Актуальні питання державного управління природно-заповідним фондом України

Размещено на http://www.allbest.ru/

аспірант кафедри екологічного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого

У статті досліджено досвід державного управління природно-заповідним фондом за період незалежності України. Висвітлено процес реформування системи органів державного управління заповідною справою, а також сучасний стан розвитку цієї системи. Акцентовано увагу на необхідності створення державного органу зі спеціальним статусом.

Ключові слова: природно-заповідний фонд, управління, державне управління, екологічна мережа, управління заповідною справою.

В статье исследован опыт государственного управления природно-заповедным фондом за период независимости Украины. Отражен процесс реформирования системы органов государственного управления заповедным делом, а также современное состояние данной системы. Акцентировано внимание на необходимости создания государственного органа со специальным статусом.

Ключевые слова: природно-заповедный фонд, управление, государственное управление, экологическая сеть, управление заповедным делом.

There has been studied experience of public administration of natural reserved fund during the years of Ukraine independence. The reformation of the system of governance of protected areas and the current state of development of the it are highlighted. The author has drawn attention to the need of creation a public agency with a special status.

Key words: nature reserve fund, management, governance, ecological network, management of protected areas.

Актуальність теми. Природно-заповідний фонд (далі - ПЗФ) розглядається як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення й використання. Україна розглядає цей фонд як складову світової системи природних територій і об'єктів, що перебувають під особливою охороною. з огляду на це організація природно-заповідного фонду є одним із пріоритетних напрямів держави. Але, на жаль, реалії сьогодення України свідчать про глибоку економічну та політичну кризи, які значно загальмовують розвиток Пзф.

Оскільки Україна обрала європейський вектор розвитку, то всі сфери діяльності й управління ними повинні відповідати вимогам Європейського Союзу. Т ак, у більшості країн Європи частка земель ПЗФ становить від 10 до 25%, тоді як відношення фактичної площі ПЗФ до площі нашої держави («показник заповідності») становить 6,15%. Як результат виконання Загальнодержавної програми формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 рр. передбачалося збільшення обсягів площі ПЗФ до 10% загальної площі держави [1].

Однак для процвітання ПЗФ, його ефективного розвитку виникає нагальна потреба в реформуванні органів управління заповідною справою. Досвід показує, що намагання влади здійснити певні реформаторські дії в галузі заповідної справи характеризується негативно та ще більше загострюють ситуацію щодо управління ПЗФ.

Значний науковий внесок у питання розвитку управління природно-заповідною справою зробили такі вчені й фахівці, як В. Андрейцев, М. Гродзинський, О. Ковтун, Н. Красіліч, С. Попович, Ю. Павлун, М. Стеценко, В. Шевчук, Ю. Шемшученко та інші.

Досі невирішеними залишаються питання суб'єктного складу управління ПЗФ, питання щодо участі в цьому процесі непрофільних відомств, зокрема громадськості й наукових установ.

Метою статті є дослідження етапів розвитку системи управління ПЗФ на теренах незалежної України, висвітлення сучасного стану ПЗФ і обґрунтування нагальної потреби в подальшому реформуванні органів управління заповідною справою.

Виклад основного матеріалу. Одним із напрямів реалізації Загальнодержавного розвитку заповідної справи на період до 2020 р. є вдосконалення державного управління у сфері заповідної справи [2].

Заповідна справа є базою для природоохоронної діяльності людини, її теоретичних і практичних розробок, спрямованих на оптимізацію відносин людського суспільства й природи [3, с. 234].

