Организация свободных экономических зон в России – проблемы и перспективы

Организация свободных экономических зон в России - проблемы и перспективы

Практика создания имеющихся и проекты будущих свободных экономических зон на территории России показывают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

комплексные зоны производственного характера;

внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного производства и транзитные);

функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристические, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками:

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструктуры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создателей) большая часть свободных экономических зон, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калининградской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет консигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их транзита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли «Шерри-зон» (около аэропорта «Шереметьево») Указ Президента РФ от 10.12.92 г. N1572 "О создании зоны свободной торговли "Шереметьево", свободные таможенные зоны «Московский Франко-Порт» (около аэропорта «Внуково»), «Франко-Порт Терминал» (на территории московского Западного речного порта. Указ Президента РФ от 3.06.93 г. N847 "О свободных таможенных зонах "Московский Франко-Порт" и "Франко-Порт Терминал"

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народнохозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расширению экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, которая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового («оффшорного») характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая экономическая зона «Кавказские Минеральные Воды». Постановление Правительства РФ от 19.06.94 г. N740 "О зоне экономического благоприятствования на территории Ингушской Республики"

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупного транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, располагающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон.

Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифицированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

Основной отличительной чертой процесса создания свободных экономических зон в России является его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы создания зон решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной нормативно-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон использовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру, а в преддверии выборов российского президента раздача «зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень.

В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор действовало весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результате большинство свободных экономических зон, организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализованной главная экономическая идея свободных экономических зон - стимулирование предпринимательской активности через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы способствовать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономической деятельности и международных контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой концепции о роли свободных экономических зон в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным законом, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах правовых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами федерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же такого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в федеральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным. Васильев Л. СЭЗ: мифы и действительность. - Биржевые ведомости, 1995, N1-2.

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитывающего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сегодня краеугольным камнем в деле успешного «строительства» здания свободных экономических зон.

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование свободных экономических зон в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Конституция Российской Федерации, 1993 г. ст. 74, часть 1 Исключения допускаются лишь в целях»… обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей». Там же. Часть 2. Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона «0 свободных экономических зонах», направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом?

Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N3. Более того, при нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала.

Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что, первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов «не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов». Лемешко М. Свободные зоны не свободны от кризиса. - Деловые люди, 1994, N3.

В-третьих, все претенденты на создание свободных экономических зон стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15. Рекомендации по созданию СЭЗ в России. - БИКИ, 1996, N39 (7465). Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс. кв. км, или Алтайский край - 262 тыс. кв. км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских свободных экономических зон есть и другие проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых свободных экономических зон.

В результате, в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, можно назвать «работающими» лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой насущной задачей для развития зональной практики, прежде всего, необходимо разрешить следующую проблему.

Функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» ([16], статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях»… обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» ([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Госдума РФ приостановила ввиду этой неясности процесс прохождения через российский парламент федерального Закона «0 свободных экономических зонах», направив весной 1995 г. по инициативе Комитета по экономической политике соответствующий запрос в Конституционный суд РФ с просьбой дать официальное толкование указанной статьи российской Конституции.

Вторая проблема состоит в отсутствии четко сформулированных целей создания зон, не противоречащих как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну сиюминутную привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом?

Между тем, как отмечено в [21], система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Более того, при нынешних широких масштабах распространения свободных зон в мировом хозяйстве налоговые льготы - далеко не главный стимул для притока в зону иностранного капитала. Существеннее в этом отношении могут оказаться сегодня такие факторы, как политическая стабильность, инвестиционные гарантии, качество инфраструктуры, квалификация рабочей силы, упрощение административных процедур. Там же высказано мнение, что первые российские зоны могут привлечь иностранных инвесторов «не широтой фискальных льгот и даже не дешевизной рабочей силы, но, скорее, перспективой освоения обширного отечественного рынка. Именно последнее должно быть поставлено в центр конкретных зональных проектов» [21, с. 137].

