Сохранение экосистем бассейна озера Байкал и байкальской природной территории

Из лесных горно-таежных природных комплексов максимально представленными являются различные варианты лиственничных лесов как наиболее распространенных в бассейне Байкала. Следует отметить адекватный природоохранный режим в отношении этих групп экосистем благодаря их достаточному присутствию в границах всех российских заповедников в пределах бассейна. В монгольских СОТ в наибольшей степени представлены лиственнично-кедровые и остепненные лиственничные с травяным покровом леса. Эти же две группы широко представлены и в монгольских национальных парках, а в российских национальных парках - в основном лиственничные мохово-багульниковые леса.

В связи с широким распространением горно-котловинного рельефа равнинные леса в меньшей степени представлены как в целом в бассейне Байкала, так и на ООПТ. Они в основном встречаются в западной части Байкало-Ленского заповедника (бассейн реки Лена), и незначительно их сосновые варианты - в Баргузинском и Джергинском заповедниках. Соответствующая картина наблюдается в прилегающих с юга к Байкало-Ленскому заповеднику национальном парке Прибайкальский, и к Баргузинскому заповеднику - национальном парке Забайкальский. Сосновые леса с рододендроном даурским включены в состав 17 заказников, а в Иркутном (прилегает к бассейну), Кижингинском, Прибайкальском, Узколугском, Улюнском, Алтачейском, Кочергатском и Энхэлукском они занимают значительную площадь, причем в трех последних - более половины площади ООПТ. Исключением из благоприятной обстановки в целом с лесами бассейна является только тип пойменных лиственничных лесов в сочетании с елью и пихтой из-за невысокой их распространенности. Они входят в границы только трех ООПТ на северо-восточном побережье Байкала - Баргузинского заповедника, Забайкальского национального парка и Фролихинского заказника.

Кедровые леса различных модификаций, а также типичные сосновые леса охвачены заповедным режимом достаточно, но уникальные сообщества сосновых травянистых лесов на песках сохраняются в меньшей степени. Эти леса обычно занимают разрозненные небольшие участки, поэтому их сложно охватить природоохранным режимом. Пока они встречаются в Байкало-Ленском заповеднике (во внебайкальской его части), на перешейке полуострова Святой Нос в границах Забайкальского национального парка и в Прибайкальском заказнике. Остались вне ООПТ наиболее интересные проявления этого особого типа природных комплексов на юге Бурятии в приграничных с Монголией районах.

Таблица 2. Представленность групп экосистем в границах ООПТ бассейна озера Байкал

Особо следует остановиться на лесостепных экотонах, в том числе на экспозиционной лесостепи. Как уже было показано выше, именно эта группа природных наземных сообществ обладает наиболее высокими показателями биоразнообразия в регионе (Люри, 1989; Банникова, 1980), но, как показывает анализ, лесостепи в наименьшей степени сохраняются в границах бассейна озера Байкал. В российской части эта группа включена в состав ООПТ крайне незначительно, а в монгольской части бассейна - небольшую площадь занимает в национальных парках Хангайн нуруу и Хорго, и широко представлена в виде экспозиционных вариантов в национальном парке Тэрэлж, что крайне недостаточно для уверенного сохранения.

Степные природные комплексы включены в состав ООПТ в несколько большей степени, чем лесостепи. Многие из них входят в состав заповедников (и строго охраняемых территорий Монголии) и национальных парков. Горные варианты вошли в состав СОТ Богдхан уул и Отгон Тэнгэр (прилегает к бассейну), а также в национальных парках Ноен Хангай, Тарвагатай нуруу, значительно в Хустайн нуруу, Хангайн нуруу, Хорго и во всех трех природных резерватах Монголии, и в меньшей степени в национальном парке Тэрэлж.

Варианты равнинных и сухоложных степей встречаются в составе ООПТ реже. Разнотравно-типчаковые степи отмечены в национальных парках Прибайкальский (ареал оторван от основного распространения) и Ноен Хангай, а также в заказнике Тугнуйский. Ирисово-луговые встречаются также в Прибайкальском национальном парке (ареал оторван от основного распространения), в заказниках Алтачейский, Ангирский и Боргойский. Степи злаково-тырсовые есть в национальных парках Хангайн нуруу в долине реки Орхон - правого притока Селенги, в Хустайн нуруу, и, кроме того, составляют половину площади Тугнуйского заказника. Злаковые степи с включением караганы значительно присутствуют только в монгольских ООПТ в природных резерватах Бат хаан и Хогно хаан, и в небольших количествах в национальном парке Хустайн нуруу, причем в природном резервате Хогно хаан наблюдается их опустыненная форма. Группы степных литофильных экосистем с различными видами полыней входят в состав Боргойского и Улюнского заказников и в меньшей степени - Тугнуйского, кроме того, они занимают небольшую часть этих ООПТ.

