Поняття оцінки в галузі охорони навколишнього середовища (правовий аспект)

Досліджуються питання застосування в екологічному законодавстві поняття «оцінка», на якому побудовані практично усі правові екологічні вимоги, правила. Аналізуються різні підходи щодо визначення цього поняття в наукових публікаціях та у нормативно-правових актах, доводиться, що оцінку слід розглядати, по-перше, як оформлений певним чином результат діяльності з встановлення відповідності стану навколишнього середовища, впливів на нього критеріям екологічної безпеки та іншим екологічним параметрам, визначених екологічним законодавством; по-друге, як спеціалізовану діяльність з встановлення відповідності стану навколишнього середовища, впливів на нього правовим критеріям екологічної безпеки, іншим екологічним параметрам, яку здійснюють уповноважені суб'єкти в порядку, встановленому законом та іншими нормативно-правовими актами.

Ключові слова: охорона навколишнього середовища, оцінка, оціночна діяльність, екологічне законодавство, впливи на стан довкілля.

Аннотация

Шершун С.Н. Понятие оценки в области охраны окружающей среды (правовой аспект)

Исследуются вопросы применения в экологическом законодательстве понятие «оценка», на котором построены практически все правовые экологические требования, правила. Анализируются различные подходы к определению этого понятия в научных публикациях и в нормативно-правовых актах, доказывается, что оценку следует рассматривать, во-первых, как оформленный определенным образом результат деятельности по установке соответствия состояния окружающей среды, влияния на него критериям экологической безопасности и другим экологическим параметрам, определенных экологическим законодательством; во-вторых, как специализированную деятельность по установке соответствия состояния окружающей среды, влияния на него правовым критериям экологической безопасности, другим экологическим параметрам, которую осуществляют уполномоченные субъекты в порядке, установленном законом и иными нормативно-правовыми актами.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, оценка, оценочная деятельность, экологическое законодательство, воздействия на состояние окружающей среды.

Annotation

Shershun Sergiy. The concept of evaluation in the field of environmental protection (legal aspects)

This article investigates the question of the application of environmental legislation the term “evaluation ”, which built almost all legal environmental requirements, rules. Various approaches to the definition of the concept of scientific publications and regulatory legal acts necessary that the assessment should be considered first, as designed in some way the result of the installation according to the state of the environment, impact on his criteria for environmental safety and other environmental parameters defined environmental legislation; Secondly, as a specialized activity of a match the environment, impact on him legal criteria of environmental safety and other environmental parameters, which is carried out by agents in the manner prescribed by law and other legal acts.

Key words: environmental protection, assessment, evaluation activities, environmental legislation impacts on the environment.

Виклад основного матеріалу

Оцінка іманентно властива будь-якій діяльності, що здійснюється у природному середовищі, впливає на її стан. Ця діяльність обумовлена потребами людини у споживанні корисних властивостей природи, отриманні від неї харчових продуктів, питної води тощо. Саме потреби людини у природних благах визначають її цінність. За філософським визначенням цінність це те, на що орієнтується суб`єкт у своїй пізнавальній та практичній діяльності. А процес орієнтації на цінності пов`язаний з оцінкою. «Оцінка - це сам процес і логічно втілений в оціночному судженні наслідок, усвідомлення позитивної чи негативної значущості будь-яких явищ природи..., здобутків пізнання для задоволення людських потреб, інтересів, цілей суб`єкта»і У ієрархії цінностей природа займає верхній щабель. Адже людина не може існувати поза природою, яка є середою її перебування та життєдіяльності, джерелом ресурсів для розвитку виробництва, просторовим базисом розміщення продуктових сил. У процесі взаємодії з природою людина, з одного боку, має пристосовуватися до природних умов своєї життєдіяльності, а з іншого, відповідно до своїх потреб змінює природу. За таких умов у людини нема іншої альтернативи аби прораховувати і передбачати наслідки своїх дій, свого впливу на природу. Отже цінність природи і оцінка природи становлять єдиний комплекс. В цінності виявляються характеристики природи, її ресурсів, які мають задовольняти потреби людини, а оцінка призначена виявити наявність чи відсутність відповідної цінності, зокрема, задовольняти потреби людини у природній сировині, сприятливих для життя екологічних умовах тощо.

