Федеральный и региональный экологический надзор на примере Ростовской области: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральный и региональный экологический надзор на примере Ростовской области: вопросы теории и практики

Негодаева Елена Георгиевна,

доцєнткафедры гражданско-правовых дисциплин Ростовского юридического института МВД России кандидат юридических наук.

Автором проведен анализ полномочий компетентных органов власти в части обеспечения экологической безопасности и эффективности их реализации. Сформулирован перечень проблем, обуславливающих низкую эффективность экологического надзора, и предложен ряд мероприятий по ее повышению.

Ключевые слова: федеральный экологический надзор, региональный экологический надзор, экологические правонарушения, экологическая безопасность.

FEDERAL AND REGIONAL ENVIRONMENTAL SUPERVISION ON THE EXAMPLE OF THE ROSTOV REGION: QUESTIONS OF THEORY AND PRACTICE

Negodaeva Elena Georgievna- Associate Professor, the Department of Civil and Legal Disciplines, the Rostov Law

Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law.

The author analyzed the powers of the competent authorities in terms of ensuring environmental safety and the effectiveness of their implementation. A list of problems which caused to the low efficiency of environmental supervision was formulated and a number of measures for improving the situation were proposed.

Keywords: federal environmental supervision, regional environmental supervision, environmental offenses, environmentalsafety.

Вопрос обеспечения экологической безопасности на сегодняшний день стоит достаточно остро в каждом государстве и, конечно, Россия не является исключением. Следует отметить, что под экологической безопасностью понимается комплекс политических, экономических и социальных мероприятий, направленных на защиту окружающей среды от негативного воздействия человека в результате осуществления им хозяйственной деятельности.

В каждой стране мира уже достаточно давно сложилась своя эффективная практика обеспечения экологической безопасности в зависимости от уровня развития производства и других значимых факторов. Следует отметить, что 2020-й год в России стал годом экологических катастроф, к числу которых относятся разливы нефти на Волге, утечка дизельного топлива в Норильске, пожары в Якутии, реликтовых лесах на Кубани, и многие другие. Безусловно, последствия указанных катастроф необходимо будет устранять еще достаточно долго. Сегодня компетентные органы проводят расследования по установлению причин и виновных лиц произошедшего, однако пока это так и не удалось, что свидетельствует о достаточно низком уровне экологической безопасности в нашей стране.

В целях ее повышения необходимо, прежде всего, начать с анализа правового регулирования экологического надзора в Российской Федерации и каждом отдельно взятом субъекте. Так как именно в ходе экологического надзора возможно выявить предпосылки совершения экологических правонарушений, а также установить виновных лиц и применить в отношении них меры юридической ответственности, в случае, если правонарушение уже совершено.

Определение экологического надзора закреплено на законодательном уровне, что, несомненно, является плюсом при привлечении виновных лиц к ответственности за нарушение экологической безопасности. Так, в соответствии с п. 1 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», под государственным экологическим надзором следует понимать деятельность уполномоченных органов государ-ствєннойвласти по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований законодательства об охране окружающей среды посредством проведения проверок [1]. Таким образом, субъектами экологического надзора, с одной стороны, выступают контрольно-надзорные органы государственной власти, а с другой - субъекты, деятельность которых является непосредственно предметом контроля, к которым могут относиться также органы государственной власти, юридические лица, индивидуальные предприниматели и граждане.

К видам государственного экологического надзора, в зависимости от контролирующего субъекта, относятся:

- государственный федеральный экологический надзор;

- государственный региональный экологический надзор.

К видам государственного экологического надзора, в зависимости от объекта контроля, относятся:

- государственный земельный надзор;

- государственный надзор в области обращения с отходами;

- и другие виды, включенные в перечень согласно п. 2 ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Как следует из определения, и практика это подтверждает, основным методом экологического надзора являются проверки, которые, в зависимости от вида государственного экологического надзора, проводятся в соответствии с положениями Постановления Правительства РФ от 8 мая 2014 г. № 426 «О федеральном государственном экологическом надзоре» и Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом требований отраслевых законов. Так, например, государственный земельный надзор регулируется как нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ, так и нормами Земельного кодекса Российской Федерации [2].

Как справедливо отмечает Н.В. Данилова, несмотря на издание достаточно большого количества нормативных правовых актов, регулирующих осуществление экологического надзора и отдельных его видов, а также их систематическое обновление, законодателю не удалось избежать пробелов и коллизий, препятствующих эффективному проведению экологического надзора на практике [3].

Так, к основным пробелам в правовом регулировании экологического надзора, нуждающимся в устранении, следует отнести:

- отсутствие определения на законодательном уровне порядка проведения плановых и внеплановых проверок при организации отдельных видов государственного экологического надзора, кроме государственного земельного надзора;

- достаточно размытое разграничение полномочий федеральных и региональных органов власти в сфере проведения государственного экологического надзора;

- вопрос в выборе объекта надзора, в случае, если хозяйствующий субъект эксплуатирует несколько объектов.