Луговые, как правило, долинные и низинные сообщества, благодаря своему в целом интразональному характеру и широкому распространению, представлены в ООПТ в достаточной степени. Тем не менее, их остепненные варианты встречаются только в 4 ООПТ: национальные парки Ноен Хангай, Хорго, заказники Ивано-Арахлейский и Тугнуйский, а с проявлениями процессов засоления - в трех: Прибайкальском и Тугнуйском заказниках и природном резервате Хогно хаан.

В целом бассейновый подход позволяет выявить неравномерное распределение ООПТ в границах бассейна Байкала и недостаточный охват природоохранным режимом различных типов наземных экосистем. Наиболее ценные с точки зрения биоразнообразия лесостепи, и в том числе и экспозиционные, в ООПТ представлены слабо; подгольцовый пояс заповедан только вокруг Байкала и на периферии бассейна в монгольской части; побережье озера Байкал сохраняется достаточно, за исключением северной части берега и юга озера.

Глава 2. Территориальная охрана природы на байкальской природной территории

Известно, что границы природных территорий и территорий, формируемых административно-территориальным делением, зачастую пространственно не совпадают. В современных условиях получили распространение два подхода к реализации территориальной охраны природы в системе особо охраняемых природных территорий:

- бассейновый подход, опирающийся на биотическое и ландшафтное разнообразие региона с границами по водораздельным хребтам;

- административный подход, основанный на единых институциональных и экономических пространствах в пределах территориально-административных единиц.

В научной литературе в достаточной мере представлены работы по организации территориальных систем ООПТ, опирающиеся на бассейновый подход, что объясняется желанием максимально использовать в заповедном деле принцип единства природной территории. Такой подход использован в первой главе для учета разнообразия экосистем и ключевой их составляющей - биотического разнообразия. В рамках бассейнового подхода только при относительно равномерном распределении ООПТ по природным комплексам возможна репрезентативность всех групп экосистем в составе ООПТ.

Подавляющая часть исследований посвящена организации систем ООПТ в субъектах РФ, что связано с общей системой управления охраняемых территорий регионального и местного значения, едиными для административных единиц законодательными и экономическими условиями. Такие работы выполнены Ю.А.Дарманом в Амурской, Т.А.Стрижовой с соавторами в Читинской областях, Ю.И.Берсеневым в Приморском и В.А.Соколовым с соавторами в Красноярском краях, Л.В.Шматковой и А.А.Николаевым в республике Саха (Якутия) и А.Б.Иметхеновым в Бурятии. Административный подход при анализе территориальной охраны природы не всегда учитывает типичные и наиболее распространенные в регионе экосистемы, что достигается в бассейновом подходе, и акцент делается на сохранении в основном уникальных и редких сообществ, о чем свидетельствуют создаваемые в субъектах РФ собственные «Красные книги» - перечни редких видов животных и растений.

В работе детально рассматриваются два примера административного подхода в территориальной охране природы, так как изучаемые административно-территориальные субъекты частично входят в бассейн Байкала: сравнение систем ООПТ Иркутской области и Красноярского края, а также единственного в России национального парка в границах одноименного административного района - Тункинского.

Сравнительный анализ функционирования систем ООПТ в Красноярском крае и Иркутской области базируется на сходстве природных и социально-экономических условий в этих регионах. Основные особенности такого сходства следующие: сравнительно большая площадь регионов, в том числе и площадь нетронутых природных территорий; широтная однородность природных условий Иркутской области и Красноярского края; исторически сложившееся освоение территорий, проходившее по долинам крупных рек, которое продолжается и в настоящее время на базе крупных промышленных узлов - Канско-Ачинского в Красноярском крае и Иркутско-Черемховского в Иркутской области, включающие открытые угольные разработки, добычу леса, гидроэнергетику.

