Региональная политика и её особенности в России

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Алтайский государственный технический университет им. И.И. Ползунова»

Факультет гуманитарный

Кафедра регионологии

Курсовая работа защищена с оценкой ______________

Руководитель работы ____________________________

подпись и.о. фамилия

«_______» ______________ 2009 г.

Региональная политика и её особенности в России

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине ________________Экономика_______________________________

КР 032301.25

Студент группы РВ-72 Ж.А.Чулюкова

Руководитель

курсовой работы доцент, к.э.н. Т.Л. Данильчик

БАРНАУЛ 2009

Содержание:

Введение

1. Основы региональной политики

1.1 Задачи и средства региональной политики

1.2 Институты регулирования регионального развития

2. Региональная политика России

2.1 Задачи региональной политики России, проблемы, пути решения

2.2 Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Современная региональная политика в России проводится на различных уровнях: государственная стратегия регионального развития, политика регионов (субъектов Федерации), локальная политика местного самоуправления.

Любая политика - это цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также методы, средства и институты, с помощью которых данные интересы формируются, отстаиваются и защищаются.

Всякая политика хороша настолько, насколько ей удается поддерживать баланс различных интересов. Региональная политика - не исключение. Она в той мере политика и в той мере эффективна, в какой достигнут и стабилизирован компромисс между региональными интересами государства и местными интересами самих регионов.

Объединительной идеей и государственной, и местной региональной политики может и должна стать устойчивость, стабильность меж- и внутрирегиональных отношений.

Ведущим, жизненно важным интересом России ныне стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом каждого региона - блокирование необратимого распада сферы, сбалансированность социальных, экономических, природоресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала есть мощный внутрирегиональный потенциал, который можно реализовать исключительно на местном уровне - и это одна из первейших задач региональной политики и самих регионов, и государства.

Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Объект региональной политики - взаимосвязи и отношения между регионами. Главный региональный интерес России в настоящее время должен быть осознан как минимизация негативных проявлений территориальной дезинтеграции на уровне субъектов Федерации, как поддержка местных преобразований, как создание общероссийских условий для того, чтобы каждый субъект Федерации максимально использовал свой внутренний потенциал и во все меньшей мере претендовал на скудные возможности государственной помощи. Местные интересы определяются обеспечением полнокровного и сбалансированного существования на данной территории человека, общества и природы, гарантирование их согласованного воспроизводства на базе задействования ресурсов и полномочий, государственно признаваемых местными.

Целью данной работы является изучение характеристик региональной политики в целом, а также выделение положительных характеристик региональной политики России, то есть тех, которые стоит брать за образец.

Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:

- рассмотреть основные положения региональной политики в целом;

- рассмотреть важнейшие составляющие региональной политики - экономика, общество, национально-этнические отношения;

- охарактеризовать современное состояние региональной политики России с точки зрения социально-экономического развития;

- описать отрицательные характеристики (проблемные места) региональной политики России.

Объектом курсового проекта является региональная политика, предметом - инструменты региональной экономической политики с рассмотрением их на примере России.

Курсовой проект состоит из введения, основной части и заключения. В свою очередь, основная часть состоит из двух глав. Первая глава раскрывает основные понятия региональной экономической политики, в ней детально рассмотрены основные инструменты региональной экономической политики, их воздействие на экономику в целом. Третья глава затрагивает региональную политику в отношении России, сферы региональной политики России, определены существующие проблемы в региональной политике России.

1. Основы региональной политики

1.1 Задачи и средства региональной политики

Регион -- это определенная территория, отличающаяся от других территорий по ряду признаков и обладающая некоторой целостностью, взаимосвязанностью составляющих ее элементов. Слово "регион" - латинского происхождения (от корня regio), в переводе означает страна, край, область Алаев Э.Б."Социально-экономическая география" (М.: Мысль, 1983. с. 50--51, 67--70)..

Синонимом понятия "регион" является "район". Ранее термин "район" был более употребительным в русском языке, нежели "регион". Далее мы будем использовать главным образом термин "регион", а термин "район" - только там, где он укоренился для обозначения определенных типов регионов: административный район, внутригородской район, крупный экономический район.

Введенное понятие региона является весьма абстрактным ("регион вообще") и предполагает, что его конкретизация и содержательная интерпретация осуществляются при выделении определенных типов регионов. Итак, регион - понятие типологическое. Регионы выделяются из территории в соответствии с определенными целями и задачами Колосовский Н.Н. «Теория экономического районирования». (М.: Мысль, 1969 с. 15)..

Существуют разные точки зрения на задачи и суть региональной политики, теорию и практические пути ее реализации и др., что, на наш взгляд, вызвано неоднозначным пониманием самого объекта региональной политики, целей и средств ее проведения.