На застосуванні оцінки побудовані практично усі правові екологічні вимоги, правила. Їх переважно імперативний характер робить обов`язковим для кожного суб`єкта екологічних правовідносин звіряти з ними свої дії, приймати рішення та визначати заходи з охорони навколишнього середовища на основі оцінки їх відповідності приписам з забезпечення екологічної безпеки, раціонального використання та відновлення природних ресурсів, охорони навколишнього середовища у цілому На цій стадії аналізу поняття «оцінки впливів на стан навколишнього середовища» виникає потреба у отриманні відповіді на те: а що власне являє собою її природа, який її зміст? Тут слід узяти до уваги те, що саме наявність науково обґрунтованого поняття юридичної категорії дозволяє у концентрованому вигляді відобразити його сутність та закласти основу для здійснення системного аналізу відповідного питання.

Зазвичай термін «оцінка» в екологічному законодавстві застосовується для посилення оціночних характеристик тієї чи іншої діяльності. Нерідко він сам по собі є ключовим, визначальним у дефініціях, що пропонуються у законах, що регулюються відносини з природокористування та охорони навколишнього середовища. Це має місце, зокрема, у Законі України «Про оцінку земель»², при визначенні окремих видів оцінки земель. Наприклад, бонітування грунтів визначається як «порівняльна оцінка якості грунтів з їх основними природними властивостями...», а під економічною оцінкою розуміється «оцінка землі як основного ресурсу і засобу виробництва у сільському та лісовому господарствах і як просторового базису...» (ст.1). Оцінка є ключовим елементом визначення екологічної експертизи як «виду науково-практичної діяльності., що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінки предпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів...», що наводиться у Законі України «Про екологічну експертизу» (ст.1). На оцінці робиться наголос у визначенні інвентаризації викидів як «оцінки антропогенних викидів парникових газів, яка проводиться у відповідності з прийнятими РЗК ООН (Рамковою Конвенцією ООН про зміну клімату) методичними принципами...», яке наведене у Методичних рекомендаціях щодо підготовки методик для інвентаризації викидів парникових газів від антропогенних джерел, затвердженій наказом Національного агентства екологічних інвестицій України від 05.10.2009 р. № 73. З наведених прикладів можна скласти уяву про певні напрямки застосування оцінки, але суть її вони не розкривають. Ще далі від розкриття цієї суті знаходяться визначення, в яких робиться спроба розкрити поняття оцінки через застосування терміну оцінку (наприклад стратегічна екологічна оцінка - це «оцінка імовірних екологічних... наслідків» - Протокол про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливів на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Київ, 21 травня 2003 р.).

Не дають уяви про сутність поняття «оцінки» використання його у визначеннях, в яких робляться спроби виокремити окремі види діяльності з оцінки. Такі спроби досить чисельні. Наприклад, оцінка ризику визначається як «процес встановлення величини ризику» (п. 1.2 Прядку проведення оцінки вразливості ядерних установок та ядерних матеріалів, затвердженого наказом Держкомітету ядерного регулювання України від 30.11.2010 р. № 169), а оцінка безпеки АС - «перевірка відповідності безпеки АС вимогам норм, правил і стандартів з ядерної та радіаційної безпеки (Вимоги до оцінки безпеки атомних станцій, затверджені наказом Держкомітету ядерного регулювання України (п.1.5.) від 22.09.2010 р. № 124)³. У окремих випадках наголос робиться на розкритті окремих аспектів застосування оцінки у даній сфері. Наприклад на розгляді системи оцінки робиться акцент у Порядку функціонування національної системи оцінки антропогенних викидів та абсорбції парникових газів, які не регулюються Монреальським протоколом про речовини, що руйнують озоновий шар, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 21.04.2006 р. № 554⁴. У ньому до зазначеної системи віднесено: планування та проведення суб`єктами господарювання щорічної інвентаризації антропогенних викидів та абсорбації парникових газів; узагальнення результатів інвентаризації; складання національного кадастру антропогенних викидів та абсорбації парникових газів і контроль за його якістю; забезпечення архівного зберігання інформації національного кадастру антропогенних викидів тощо. З наведеного складається враження, що оцінка у даній сфері це набір різних дій облікового, інформативного, планового та іншого характеру, які мають давати уяву про відповідні впливи на довкілля.

