий по охране материнства и детства в Российской Федерации - 371,1 млрд. руб.

На медицинское и лекарственное обеспечение участников Великой Отечественной войны - 59,7 млрд. руб.

На финансирование мероприятий в связи с чрезвычайными ситуациями - 83,5 млрд. руб.

На медицинское и лекарственное обеспечение пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы - 36,3 млрд. руб.

На сохранение и реконструкцию Ожогового центра института хирургии им. А.В. Вишневского - 62,0 млрд. руб.

Финансирование Федерального центра нейрохирургии боли Минздрава РФ - 7,9 млрд. руб.

Основными каналами поступлений средств ОМС в лечебно-профилактические учреждения являются либо страховые медицинские организации, либо территориальные фонды ОМС и их филиалы, либо имеет место смешанная форма поступлений. Часть средств может поступать через органы управления здравоохранением. Так, например, оплата за медицинскую помощь в объеме территориальной программы ОМС поступает из СМО или филиалов фондов, а финансовая помощь на выполнение целевых программ или отдельных мероприятий поступает напрямую из ТФОМС или через местные органы управления здравоохранением.

Кроме того, практически все лечебные учреждения независимо от степени их интеграции в систему ОМС, финансируются из бюджетов здравоохранения всех уровней по определенным статьям сметы. Все это многообразие сложившегося положения связано, прежде всего, с трудностями макроэкономического характера и несовершенством законодательной и нормативно-правовой базы по финансированию отрасли в переходный к рыночной экономике период.

Определенный оптимизм по этому поводу вселяют одобренная 7 августа 2007 г. Правительством Российской Федерации “Концепция развития здравоохранения и медицинской науки”, а также подготовленный к утверждению пакет документов по экономическому обоснованию Федеральной программы государственных гарантий по обеспечению населения Российской Федерации бесплатной медицинской помощью, которые предусматривают некоторое упорядочение финансирования здравоохранения регионов, особенно порядок направления и использования трансфертов из федерального бюджета для выравнивания уровня платежей на неработающих граждан.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства и основную целевую направленность использования средств ОМС для обеспечения населения Российской Федерации гарантированным объемом бесплатной медицинской помощи в рамках Базовой программы ОМС, целесообразно произвести идентификацию региональных финансовых моделей развития ОМС по основному критерию, а именно: порядку финансирования и расходования средств ОМС в лечебно-профилактических учреждениях.

Сравнительный анализ финансовых моделей ОМС позволяет отметить следующие особенности:

1. В подавляющем большинстве субъектов РФ действуют 2 и 3 финансовые модели ОМС: соответственно 32 и 37 территории. Первая финансовая модель ОМС действует в 14 территориях.

2. Действие 3 финансовой модели ОМС распространяется на большую часть населения Российской Федерации - 40,7 %. По численности населения субъекты, применяющие 1-ую и 2-ую финансовую модель, незначительно отличаются друг от друга . Что же касается территориальной протяженности этих субъектов, то здесь различия значительны и составляют 11,6 % по 1-ой модели и, соответственно, 36,4 % по 2-ой модели к общей площади Российской Федерации.

В территориальном аспекте также несравненно выше охват страхового поля 3 моделью. Он составляет почти 1/2 территории Российской Федерации.

3. В плане организации работы по страхованию населения по части заключения договоров и выдачи страховых полисов несомненные преимущества имеет первая модель. Значительно хуже эти показатели по второй модели, это свидетельствует об имеющихся трудностях в совмещении функций ТФОМС по сбору, аккумулированию финансовых средств, финансированию медицинской помощи и страхованию населения.

Хотя по статистическим показателям, характеризующим организацию страхования населения по данной модели, заключением договоров и выдачей полисов в значительной доле занимаются также СМО.

4. Показатель расходования средств на здравоохранение несколько ниже по третьей модели и практически равны по 1 и 2. Рассматривая изолировано данный показатель, можно было бы пренебречь разницей числовых значений показателя по моделям. Однако, в рамках второй модели отмечаются более высокие показатели уровня расходования средств на финансирование территориальной программы , по другим двум моделям - они ниже. Таким образом, по показателям расходования средств на финансирование здравоохранения и территориальной программы ОМС практически все три модели равны.

5. В части доведения финансовых средств до ЛПУ и предположительно расходуемых на оказание помощи пациентам более предпочтительно выглядит 2 модель: 99,2 % страховых взносов и платежей на неработающее население, поступивших в ТФ ОМС, доводится до ЛПУ. Наименее предпочтительно в этом аспекте выглядит 1 модель, соответствующий показатель которой составляет 95,6 %.

6. Учитывая критерии, по которым проведена идентификация финансовых моделей, статистические показатели доли финансовых средств, поступивших из разных источников финансирования в ЛПУ, выглядят вполне логичными. Однако, обращает на себя внимание чуть более высокий показатель доли финансовых средств, поступивших из фондов по второй модели, что косвенным образом указывает на более высокую степень ее тяготения к “идеальному” варианту по данной позиции. Что касается третьей модели, то отмечается некоторое преобладание поступлений из СМО.

7. Анализ целей перечисления финансовых средств в ЛПУ в разрезе оплаты услуг и оказания финансовой помощи показывает, что наименьший уровень поступления средств на оплату медицинских услуг отмечается по третьей модели и составляет 88,6 %. По первой и второй моделям эти показатели практически равны. Таким образом, принцип следования финансовых средств “за пациентом” в большей мере реализуется в субъектах Российской Федерации, в которых действует 1 и 2 финансовые модели.

8. Анализ финансовых потоков по источникам их поступления в ЛПУ в разрезе целей поступления показывает, что в группе территорий, действующих в соответствии с 3 моделью, большая часть средств, поступающих из ТФ, предназначена на финансовую помощь . На территориях 1 группы этот показатель значительно ниже, что свидетельствует об активной роли СМО в распоряжении финансовыми ресурсами системы ОМС и направлении их использования на оплату медицинских услуг.

Ранжирование основных показателей, отражающих базовые финансовые характеристики моделей, таких как: процент расходов на финансирование здравоохранения; уровень поступления средств в лечебно-профилактические учреждения; процент перечисления средств на различные цели; остаток средств на начало года и процент на ведение дела показывает некоторое преимущество второй и третьей моделей.

Однако, если учесть общую сумму баллов с учетом уровня охвата населения медицинским страхованием, 1-ая модель выходит на первое место. Это свидетельствует о том, что необходимо проведение дальнейшего углубленного анализа с учетом степени удовлетворенности пациентов и характером медицинского обслуживания.