В трудах всемирно известной организации по экономическому сотрудничеству и развитию (Organization for Economic Cooperation and Development - OECD), периодически обобщающей опыт разных стран и издающей соответствующие материалы, отмечается, что объектом региональной политики в странах рыночной экономики являются различного рода региональные (пространственные) неравенства - различия в уровне и условиях жизни, в занятости и безработице, в темпах экономического развития отдельных регионов, в условиях предпринимательства и т. д. Региональная политика выступает в форме государственного вмешательства в разные подсистемы региона, причем не только в экономическую.

Цель региональной политики - свести к минимуму те неравенства, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом или ее частей, групп стран (как, например, стран - членов Европейского союза).

Средства, которыми пользуются центральные правительства, региональные и местные власти разных стран для устранения региональных различий, весьма многообразны, и выбор их обусловлен рядом факторов: социально-экономическим положением страны, типом государственного устройства, внутренними проблемами, целями находящихся у власти политических партий и др.

Чтобы четко поставить задачи региональной политики и выбрать подходящие средства их решения, необходимо в первую очередь выявить причины пространственных (региональных) неравенств, т. е. установить объекты вмешательства. К их числу относятся:

- резкие различия природно-климатических условий жизни и предпринимательства в отдельных регионах страны (Российская Федерация наиболее контрастная страна мира, включающая как Арктику, так и регионы с климатом пустынь и полупустынь);

- масштабы, качество и направления использования природных ресурсов, которые определяют «продуктивность» регионов. Этот фактор влияет не только на сельское хозяйство, рыболовство, добычу ископаемых и лесное хозяйство, но и на условия размещения промышленности и жизни людей;

- периферийное или глубинное положение региона, вследствие чего повышаются транспортные расходы, растут цены и сужается рынок сбыта. Плохие транспортные и коммуникационные связи периферийного региона затрудняют его экономическое развитие;

- устаревшая структура производства, запаздывание с введением инноваций;

- агломерационные преимущества (большое пересечение в регионе межотраслевых связей) и агломерационные недостатки (перенаселение);

- тенденции в экономическом развитии страны (в периоды экономического роста в так называемых отсталых регионах возникают новые фирмы, что обусловливает хозяйственную активность, а на стадии стагнации активность падает);

- стадия технологического развития, влияющая на те или иные виды производства товаров (сырьевые ресурсы, промежуточные продукты, товары конечного потребления, услуги и т. д.);

- политические условия, формы общей и региональной политики; институциональные факторы: степень региональной автономии, история развития и др.;

- физические факторы размещения: наличие или отсутствие гаваней, аэропортов, транспортных систем, промышленных площадок, обеспеченность телекоммуникационными системами и др., т. е. производственная инфраструктура (в принятой у нас терминологии);

- большой внешний контроль над фирмами или малый удельный вес фирм, основанных местными предпринимателями;

- социально-культурные факторы: степень урбанизации, образованность населения, наличие научных центров и др.

Этими причинами можно объяснить многие пространственные неравенства в социально-экономическом состоянии регионов России (субъектов Федерации и их частей). Кроме них в настоящее время можно отметить и такие причины пространственных неравенств в РФ, как:

- разная интенсивность проведения в пространстве и во времени коренных экономических преобразований (например, процессов разгосударствления собственности);

- недоучет региональных последствий проведения федеральной экономической макрополитики (например, последствий либерализации цен на общественно значимые товары и услуги, такие как энергоносители и транспорт);

- незаконченность процесса разграничения прав между федеральным правительством, администрацией субъектов Федерации и органами местного самоуправления в сферах решения социальных проблем и воздействия на экономику;

- неравномерность в пространственном охвате, в скорости распространения и в глубине экономического спада;

- распад единого экономического пространства СССР (РСФСР), формирование на территории Федерации локальных рынков товаров и услуг;

- неконтролируемый процесс дифференциации доходов населения (снижения уровня жизни) как между отдельными слоями, так и в региональном разрезе, сопутствующий кризису и введению разных форм собственности;

- бессистемное (слабо обоснованное) предоставление отдельным субъектам Федерации льгот и преференций от федерального правительства для социальной поддержки населения и др.

В странах с рыночной экономикой исследователи выделяют две основные цели государственного вмешательства в развитие регионов:

1) «справедливость», т. е. такое размещение (пространственная организация) экономической деятельности, при котором жители всех регионов имеют более или менее равные возможности достичь желаемого благосостояния;

2) «эффективность», которая требует рационального использования производственного потенциала каждого региона в целях общенационального благосостояния.

Обе эти цели могут быть как совместимыми, так и конфликтными. Как правило, в период экономического роста преобладает первая цель, в период кризисов - вторая. Не обязательно, чтобы в политике государственных органов разных уровней территориальной иерархии доминировала какая-либо одна цель. Однако определенная согласованность в региональных политиках, проводимых федеральными, региональными и местными властями, должна быть, иначе пространственные неравенства будут нарастать.

