Правовое регулирование в сфере возобновляемых источников энергии и защиты окружающей среды (Мексика)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовое регулирование в сфере возобновляемых источников энергии и защиты окружающей среды (Мексика)

среда окружающий защита мексика

Курбанов Рашад Афатович доктор юридических наук директор, Институт правовых исследований и региональной интеграции РЭУ им. Г.В. Плеханова 115093, Россия, г. Москва, Стремянный пер., 36

Kurbanov Rashad Afatovich Doctor of Law Director, Plekhanov Institute of Legal Research and Regional Integration 125430, Russia, Moscow, Stremyannyi per., 36 

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы правового регулирования в сфере возобновляемых источников энергии и защиты окружающей среды в Мексике. Данная тема является весьма актуальной не только для Мексики, но и для всех стран, так как в настоящее время все более остро встают вопросы исчепаемости полезных ископаемых, в частности энергоносителей, и вопросы охраны окружающей среды.Проведенный анализ законодательства Мексики в данной сфере позволяет говорить о том, что энергетическая политика Мексики направлена на повышение энергоэффективности и энергосбережения, развитие возобновляемых источников энергии. Однако меры, направленные на соблюдение экологического законодательства, были предприняты лишь в середине 90-х гг., что было обусловлено вступлением Мексики в Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА). В сфере правового регулирования загрязнений воздуха, земель и воды ряд актов мексиканским законодателем был принят только после подписания Киотского протокола. Именно со второй половины 90-х гг. прошлого века были предприняты меры по созданию специальной правовой базы в сфере защиты окружающей среды, а также были учреждены специальные институциональные органы. Дальнейшее совершенствование мексиканского экологического законодательства в рассматриваемой сфере зависит от темпов и уровня интеграционных процессов Мексики с другими странами Северной Америки.

Ключевые слова: энергетическое право, экологическое право, возобновляемые источники энергии, Мексика, НАФТА, Киотский протокол, энергоэффективность, энергосбережение, энергетическая политика, инвестиции

Abstract

The article concerns the issues of legal regulation in the sphere of renewable sources of energy and environmental protection in Mexico. This is a topical issue for Mexico as well as for the other states, as are currently the issues of the subsoil mineral resources and, more specifically, energy carriers, as well as the issues of environmental protection. The analysis of Mexican legislation in this sphere allows one to say that the energy policy of Mexico is aimed at improvement of the energy efficiency and energy saving, development of the renewable sources of energy. However, the measures aimed at achieving compliance with the environmental legislation were taken only in the middle of 1990s, which was due to Mexico joining the NAFTA. A number of measures in the sphere of regulating water, soil and air pollution was taken by the Mexican legislator after the Kyoto Protocol was signed. Starting from the second half of the 1990s the measures were taken in order to form the special legal basis in the sphere of environmental protection, and special institutional bodies were established. The further improvement of the Mexican environmental legislation in this sphere depends upon the tempo and level of the integration processes between Mexico and the North American states.

Keywords:

energy law, environmental law, renewable sources of energy, Mexico, NAFTA, Kyoto Protoool, energy efficiency, energy saving, energy policy, investments

На 2012 г. используя возобновляемые источники энергии, Мексика производила 1924,8 МВт электроэнергии в год, что составляет 3,3% от потенциально возможного использования возобновляемой энергии в этой стране[6].

В 2008 г. в рассматриваемой сфере было принято два федеральных акта[5]: Закон об использовании возобновляемой энергии ( Ley para el Aprovechamiento Sustentable de la Energ н a ) [7] и Закон о развитии и внедрении биоэнергетики (Ley de Promoci у n y Desarrollo de los Bioenerg й ticos ) [8]. Первый закон направлен на регулирование использования возобновляемых источников энергии и экологически чистых технологий генерирования электроэнергии. В целях развития данных направлений в энергетике в соответствии с Законом были разработаны Национальная энергетическая стратегия и Специальная программа по использованию возобновляемых источников энергии[1]. В свою очередь, Закон о развитии и внедрении биоэнергетики направлен на диверсификацию источников возобновляемой энергии. Биоэнергетика определяется как получение топлива на основе органических материалов, произведенных с помощью продуктов сельского хозяйства, аквакультуры, отходов, микроорганизмов и т.п., а также с помощью экологичных технических процессов. Данный закон (ст. 24) устанавливает разрешительный порядок производства, хранения и транспортировки таких энергоносителей. Специальные лицензии выдаются Министерством энергетики.