Отметим, что с 2015 года стартовала реформа государственного экологического управления. Отправной точкой стало принятие Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», однако указанные выше вопросы так и не решены на сегодняшний день.

Вместе с тем наряду с плановыми и внеплановыми проверками правонарушения в экологической сфере могут быть выявлены в ходе рассмотрения обращения граждан в уполномоченные органы. В соответствии с действующими нормами законодательства орган, куда поступило обращение, обязан рассмотреть его в течение тридцати дней с момента регистрации и дать ответ по существу. При этом у государственных служащих есть право осуществлять рассмотрение обращения непосредственно с выездом на место совершения правонарушения, и в том случае, если должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административном правонарушении, подтвердится факт совершения экологического правонарушения, указанного в обращении, он вправе составить протокол.

По статистике, в органы государственного экологического надзора наиболее часто поступают обращения, связанные с нарушениями порядка обращения с отходами и, как отмечают специалисты, количество их активно растет. Однако следует отметить, что в более чем половинєслучаев факты совершения экологических правонарушений не подтверждаются, что является негативным фактором для осуществления экологического надзора.

Вопрос обращения с отходами является одним из ключевых на сегодняшний день в экологическом надзоре, он регулируется федеральным законодательством. Наряду с федеральными органами в решении данной проблемы принимают активное участие и региональные органы экологического надзора, но, к сожалению, ряд проблем является все еще достаточно острым и требует решения. Так, причина возникновения несанкционированных свалок, угрожающих экологической безопасности как отдельно взятого региона, так и страны в целом, видится, во-первых, в отсутствии культуры у населения, а также нежелании граждан и организаций платить за утилизацию отходов.

В целях решения данной проблемы планируется переход на новую систему размещения отходов, а именно - привести все потоки отходов в «единые руки», то есть на территории каждого субъекта Российской Федерации выбрать единого оператора обращения с твердыми коммунальными отходами, а также построить больше мусоросжигающих заводов, которых на сегодняшний день в России всего три (два - на территории Московской области, один - в Республике Татарстан), и другие меры.

Итак, как показало проведенное исследование, проблема осуществления государственного экологического надзора является достаточно актуальной и сложной в решении, в силу достаточно большого количества его видов и нормативно-правовых актов, их регулирующих, в связи с этим в рамках проводимого исследования остановимся более детально на региональном экологическом надзоре в рамках Ростовской области. Правовое регулирование регионального экологического надзора в Ростовской области осуществляется в соответствии с федеральным законодательством, а также Постановлением Правительства Ростовской области от 26 апреля 2012 г. № 331 «Об утверждении Порядка организации и осуществления регионального государственного экологического надзора на территории Ростовской области».

Региональный государственный экологический надзор на территории Ростовской области включает в себя надзор в области:

- обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности;

- охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности;

- использования и охраны водных объектов;

- охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения [4].

Уполномоченным органом исполнительной власти на осуществление регионального экологического надзора является Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области. Деятельность Министерства регулируется Положением, утвержденным Постановлением Правительства Ростовской области от 30.04.2014 № 320. Согласно нормам положения Министерство обладает полномочиями по осуществлению федерального государственного лесного надзора. В рамках данных полномочий оно вправе подавать иски в Арбитражный суд Ростовской области о возмещении ущерба, нанесенного в результате нарушения законодательства в сфере защиты окружающей среды, а также нарушения лесного законодательства.

Так, например, 14.10.2020 г. Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к публичному акционерному обществу «Россети Юг» о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду в результате пожара в размере 610 657,62 руб. В соответствии с вынесенным решением по делу № А53-33818/20 от 15.03.2021, исковые требования министерства удовлетворены в полном объеме.

Как установил суд и не оспаривалось сторонами, лесные участки, расположенные в Нижнекундрюченском участковом лесничестве Усть-Донецкого района Ростовской области, относятся к землям лесного фонда (находятся в собственности Российской Федерации).

Указанное свидетельствует о том, что Министерство является надлежащим истцом по искам к тем, кто причиняет вред окружающей среде, в том числе - лесам.

В рамках регионального надзора в целях предупреждения экологических правонарушений компетентные органы исполнительной власти субъектов, в том числе и Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области, ведут единый реестр объектов, оказывающих негативное влияние на окружающую среду. Туда включаются юридические лица и индивидуальные предприниматели, в собственности которых имеются объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и поставленные на учет в соответствии с действующими требованиями Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Отметим, что данный реестр находится в открытом доступе, исключение составляют лишь сведения, относящиеся к государственной тайне. Вместе с тем, наряду с региональным реестром, имеется также федеральный, в связи с чем на практике довольно часто возникают спорные ситуации: в какой именно реестр включать тот или иной объект?