В-третьих, все претенденты на создание СЭЗ стремятся взять под свою юрисдикцию как можно больше территории, не понимая, что чем ее больше, тем хуже для предпринимательского успеха зоны. Ведь, по зарубежному опыту, для нормального обустройства 1 квадратного километра экспортопроизводящей зоны требуются вложения порядка 40-45 млн. долларов США, таможенно-торговой - 10-15 [29]. Где возьмет эти средства администрация, например, Читинской области, заявившая о намерении создать СЭЗ на всей территории - 432 тыс. кв. км, или Алтайский край - 262 тыс. кв. км? (А общая площадь только первых 11 учрежденных СЭЗ составляет 1 млн. кв. км, или 7% территории России.)

Вот почему большая часть действующих в мире СЭЗ ограничена пределами предприятия, нескольких производственных объектов, авиа- или морского порта, в исключительном случае - небольшого по территории города или района. Проблема разумного ограничения начальных вложений на обустройство свободной зоны особенно актуальна для современной России, учитывая нынешнюю острейшую нехватку инвестиционных средств.

В практике развития российских СЭЗ есть и другие проблемы, как общие (например, отсталость инфраструктуры), так и частные, но эти три рассмотренные - неурегулированность нормативно-правовой базы, отсутствие четко сформулированных целей и противоречия между сиюминутными интересами отдельных регионов и перспективами развития Федерации в целом и недостаток (и на федеральном, и на региональном уровне) средств на обустройство создаваемой зоны - являются, по моему мнению, основными факторами, тормозящими эффективную работу существующих и создание новых СЭЗ.

В результате, как отмечено в [28,29], в настоящее время из 18 формально учрежденных в России СЭЗ можно, да и то с большими натяжками, можно назвать «работающими» лишь две зоны - в Калининградской области и Находке. Да и то не как экспортопроизводящие, ради чего, собственно, они и создавались, а, в основном, как экспортовывозящие, т.е. используемые российским и иностранным капиталом для вывоза из России стратегических товаров и сырья.

Сравнительная характеристика «старейших» СЭЗ России

Еще в 2005 году государство решило пересмотреть весь предыдущий опыт создания особых (в прежней терминологии - свободных) экономических зон. Но как бы ни были хороши намерения, новый опыт, накопленный к сегодняшнему дню, тоже оказался небезупречным.

Выделением территорий с более благоприятными условиями для ведения бизнеса, чем в стране в целом, российская власть занималась с начала 1990-х годов. По мировой традиции эти территории назывались свободными, или специальными, зонами, иногда - зонами свободного предпринимательства. В России такие зоны учреждались самых разных размеров - от маленьких локальных площадок на небольших участках территории до суперкрупных структур в границах муниципальных образований и даже субъектов федерации. В этом вопросе власть пыталась следовать сложившейся мировой практике, прежде всего практике тогдашних лидеров роста - стран Юго-Восточной Азии и восходящего Китая.

В 2000-е годы столь пестрое многообразие зональных структур было признано неэффективным, и принятые в 1990-е годы решения официально отменили. В 2005 году государство начало второй этап строительства особых экономических зон - практически с нуля: все ранее созданные в стране зональные режимы, за двумя исключениями, были ликвидированы.

Исключениями же стали две суперзоны в границах проблемных областей - Калининградской и Магаданской, получившие статус ОЭЗ индивидуально, по отдельным федеральным законам (первая - в 1996 году, с продлением статуса до 2026 года на основании нового закона 2006 года, вторая - в 1999-м, с прекращением срока действия льгот в 2007 году). Хотя обе территории не относятся к институтам развития в их строгом понимании, сразу оговоримся, что их режимы полностью выпадают из стандартов мировой зональной практики, обе зоны с точки зрения задачи развития данных регионов изначально работали вхолостую. Более того, вместо модернизации экономики оба субъекта федерации оказались в растущей зависимости от новых пакетов федеральной помощи, а вместо экспортного рывка подсели на массовые теневые сделки и импортное посредничество. По настоянию Минфина и Минэкономразвития Магадан не получил дальнейшего продления особого статуса, а Калининград продолжает работать в нагрузку для федерального центра, но пока сохраняет преференции.

Новый, а по сути, первый сводный закон «Об особых экономических зонах» федерального уровня был принят весной 2005 года. Принципиальное отличие новых зон - их исключительно локальные размеры (до нескольких десятков квадратных километров), запрет на проживание здесь населения и обязательное таможенное обустройство границы. Все резиденты зон должны быть зарегистрированы на территории соответствующего муниципального образования как российские юридические лица. Для них введены существенные налоговые льготы: часть определяется федеральными решениями, другая - устанавливается на уровне регионов. Исключительно федеральными являются таможенные льготы: беспошлинный импорт товаров, необходимых для производства, а также беспошлинный экспорт товаров собственного производства. А регионы вправе частично или полностью освобождать резидентов зон от своих налогов. В частности, резидентов первых шести зон, учрежденных в январе 2006 года, на пять лет освободили от всех местных налогов.