Корисним для розуміння оцінки є включення у нормативно-правові акти вимоги що встановлення параметрів оцінки екологічних наслідків відповідної діяльності. Зокрема, у Методики оцінки ефективності реалізації регіональних природоохоронних та державних (загальнодержавних) цільових екологічних програм, затвердженій наказом Мінприроди України від 15.10.2012 р. № 491⁵, розробникам програми пропонується визначати показники, за якими можна здійснювати її виконання, оцінювати кількісні зміни у довкіллі. У такому разі увага фокусується на суттєвому моменті оцінки, однако сутність оцінки не розкривається.

У науковій (спеціальній) літературі зазвичай повторюють визначення та характеристики видів діяльності з оцінки довкілля, що пропонуються у нормативно-правових актах, або ж дещо модернізують їх. Звідси досить слабка наукова понятійна база з оцінки у даній сфері, що має вади, запозичені з законодавства. Так само, як і у ньому, у науковій літературі мають тавтологічні визначення оцінки. Зокрема, в одному із досліджень з відповідного питання йдеться про те, що оцінка впливу на довкілля - це процес оцінки ймовірних наслідків промислової діяльності для довкілля та здоров`я людей на етапі планування такої діяльності⁶. Також оцінка впливу на навколишнє середовище (ОВНС) може розумітися досить широко, зокрема, як процес ідентифікації, прогнозування і кількісної оцінки ймовірного впливу на природне середовище в результаті реалізації того чи іншого продукту, інвестиційної пропозиції⁷. За такого підходу до розуміння оцінки може здатися, що оцінка це не тільки власне оцінка, а й ще інші види діяльності.

Особливістю екологічного законодавства України є те, що у багатьох випадках термін оцінка використовується без усякого визначення. За таких умов навіть фахівці певним чином можуть бути дезорієнтовані щодо масштабів застосування у даній сфері поняття оцінки. Інформативно вони зазвичай зв`язані тими згадками про оцінку, які мають місце у найбільш відомих нормативно-правових актах або у засобах масової інформації з актуальних питань організації охорони довкілля. Тому не дивно, що подекуди оцінка впливів на стан навколишнього середовища у спеціальній літературі, пов`язується лише з передпроектною та проектною стадію рішень з господарських та інших питань. Зокрема, Палєхов Д.О. прямо констатує, що оцінка в українському законодавстві «визначена тільки у складі екологічної експертизи, нормативно розроблена тільки у межах діючих екологічних стандартів і норм, оцінка проводиться на завершальній стадії процесу розробки рішень як контрольно-дозвільна процедура»⁸. До вад досліджень, котрі стосуються застосування оцінки у даній сфері, є їх обмежений характер, акцентування уваги на окремому аспекті її застосування, намаганні відмежувати той чи інший напрямок використання оцінки від іншого (наприклад, екологічної експертизи від процедури оцінки впливів на навколишнє середовищ)⁹, а не виявленні її загальних рис.