В отдельных странах существуют разные принципы разделения центральными и региональными властями функций в сфере региональной политики, специфические схемы сочетания макро- и микроинструмента. Под макроинструментом мы понимает рычаги монетарной, фискальной и торговой политик, под микроинструментом - рычаги непосредственного воздействия на рабочих (труд) и на предпринимателей (капитал)¹.

Выбор конкретного инструмента микрополитики зависит от задач и специфических условий их решения, сложившихся на (данный момент в субъектах Федерации). При всем разнообразии задач и различии условий в регионах есть некоторые общие закономерности в определении мероприятий (средств) решения проблем.

В общем случае возможные направления микрополитики формируются путем выбора объекта воздействия: рабочая сила (труд) или рабочие места (капитал) - и выбора направления воздействия: внутренней или внешней перестройки условий деятельности (работы и предпринимательства).²

1.2 Институты регулирования регионального развития

Ни в одной стране нет монополии какого-либо одного центрального государственного органа, ответственного за регулирование регионального развития. Так или иначе, эта функция государства разделяется между несколькими или многими центральными ведомствами. Как правило, выделяется один-два ведущих или координирующих органа. В Германии - это Министерство транспорта, строительства и жилищного хозяйства, в Италии - Министерство по делам регионов, в Испании - Генеральный административный совет по планированию, в Нидерландах - Министерство жилищного хозяйства, физического планирования и охраны среды, в Австралии - Комитет по городам, на который возложены задачи физического планирования.

В США на федеральном уровне ответственность за разработку и реализацию региональной политики более рассредоточена. Выделяется роль Администрации экономического развития, входящей в состав Министерства торговли. Основная

деятельность этого органа связана с реализацией программ развития отстающих и депрессивных районов ("реконструируемых ареалов", "округов экономического развития", "зон предпринимательства" и т.д.). Региональными проблемами занимаются также Управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при Президенте страны, Федеральный консультативный совет по экономическому развитию, Комиссия по междуштатной торговле. Значительными полномочиями в выработке и осуществлении федеральной региональной политики обладает непосредственно Президент США: согласно Закону о сотрудничестве федеральных и местных властей, Президент устанавливает правила разработки и рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих значительное влияние на экономическое развитие тех или иных регионов.

Высшие законодательные органы большинства стран имеют специальные комитеты (комиссии) по региональной политике, а в двухпалатных высших законодательных органах верхние палаты нередко являются по существу палатами регионов. Так, в Сенат США избираются по два представителя от каждого штата, в Бундесрат ФРГ избираются от трех до шести представителей от каждой федеральной земли пропорционально их населению. Во Франции мэры городов составляют половину парламента.

Кроме административных и законодательных органов государственной власти важную роль в регулировании регионального развития играют разного рода консультативные, проектные, экспертные исследовательские организации.

В Германии действует Комитет по пространственной организации, председателем которого является канцлер ФРГ, а членами -- федеральные министры, отвечающие за основные аспекты регионального развития. Конференция министров по пространственной организации, объединяющая министров федерального и земельного уровня, вырабатывает согласованные рекомендации. Консультативный комитет по пространственной организации работает в непосредственном контакте с ведущим министерством. Агентство по строительству и пространственному планированию, готовит для правительственных учреждений аналитические отчеты, экспертизы региональных проектов, предложения по региональному развитию.

Во Франции авторитетным представительным органом управления, вырабатывающим рекомендации и осуществляющим координационные функции, в том числе непосредственно в регионах, является Делегация по обустройству территории и региональному развитию (ДАТАР). Межведомственный комитет по обустройству и развитию территории (СИАДТ) подчиняется Премьер-министру, а его членами являются министры. Свои решения СИАДТ принимает по предложениям ДАТАР. Национальный комитет по обустройству территории (КНАДТ) готовит предложения по осуществлению согласованной региональной политики национальным правительством, органами местного самоуправления и Европейским союзом, а также участвует в подготовке планов регионального развития. Фонд обустройства и развития территории (ФНАДТ) участвует в финансировании проектов, отобранных указанными выше институтами.

В Италии, кроме Министерства по делам регионов, важную роль играет Конференция "Государство - регионы". В работе Конференции, собираемой два раза в месяц, принимают участие представители всех регионов страны. Право созыва - у Председателя Совета министров. Он имеет один голос, а регионы вместе взятые - также один голос (т.е. по 50%). Главными задачами Конференции являются подготовка согласованных предложений к проекту бюджета, выделение государственной помощи слаборазвитым регионам.

В Испании значительную роль в реализации региональной экономической политики играют Генеральный административный совет по планированию, Совет по финансовой политике автономных сообществ, Национальная комиссия по местной администрации. Наряду с ними функционируют совместные комиссии (ассоциации, конференции) центрального правительства и автономных сообществ, регулирующие определенные аспекты регионального развития, а также Союз итальянских провинций и Национальная ассоциация итальянских коммун.