Не менее важными считаются два других направления поддержки. Во-первых, государство на собственные деньги, на паях с частным бизнесом, готово строить в зонах инфраструктуру. Во-вторых, оно обещает заметно упростить на территории зон бюрократические проволочки и процедуры, то есть позволить предпринимателям вести дела с госорганами по известному принципу «одного окна».

Первоначально законом предусматривались три типа особых зон: промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. Позднее на основании поправок 2007 года к ним добавился четвертый тип - портовые зоны. Предполагается, что промышленно-производственные зоны (ППЗ) должны стать очагами промышленного роста, технико-внедренческие (ТВЗ) - интеллектуальными лабораториями, а туристско-рекреационные зоны (ТРЗ) выведут Россию на мировой туристический рынок. Портовые же зоны призваны «стимулировать развитие портового хозяйства и развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам».

Срок жизни зон всех типов - 20 лет, кроме технико-внедренческих, для них - 15 лет.

В качестве общего органа управления зональной практикой летом 2005 года был создан РосОЭЗ (федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами), подчиненный Минэкономразвития. Сначала агентством руководил генерал-лейтенант МВД Юрий Жданов, через год его сменил глава Роснедвижимости Юрий Мишустин, в марте 2008 года ушедший в частный бизнес. После чего во главе РосОЭЗ оказался его бывший заместитель Андрей Алпатов.

Кроме того, в каждой зоне для обустройства и обеспечения ее деятельности создается свой орган управления - администрация ОЭЗ.

Данные о планируемых затратах на обустройство особых зон существенно расходятся. Юрий Мишустин в апреле 2007 года сообщал, что государство вложит до 2010 года в инфраструктуру всех зон, без учета портовых, 148 млрд. рублей, а еще 200 млрд. будет привлечено от частных инвесторов. Однако тогдашний руководитель Минэкономразвития Герман Греф указывал, что на создание инфраструктуры только семи туристско-рекреационных зон потребуется 325 млрд. рублей (в ценах 2007 года), из них 44,5 млрд. выделит федеральный бюджет. Обещания Андрея Алпатова значительно скромнее: он говорит о государственных инвестициях в 43 млрд рублей и о частных в 50 млрд. до 2011 года на все ОЭЗ.

К настоящему времени в России на основании закона 2005 года и его последующих дополнений создано уже 13 ОЭЗ. Из них две ППЗ - в Липецкой области и Республике Татарстан, четыре ТВЗ - в Санкт-Петербурге (одна ОЭЗ на двух участках - Ново-Орловский и «Нойдорф»), Зеленограде, Дубне и Томске, а также семь ТРЗ - в Калининграде, Краснодарском и Ставропольском краях, на Алтае (две ОЭЗ - «Бирюзовая Катунь» и «Алтайская долина»), в Бурятии и Иркутской области. В ближайшее время появятся еще две портовые, точнее аэропортовые, зоны - в Красноярске и Ульяновске, а также одна морская портовая зона - на территории порта Советская Гавань в Хабаровском крае. По словам нынешнего руководителя РосОЭЗ, к сентябрю в ОЭЗ было зарегистрировано 112 резидентов, в том числе 88 - в ТВЗ, 16 - в ППЗ и 8 - в ТРЗ. Эти резиденты вложили в свой «зональный» бизнес свыше 13,5 млрд. рублей и создали более 5 тыс. рабочих мест.

О каких-либо результатах деятельности особых зон говорить рано: ни в одной из них еще даже не достроена инфраструктура. Основные работы по ее созданию в ППЗ и ТВЗ планируется завершить до 2011 года, в туристско-рекреационных - до 2012 года, а в портовых - до 2014-го.