Для розуміння поняття «оцінки впливів на стан навколишнього середовища» слід звернутися до загальних визначень поняття «оцінка», яке пропонується у наукових працях. В них, зокрема, звертається увага на досить широкий смисловий діапазон вживання цього поняття у повсякденному житті. Під оцінкою зазвичай розуміється: думка, судження про якість, характер кого чи чого не будь; відмітка, що ставиться викладачем при визначенні знань, навиків учня; висловлювання, що встановлює абсолютну чи відносну цінність якогось об`єкта; діяльність по визначенню цінності об`єкта, його вартості, відповідності певним параметрам. Суттєва увага приділена категорії оцінки з боку вчених лінгвістів. Вони пропонують різні підходи до його визначення. Наприклад, висловлюється думка, за якою роль оцінки полягає у тому, щоб співвіднести предмети та події з ідеалізованою, тобто нормативною картиною світу. Завданням оцінки у такому випадку буде відокремлення норми від аномалії¹⁰. Інші дослідники фокусують увагу на необхідності відрізняти оцінку від більш об`ємного поняття кваліфікація. Оцінка у вузькому значенні - це протиставлення за ознакою добре/погане. У поняття кваліфікації входить власне оцінка і деякі інші властивості, наприклад, параметричні (великий/маленький, вузький/широкий і таке інше)<sup>11</sup>. Широке визначення оцінки пропонує М.В. Ляпон. На її думку, оцінка - це вербалізований (відображений, зареєстрований у мовному акті) результат кваліфікуючої діяльності свідомості або діяльності сенсорної (чутливої, емотивної) сфери людської діяльності<sup>12</sup>. Багато лінгвістів робить акцент на співвідношенні цінності та оцінки. Зокрема, С.І. Ожегов у своєму «Словаре русского языка»<sup>13</sup> визначає оцінку як думку про цінність, рівень чи значимість кого не будь/чого не будь. В.Телія пише, що оцінка «це думка суб`єкта оцінки про позитивну та негативну цінність того, що визначається у цілому або ж якої-небудь властивості, основане на неписаних, але узуальних нормах цінностної картини світу, що склалася у даному мовному колективі, та на його життєвій філософії»¹⁴.

Узагальнюючи розглянуті підходи щодо визначення поняття «оцінки» можна зробити висновок про те, що тут застосовуються два варіанти: 1) оцінка визначається як судження про явища, дії, об`єкти на предмет відповідності їх певним характеристикам, які становлять суспільний чи індивідуальний інтерес для відповідних суб`єктів; 2) під оцінкою розуміється діяльність по визначенню характеристик явищ, дій, об`єктів за певними параметрами. Перший варіант слід вважати базовим, основним, оскільки виражає суть оцінки як форми мислення, в якій стверджується або заперечується щось відносно явищ, дій, об`єктів. Саме він дозволяє зрозуміти сутність будь якої діяльності, що переслідує оціночні завдання. Ця діяльність може здійснюватися за різною процедурою, із застосуванням різних методів та засобів, переслідувати різні завдання, але завжди своїм результатом має судження оціночного характеру.

Зазначені моменти у повній мірі мають прояв у застосуванні оцінки в правовідносинах з охорони навколишнього середовища, яка за характером свого застосування є: а) складовою загальних повноважень екологічної спрямованості органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організація та громадян; б) спеціалізованою функцією управління в галузі охорони навколишнього середовища, забезпечення екологічної безпеки.

У першому варіанті застосування оцінки є органічною частиною організаційної та правоохоронної діяльності у даній сфері відповідних суб`єктів. У такому разі оцінка виступає у якості однієї з стадій управлінського, правоохоронного процесу, або ж використовується як метод управління, аналітичного процесу у даній сфері суспільних відносин. Наприклад, у процедурі надання спеціальних дозволів на природокористування стадія погодження цього питання з природоохоронними органами базується в основному на встановленні відповідності поданих документів та матеріалів вимогам екологічного законодавства. А як вже зазначалося, встановлення відповідності кого/чого не будь певним вимогам, характеристикам є ключовою ознакою оцінки. У багатьох випадках оцінка є важливим методом (способом) здійснення тієї чи іншої діяльності. Це дуже помітно при здійсненні контролю в галузі охорони навколишнього середовища, природокористування. Тут оцінювання, тобто встановлення відповідності діяльності, що перевіряється, правовим екологічним вимогам здійснюється майже на всіх стадіях контролю. Але ж контроль має своїм завданням не тільки оцінити відповідність підконтрольної діяльності певним правовим вимогам, а й визначити заходи з усунення виявлених правопорушень і при необхідності застосувати до винної особи адміністративні санкції чи підготувати матеріали для стягнення з правопорушника шкоди, завданої природному середовищу. Отже, оцінка це лише один з методів, що поряд з іншими застосовується у процесі контролю у даній сфері. оцінка екологічний навколишній середовище