Принимая во внимание тот факт, что практически любая деятельность в сфере энергетики наносит ущерб окружающей среде, в Мексике был принят ряд законов, направленных на защиту окружающей среды. В связи с этим в мексиканском энергетическом праве[2] принято выделять две категории таких нормативных актов:

-отраслевое законодательство, регулирующее отношения в сфере энергетики, в числе которых следует назвать уже ранее цитированные: Закон о добыче полезных ископаемых 1996 г .; Органический закон, уточняющий положения ст. 27 Конституции в сфере нефтедобывающей отрасли (1958 г.) и атомной энергетики (от 1989 г.) ; а также Закон о государственных услугах в сфере электроэнергетики 1975 г .

- законодательство о защите окружающей среды, оказывающее непосредственное влияние на энергетическое право. Здесь необходимо назвать Общий Закон о поддержании экологического баланса и охране окружающей среды 1988 г. (Ley General de Equilibrio Ecol у gico y de Protecci у n al Ambiente [9] ) с изменениями 1996 г .; Закон о национальных водах 1992 г. ( Ley de Aguas Nacionales )[10] ; Общий закон об устойчивом развитии лесов 2003 г. ( Ley general dedesarrollo forestall sustentable [11] ); Общий закон о предупреждении и комплексными управлении отходами 2003 г. (Ley General para la Prevenci у n y Gesti у n Integral de los Residuos [12]); Общий закон о защите диких животных 2013 г. (Ley general de vida s i lvestre[13]) и т.п.

Первые законодательные акты, направленные на защиту окружающей среды, были приняты Федеральным конгрессом еще в 1971 г. (Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacion Ambiental)[14] . Позднее, были учреждены первые институциональные структуры по защите окружающей среды (Например, Прокуратура по защите окружающей среды (Procuradurнa Federal de Protecciуn al Ambiente)). Тем не менее, соблюдение норм экологического права в сфере энергетики и на сегодняшний день остается одной из основных проблем мексиканской правовой системы.

Меры, направленные на соблюдение экологического законодательства, были предприняты лишь в середине 90-х гг., что было обусловлено вступлением Мексики в Североамериканскую зону свободной торговли (НАФТА). В процессе разработки учредительного договора НАФТА давление экологических неправительственных организаций США привело к необходимости разработки в Мексике эффективно действующего экологического законодательства. При этом давление США на Мексику было аргументировано тем, что в связи с созданием зоны свободной торговли с учетом низкого уровня мексиканских экологических нормативов энергетический бизнес США будет экспортирован в Мексику, что, безусловно, было бы невыгодно для нее.

В связи с этим можно утверждать, что создание НАФТА и, в частности, присоединение Мексики к этой субрегиональному блоку, оказало значительное влияние на мексиканское экологическое законодательство. Это выразилось, в том числе, в создании Офиса генерального прокурора по экологической защите (Procuradur н a Federal deProtecci у n al Ambiente ) [15,16], в задачи которого входило улучшение качества правоприменения в экологическом секторе. Влияние НАФТА на мексиканское экологическое право отразилось и во внесении изменений в Общий закон о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды[17] , а также в модификации ряда других законодательных и подзаконных актов.

Общий закон о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды[18] обязывает инвесторов энергетического сектора соблюдать ряд экологических требований. Ст. 28 предписывает получение разрешения от органов государственной власти на любую деятельность в сфере энергетики, которое выдается на основе оценки ее влияния на окружающую среду. Такие исследования и разрешения касаются, в первую очередь, строительства инфраструктур по транспортировке электричества, нефти и иных ресурсов, а также разработки месторождений и т.д.