В США существует большая сеть организаций, оказывающих содействие региональному развитию. Их число стало быстро расти в 1960-е гг. в связи с активизацией государственного вмешательства в экономику регионов (к этому времени относится принятие ряда федеральных законов о региональном развитии). Возникающие организации назывались по-разному: региональные агентства по планированию, советы (комитеты) при местных властях, организации развития и т.д. К 1967 г. было создано более 350 подобных организаций, которым дано было общее название - "Совет". Для координации их работы была образована Национальная ассоциация региональных советов. В обосновании региональной политики федерального правительства и штатов участвуют крупные исследовательско-информационные центры.

В ряде стран важную роль в управлении государственной собственностью и реализации целей государственного регулирования играют государственные корпорации (компании) регионального развития.

Главными их задачами являются:

- усиление влияния общественного (государственного и муниципального) сектора на развитие региона посредством целенаправленной деятельности государственных и муниципальных предприятий и фирм со смешанным капиталом;

- осуществление проектов совершенствования региональной инфраструктуры, оздоровления социальной и экологической среды;

- привлечение инвесторов, особенно в проблемные ареалы, оказание частным предпринимателям финансовой, правовой и другой помощи в создании новых и реструктуризации действующих фирм, стимулирование инновационной деятельности;

- выполнение функций банков развития и др.¹

Деление территории на регионы принято называть районированием. Оно проводится в соответствии с поставленными целями, т.е. всегда является целевым или проблемно ориентированным. Очевидно, что для одной территории может быть построено множество видов районирования.

Регион является объектом изучения самых различных наук. При этом методологической предпосылкой служат основные правила районирования:

- определение факторов районирования;

- выделение признаков, общих для всей системы;

- выделение признаков, свойственных преимущественно данной территории.

Так, в основе районирования в экономической географии лежат природные факторы. Административно-территориальное деление связано прежде всего с характером расселения населения и решением задач управления экономическими и социальными процессами. Различные региональные образования в составе единой территориальной системы страны образуют региональную структуру, звенья которой отличаются масштабами, статусом в системе государственного устройства, общностью определенных признаков и механизмом управления. В соответствии с главным признаком, лежащим в основе районирования, каждый район получает название, отражающее цели районирования: субъект Федерации (республика, область, край), город, экономический район, зона и т.д.

В территориальной системе России можно выделить несколько региональных структур, выполняющих различную роль в процессе общественного воспроизводства и сформировавшихся под воздействием как экономических, так и социальных, национальных, политических и исторических факторов. Одна из задач районирования - обеспечить управляемость развитием государства. Ее решение связано с централизацией и децентрализацией различных функций управления, определением полномочий органов управления различных уровней территориальной системы и границ их самостоятельности.

В территориальной системе России в зависимости от критерия классификации регионов¹ можно выделить несколько однородных региональных структур:

1. Региональная структура, отвечающая критерию национально-государственного устройства и определяющая в соответствии с Конституцией страны совокупность равноправных субъектов Российской Федерации.

2. Региональная структура, отражающая территориально-административное устройство каждого субъекта Федерации. Объективная необходимость формирования многозвенной системы административно-территориальных образований вызвана спецификой расселения населения и сложностью централизованного управления социально-экономическими процессами на обширной территории государства.

3. Структура, образуемая в соответствии с экономическим районированием на основе территориального разделения труда. Территории в составе этой структуры имеют определенную специализацию в едином процессе общественного воспроизводства и свои специфические особенности.

4. Районы реализации региональных комплексных программ. Известно, что на каждом этапе своего развития общество сознательно определяет приоритетные направления в достижении целей, первоочередные проблемы, очередность и этапы их решения. Решение таких проблем вызывает серьезные сдвиги в территориальных пропорциях размещения производительных сил и формирование особых регионов, связанных с реализацией целевых программ.

Национально-государственное устройство.

Россия - многонациональное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, являющихся равноправными субъектами Российской Федерации.

Национально-государственное устройство России представляет собой систему территориально-производственных и политических образований, сложившихся на основе единой территории, закрепленной за определенной нацией или народностью, общности важнейших этнических признаков населения на этой территории: языка, этнического самосознания, особенностей хозяйственного и бытового уклада, культуры, национальных и социальных традиций, психологического склада и многих других признаков. Каждое национально-государственное образование имеет свою форму национальной государственности и в соответствии с Конституцией России наделено в пределах своей компетенции правом свободного и самостоятельного распоряжения закрепленной за ним территорией и собственностью.

Административно-территориальные образования.

Выделение административно-территориальных образований в составе субъектов Федерации связано с тем, что управление всеми сферами общественной жизни из единого центра неэффективно, так как при этом теряется оперативность управления, нерационально формируется информационное обеспечение: с одной стороны, информация о данной территории может быть перенасыщенной, включающей не имеющие существенного значения данные, а с другой - неполной, не содержащей особых, специфических характеристик.

