Механізми державного управління екологічною безпекою в Україні як умова формування стійких регіональних еколого-економічних систем

Размещено на http://allbest.ru

12

УДК 353.9:574 (075.8):323.174

Механізми державного управління екологічною безпекою в Україні як умова формування стійких регіональних еколого-економічних систем

Карташов Є.Г., Народний депутат України,

кандидат філософських наук

Вступ

Трактування сутності механізмів державного управління як сукупності способів, методів та важелів, через які суб'єкт управління впливає на об'єкт управління для досягнення поставленої мети дозволяє розглядати існуючі механізми забезпечення екологічно збалансованого стану в державі у вигляді певної системи впливу на нормативно-правові, інституційні, фінансово-економічні сфери суспільства.

З огляду на системний характер державного управління, механізми управління виступають складовими частинами системи управління, що забезпечує вплив на фактори, від стану яких залежить результат діяльності управлінського об'єкта. А згідно з характером факторів впливу можуть виокремлюватися також політичні, економічні, соціальні, організаційні та правові механізми.

Правові, економічні, організаційні, політичні та інші аспекти вирішення екологічних проблем, подолання екологічної кризи висвітлювали в своїх працях В. Андрейцев, М. Бабієнко, Н. Барбашова, О. Білик, О. Врублевська, Т. Гардашук, Е. Гирусов, О. Ковтун, В. Крисаченко, Т. Куценко, П. Лайко, О. Мостяєв, В. Пілюшенко, О. Шапоренко, Ю. Шемшученко, Н. Шиян та інші.

Постановка проблеми. Обґрунтування потенціалу чинних механізмів державного управління для забезпечення їх подальшого розвитку з метою забезпечення стратегії еколого-збалансованого розвитку регіонів України.

Результати

У першу чергу доцільно розглядати правовий механізм, функціонування якого в межах реального для нас часу регулює процеси підтримання еколого-безпечного стану в країні у відповідності до екологічного законодавства України. Попри певні розбіжності у розумінні понять «екологічне право» і «екологічне законодавство» (перше включає, окрім системи актів правотворчості, ще й явища та процеси регулювання відносин у галузі взаємодії суспільства і людини з навколишнім середовищем) у контексті даного дослідження можна допустити їх використання як однопорядкових. Це обумовлюється, насамперед, потребою з'ясування змісту правового механізму державного управління процесами забезпечення екологічної безпеки, як станом захищеності від внутрішніх та зовнішніх загроз життєво важливих інтересів особистості, суспільства і держави у галузі взаємодії з оточуючим середовищем [1; 2].

Екологічне законодавство України розуміється як «сукупність еколого-правових норм законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, що регулюють відносини в галузі використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки, які передбачають захист екологічних прав громадян і реалізацію екологічної політики держави» [4].

Екологічне право має комплексний характер, тобто містить, як власне екологічні норми - ядро права, так і залучає для вирішення поставлених перед ним завдань норми інших галузей права - фундаментальних (кримінального, громадянського, адміністративного, конституційного) і похідних (трудового, земельного, водного, лісового, надрового, природно-заповідного тощо). природоохоронний право екологічний безпека

Сьогодні видається можливим визначити місце права екологічної безпеки у системі екологічного права з урахуванням його комплексного характеру. Так, екологічне право може бути представлене у сукупності права природоохоронного, права екологічної безпеки і природоресурсного права. До цього повинні бути додані також норми права, що забезпечують екологізацію норм галузей права.

Природоохоронне право включає природно-заповідне право, законодавство про Червону книгу, законодавство про охорону міського середовища (урбоекологічне право). До природо-ресурсного права належать земельне, водне, лісове, надрове, фауністичне та флористичне. Право екологічної безпеки має розглядатися як законодавчо закріплена система заходів з попередження та ліквідації впливу на оточуюче природне середовище шкідливих природних явищ, стихійних лих, техногенних катастроф, забруднення навколишнього середовища. Це важливо з огляду на те, що стан захищеності життєвих інтересів людини, суспільства і навколишнього середовища від загроз, які можуть виникнути внаслідок шкідливих природних і техногенних впливів, а також екологічних правопорушень утворює змістовну характеристику екологічної безпеки [3].

При цьому першим кроком мав би стати новий Закон «Про екологічну безпеку в Україні» як базовий в системі українського екологічного законодавства. Сьогодні таку функцію виконує Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища», який визначає завдання законодавства в екологічній сфері як регулювання відносин у галузі охорони та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, попередження та ліквідація негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій і природних об'єктів. За існуючим порядком усі законодавчі акти повинні розроблятися у відповідності до даного базового закону.