В соответствии с Общим законом об устойчивом развитии лесов (ст. 58) использование земель с лесным покровом в целях реализации энергетических проектов осуществляется только на основе предварительного разрешения на изменение назначения использования таких земель. Данные положения препятствуют реализации энергетического законодательства и даже несколько противоречат ему, так как в соответствии с последним выделение земель с лесным покровом под реализацию энергетических проектов обладает первостепенной важностью.

При этом выделение земель сельскохозяйственного назначения под реализацию энергетических проектов относится к компетенции местных властей (ст. 35 Общий закон о поселениях ( Ley General de Asentamientos Humanos )[19].

Выдача лицензий подразумевает осуществление очень дорогостоящих работ по изучению влияния того или иного энергетического проекта на окружающую среду. Надо также отметить, что в последнее время выдача таких разрешений сопровождается судебными процессами, инициируемыми неправительственными организациями Мексики, что затрудняет реализацию энергетических проектов[2].

Помимо разрешений на использование земли инвесторы должны оформлять на них титульные права, что также представляет собой сложный процесс и не способствует инициированию проектов в сфере энергетики. Предоставление земли собственником осуществляется посредством узуфрукта, купли-продажи или предоставлением земли в аренду. В любом случае, в соответствии с Федеральным гражданским кодексом ( Codigo Civil de La Republica Mexicana ) [3] (ст. 1097, 2248, 2398) собственник земли вправе требовать вознаграждения.

В этой связи следует отметить, что в Мексике более половины земли отнесено к категории земель сельскохозяйственного назначения, подавляющая часть которых принадлежит местным общинам (comunidades ), при этом в большинстве случаев право собственности на такие земли не оформлено[20].

Основной проблемой мексиканского экологического права в отношении использования земель под энергетические проекты остается отсутствие регулирования вопросов отрицательного влияния на экологию межграничных энергетических проектов (например, трансграничных сетей электропередач). Тем не менее, в Мексике были приняты проекты (в частности, в 2000 г. был разработан планPuebla Panam б (в настоящее время называется ProjectoMesoamerica )[21], целью которых является гармоничное совмещение национальных, региональных и панамериканских проектов по защите окружающей среды в рамках трансграничных энергетических проектов[22].

В сфере правового регулирования загрязнений воздуха, земель и воды ряд актов мексиканским законодателем был принят только после подписания Киотского протокола. Именно со второй половины 90-х гг. прошлого века были предприняты меры по созданию специальной правовой базы в сфере защиты окружающей среды, а также были учреждены специальные институциональные органы. Так, был создан Офис генерального прокурора по экологической защите ( Procuradur н a Federal de Protecci у n al Ambiente )[15,23] .

В области правового регулирования борьбы с загрязнением воздуха следует указать на отсутствие эффективного действующего законодательства. Вместе с тем производство электроэнергии в Мексике осуществляется на основе сжигания невозобновляемых источников энергии (в частности, угля), что составляет более 60% от общей доли выбросов углекислого газа[4]. В связи с этим одним из приоритетных направлений политики мексиканских властей является энергоэффективность. Реализация такой политики уже к 2009 г. позволила сократить выбросы углекислого газа на 10,2 млн. тонн[24].

Мексиканское экологическое право не располагает на настоящий момент достаточными средствами для развития соответствующей политики борьбы с глобальным потеплением. В целях решения поставленных проблем Федеральным парламентом был принят Общий закон об изменении климата ( Ley General de Cambio Clim б tico )[25]. В соответствии со ст. 2 названного документа, он направлен на регулирование выбросов парниковых газов с целью стабилизации их концентрации в атмосфере и уменьшения их влияния на окружающую среду, а также адаптации деятельности человека для достижения указанной цели. В соответствии с данным актом был учрежден Национальный институт экологии[26] , который устанавливает критерии политики в данной сфере и инструменты ее реализации.