Административно-территориальное деление - это одна из форм экономического районирования, позволяющая субъектам Федерации осуществлять целенаправленное управление, развитием своей территории, оказывая постоянное воздействие на ход экономических и социальных процессов с учетом специфики различных районов своей территории.

Административно-территориальные образования в пределах субъектов Федерации обладают всеми атрибутами, необходимыми для осуществления функций управления. Прежде всего, это наличие органов управления:

- представительных и исполнительных, в чьих руках находится вся система экономических, правовых и организационных рычагов для осуществления функций управления;

- плановых, осуществляющих планирование или координацию деятельности всех учреждений и организаций, расположенных на территории;

- финансово-кредитной системы, обеспечивающей бюджетное планирование и финансирование;

- органов статистики и информационного обеспечения, без которых нельзя осуществить контроль текущей деятельности, анализ тенденций развития и прогноз экономических и социальных процессов;

- специальных служб, призванных обеспечить соблюдение правовых норм и правил поведения предприятиями, организациями и населением. К этим службам относятся в первую очередь всевозможные инспекции (налоговая, пожарная, санитарная, экологическая и т.д.).

Сложившаяся система административно-территориальных образований в составе субъектов Федерации включает города, административные районы области, края, республики, административные районы городов и поселки. Если органы управления субъектами Федерации в совокупности образуют систему государственного управления, то органы управления административно-территориальных образований субъектов Федерации представляют собой систему местного самоуправления, законодательная основа функционирования которой формируется на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Административно-территориальные образования субъектов Федерации выделяются с учетом рационального размещения производительных сил, тесноты внутренних связей, исторических, национальных, этнических особенностей каждой территории и поэтому представляют собой относительно самостоятельные производственно-территориальные единицы с собственными закономерностями общественного воспроизводства. Существующая система административно-территориальных образований, сложившаяся в условиях преобладания централизованного отраслевого управления и приспособленная к соответствующему механизму управления, не соответствует формирующейся в ходе экономической реформы системе управления.

2. Региональная политика России

2.1 Задачи региональной политики России, проблемы, пути решения

В условиях становления и развития рыночных отношений, реформирования централизованной командно-административной экономики, суверенизации субъектов Федерации необходима выработка четкой и действенной региональной политики в проведении экономических реформ в России. Региональная политика должна учитывать специфику регионов в общероссийской структуре, хозяйстве, экстраполировать основные направления экономических реформ на региональный уровень, всемерно развивать местное самоуправление, предпринимательство на местах, решать внутри регионов социальные проблемы, проблемы охраны природы и рационального использования природных ресурсов.

Вместе с тем, при усилении региональной направленности экономических реформ необходимы меры по пространственной интеграции экономики России, проведение жесткой федеральной налоговой политики, укрепление общероссийского рынка наряду с развитием региональных рынков. Для отдельных регионов необходимы разработка социальных государственных региональных программ и финансирование из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу органам местного самоуправления, а также к регионам наиболее экономически отсталым, регионам с экстремальными природными условиями.

Число федеральных региональных программ при этом должно быть ограниченно, они могут быть разработаны для программно-целевых территориально-производственных комплексов, для некоторых районов Севера, районов особой экологической опасности. Для управления этими программами должны быть созданы специальные государственные органы. В управлении программами должны участвовать и местные органы исполнительной власти. Предусматривается создание специализированных компаний, консорциумов с государственным, частным, смешанным капиталом для финансирования этих программ.

Государственное регулирование крупномасштабных региональных программ предусматривает создание специальных фондов регионального развития, стимулирование привлечения частных отечественных и иностранных инвесторов, предоставление налоговых скидок на истощение недр в связи с возможностью истощения запасов природных ресурсов, установление льгот по арендной плате при изъятии земельных площадей под строительство предприятий, введение поощрительных цен за экологически чистую продукцию и т.д.

В управлении региональными программами особенно важно разграничение компетенции между федеральными и местными органами. Так, федеральные органы должны регулировать процессы создания производств в районах пионерного освоения, организовывать межрегиональные экономические связи. Местные же органы управления главное внимание должны сосредоточить на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.

Для осуществления задач научного прогнозирования и индикативного планирования необходима подготовка комплексного прогноза развития и размещения производительных сил Российской Федерации на период до 2005 года, который должен включать научные обоснования рациональной специализации всех регионов России.

Комплексный прогноз должен отражать структурную перестройку в регионах, процессы демонополизации и приватизации, меры по стабилизации социально-экономического развития, преодолению отставаний в уровнях развития отдельных регионов, развитие межрегиональных и внешнеэкономических связей с учетом конъюнктуры внутреннего и мирового рынка.

Процессы дезинтеграции экономики России, особенно проявившиеся в последние годы, ставят перед федеральными и местными органами управления задачи сохранения внутреннего рынка, единства инфраструктурных систем (энергетики, транспорта, связи), общей денежно-кредитной системы, единой налоговой системы, общего контроля над экспортом и импортом продукции.