Зауважимо, що в якості одного з основних принципів охорони навколишнього природного середовища даним законом визначається пріоритетність вимог екологічної безпеки та гарантування безпеки середовища для життя і здоров'я людей. На це також спрямована відповідність принципам обов'язковості дотримання екологічних стандартів, нормативів, лімітів використання природних ресурсів під час здійснення господарської та іншої діяльності, превентивність та обов'язковість екологічної експертизи, екологізація матеріального виробництва.

За законом кожному громадянину надається право на екологічну безпеку, яка розуміється як безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, а також гарантії його реалізації та захисту.

Окрім того, законом визначено необхідність здійснення моніторингу навколишнього природного середовища та інформування про його стан, ведення кадастрів природних ресурсів, державного обліку екологічно шкідливих об'єктів.

Закон України «Про охорону навколишнього природного середовища» створює правові підстави для екологічної стандартизації і нормування, що набуває особливого значення у процесі уведення в практику нормативів екологічної безпеки, а також гранично допустимих показників рівнів шкідливого впливу фізичних і біологічних чинників, потрапляння у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин шляхом їх скидів, або викидів унаслідок виробничої діяльності. До таких нормативів екологічної безпеки, насамперед відносять гранично допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі, гранично допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та інших шкідливих фізичних впливів і гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування. Також Законом унормовується використання природних ресурсів, що виступає додатковим важелем регулювання з боку держави.

Окрім вже згаданого Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року законодавчу базу для забезпечення екологічної безпеки в державі складають наступні правові та нормативні акти: Конституція України 1996 рік (статті 13,16, 31, 50, 66, 85 п. 6 та 31, 92 п. 5 та 6, 106 п. 21, 116 п. 3, 119 п. 3, 132, 137, 138); Закон України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 р.; Земельний кодекс України від 13.03.1992 р.; Закон України «Про охорону атмосферного повітря» від 16.10.1992 р.; Закон України «Про тваринний світ» від 3.03.1993 р.; Закон України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення» від 24.02.1994 р.; Лісовий кодекс України від 21.01.1994 р.; Кодекс України про надра від 27.07.1994р.; Закон України «Про використання ядерної енергії» від 8.02.1995р.; Водний кодекс України від 6.06.1995 р.; Закон України «Про поводження з радіоактивними відходами» від 30.06.1995 р.; Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 8.06.2000 р.; Закон України «Про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру» від 8.06.2000 р.; Закон України «Про екологічну експертизу» від 13.07.2000р.; Закон України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» від 13.07.2000 р.; Закон України «Про об'єкти підвищеної небезпеки» від 18.01.2001р. та ін..

Забезпечення екологічної безпеки вимагає функціонування певних органів державної влади, які за рахунок управлінських впливів організують діяльність певних суспільних структур, спрямовану на вирішення поставлених завдань.

Основним Законом нашої країни - Конституцією України - функції забезпечення екологічної безпеки покладено на Президента, Верховну Раду, Кабінет Міністрів та певні органи державної влади.

Президент України виступає гарантом додержання положень Конституції України щодо забезпечення екологічної безпеки, прав громадян на безпечне життя і здорове довкілля. У разі необхідності Президент України своїми указами оголошує окремі місцевості зонами надзвичайної екологічної ситуації та проголошує надзвичайний стан на всій території України, або окремих її місцевостях в разі виникнення катастроф, аварій та стихійного лиха. Особливе значення у таких випадках набуває функціонування при Президентові України Ради національної безпеки і оборони (РНБО) України, в структуру якої входить Комісія з питань ядерної політики та екологічної безпеки. Як консультативно-дорадчий орган РНБО України дана Комісія виконує функції з розробки пропозицій з питань забезпечення ядерної та екологічної безпеки в контексті формування державної політики у галузі ядерної енергетики та промисловості, аналізу екологічних проблем та пошуку механізмів діяльності, спрямованої на поліпшення екологічної ситуації в країні, підготовки висновків про відповідність програм та проектів розвитку ядерно-енергетичного комплексу, що пропонуються до впровадження, прийнятим міжнародним нормам та вимогам, здійснення на національному рівні екологічних експертиз.

Верховна рада України виконує, насамперед, законодавчі функції у реалізації яких стосовно вирішення проблем екологічної безпеки важливу роль відіграють конкретні Комітети. Комітет є органом Верховної Ради України, який утворюється з числа народних депутатів України для ведення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, здійснення контролю за додержанням та реалізацією Конституції

України та законів України, інших нормативних актів Верховної Ради України, які знаходяться в її компетенції.