В Красноярском крае сразу после появления Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (1995) был принят региональный закон «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае», причем в развитие федерального законодательства в нем были определены следующие новые категории ООПТ краевого и местного значения: государственные природные микрозаповедники, государственные природные микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции, зеленые зоны, охраняемые водные объекты, водоохранные зоны, городские леса и городские парки. Предусмотрены создание так называемой Дирекции ООПТ при администрации Красноярского края с функциями охраны региональных ООПТ, разработка и утверждение «Схемы развития и размещения ООПТ» в крае. В Иркутской области региональный закон об ООПТ был принят только в 2008 году, причем в нем перечисляются категории ООПТ, указанные в федеральном законе, не определена система управления ООПТ области. Таким образом, Иркутская область пока не может учесть свои особенности и создать обоснованную и эффективную сеть ООПТ.

Система управления ООПТ регионального значения также имеет существенные различия. В Иркутской области заказники регионального значения до недавнего времени не были переведены в подчинение региональной исполнительной власти и до сих пор не финансируются. В Красноярском крае деятельность заказников сразу после принятия закона об ООПТ подчинена специально созданной Дирекции ООПТ администрации Красноярского края с финансированием из бюджета края. Планирование и развитие системы ООПТ в рассматриваемых субъектах РФ разнонаправлены. В ходе реализации красноярской Схемы развития системы ООПТ из перечня запланированных 55 ООПТ организованы семь (3 комплексных заказника, 3 биологических заказника, а также 1 биологическая станция), готовы проекты для 11 ООПТ, зарезервированы земли для 16 ООПТ (2 природных парков, 1 комплексного заказника, а также 8 биологических заказников), внесены изменения - не будут созданы 3 биологических заказника в связи с отрицательным отношением местного населения. В Иркутской области в 2003 году закрыт заказник Куртунский; принято решение районной думы Казачинско-Ленского района «Об утверждении Проекта природного парка «Лебединые озера» на территории Казачинско-Ленского района»; муниципальными властями и научными организациями были предложены для организации 33 ООПТ основных категорий: 14 природных парков, 3 комплексных заказника, 5 биологических заказников, 11 территорий, требующих срочного резервирования земель.

Сравнительный анализ выявляет явную тенденцию сохранения животного мира при организации новых ООПТ в Красноярском крае, не обеспечивая сохранение растительных сообществ, развитие рекреационных ресурсов для туризма и активного отдыха. В Иркутской области очевидна необходимость перехода к созданию планируемых ООПТ, определению механизмов предварительного резервирования земель, сбалансированию планов развития территориальной охраны природы не только на «байкальской», но и на остальной части региона. Результаты сравнительного анализа использовались в разработанной Институтом географии СО РАН в 2006 году альтернативном варианте регионального закона об ООПТ в Иркутской области и при создании «Схемы развития системы особо охраняемых природных территорий Иркутской области» и прилагающейся к ней карты «Особо охраняемые и предлагаемые к охране природные территории Иркутской области» в масштабе 1:1000000 (Лямкин, Калихман и др., 2006). бассейн озеро байкал природный

В наиболее радикальном виде административный подход в системе ООПТ представлен в Тункинском национальном парке (ТНП). Этот парк является единственным в России, организованным в пределах административных границ одноименного района Республики Бурятия. За более чем 15 лет существования ТНП не были получены свидетельства возможности территориальной охраны природы в условиях совмещения границ административного района: объективные показатели состояния ТНП и реализуемое развитие территории при неизменности фундаментальных задач сохранения, поддержания и восстановления природных систем. Организация ТНП в административных границах района привела к так называемым институциональным противоречиям или наложениями. Для ТНП противоречия сводились не только к невозможности реализации федерального закона об ООПТ, декларирующего, что «Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности» (ст.12, п.5), то есть вся территория Тункинского района с возникновением парка должна была стать федеральной, несмотря на присутствие в его границах поселков и сельскохозяйственных предприятий, а также частных земель (например, фермерские хозяйства и ставшие акционированными курорты). Таким образом, ТНП полностью лишен возможности оптимального сохранения природной среды, а граждане района существенно ограничены в конституционном праве на частную собственность и уже длительное время не имеют возможности не только получить в собственность земельные участки по месту проживания, но даже приватизировать собственное жилье. Наиболее приемлемым для двух конкурирующих субъектов землепользования, действующих в одних границах, может служить разделение земель на земли района и парка, с включением в состав последнего участков, наиболее ценных с точки зрения сохранения биотического и ландшафтного разнообразия, а также рекреационного использования, прилегающих к Тункинскому району. Этот процесс должен сопровождаться обязательным выводом из состава парка интенсивно используемых земель сельскохозяйственного назначения и населенных пунктов для нормализации экономического развития района.