Другий варіант застосування оцінки, як спеціальної функції управління, набуває у правовідносинах з охорони навколишнього середовища все більшого поширення. Його поява та подальший розвиток у екологічному законодавстві зумовлений потребою в умовах інтенсифікації природокористування, зростаючого негативного впливу техногенної та іншої антропогенної діяльності на довкілля мати чітку, повну уяву про прямі та опосередковані негативні техногенні впливи на довкіллю. Для вирішення цього завдання розробляються і запроваджуються спеціальні види та способи екологічно орієнтованих оцінок, що здійснюють за спеціальною процедурою. Серед них слід виділити наступні: 1) процедуру оцінки впливів на навколишнє середовище (ОВНС) плануємої діяльності, яка детально регламентована, а її проходження є обов`язковою для всіх проектів господарської діяльності, що чинять вплив на довкілля; 2) екологічну експертизу, яка Грунтується на екологічному дослідженні, аналізі та оцінки передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів; 3) екологічний аудит, під яким розуміється документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об`єкта екологічного аудиту, що включає збирання і об`єктивне оцінювання об`єкта екологічного аудиту; 4) моніторинг довкілля, завданням якого є спостереження за станом навколишнього середовища з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів; 5) інші процедури оцінки в галузі охорони довкілля, які мають вузькоспеціалізований характер, передбачають для певних цілей особливі способи чи засоби оцінки (інвентаризація (оцінка) викидів парникових газів від антропогенних джерел; оцінка скорочення викидів парникових газів при санації будівлі; оцінка збитків від наслідків надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру; оцінка ефективності реалізації регіональних природоохоронних та державних (загальнодержавних) цільових екологічних програм; оцінка безпеки атомних станцій; оцінка стану системи обліку та контролю ядерних матеріалів; оцінка запасів корисних копалин; оцінка ризику потенційного впливу генетично модифікованих організмів на навколишнє природне середовище; тощо).

Розвиток спеціальних відокремлених (самостійних) екологічно орієнтованих оціночних процедур, свідчить що йде процес формування оціночної функції управління (державного, самоврядного, громадського, виробничого) в даній сфері. Ця функція включає усі види діяльності, в яких оцінка є домінуючим чинником й складає їх основне призначення. Констатація зазначеного має важливе значення для розуміння подальших процесів розвитку правового забезпечення спеціалізованої оцінки в галузі охорони довкілля. Адже формування самостійної функції управління є передумовою для виникнення та розвитку окремого правового інституту, що має сприяти її здійсненню. Початок такому процесу в Україні було дано у 1991 році, коли був прийнятий Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища». Він дав поштовх для появи багатьох нормативно-правових актів з питань охорони довкілля, серед яких й ті, що стосуються екологічного моніторингу, екологічної експертизи та інших, які заклали основи правової регламентації оцінки у даній сфері. Сьогодні настає черга для наступного етапу його розвитку, пов`язаного з об`єднанням, уніфікацією норм, що спеціалізуються на регламентації оцінки у даній сфері. Шляхи вирішення цього питання потребують окремого дослідження, висвітлення у окремій публікації. Тут же констатуємо, що формування правового інституту оцінки у даній сфері, передбачає й визначення відповідного базового поняття.