Як стверджують науковці, для системи ПЗФ характерні відсутність єдиної державної системи матеріального стимулювання, відбору, підготовки кадрів, їх навчання [4, с. 207]. Однак із цього приводу варто зазначити, що на сьогодні проблеми в підготовці кадрів частково вирішені. наприклад, кафедрою екології та охорони навколишнього природного середовища Агрономічного факультету Вінницького національного аграрного університету викладається навчальна дисципліна «Заповідна справа. Практикум». Метою начальної дисципліни є оволодіння теоретичними знаннями й практичними навичками щодо охорони природи, організації, планування та проведення природоохоронної діяльності й збалансованого, гуманного ведення лісового, мисливського та садово-паркового господарства в Україні в наявних, а також створення нових об'єктів і територій ПЗФ і формування невиснажливої екологічної мережі України загалом та свого регіону зокрема [5, с. 11]. Аналогічна дисципліна викладається й кафедрою зоології та екології Дніпропетровського національного університету імені Олеся Гончара.

Комплекс конкретних дій у межах управління заповідною справою не існує окремо від інших напрямів суспільної діяльності, а має тісні зв'язки з ними. В ідеалі він має бути органічно вписаним у загальну структуру народногосподарського комплексу як на рівні держави, так і на рівні регіонів. Досягнення цього ідеалу вимагає саме вмілого планування розвитку заповідної справи та управління нею на різних рівнях [6, с. 7].

З огляду на вищезазначені факти питання створення оптимальної структури державного управління заповідною справою нині актуалізується.

Як слушно зауважує В. Безвенко, дослідження управління Пзф дає змогу говорити про існування всередині цієї системи певного процесу: порушення питання про утворення заповідного комплексу, підготовка документів для організації території чи об'єкта Пзф, прийняття рішення про їх утворення, контроль за дотриманням законодавства про ПЗФ, облік заповідних територій і об'єктів [7].

У зв'язку з розгалуженістю нормативно-правових актів у сфері розвитку,охорони та використання Пзф і відсутністю на законодавчому рівні визначення державного управління заповідною справою, відкриваються нові можливості для подальших теоретичних досліджень.

Так, Ю. Павлун під державним управлінням у галузі організації, охорони та використання ПЗФ пропонує розуміти здійснювану відповідно до чинного законодавства організаційно-розпорядчу діяльність органів виконавчої влади, наукових установ, громадськості з метою забезпечення функціонування ПЗФ [8]. Із таким визначенням можна погодитись частково. Це обґрунтовується тим, що автор звузив коло суб'єктів управління, адже до останніх можна зарахувати не лише виконавчу гілку влади, а й законодавчу, а також Президента України. Законодавство, державні нормативні акти у сфері заповідної справи формуються на рівні Верховної Ради України й кабінету Міністрів України. У комплексі питань державної екологічної політики, що перебувають у компетенції Верховної ради України, одне з чільних місць посідають питання розвитку заповідної справи [9, с. 206-207]. Заслуговує на увагу зауваження О. Даниляка про те, що в Україні де-факто до системи органів державного управління та контролю у сфері природно-заповідної справи входять Президент, Парламент, Уряд, центральні органи виконавчої влади та організації, яким підпорядковуються установи природно-заповідного фонду [10, с. 173]. Натомість автором статті пропонується виключення зі складу суб'єктів державного управління громадськості. Дійсно, об'єднання громадян, згідно із законодавством, мають право на участь в управлінні територіями та об'єктами ПЗФ, але вони створюють специфічний вид діяльності - громадський. крім того, потребує свого з'ясування й мета здійснення державного управління. Адже етимологія слова «функціонування» означає «виконувати дії», «бути в дії» [11, с. 653]. Задля ефективного виконання загальнодержавних програм одного функціонування ПЗФ недостатньо.

Слушною є позиція О. Даниляка, який розрізняє державне управління у сфері природно-заповідної справи й державне регулювання розвитку природно-заповідної справи. Під першим він розуміє організуючу, виконавчо-розпорядчу діяльність органів державної влади, що наділені відповідною компетенцією, спрямовану на збереження первинного (природного) стану діючих і створення нових об'єктів ПЗФ.