На всем пространстве Российской Федерации должен функционировать единый рынок, основными принципами которого должны быть свобода экономических, научно-технических и других договорных отношений между предприятиями, свободное движение товаров и капиталов по всей территории России, единство принципов налогообложения, свобода транзитных перевозок, свободная конкуренция производителей, разных форм собственности.

В условиях становления и развития рыночных отношений важнейшей является проблема формирования рынка труда и межрегиональное регулирование занятости. В настоящее время сложились три типа районов с особенностями воспроизводства и структуры населения: 1) трудоизбыточные регионы - Северный Кавказ; 2) моноотраслевые и депрессивные регионы - районы Севера; 3) оборонно-промышленные - Санкт-Петербург, Урал, промышленные узлы юга Сибири, Нижегородская область.

В этих регионах необходимы государственная поддержка развития предпринимательской деятельности, привлечение инвестиций, в том числе и иностранных, меры по рационализации миграционных процессов.

Важнейшим условием укрепления единого экономического пространства России является формирование рациональной системы расселения.

Укрепление единого экономического пространства России зависит от создания рынка капиталов путем развития системы акционерных компаний, фондовых бирж, коммерческих банков, фондов товарных и сырьевых ресурсов.

Большими возможностями в вопросах обеспечения предприятий различных регионов материально-техническими ресурсами и населения продовольствием обладают создающиеся многоотраслевые структуры холдингового типа, объединяющие на акционерных началах коммерческие фирмы и предпринимателей.

В современном региональном развитии проявляются черты общего экономического кризиса России, усиливающаяся дезинтеграция экономического пространства и различные стартовые условия отдельных регионов при их вхождении в рынок. К этому следует прибавить нестабильность в политическом отношении, межэтническую напряженность, являющуюся следствием незавершенности и противоречивости национально-государственного устройства России.

В особенно трудных условиях находятся сейчас регионы с высокой концентрацией стагнирующих и конверсируемых отраслей, незавершенных инвестиционных программ; регионы, зависимые от поставок сырья, продовольствия, а также регионы с критической экологической обстановкой, в которых необходимы закрытие ряда экологически вредных производств и осуществление мер по социальной защите населения. К таким регионам относятся ряд областей Урала, Сибири, Дальнего Востока, Центра.

Исключительно высокий уровень безработицы наблюдается в республиках Калмыкия, Тува, ряде республик Северного Кавказа, в ряде областей Нечерноземья, где уровень бедности особенно велик. Эти регионы нуждаются в срочной помощи со стороны федеральных властей.

Отрицательное влияние на изменение геополитической обстановки России оказали процесс распада СССР и образование новых независимых государств. К государственным границам выходят сейчас почти все экономические районы России, за исключением Волго-Вятского. Это требует передислокации вооруженных сил, защиты границ, защиты местного рынка, а следовательно, огромных капиталовложений, что отрицательно сказывается на социально-экономическом положении регионов.

Таким образом, основные задачи региональной политики России в условиях становления и развития рыночных отношений состоят в обеспечении достойного уровня благосостояния населения в каждом регионе, в постепенном выравнивании уровня жизни, исключении чрезмерных контрастов в социальных условиях.

Главная цель региональной политики заключается в сохранении единства и целостности России, недопущении ее распада на суверенные территории. Одним из условий этого является обеспечение баланса общероссийских и региональных интересов. Для выполнения главной задачи в региональной политике необходимы срочные меры по реформированию экономики, среди них реконструкция экономики старопромышленных регионов, крупных городских агломераций. Необходимы меры по конверсии оборонных отраслей, оздоровлению экологической обстановки и модернизации инфраструктуры.

Необходимо преодолеть депрессивное состояние отдельных регионов Центрального района, Урала, Сибири и Дальнего Востока, восстановить утраченную жизненную среду в сельской местности и с этой целью повсеместно внедрять многообразие форм собственности и предпринимательство в аграрной сфере.

Важнейшей задачей является стабилизация социально-экономического положения в районах Севера с экстремальными природными условиями, возрождение среды обитания малочисленных народов.

В размещении производительных сил одной из главных задач остаются освоение уникальных природных богатств в северных и восточных районах, формирование программно-целевых, территориально-производственных комплексов при условии комплексного использования ресурсов и соблюдения экологических стандартов.

Предстоит переспециализация новых приграничных районов, создание свободных экономических зон и технополисов для внедрения достижений мировой науки и ускорения экономического и социального прогресса.

В этом процессе все большая часть задач и мер по региональному развитию должна закрепляться за регионами, но это не должно носить стихийный характер. Контроль и направляющее руководство регионами со стороны государства должны сохраниться.