На Мексику приходится более 1,6 % от общемирового количества выбросов парниковых газов, что позволяет отнести ее к государствам, являющимися «основными загрязнителями воздуха» в мире[27]. Тем не менее, по мнению мексиканских ученых, тот факт, что Мексика с учетом ее климатических и географических условий претерпевает основные негативные последствия глобального изменения климата, заставляет ее совершенствовать свое законодательство и практику в сфере борьбы с загрязнением воздуха без принуждения со стороны[28]. В соответствии с утверждением специалистов из Национального института экологии Мексики, основные риски касаются сельского хозяйства, здравоохранения и т.п., в связи с чем более сорока миллионов мексиканцев являются опосредованными жертвами глобального изменения климата.

Кроме того, на основании рассматриваемого акта были образованы Межминистерская комиссия по изменению климата ( Comisi у n Intersecretarial de Cambio Clim б tico ) и Совет по изменению климата ( Consejo de Cambio Clim б tico ) , основные задачи которых заключаются в разработке и реализации государственной политики в сфере борьбы с изменениями климата, в разработке и предложении конкретных мер, а также контроле за деятельностью других органов государственной власти в сфере борьбы с изменением климата. Для реализации поставленных задач был учрежден Фонд по борьбе с изменениями климата ( Fondo para el Cambio Clim б tico ).

Закон о подержании экологического баланса и защите окружающей среды также содержит нормы, направленные на борьбу с загрязнением окружающей среды (в частности, воздуха). Закон обязывает предприятия (в том числе и в энергетической сфере) получать лицензии на все виды деятельности, сопровождающиеся выбросом парниковых газов, а также соблюдать все экологические нормативы. Вместе с тем он не регламентирует вопросы, связанные с уровнем и количеством выбросов, ограничиваясь установлением контроля за деятельностью таких предприятий, а также закреплением обязательства по информированию государственных органов о производстве выбросов, их составе и т.п.

Стоит отметить, что на уровне штатов также действует ряд актов, направленных на организацию борьбы с выбросами парниковых газов. Так, например, в ноябре 2010 г. штат Веракруз принял Закон о борьбе с изменением климата и адаптации к нему ( Ley para la Adaptaci у n y Mitigaci у n ante el Cambio Clim б tico )[29] . В декабре 2010 г. штат Чиапас и принял закон о борьбе с изменениями климата ( Ley para la Adaptaci у n y Mitigaci у n ante el Cambio Clim б tico en elEstado de Chiapas ) . Штат Нижняя Калифорния принял аналогичный закон в июне 2012 г.( Ley de Prevenci у n , Mitigaciу n y Adaptaci у n del Cambio Clim б tico para Estado de Baja California )[30] .

Однако нормы названных нормативных актов в целом дублируют положения федеральных законов. В первую очередь, это относится к созданию институциональной основы в целях борьбы с изменением климата, а также к использованию аналогичных финансовых инструментов по проведению такой политики. Стоит отметить, что акты штатов скопированы с акта федерального уровня, так как они создали не только институциональную основу борьбы с изменениями климата, но также и финансовые инструменты по проведению такой политики.

Загрязнение вод и земель чаще всего происходит в связи с добычей угля. Мексиканское законодательство по борьбе с загрязнением вод и земель в большей степени направлено на борьбу с отходами такого производства. Так, в 2003 г. был принят Общий закон о предупреждении и управлении отходами ( Ley General para la Prevenci у n y Gesti у nIntegral de los Residuos )[31] .

В отношении загрязнения земель на подзаконном уровне были приняты общие стандарты о максимальном содержании углеводородов в земле, об их спецификации и восстановлении загрязнённых почв ( NOM -021- SEMARNAT -2000. Norma Oficial Mexicana , que establece las especificaciones de fertilidad , salinidad , y clasificaci у n de suelos , estudio , muestreo y an б lisis )[33] и о критериях определения концентрации в земле кадмия, мышьяка, бериллия и др. опасных химических элементов ( Norma Oficial Mexicana NOM -147- SEMARNAT / SSA 1-2004, que establece Criterios paradeterminar las Concentraciones de Remediaci у n de Suelos Contaminados por ars й nico , bario , berilio , cadmio , cromohexavalente , mercurio , n н quel , plata , plomo , selenio , talio y vanadio )[33] .