В основу цього визначення має бути закладена така загальна, ключова ознака оцінки як встановлення відповідності об`єкту оцінки певним критеріям (параметрам, показникам). Конкретизуючи це твердження, зазначимо, що оцінка у правовідносинах з охорони навколишнього середовища передбачає встановлення відповідності стану навколишнього середовища (його окремих компонентів), різних видів діяльності, що впливають на цей стан, об`єктів, речовин, матеріалів, використання яких несе загрозу для довкілля, життя та здоров`я людини екологічним параметрам, що передбачені нормативами, правилами, стандартами іншими приписами екологічного законодавства. Такий підхід до визначення оцінки фокусує увагу на призначенні оцінки, дозволяє зрозуміти про що йдеться, коли у нормативно-правових актах з охорони навколишнього середовища оцінка відноситься до цілей чи завдань відповідної природоохоронної діяльності. Для подальшого розуміння сутності оцінки важливо відобразити і ставлення до неї як до діяльності. Адже судження з оцінки формується у процесі відповідної спеціалізованої діяльності, яка може бути визначена як оціночна діяльність. До неї залучаються у тій чи іншій формі, на тому чи іншому етапі оцінки практично усі суб`єкти (громадяни, підприємства, організації та установи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) правовідносин з охорони навколишнього середовища, при прийнятті рішень, що зачіпають екологічні інтереси країни чи окремого регіону, місцевості. Залучення цих суб`єктів до відповідної оцінки здійснюється не стихійно, а в установленому законодавством порядку, який забезпечує їх взаємодію, надає можливість висловити думку щодо доцільності прийняття екологічно значущого рішення з відповідного питання, можливих варіантів його коригування і тим самим вплинути на його реалізацію.

Підсумовуючи аналіз сутності оцінки, слід констатувати, що:

а) за своїм призначенням та наслідками оцінка в галузі охорони навколишнього середовища має бути визначена як оформлений певним чином результат діяльності з встановлення відповідності стану навколишнього середовища, техногенних та інших антропогенних й природних впливів на нього критеріям екологічної безпеки та іншим екологічним параметрам, встановлених екологічним законодавством;

б) оцінка як вид діяльності - це спеціалізована діяльність з встановлення відповідності стану навколишнього середовища, впливів на нього правовим критеріям екологічної безпеки, іншим екологічним параметрам, яку здійснюють уповноважені суб`єкти в порядку, встановленому законом та іншими нормативно-правовими актами.

Література

1. Філософія: навч. посіб. / Л.В.Губський, І.Ф. Надольний, В.П.Андрущенко та ін.; за ред. І.Ф.Надольного. К.: Вікар, 2011. С.180.

2. Закон України «По оцінку земель» // ВВРУкраїни. 2004. № 15. Ст. 229.

3. Наказ Держкомітету ядерного регулювання України від22.09.2010. № 124 // Офіційний вісник України. 2010. №82. Ст. 2897.

4. Постанова Кабінету Міністрів України від 21.04.2006 р. № 554 // Офіційний вісник України. 2006. № 17. Ст.1266.

5. Наказ Мінприроди України від 15.10.2012 р. № 491 // Офіційний вісник України. 2013. № 6. Ст. 223.

6. Андрусевич А.О. Оцінка впливу на довкілля в Україні: вирішення проблеми по-європейські / А.О. Андрусевич // РАЦ «суспільство і довкілля». Львів, 2011. 7 с.

7. Екологічне управління: підручник / В.Я. Шевчук, Ю.М. Саталкін, Г.О. Білявський та ін. К.: Либідь, 2004. С. 426.

8. ПалєховД.О. Правові засади стратегічної екологічної оцінки: дис.... канд. юрид. наук / Палєхов Д.О. К., 2009. С. 31.

9. АндрейцевВ.И. Теоретические проблемы правового обоспечения эффективности экологической экспертизы: автор. дис. на здобуття наук. ступеня доктор. юрид. наук / В.И.Андрейцев; Украинская юридическая академия им. Ф.Э.Дзержинского. Х., 1992. 48 с.

10. Арутюнова Н.Д. Типы языковых значений. Оценка. Событие. Факт / Арутюнова Н.Д. М.: Наука, 1988. С. 58.

11. Вольф Е.М. Функциональная семантика оценки / Вольф Е.М. М.: Наука, 1985. С. 22.

12. Ляпон М.В. Оценочная ситуация и словесное моделирование / М.В. Ляпон // Язык и личность.М.: Наука, 1989.С. 24 - 33.

13. Ожегов С.И. Словарь русского языка: под ред. докт. филол. наук. проф. Н.Ю.Шведовой / Ожегов С.И. М.: Рус.яз., 1984. С. 429.

14. Телия В.Н. Русская фразеология: семантический, прагматический и лингвокультурологический аспекты / Телия В.Н. М.: Школа «Языки русской культуры», 1999. С.167.

Размещено на Allbest.ru