Важнейшим условием развития и функционирования рыночных отношений является организация межтерриториальных экономических связей. Основными формами этих связей в условиях рынка являются: материальный товарообмен результатами своего труда, взаимовыгодное выполнение регионами работ и услуг, совместное проведение регионами работ производственного и непроизводственного характера, развитие межрегионального туризма, проведение одинаковой налоговой политики, политики ценообразования, демографической политики.

В условиях становления рыночных отношений возрастает роль внешнеэкономических связей. В качестве первоочередных направлений взаимодействия с инофирмами выделяются следующие: совместное освоение природных ресурсов; создание совместных предприятий; совместная реализация экологических проектов на базе передовых достижений зарубежной технологии и реализация отечественных проектов с применением импортной техники, привлечением иностранных капиталов, использованием зарубежного опыта и новейших технологий для повышения производительности труда в промышленности, продуктивности сельскохозяйственного производства и организации фермерских хозяйств; использование опыта наиболее развитых стран в формировании и функционировании рыночной инфраструктуры; привлечение иностранных специалистов для консультаций и подготовки управленческих кадров.

В условиях рынка особенно важно приспособление к структуре потребительского спроса, создание ресурсов потребления, повышение конкурентоспособности и расширение рынка сбыта российской продукции, интеграции российской экономики в мировое хозяйство. Говоря о кризисе экономики России в целом, нельзя не сказать о нарастающих противоречиях в отношениях между отдельными регионами. Не все регионы в одинаковой степени готовы к рыночным отношениям. Многие из них в силу неразвитости экономики тяготеют к замкнутым системам и создают региональные рынки, обслуживающие предприятия и население только данного региона. Другие же регионы, имеющие развитую промышленность, хотя и придерживаются принципов открытой экономики, часто предпочитают поставлять свою продукцию не на внутренний рынок России, а за рубеж, активно используя фактор неэквивалентной продуктовой обратимости рубля. Например, нефтедобывающие регионы стремятся продавать нефть на мировом рынке, а не на внутреннем, так как внутренняя цена одной тонны нефти меньше мировой цены.

Таким образом, огромные различия в экономических, природно-географических, социально-демографических, политических и других условиях в многочисленных регионах России исключают унифицированный подход к проведению экономических реформ, ориентированных на средние условия, требуют проведения гибкой региональной политики с учетом особенностей каждого региона.

Успех экономической реформы в России предполагает сочетание разнообразия конкретных подходов к решению проблем в отдельных регионах и в то же время единства общих принципов функционирования рынка на всей территории страны.

Следует принимать во внимание, что регионы России сильно различаются по темпам проведения реформ, развитию коммерческих структур и инфраструктуры рынка, внешнеэкономической деятельности, проникновению иностранного капитала. Значительны различия в отношении к рыночным реформам населения индустриальных и аграрных регионов, а также регионов с преимущественно русским населением и национальных республик.

Межрегиональные экономические связи представляют собой систему экономических отношений и интересов регионов, формирующихся и развивающихся в процессе функционирования общественного производства. Эта система обусловлена разделением и специализацией общественного труда, размещением производительных сил и природно-географическими условиями.

Развитие межрегиональных экономических связей предусматривает и взаимовыгодный межрегиональный обмен продукцией, регулируемый соглашениями между субъектами Федерации, городами, отдельными крупными предприятиями.

В настоящее время регионы стремятся наладить в своих пределах выпуск продукции для обеспечения повседневных нужд населения и устойчивой работы предприятий. Идет процесс укрепления внутрирегионального рынка. В то же время территориальные рынки нельзя рассматривать в изоляции от общероссийского рынка и внешнеэкономических связей. Емкость и структура региональных рынков определяются не только товарами, производимыми в данном регионе, но и продукцией, приобретаемой в других регионах и за рубежом.

Таким образом, развитие территориальных рынков означает развитие обмена, горизонтальных связей между регионами.

В совершенствовании межрегиональных экономических связей первостепенное значение имеет задача расширения вывоза продукции перерабатывающих отраслей. Так, из районов Центра и Севера целесообразно наращивать вывоз продукции наукоемких отраслей машиностроения, химико-лесного комплекса, тканей, товаров народного потребления, продукции народных промыслов; из районов Урала и Поволжья - продукции тяжелого машиностроения, средств транспорта, проката черного и цветного металла, строительной техники, продукции химии органического синтеза.

Из районов Сибири и Дальнего Востока должен преобладать вывоз продукции нефтехимического и газохимического комплексов, угольной промышленности, черной и цветной металлургии, продукции лесного комплекса, алмазов, драгоценных металлов, пушнины, продукции рыбной промышленности.

Высокий научный потенциал европейской части России позволяет создать в городах - Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде крупные рынки наукоемкой продукции.

В последнее время заметен процесс интеграции и укрепления межгосударственных связей России с суверенными государствами ближнего зарубежья - с Казахстаном и Белоруссией, что в значительной мере оживит экономику России и укрепит рыночные отношения¹.

2.2 Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ

Планы регионального развития в странах с многоукладной экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность -- это существенная часть институциональной структуры регулирования регионального развития².