Вопросы борьбы с загрязнением вод урегулированы в Законе о национальных водах ( Ley de Aguas Nacionales )[10] , Общем законе о поддержании экологического баланса и защите окружающей среды. ( Ley General de Equilibrio Ecol уgico y de Protecci у n al Ambiente ) и т.д. Эти документы предусматривают выдачу разрешений на осуществление деятельности, связанной с загрязнением водного пространства Мексики, а также устанавливают допустимые стандарты его загрязнения.

Вопросы загрязнения вод, связанные с добычей нефти в мексиканском заливе, национальным правом Мексики практически не регулируются, несмотря на то, что Мексика является участницей ряда международных договоров о защите морских вод.

За нарушение экологического законодательства, а также за ущерб, причиненный третьим лицам, предусмотрена ответственность. В соответствии с гражданским законодательством в отношении лиц, осуществляющих особо опасные виды деятельности, меры гражданской ответственности могут применяться и при отсутствии вины. Более того, Общий закон о защите окружающей среды ( Ley General de Equilibrio Ecol у gico y de Protecci у n al Ambiente ) обязывает нарушителя за собственный счет принять меры по восстановлению экосистемы, которой был причинен ущерб в результате осуществления им профессиональной деятельности, а также обязан уплатить штраф (ст. 203). Данные меры ответственности применяются в отношении нарушителей законодательства в сфере борьбы с загрязнением вод (ст. 96).

Ст. 1915 Федерального гражданского кодекса ( C у digo Civil Federal )[34] содержит аналогичное требование по восстановлению экосистемы, а в случае, если это невозможно, обязывает нарушителя выплатить соответствующую денежную компенсацию. Таким образом, приоритетной мерой ответственности является восстановление экосистемы, что также находит подтверждение в ст. 108 Закона о дикой флоре и фауне (Ley General de Vida Silvestre)[35] .

В то же время Закон о лесе ( Ley Forestal )[36] (ст. 50 и сл.) в приоритетном порядке применяет к нарушителям финансовые меры ответственности, а восстановление лесного покрова выступает дополнительной мерой ответственности. Наконец, стоит отметить, что ст. 70 Закона о нефти обзывает PEMEX в случае нанесения ущерба экосистеме восстанавливать ее в первоначальном состоянии.

Дальнейшее совершенствование мексиканского экологического законодательства в рассматриваемой сфере зависит от темпов и уровня интеграционных процессов Мексики с другими странами Северной Америки.

Библиография

1. J.J. Schott, NAFTA and Climate Change, Peterson Institute?, 2010-?????

2. J. R. Moroney, F. Dieck-Assad, Energy and Sustainable Development in Mexico, Texas A&M University Press?, 2008.??????????

3. Diario Ofivial de la Federaciуn en cuatro partes Los dнas 26 de mayo, 14 de Julio, 3 y 31 de agosto de 1928.?????

4. L. Molina, Mario J. Molina. Air Quality in the Mexico Megacity: An Integrated Assessment?, Springer?, 2002.?????????????????????

5. World Bank, Low-carbon Development for Mexico, World Bank Publications?, 2010 ??????????

6. Secretarнa Energнa, Programa especial para el aprovechamiento de las energнas renouables, in www.sener.gob.mx

7. Diario Oficial de la Federacнon 28 nov. 2008

8. Diario Oficial de la Federacнon 1 feb. 2008

9. Diario Oficial de la Federacнon 28 jan. 1988

10. Diario Oficial de la Federacнon 1 dic. 1992

11. Diario Oficial de la Federacнon 25 feb. 2003

12. Diario Oficial de la Federacнon 8 oct. 2003

13. Diario Oficial de la Federacнon 07 junio 2013

14. Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminacion Ambiental, 23 marzo 1971

15. Reglamento Interior de la Secretarнa de Desarrollo Social, Diario Oficial de la Federaciуn 4 Jul. 1992

16. Acuerdo que regula la organizaciуn y funcionamiento interno del Instituto Nacional de Ecologнa y de la Procuradurнa Federal de Protecciуn al Ambiente