Заслуговує на увагу при цьому й факт безпосереднього впливу Верховної Ради на процеси формування Державного бюджету, в якому передбачаються кошти, що спрямовуються на вирішення питань, пов'язаних з екологічною безпекою. Так, до функцій Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи віднесено контроль за виконанням Державного бюджету України в частині, що віднесена до предмету ведення Комітету, для забезпечення доцільності, економності та ефективності використання державних коштів у порядку, встановленому законом.

Слід зауважити, що такий розподіл сфер функціонування є чинним тільки на термін дії «Положення про Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи», яке діє протягом повноважень Верховної Ради України певного скликання. Тобто, зі зміною складу народних депутатів змінюється склад комітету і підкомітетів, що робить проблематичною послідовність упровадження визначених заходів та певною мірою загострює питання про рівень професіоналізму. Проте, ці складнощі певною мірою нівелюються функціонуванням секретаріату Комітету, склад якого є постійним.

Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади також має законодавчу ініціативу, що реалізується через організацію підготовки проектів законів і внесення їх на розгляд Верховної Ради України. У відповідності до статті 116 п. 3 Конституції України Кабінет міністрів «забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування» [5].

На виконання своєї функції, закріпленої Конституцією України, про забезпечення проведення політики у сферах охорони природи, екологічної безпеки і природокористування (ст. 116) та у відповідності до розпоряджень Президента України № 372/2001-рп від 21.12.2001 р. та № 385/2002-рп від 8.11.2002 р. Кабінетом Міністрів України розроблена «Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки) «Шляхом європейської інтеграції» [6].

Один з розділів цього документу присвячено визначенню стратегії забезпечення економічної та екологічної безпеки. Слід зауважити, що завдання зміцнення екологічної безпеки та ключові цілі визначаються з урахуванням змісту «Основних напрямів державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки» (1998 р.) та їх уточнення і деталізації.

Так, стосовно механізмів забезпечення екологічної безпеки відзначається, що невідкладними завданнями удосконалення системи забезпечення екологічної безпеки мають стати: розвиток правого поля щодо реалізації механізмів у системі регулювання екологічної безпеки; зміцнення інституційних засад державної системи регулювання екологічної безпеки; розвиток системи екологічного контролю та моніторингу, впровадження системи аналізу екологічної ситуації, прогнозування, планування і здійснення запобіжних заходів щодо ймовірних чинників шкідливого впливу на довкілля та здоров'я людей; впровадження регіональних, місцевих та об'єктних планів дій, програм з охорони довкілля та розвитку системи регулювання екологічної безпеки; розроблення дієвих механізмів інтеграції екологічної складової у стратегію та плани соціально-економічного розвитку.

Стратегією запропоновано використання індикаторів сталого розвитку довкілля як одного з інструментів інтегрованого підходу до вирішення екологічних проблем (табл. 1).

Таблиця 1

Індикатори сталого розвитку довкілля

У листопаді 2006 року було підготовлено проект Програми діяльності Кабінету Міністрів України «Єдність, конкурентоспроможність, нова якість життя («Конкурентна Україна»), де одним із напрямків діяльності визначається формування сприятливого для людини навколишнього природного середовища, захист населення і територій від надзвичайних ситуацій. При цьому передбачається етапність такої діяльності, за якою:

На першому етапі планувалося:

а) створення єдиної системи державного контролю за використанням природних ресурсів та охороною навколишнього природного середовища;

б) проведення постійних консультацій з громадськістю щодо підготовки та прийняття управлінських рішень, що стосуються довкілля відповідно до процедур Орхуської конвенції;

в) започаткування продажу квот на викиди парникових газів, відповідно до вимог Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН з питань зміни клімату.

На другому етапі передбачалося:

а) здійснення переходу на інтегровані дозволи на викиди і скиди забруднюючих речовин, розміщення відходів, що видаються за принципом «єдиного вікна»;

б) повне знешкодження або видалення непридатних та заборонених пестицидів, що накопичилися на території України, у тому числі шляхом вивезення їх на знешкодження за межі держави із залученням іноземних компаній;

в) створення системи страхування відповідальності суб'єктів господарювання, діяльність яких може заподіяти шкоду (збитки), внаслідок аварійного забруднення довкілля;

г) забезпечення населення водою належної якості та запровадження стандартів якості питної води, технологій виробництва питної води, а також засобів вимірювання та методів оцінки, наближених до відповідних стандартів, технологій, засобів та методів, прийнятих у Європейському Союзі;