У свою чергу, державне регулювання розвитку природно-заповідної справи розглядається автором як здійснення вповноваженими органами державної влади комплексу заходів (організаційних, правових, політичних, адміністративних, економічних тощо) щодо упорядкування, контролю, охорони об'єктів і територій природно-заповідного фонду з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного й рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу держави [12, с. 11].

Не варто плутати управління державними справами та державне управління. на думку провідних наукових фахівців, ці категорії представлені як два різних види управління. так, управління державними справами - це цілеспрямований організаційний вплив держави і її інститутів на сфери державного життя з метою їх зміни відповідно до цілей державної політики. Натомість державне управління розглядається як у широкому, так і вузькому значеннях. З одного боку, державне управління - це сфера організуючої та розпорядчої діяльності державних органів (широкий підхід). З іншого боку, під державним управлінням розуміється діяльність органів виконавчої влади, власне апарату управління (вузький підхід) [13, с. 58].

У зв'язку з викладеним пропонуємо таке визначення: державне управління заповідною справою - це сфера організуючої та розпорядчої діяльності органів державної влади, наукових установ, які здійснюють організаційний вплив на відносини, які складаються в галузі організації, функціонування, охорони, використання ПЗФ, відновлення його природних комплексів і об'єктів з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного й рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.

Слушно зауважує О. ковтун, що важливим напрямом удосконалення системи державного управління у сфері заповідної справи залишається уніфікація цієї системи. Також учена досліджує основні функції державного управління в цій сфері, такі як ведення державного кадастру територій і об'єктів природно-заповідного фонду, здійснення їх моніторингу та контроль за додержанням режиму охорони територій і об'єктів ПЗФ [14, с. 12].

Як зазначає О. Дребот, управління заповідною системою становить управлінський процес - як «по вертикалі», так і «по горизонталі».

В основу управлінської діяльності «по вертикалі» покладено принцип підпорядкованості нижчих органів вищим. Владні розпорядження, накази органів вищої ланки є обов'язковими до виконання для нижчих ланок, а в разі невиконання чи неналежного виконання їх реалізація досягається через застосування примусових заходів [4, с. 205-206]. Однак зараз такий принцип є не актуальним, адже організація управління заповідною справою на сьогодні фактично покладена лише на Департамент заповідної справи в структурі Міністерства екології та природних ресурсів.

Управлінський процес «по горизонталі» утворюється між органами, які організаційно не залежать один від одного і взаємодіють у межах наданих прав. Це, зокрема, стосується взаємовідносин органів державної влади й громадськості [4, с. 206].

Планування розвитку ПЗФ має проводитись централізовано на національному рівні на основі науково обґрунтованих рекомендацій і планів. Нині проведенню ефективної природоохоронної політики заважає відомча розпорошеність установ Пзф [15, с. 66]. На цей час об'єкти ПЗФ, у яких створено спеціальні адміністрації, підпорядковані таким міністерствам і відомствам: Міністерству екології та природних ресурсів - 41 одиниця, у тому числі 4 установи знаходяться на території АР Крим; Державному агентству лісового господарства - 11 одиниць; Національній академії наук України - 6 одиниць; Національній академії аграрних наук - 2 одиниці; Державному управлінню справами - 5 одиниць; Міністерству освіти і науки - 2 одиниці.

Історія незалежної України вказує на те, що дійсно були зроблені певні спроби реформувати систему державного управління ПЗФ.

Так, Програмою перспективного розвитку заповідної справи в Україні, затвердженою Постановою Верховної Ради України від22.09.1994 р. № 177/94-ВР, було передбачено створення в системі Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України (зараз - Міністерство екології та природних ресурсів) державного органу управління, якому б підпорядковувалися заповідники та національні природні парки України [16]. На виконання цього положення Постановою кабінету Міністрів України від 13.03.1995 р. № 170 Міністерству охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки було доручено створити Головне управління національних природних парків і заповідної справи [17]. У результаті діяльності цього органу здійснювався державний контроль за станом дотримання заповідного режиму територій і об'єктів відповідно до Закону України «Про природно-заповідний фонд України», проводилося створення нових категорій заповідних об'єктів, затверджувалися положення про охоронні зони (1993 р.), які встановлюються для всіх наявних заповідних об'єктів [18]. Отже, за час функціонування Головного управління національних природних парків і заповідної справи площа ПЗФ збільшилася з 1,9% до 4,6% від загальної площі держави. За цей час приймаються такі нормативно-правові акти у сфері заповідної справи:

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про вдосконалення державного управління заповідною справою в Україні» від 12.11.1997 р. № 1259;

- Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс для обчислення розміру відшкодування шкоди, заподіяної порушенням природоохоронного законодавства у межах території та об'єктів природно-заповідного фонду України» від 21.04.1998 р. № 521 (утратила чинність 27.08.2013 р. на підставі Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження такс для обчислення розміру шкоди, заподіяної порушенням законодавства про природно-заповідний фонд» від 24.07.2013 р.);

- Закон України «Про Загальнодержавну програму формування екологічної мережі України на 2000-2015 роки» від 21.09.2000 р. № 1989-ІІІ;

- Наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України «Про затвердження Положення про еколого-освітню діяльність заповідників і національних природних парків України» від 21.09.1998 р. № 140.

Другий етап розвитку системи державного управління заповідною справою розпочався прийняттям Постанови Кабінету Міністрів України «Про Державну службу заповідної справи» від 09.09.2001 р. № 1000, якою передбачалося те, що остання є правонаступником Головного управління національних природних парків і заповідної справи [19]. На підставі аналізу діяльності цього урядового органу, його звітів про виконання роботи на той чи інший період можна стверджувати, що Державна служба заповідної справи була ефективним, працюючим органом, що здійснював управління ПЗФ. Зокрема, Положенням на Державну службу заповідної справи покладалося широке коло повноважень, що входили до сфери її компетенції.

Однак реформа державного управління в Україні у 2009-2012 рр. торкнулася й управління сферою ПЗФ. це означало початок третього етапу розвитку системи органів управління природно-заповідною справою. Відбулося прийняття Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 р. № 1085. цей Указ був розроблений і прийнятий з метою оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їхніх повноважень, забезпечення скорочення кількості управлінського апарату, підвищення ефективності державного управління [20]. Велика кількість міністерств і державних інституцій різного рівня й підпорядкування були або ліквідовані, або реорганізовані. Указом передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, які створюються шляхом реорганізації інших центральних органів виконавчої влади, є правонаступниками органів, які реорганізуються.

Безсумнівно, ліквідація Державної служби заповідної справи стала одним із найбільш негативних моментів у заходах адміністративної реформи, і, як вважають експерти, це було репресивним заходом щодо функціонування й розвитку ПЗФ [21].

Четвертий етап такого розвитку триває до сьогодні. На цей час у структурі центрального апарату Міністерства екології та природних ресурсів функціонує Департамент заповідної справи, до складу якого включаються Відділ організації та використання природно-заповідного фонду, Відділ розвитку природно-заповідного фонду, відділ служби державної охорони та Відділ державного кадастру територій та об'єктів природно-заповідного фонду. Кількість штатних працівників у Департаменті налічує 23 особи. Цієї кількості катастрофічно не вистачає для належного державного управління особливо цінними природними об'єктами.

28 травня 2015 р. відбулася експертна зустріч громадськості із керівництвом Міністерства екології та природних ресурсів. Темою такої зустрічі були проблеми реформування системи управління природно-заповідним фондом. фахівці зазначили, що ліквідація Державної служби заповідної справи й відсутність на сьогодні центрального органу виконавчої влади, який би підпорядковувався Міністерству екології та природних ресурсів, - значний крок назад у розвитку системи управління ПЗФ, і висловили свої пропозиції щодо покращення системи управління шляхом відновлення Державної служби заповідної справи [22].