Логика совмещения административных границ района и парка весьма существенно отразилась на охвате природных территорий, тесно примыкающих к границам парка. Крайне важными с точки зрения заповедания и ценными для сохранения биотического разнообразия являются прилегающие к парку участки Окинского и Закаменского районов: северный склон Тункинских гольцов, частично Китойские гольцы и южный склон Хангарульского хребта. Названные участки также важны для эффективного сохранения редких видов животных (в первую очередь широкоареальных и мигрирующих видов, таких как снежный барс и северный олень) и для повышения биосферной роли планируемой трансграничной охраняемой территории «От Хубсугула до Байкала», так как они соприкасаются с «зоной заповедного ядра» национального парка «Хевсгел» в Монголии. Предложенный в работе вариант ТНП является более эффективным для природоохранной и туристкой деятельности парка, поскольку позволяет расширить его природоохранное «ядро» и возможности рекреационного обслуживания посетителей на сопредельных территориях Окинского и Закаменского районов Бурятии, а также снять противоречия радикального административного подхода.

Эффективным способом ухода от административных границ является организация трансграничных охраняемых природных территорий (ТГОПТ). В процессе создания ТГОПТ самыми труднопреодолимыми являются границы между административными единицами внутри государств, особенно в Сибири. Как показывает практика, идеи организации трансграничных межгосударственных ООПТ, несмотря на все трудности согласований, вполне реализуемы. Межгосударственные границы более преодолимы, чем межсубъектные. Это объяснимо в рамках известного противоречия иррациональной (внеэкономической) идеологии заповедания на глобальном уровне и необходимостью экономического развития на региональном уровне. Государства - это территории административного деления мирового уровня, поэтому договоренности в этом случае достигаются относительно легко.

В границах бассейна озера Байкал предложено создание трех ТГОПТ, показанных на рис. 6, из которых две являются труднодоступными, горными, находящимися на водоразделе бассейна, а одна призвана сохранять приселенгинские степи, активно использующиеся в хозяйственной деятельности, располагающиеся в среднем течении реки Селенги:

1. ТГОПТ «Хентей-Чикойское нагорье» на востоке бассейна. С российской стороны эта территория включает действующие заповедник «Сохондинский» и заказники «Буркальский», «Ацинский», планируемый национальный парк «Чикойский» (Читинская область). С монгольской стороны включаются действующие охраняемые природные территории: строго охраняемые территории Хан Хэнтий и Богдхан уул, национальные парки Тэрэлж и Хустайн нуруу (аймаки Тов и Хентий). Могут включаться прилегающие к бассейну Байкала - в Монголии кластерный национальный парк «Онон Балж», а также природный резерват «Нагал хаан», а в России созданный в конце 2003 года региональный заказник «Горная степь» в Кыринском районе Читинской области, граничащий с территорией национального парка «Онон Балж» (вне бассейна Байкала). Особую значимость ТГОПТ «Хентей-Чикойское нагорье» придает история этих мест как родины Чингисхана, типичный для этих мест переход от горной тайги к горной степи, свойственные этой части Азии участки так называемой «экспозиционной лесостепи», ареал распространения особой популяции чикойского соболя и самая высокая плотность копытных.

2. ТГОПТ «От Хубсугула до Байкала» в западной части бассейна с включением следующих охраняемых природных территорий: строго охраняемая территория «Хорьдол Сарьдаг» и заповедник «Байкальский», национальные парки «Хевсгел» и «Тункинский». Буферными территориями являются заказник «Иркутный» (прилегает к бассейну Байкала), планируемые природные парки Слюдянского района Иркутской области, Окинского (вне бассейна) и Закаменского районов республики Бурятия, а также планируемые в монгольской части бассейна природные резерваты «Шишхэд-Тэнгис голын сав», «Архан буурал-Бадарын нуруу», «Их Тунэл-Эмгэд овгод», «Шаргын адаг-Жар хярууны бэлчир», «Тэрхэн цагаан уул», «Ногоон нуур-Гуна ямаат», «Халхан булнай» и памятник «Буст нуур».