Тем не менее обе промышленно-производственные зоны уже что-то производят. Во-первых, в Татарстане, в ОЭЗ «Алабуга», собирают автомобили два СП, созданные компанией «Соллерс» (бывшая «Северсталь-авто»). Российско-японская «Соллерс-Исузу» до конца 2008 года выпустит 7 тыс. одноименных грузовых автомобилей, а российско-итальянская «Соллерс-Елабуга» - 10 тыс. автомобилей Fiat Ducato. Во-вторых, в Липецке создано несколько российско-итальянских СП по производству стройматериалов и сложной бытовой техники. Предполагается, что к концу года объем выпуска двух этих ОЭЗ составит 11 млрд рублей.

Впрочем, несмотря на заявленное стремление следовать лучшей мировой практике, мы опять пошли своим путем. Современные зональные структуры, образованные в странах Европы, Азии и Латинской Америки, заметно отличаются от наших ОЭЗ по методам организации и механизму функционирования.

Во-первых, инициатор создания зоны - будь то частная компания или государственное агентство - не изобретает льготы, а выступает в роли девелопера, действующего на свой страх и риск. На собственные деньги и на собственном (или подконтрольном) участке территории он создает привлекательную инфраструктуру, а затем приглашает туда инвесторов-пользователей для размещения производственных мощностей. Функция организатора зоны ограничивается предоставлением услуг: он не вправе контролировать производственные планы инвесторов, а взаимодействует с ними на равноправных договорных началах. При этом все преференции и правила поведения для участников зон обычно прописаны в соответствующем законе заранее и напрямую, то есть не подлежат дальнейшим уточнениям с администрацией зоны или федеральными ведомствами. В российских же зонах органы их управления выступают в странной двоякой роли: вступая с резидентами ОЭЗ в договорные коммерческие отношения (через специально созданную компанию развития), они одновременно берут на себя ряд контролирующих функций.

Во-вторых, в современной мировой практике отраслевая специализация резидентов особых зон, как правило, не регламентируется: приоритет отдается заявительному порядку осуществления инвестиций, особенно в частных зонах. Хотя это не означает, что зоны не имеют специализации: на стадии бизнес-плана, просчитывая потенциальный спрос на свои услуги, инициатор-девелопер, конечно же, представляет, на пользователей какого масштаба и профиля он ориентируется. То есть в мировой практике отбор инвесторов осуществляет сам рынок: в каждую зону приходят те, кому она больше всего подходит по особенностям инфраструктуры и условиям ведения бизнеса. А у нас государство в лице РосОЭЗ и местных зональных администраций не только ведет отбор будущих пользователей (то есть реализует разрешительный порядок инвестирования - наименее привлекательный для бизнеса), но и принуждает их брать на себя задачи девелоперов - финансировать исходные инфраструктурные затраты. Не удивительно, что наши предприниматели как-то вяло пока стремятся брать на себя несвойственную ношу и делить с государством слабо просчитанные риски. Вот если бы власти допустили возможность создания частных зон, как это делается сегодня повсюду, тогда в среде бизнеса нашлись бы, возможно, и свои застройщики, и свои пользователи.

Пока же правительство уповает на механизм частно-государственного партнерства, хотя при создании локальных ОЭЗ оно нигде за рубежом не применяется (в отличие, скажем, от крупных энергетических проектов национального масштаба). Популярный же аргумент о том, что государство вправе рассчитывать на «взаимность», так как дает льготы и недобирает налоги, безоснователен: ОЭЗ создаются на территориях, где не было ни производств, ни налоговых сборов.

Надо к тому же заметить, что классические промышленно-производственные зоны, где инвесторы-резиденты пользуются широкими таможенными и налоговыми льготами, - это, прежде всего, инструмент догоняющего развития. Поэтому свое наибольшее распространение они получили в развивающихся странах Юго-Восточной Азии и Латинской Америки на этапе их индустриализации. Что же касается США и развитых стран Европы, то там давно поняли, что для стимулирования технологической модернизации нужны не столько таможенные анклавы, сколько промышленные и научные парки, где преференции (налоговые и административные) предоставляются частным инициаторам-застройщикам, а отнюдь не резидентам-пользователям. Последние не имеют здесь каких-то особых льгот, но стремятся в парки по той причине, что эффекты компактного размещения и эксплуатации единой инфраструктуры обеспечивают приличную экономию затрат.