В результате радикальных рыночных реформ начала 1990-х годов в России была демонтирована система централизованного планирования, сложившаяся в советский период. Получила широкое распространение вера в безграничные возможности естественных рыночных регуляторов. Но неудачи первых лет либеральных реформ способствовали постепенному формированию более взвешенного отношения к роли государства в рыночной экономике и к планированию как системообразующей функции государственного управления.

Закономерным представляется принятие в 1995 г. закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", что дало мощный толчок становлению систем регионального планирования в субъектах Российской Федерации.

Проведен анализ практики планирования социально-экономического развития в 60 субъектах Российской Федерации по состоянию на 01.01.2001 г. на основе документов регионального законодательства, систематизированного по субъектам РФ в информационно-правовой базе "Консультант-плюс: 1992-2000 гг."

Проведенные исследования показали, что все рассмотренные регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию социально-экономического развития своей территории. В каждом регионе в рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования используются органами государственной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики региона. Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в регионах неодинакова.

Как свидетельствует анализ нормативно-правовой базы в субъектах РФ, многие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования, программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки. Следовательно, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется плановое регулирование регионального социально-экономического развития. Так, только в 18 субъектах приняты собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь в половине субъектов имеются законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку региональных целевых программ. Таким образом, нормативно-правовая база регионального планирования находится пока на этапе формирования.

В результате проведенного анализа были выделены пять различных типов регионов. В качестве критериев отнесения региона к тому или иному типу использованы виды и содержание разрабатываемых документов, а также методы, применяемые при их подготовке.

В регионах I типа практика планирования состоит в разработке ежегодных документов, определяющих основные направления развития экономики. В них дается оценка результатов работы в предшествующем периоде и формулируются конкретные задачи и поручения структурным подразделениям администрации по обеспечению производства важнейших видов продукции и поступлению налогов.

К II типу отнесли регионы, плановая практика в которых ограничивается разработкой краткосрочных и среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ (РЦП), а также участием в федеральных программах социально-экономического развития, реализуемых на их территории.

К III типу принадлежат регионы, разрабатывающие прогнозы и программы социально-экономического развития на кратко- и среднесрочную перспективу и использующие преимущественно методы централизованного планирования, суть которых состоит в установлении конкретных значений целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики. Подобная практика ранее использовалась при разработке комплексных планов социально-экономического развития регионов. В таких регионах готовятся различные региональные целевые программы, направленные на решение приоритетных проблем регионального развития и содержащие комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам.

К IV типу отнесли регионы, разрабатывающие плановые документы на долгосрочную перспективу и использующие элементы стратегического планирования. Из рассмотренных 60 субъектов РФ стратегические планы имеются в шести, в половине регионов подготовлены концепции социально-экономического развития.

К V типу отнесли регионы, сформировавшие специфическую систему планового регулирования социально-экономического развития.

В середине 1990-х годов в регионах РФ разрабатывалось множество различных плановых документов. Наиболее распространенными были основные направления социально-экономического развития, антикризисные программы и программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования.

При анализе содержания и структуры программ необходимо принимать во внимание сложившуюся ситуацию в регионах. В силу неодинаковой степени завершенности структурных и институциональных преобразований в регионах имеет место дефицит экономических инструментов для регулирования региональной экономики с целью обеспечения роста ее эффективности и повышения уровня жизни населения. Также ощущается недостаток механизмов решения региональных проблем совместными усилиями населения территории, общественных организаций и органов управления. В связи с этим в региональных программах все больше внимания уделяется системным преобразованиям, позволяющим улучшить управляемость экономики и достичь долговременных положительных результатов. Например, некоторые региональные программы, инициированные как антикризисные, в процессе разработки "переросли" в комплексные программы реформирования экономики и социальной сферы региона.

В последние годы увеличивается число программ, в которых экономические преобразования рассматриваются как средства достижения долгосрочных целей социально-экономического развития регионов в отличие от документов, разрабатывавшихся раньше, где структурные преобразования служили самоцелью. Такие документы определяются как долгосрочные по горизонту прогнозирования и ожидаемым результатам, но выступают среднесрочными по характеру мер, предусмотренных к реализации. Обычно в первых разделах документа анализируются ключевые проблемы социально-экономического развития, имеющиеся основные ресурсы и определяются наиболее значимые стратегические цели. Стратегия развития и механизмы реализации, как правило, детально не разрабатываются. Это предполагается осуществлять после реализации мероприятий, связанных со структурными и институциональными преобразованиями.

Следующая выявленная тенденция - взаимодействие между стратегическим и оперативным планированием. В целом документы перспективного развития еще редко используются в качестве основы текущего регионального планирования. Часто их рассматривают либо как политические декларации, либо как инструменты лоббирования заинтересованными группами отдельных стратегических направлений развития.