3. ТГОПТ «Селенга» в среднем течении реки Селенга. Результаты исследований показывают недостаточность сохранения степных и лесостепных экосистем Евразии. В российской незалесенной части бассейна степные ООПТ представлены только одним Боргойским заказником, заказники Алтачейский и Тугнуйский размещены на некотором отдалении от границы, а Ацульский и Таглейский заказники прекратили свою деятельность. В Монгольской части на среднем течении Селенги пока организована одна охраняемая территория - национальный парк «Зэд-бутелийн нуруу». В состав войдут планируемые в Монголии национальный парк «Тужийн нарс», природные резерваты «Намнан уул», «Ханжаргалант уул», «Товхохаан уул». В российской части в состав ТГОПТ войдут планируемые природные парки «Междуречье» (между устьями рек Чикой и Хилок) и «Таглей» (на месте бывшего одноименного заказника).

Принятие первого и пока единственного федерального закона о природном объекте - закона «Об охране озера Байкал» - знаменует переход к новой природоохранной парадигме на определяемой законом Байкальской природной территории. В свою очередь, особый статус БПТ обусловлен включением озера Байкал в перечень объектов всемирного природного наследия ЮНЕСКО в 1996 году и, связанным с этим последующим принятием закона о Байкале в 1999 году, а также международными конвенциями, ратифицированными Правительством РФ и другими законодательными и нормативными актами.

В соответствии с законом о Байкале БПТ определяется следующим образом: «Байкальская природная территория» - территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него.

Принятие закона и определение БПТ предусматривают формирование новых научных представлений и обоснование новых методов исследований экосистем, биотического и ландшафтного разнообразия. В целом эти задачи составляют новое научное направление в изучении БПТ, хотя и не выводят нас за общепринятые пределы соответствия территориальной формы охраны природы основному предназначению охраняемых территорий, направленному на сохранение, поддержание или восстановление природных систем. Несмотря на очевидную рамочность и сохраняющуюся декларативность ключевых статей, закон о Байкале впервые открывает возможности выхода за пределы ограничений и противоречий, обусловленных обязательным учетом либо административных границ, либо границ водосборного бассейна озера Байкал в организации природоохранной деятельности.

Впервые в России появляется возможность преодолеть недостатки обоих подходов - бассейнового и административного - в организации систем ООПТ в условиях создания принципиально новой системы территориальной охраны природы на БПТ. С одной стороны, есть природная территория, ключевые участки биотического и ландшафтного разнообразия которой требуют сохранения, с другой - эта природная территория имеет единые законодательные установления и возможность единого или сходного управления.

Выше неоднократно подчеркивалась неоднородность размещения ООПТ основных категорий в пределах бассейна озера. С одной стороны, это кажется недостатком существующей системы территориальной охраны природы с точки зрения «административного» и «бассейнового» подходов, требующих относительно равномерного распределения ООПТ с целью организации соответственно «в каждой административной единице или в каждом природном комплексе своего заповедника». С другой стороны - эта неоднородность максимально отражает логику экологического зонирования БПТ, выделяющего: центральную экологическую зону (ЦЭЗ), буферную экологическую зону (БЭЗ), экологическую зону атмосферного влияния (ЭЗАВ).

На рисунке 7 показаны ООПТ в пределах БПТ по состоянию на начало 2006 года, нумерация которых соответствует табл. 3.

Именно в ЦЭЗ БПТ находится основное число наиболее значимых по категории и природоохранному режиму ООПТ (заповедники и национальные парки). Наименьшее число ООПТ расположено в ЭЗАВ, являющихся по статусу заказниками, и здесь в большей степени значимо сохранение лесных массивов с целью уменьшения переноса промышленных выбросов, а также улучшение промышленных технологий. В БЭЗ основной задачей с точки зрения общей структуры БПТ становится сохранение качества поступающих в Байкал вод, что требует сохранения природы в истоках рек, в том числе и с помощью организации ООПТ, а также снижение загрязнения вод бытовыми и хозяйственными сбросами.

Таблица 3. Перечень и краткая характеристика ООПТ в пределах БПТ, функционирующих по состоянию на начало 2006 года

Примечание: * - в этом году стал заказником федерального значения; ** - в этом году стал биосферным заповедником; *** - включение в экологические зоны БПТ представлено по последнему варианту зонирования.