ґ) запровадження екологічного маркування вітчизняних товарів та гармонізація вітчизняних технічних та екологічних стандартів з міжнародними аналогами;

д) забезпечення стимулювання переходу виробників на екологічно безпечні ресурсо- та енергозберігаючі технології, підвищення ролі еколого-економічних інструментів та більш ефективне впровадження принципу «забруднювач платить»;

е) створення державної диспетчерської служби екстреної допомоги населенню;

є) радикальне реформування та технічне переоснащення сил реагування на надзвичайні ситуації, яке забезпечить необхідний рівень захисту населення від техногенних, природних та ядерних катастроф, відповідно до міжнародних стандартів та норм;

ж) звільнення енергоблоків Чорнобильської АЕС від відпрацьованого ядерного палива та початок робіт зі зняття 1, 2 та 3 енергоблоків ЧАЕС з експлуатації;

з) спорудження нового безпечного конфайнменту об'єкта «Укриття»;

и) завершення будівництва та введення в експлуатацію у 2008 році першої черги пускового комплексу «Вектор».

Одночасно на першому та другому етапах передбачалося: впровадження заходів щодо припинення втрат ландшафтного та біотичного різноманіття, розвиток екомережі, створення нових територій та об'єктів природно-заповідного фонду; завершення формування єдиної державної системи цивільного захисту населення і територій України.

Висновки. Таким чином, не зважаючи на різноманіття підходів до визначення поняття «екологічне управління» в державі воно визнається найбільш широким та включає такі поняття як «природоохоронне управління», «управління природокористуванням» і «управління екологічною безпекою». При цьому, стосовно державних об'єктів (підпорядкованих суб'єктові об'єктів) воно реалізується як державне управління, стосовно недержавних (не підпорядкованих об'єктів) - як державне регулювання. Це виступає умовою співпадіння можливостей органів державного управління та специфіки об'єктів управління, що знімає обмеження у вигляді форм власності, ступеня відповідальності, суспільного статусу тощо для максимального використання потенціалу системи державного управління. На використання потенціалу управлінської системи у екологічній сфері суттєво впливає ступінь спрацьованості управлінських механізмів. Чинні механізми диференційовані за сутнісним ознаками, що дозволяє на рівні інструментарію впливати на перебіг процесів, які відбуваються в екологічній сфері суспільного життя. Виокремлення правового, організаційного контрольно-нормативного та економічного механізмів достатньо умовне, оскільки у «чистому» вигляді їх функціонування практично неможливе. Правовий бік організаційної діяльності забезпечується економічними можливостями, а контрольні механізми, зміцнюючи їх, водночас впливають на поточні та підсумкові заходи щодо забезпечення екобезпечних умов для розвитку людей, суспільства в цілому.

Проте, саме механізми державного управління, їх реалізація у межах процесного підходу дозволяє органічно поєднувати ціль, управлінське рішення, управлінський вплив, цілеспрямовану дію, результат. Цілком можливо, що стає очевидною потреба говорити не про механізми державного управління в екологічній сфері, а про державний механізм забезпечення екологічної безпеки.

Використані джерела інформації

1. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація : [монографія / колектив авторів. ; відпов. ред. Н. Р. Нижник]. - К. : Вид -во УАДУ, 1997. - 448 с.

2. Дорогунцов С. І. Екосередовище і сучасність. Т. 1: Природне середовище у сучасному вимірі / С.І. Дорогунцов, М. А. Хвесик, Л. М. Горбач. - К.: Кондор, 2006 - 424 с. - ISBN 966-351-055-2.

3. Драган І.В. Ресурсно-функціональне забезпечення розбудови і запровадження еколого- економічного моніторингу України в контексті сталого розвитку та наближення до стандартів ЄС / І.В. Драган // Агросвіт. - 2013. - №22 - С.22-27.

4. Дьомін В.О. Вступ до екологічної політики / В.О.Дьомін. - К. : Тандем, 2000. - 194 с.

5. Конституція України : за станом на 7 грудня 2004 р. / Верховна Рада України. - Офіційне вид. - К. : Парлам. вид-во, 2005. - 68 с. - (Бібліотека офіційних видань).

6. Стратегія економічного і соціального розвитку України (2004-2015 роки) «Шляхом Європейської інтеграції» / [ А.С. Гальчинський, В.М. Геєць та ін.; Нац. ін-т стратег. дослідж., Ін-т екон. прогнозування НАН України, М-во економіки та питань з європ. інтегр. України. - К. : ІВЦ Держкомстату України, 2004. - 416 с.

Анотація

УДК 353.9:574 (075.8):323.174