17. Diario Oficial de la Federaciуn 13 dec. 1996

18. Diario Oficial de la Federaciуn 28 jan. 1988

19. Diario Oficial de la Federaciуn el 21 de julio de 1993

20. USAID, Country Profile: Property Rights and Resource Governance, Mexico, in http://usaidlandtenure.net

21. http://www.proyectomesoamerica.org

22. Comisiуn Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, 'Transversalidad del tema ambiental en el Plan Puebla Panamб-Analisis y recomendaciones' (2004), available at www.ccad.ws

23. Acuerdo que regula la organizaciуn y funcionamiento interno del Instituto Nacional de Ecologнa y de la Procuradurнa Federal de Protecciуn al Ambiente, Diario Oficial de la Federaciуn 17 Jul. 1992

24. Mexico Fourth National Communication to United Nations Framework Convention on Climate Change, in http://unfccc.int/resource/docs/natc/mexnc4s.pdf

25. Diario Oficial de la Federaciуn, 6 jun. 2012

26. National Institute of Ecology, in www2.ine.gob.mx/cclimatico/edo_sector /sector/sector.html

27. Mexican Special Programme for Climate Change 2009-2010, Official Gazette of Federation, 28 Aug. 2009

28. Adrian Fernбndez et al., 'Cambio Climatico y Acciones para enfrentarlo', in Temas Selectos de Medio Ambiente , ed. Ninfa Salinas Sada & Yolanda Alaniz (Mexico: Cбmara de Diputados, 2011, 121-80

29. www.ordenjuridico.gob.mx/Documentos/Estatal/Veracruz/wo55538.pdf

30. International Business Publ. Mexico Ecology and Nature Protection Laws and Regulation Handbook, International Business Publications USA?, 2008. Updated Reprint?????????? 2011

31. Diario Oficial de la Federaciуn, 8 oct. 2003

32. Diario Oficial de la Federaciуn 29 Mar. 2005

33. Diario Oficial de la Federaciуn 2 mar. 2007

34. Diario Oficial de la Federaciуn 26 mayo 1928

35. Diario Oficial de la Federaciуn el 3 de julio de 2000

36. Diario Oficial de la Federaciуn, 22 dice. 1992

37. Р.А. Курбанов. Экономическое и монетарное сообщество стран центральной Африки как наиболее интегрированная африканская субрегиональная организация // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2013. - № 1. - С. 104-107. DOI: 10.7256/2226-6305.2013.01.4

38. Курбанов Р.А. Структура энергетического сектора и вопросы международно-правового регулирования энергетики Североамериканских государств // NB: Международное право. -- 2013.-№ 4.-С.201-228. DOI: 10.7256/2306-9899.2013.4.11026. URL: http://e-notabene.ru/wl/article_11026.html

39. Р.А. Курбанов. Снабжение энергоносителями предприятий атомной энергетики и инвестиции в атомную энергетику как отдельные аспекты права ЕС в сфере атомной энергетики // Политика и Общество. - 2012. - № 12. - С. 104-107.

40. Р.А. Курбанов. Основные направления международно-правового сотрудничества ЕС в сфере энергетики // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 4. - С. 104-107.

41. Р.А. Курбанов. Правовое обеспечение бесперебойности поставок энергоносителей в Европейском Союзе // Политика и Общество. - 2012. - № 11. - С. 104-107.

42. Р. А. Курбанов, С. Н. Бабурин. Правовое регулирование атомной энергетики в ЕС // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2012. - № 3. - С. 104-107.

43. Р. А. Курбанов, Т. М. Шамба. Европейский энергетический рынок и защита окружающей среды // Право и политика. - 2012. - № 6. - С. 104-107.

44. Р. А. Курбанов, Т. М. Шамба. Энергетическое право Европейского Союза // Право и политика. - 2012. - № 5. - С. 104-107

45. Дубовик О.Л. Роль директив в правовом регулировании охраны окружающей среды в Европейском Союзе // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2014. - 1. - C. 107 - 116. DOI: 10.7256/2226-6305.2014.1.10506.

46. Е. С. Молодцова Роль международных организаций в охране окружающей среды от радиоактивного загрязнения // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations. - 2011. - 3. - C. 6 - 19.

Размещено на Allbest.ru