Нині підготовлений проект Постанови кабінету Міністрів України «Про Державне агентство заповідної справи в Україні». У пояснювальній записці до цього акта передбачено мету видання Постанови, а саме: забезпечення реалізації державної політики з питань збереження, охорони й використання територій і об'єктів природно-заповідного фонду, виконання міжнародних зобов'язань щодо збереження біо- та ландшафтного різноманіття, удосконалення системи державного управління територіями й об'єктами природно-заповідного фонду загальнодержавного значення шляхом утворення центрального органу виконавчої влади - Державного агентства заповідної справи України, що спрямовується та координується кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів [23].

Висновки

Лише на перший погляд видається, що зміна назви органу управління або його внутрішня структура аж ніяк не впливає на результати державного управління. Однак це твердження викликає значну кількість заперечень. Так, А. Гетьман справедливо зазначає, що одним із чинників, що зумовлює поглиблення кризових явищ в екологічній складовій нашої держави, є дефекти організації державного управління охороною навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального природокористування. Мова йде передусім про систему спеціально уповноважених державних органів, на які покладено організацію й забезпечення виконання вимог законодавства в цій сфері. Як на один із таких дефектів автор указує хаотично- періодичну зміну назв цих органів [24, с. 15]. Отже, увага вищих керівних органів зосереджується не на внутрішній організації функціонування органу управління заповідною справою, а на її зовнішніх характеристиках.

Реформаторський досвід системи управління заповідною справою незалежної України засвідчив як позитивні, так і негативні тенденції.

Основний масив законодавства, яким передбачалося поліпшення управління заповідною справою, так і не виконав свої завдання. Так, Указ Президента «Про додаткові заходи щодо розвитку природно-заповідної справи в Україні» від 14.08.2009 р. № 611 зобов'язав кабінет Міністрів України в тримісячний строк із дня прийняття Указу забезпечити передання в установленому порядку в підпорядкування Міністерству екології та природних ресурсів України установ Пзф загальнодержавного значення, що перебувають в управлінні Державного комітету лісового господарства України [25]. Звичайно, минуло 6 років і більшість установ природно-заповідного фонду дійсно були передані до підпорядкування Міністерству, але деякі з них усе ще залишаються в безпосередньому підпорядкуванні Державному агентству лісових ресурсів, що свідчить про невиконання в повному обсязі зазначеного Указу.

Безсумнівно, природно-заповідний фонд є цінністю Українського народу, який треба ретельно охороняти й захищати. Для реалізації цього положення повинна бути налагоджена якісна та ефективна система управління заповідною справою, яка обере Європейський вектор розвитку й наблизить до Всеєвропейської екологічної мережі.

заповідний державний управління природний

Список використаних джерел

1. Про Загальнодержавну програму формування національної екологічної мережі України на 2000-2015 роки : Закон України від 21 вересня 2000 р. № 1989-Ш // Офіційний вісник України. - 2000. - № 43. - Ст. 1817.

2. Концепція Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року, схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 08 лютого 2006 р. № 70-р // Офіційний вісник України. - 2006. - № 6. - Ст. 315.

3. Дуднікова І.І. Концепція заповідної справи: сутність, значення, основні тенденції становлення і формування / І.І. Дудніко- ва // Гуманітарний вісник Запорізької державної інженерної академії. - 2012. - № 50. - С. 231-242.

4. Дребот О.І. Система державного управління природно-заповідним фондом України та її регіонів / О.І. Дребот // Регіональна економіка. - 2011. - № 4. - 240 с.

5. Заповідна справа. Практикум : [навчально-методичний посібник для виконання практичних робіт студентами денної та заочної форми навчання спеціальності 6.040106 «Екологія, охорона навколишнього середовища та збалансоване природокористування»] / укладачі: доц. О.В. Мудрак, доц. Г.І. Кравчук, аспір. Ю.А. Єлісавенко, ст. викладач М.А. Дзюмак. - Вінниця : ВНАУ 2011. - 96 с.

Размещено на Allbest.ru