Это зависит от того, соответствуют ли объекты HBOCхотя бы одному критерию, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 28.08.2015 № 903 (п. п. 6, 7, 7.1 ст. 65, п. п. 7, 8 ст. 69 Закона об охране окружающей среды, п. п. 8-9 Правил создания и ведения реестра объектов HBOC):

- если объект HBOCподпадает под эти Критерии, то он включается в федеральный реестр;

- если у предпринимателя несколько объектов HBOCи хотя бы один из них подпадает под эти Критерии, то все объекты включаются в федеральный реестр;

- если эти условия не соблюдаются, объект HBOCподлежит региональному экологическому надзору.

Между тем, несмотря на все рассмотренные ранее меры по укреплению экологической безопасности, как справедливо отмечает в своем исследовании В.А. Попов, на сегодняшний день в России наблюдается рассогласование регионального и федерального экологического надзора, что становится причиной уклонения правонарушителей от мер юридической ответственности [5]. Так, анализ судебной практики показывает достаточно незначительное привлечение к ответственности виновных лиц по ст. 251 Уголовного кодекса Российской Федерации именно в связи с отсутствием в нашей стране эффективного государственного экологического надзора, одной из целей которого является установление источника выброса вредных отходов и его собственника, а также неоперативной работы территориальных органов Росприроднадзора.

B целях пресечения нарушений обязательных требований и (или) устранения последствий таких нарушений целесообразно провести следующие мероприятия:

1. При осуществлении государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору:

- принятие мер в отношении объектов накопления отходов, не внесенных в государственный реестр (ГРОРО), не обладающих достаточной мощностью переработки и утилизации мусора и фактически размещающих отходы.

2. При осуществлении государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору:

- проведение внеплановых выездных проверок в период неблагоприятных метеорологических условий объектов, оказывающих неблагоприятное воздействие на окружающую среду;

- решение вопроса о невозможности проведения отбора проб выбрасываемых в атмосферу веществ, связанного с отсутствием мест отбора проб.

3. При осуществлении регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов:

- понуждение администраций-владельцев очистных сооружений поддерживать в надлежащем техническом состоянии сооружения в целях соответствия качества питьевой воды установленным стандартам (для выполнения задачи требуется проведение внеплановых проверок в отношении каждого муниципального предприятия с целью отбора проб воды, установления формы пользования очистным сооружением (хозяйственное ведение, оперативное управление, концессионное соглашение, иное));

- привлечение к ответственности плательщиков водного налога, не оформивших лицензию на пользование недрами в установленном законом порядке (для выполнения задачи требуется налаживание взаимодействия с органом налогового контроля).

4. При осуществлении регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения:

- проведение регулярных рейдовых мероприятий, увеличение количества рейдовых мероприятий в отношении участков недр, на которых ранее выявлены факты незаконной добычи.

5. По направлениям надзора за недрами, отходами и водными объектами необходимо формирование практики возмещения виновными лицами вреда, причиненного окружающей среде.

По всем направлениям деятельности необходимо увеличение количества проводимых внеплановых проверок.

Таким образом, подводя итог проведенному исследованию, отметим, что вопросы экологической безопасности в России являются достаточно важными и государство обращает на них особое внимание при формировании внутренней политики. Основными методами по обеспечению экологической безопасности являются проверки, проводимые компетентными органами в рамках экологического надзора. Экологический надзор в России, в зависимости от органа власти, который его осуществляет, подразделяется на федеральный и региональный. Каждый из видов экологического надзора осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Анализ практики осуществления экологического надзора показал ряд недочетов, как в правовом регулировании, так и в деятельности уполномоченных органов, что свидетельствует о необходимости его дальнейшего совершенствования.

Литература

экологическая безопасность надзор

1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. №136-Ф3 // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

3. Данилова Н.В. Экологический надзор и реформа экологического законодательства // LexRussica. 2019. № 10 (119).

4. Саптарова Л.Ф. Правовое регулирование государственного экологического надзора // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 7-2.

5. Майорова Е.И. Экологическое право: практикум. М., 2020.

Bibliography

1. The federal law of January 10, 2002 № 7-FL «About environmental protection» // SZ Russian Federation. 2002. № 2. Article 133.

2. Land code of the Russian Federation of October 25, 2001 № 136-FL // SZ Russian Federation. 2001. № 44. Art. 4147.

3. Danilova N.V. Ecological supervision and reform of ecological legislation // LexRussica. 2019. № 10 (119).

4. Saptarova L.F. Pravovoeregulirovaniegosu- darstvennogoekologicheskogooborudovaniya. 2019. № 7-2.

5. Maiorova E.I. Environmental law: practicum. M., 2020.

Размещено на Allbest.ru