Например, Южная Корея, пройдя этап индустриализации и экспортного рывка, ликвидировала в своих локальных зонах специальные таможенные льготы, но сохранила модельную основу таких территорий - их парковый принцип организации. То же самое во многих случаях сделали и другие азиатские «тигры». Не исключено, что через какое-то время эти парковые структуры снова станут полноценными особыми зонами, но только уже с другим составом инвестиционных льгот, рассчитанных на задачи инновационного, постиндустриального роста.

Российские же власти все смешали в кучу, поскольку не сделали четкого стратегического выбора в своей политике развития. С одной стороны, в апреле этого года правительство вроде отказалось от идеи энергетической сверхдержавы и взяло курс на инновационный прорыв, о чем свидетельствует известная «Концепция-2020». С другой стороны, оглядываясь на Китай 1980-1990-х годов, мы культивируем в зонах селективную поддержку отраслей-лидеров и технологий-локомотивов, то есть используем методы господдержки из арсенала догоняющей реиндустриализации. Но в эпоху глобальной конкуренции невозможно заранее угадать, какой именно сектор или технология станут бесспорными лидерами лет через двадцать.

Поэтому никакой гарантии того, что затея с особыми зонами окажется на этот раз успешной, у нас, увы, нет. И практика уже начинает подтверждать эти сомнения.

Прежде всего, при создании зон очень быстро проявилась непоследовательность. Даже базовый принцип локальности, положенный в основание закона 2005 года, строго говоря, реализован только для двух типов ОЭЗ, которые создавались первыми, - промышленно-производственных и технико-внедренческих. Но дальше стали появляться туристско-рекреационные зоны, охватывающие крупные и, главное, неопределенные по размерам территории. И именно этот, «негабаритный» тип зон сегодня численно доминирует в российской практике.

Второй момент: закон об ОЭЗ не является актом прямого действия. Слишком многое при их организации отдано на усмотрение исполнительной ветви власти - и федеральной, и региональной. В результате все ключевые вопросы жизнедеятельности ОЭЗ требуют сложных бюрократических согласований в рамках триады РосОЭЗ - администрация региона - администрация конкретной ОЭЗ. Это ухудшает инвестиционный климат, создает широкие возможности для коррупции. Пикантный момент: администрации ОЭЗ по своему юридическому статусу являются некоммерческими организациями, то есть выпадают из регулярной системы как хозяйственного, так и административного права.

После недавней проверки ОЭЗ прокуратура предъявила РосОЭЗ претензии по поводу нецелевого использования свободных средств (их прокрутки через банковские счета), а отдельным зонам - по поводу того, что реальную деятельность здесь ведет абсолютное меньшинство зарегистрированных пользователей. Все это во многом напоминает практику 1990-х годов, когда отдельные территории со специальным статусом и индивидуальными льготами (Калмыкия, Алтай, Эвенкийский автономный округ, Ингушетия и др.) быстро превращались в классические центры прибыли, где инвесторы только регистрировались ради ухода от налогов.

При ответе на вопрос: есть ли перспективы у свободных экономических зон в России - можно сказать что есть. Однако несомненно и то, что эффективная реализация этой формы экономического взаимодействия с остальным миром может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:

· формирования на федеральном уровне четкой концепции в области СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;

· разработки и принятия соответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования СЭЗ;

· организации СЭЗ на ограниченной территории, исключающей нарушение принципа единого экономического пространства страны;

· взаимной экономической заинтересованности как местных, так и федеральных органов в создании свободных зон;

· возможности (и готовности) федеральных органов направить значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры СЭЗ, с понимаем того, что реальный эффект для страны может быть получен лишь в перспективе;

· создания на федеральном уровне специального органа управления, координирующего процессы создания СЭЗ и осуществляющего контроль за выполнением свободными зонами их обязательств по отношению к государству, включая использование средств, получаемых из федерального бюджета;

· предоставления иностранным и российским инвесторам, действующим в СЭЗ, лучших условий для ведения хозяйственной деятельности, чем те, которые они имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.

Как видно, здесь нет принципиально невыполнимых условий. Вероятнее всего проблемы свободных экономических зон могут быть решены при согласованных действиях всех заинтересованных сторон.

Создание у нас СЭЗ может стать, как и во многих странах мира, одним из эффективных способов привлечения иностранных инвестиций, катализатором развития внешнеэкономических связей и экономики страны в целом. Но для этого политика их формирования должна быть продуманной и последовательной.