Сокращения: Экологические зоны БПТ: ЦЭЗ - центральная экологическая зона, БЭЗ - буферная экологическая зона, ЭЗАВ - зона атмосферного влияния; Субъекты РФ: РБ - Республика Бурятия, ИО - Иркутская область, ЧО - Читинская область, УО БАО - Усть-Ордынский Бурятский автономный округ

Таблица 4. Доля ООПТ в экологических зонах БПТ

Таким образом, сохранение природных комплексов, биотического и ландшафтного разнообразия в пределах БЭЗ и ЭЗАВ не являются столь приоритетными с точки зрения главной задачи зонирования БПТ - сохранения озера Байкал и его ближайшего окружения. В табл. 4 приведены соотношения площадей экологических зон БПТ и ООПТ.

Важно отметить, что природоохранная парадигма БПТ базируется на идеях территориальной дифференциации, наиболее полно представленных в «Территориальной комплексной схеме охраны природы бассейна озера Байкал» (ТерКСОП Байкала) (1990) и на идеях сочетания рационального природопользования и сохранения природной среды, отраженных в «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Функциональное зонирование еще в ТерКСОП Байкала предусматривало три зоны охраны с регламентацией в границах каждой из них режима природопользования и хозяйственной деятельности. В новой природоохранной парадигме эта идея способствует устойчивости или стабильности всей структуры зонирования, что, по сути, весьма близко к системам построения так называемого «экологического каркаса».

Экологический каркас включает природную и антропогенную части. Обычно природными «ядрами» являются строго охраняемые природные территории (например, заповедники и заповедные зоны национальных парков), которые могут быть связаны между собой иными ООПТ. Центрами антропогенной части являются города, промышленные узлы и, соответственно, связывающие их коммуникационные структуры или существенно измененные сельскохозяйственные угодья (пашни). Обе части экологического каркаса в месте наложения образуют территории ограниченного природопользования или менее строгого заповедания природных комплексов (традиционного природопользования, охранные (буферные) зоны ООПТ, частично сельскохозугодья - пастбища, сенокосы).

В новой парадигме территориальная охрана природы на БПТ, формально используя определенную в ТерКСОП Байкала структуру зонирования, смещает акцент с регламентации режимов природопользования на регламенты сохранения состояния природной среды в экологических зонах. Теперь уровни состояния природной среды и усиления режима охраны (ранее ограничений природопользования) ступенчато изменяются от периферии БПТ к ее центру. Структура экологических зон может быть определена как центростремительная или уровневая, имеющая направленность от границ антропогенного влияния к озеру Байкал и окружающему его ядру заповедания, где основанием природоохранного каркаса становится экологическое зонирование БПТ с границами внешних ЭЗАВ, БЭЗ и внутренней ЦЭЗ, а в природоохранную часть каркаса включаются ООПТ, причем ключевой является система заповедников и национальных парков в ЦЭЗ БПТ.

Следуя закону о Байкале можно выделить две главные цели создания БПТ:

- сохранение уникальной экосистемы озера Байкал и чистоты его воды;

- сохранение ООПТ международной категории - объекта всемирного природного наследия «Озеро Байкал», который включает помимо акватории озера Байкал его ближайшее окружение с собственным биотическим и ландшафтным разнообразием.

Для достижения первой цели основными задачами становятся:

- сохранение чистоты вод, поступающих в Байкал, где задача ложится в основном на БЭЗ БПТ, а также частью в ЦЭЗ БПТ (небольшие водотоки ближайших обращенных к Байкалу хребтов);

- сохранение чистоты воздуха, загрязняемого территорией-донором воздушных поллютантов ЭЗАВ, двумя заводами на Байкале и реке Селенге, то есть в ЦЭЗ БПТ (БЦБК и СЦКК), котельными Слюдянки и Северобайкальска;

- сохранение экосистемы Байкала, подразумевающее сохранение составляющих ее ценозов, их сочетаний, отдельных видов и их сообществ, а также редких, уникальных и эндемичных видов, что подразумевает организацию специальных аквальных ООПТ на Байкале, которых сейчас нет, а также регулярный мониторинг.

Для достижения второй цели основными задачами становятся:

- поддержание ситуации «поляризации экосистем» с разделением на участки допустимого использования и сохранения природных ресурсов;

- оптимизация системы ООПТ в центральной экологической зоне БПТ;

- развитие рекреационной и туристской деятельности, для обеспечения технологичного доступа к Байкалу.

С точки зрения названных целей и необходимых для их достижения задач следует признать, что существующая сеть ООПТ в целом соответствует природоохранной парадигме БПТ и является оптимальной в противовес каркасным построениям, базирующимся на бассейновом и административном подходах.

Таким образом, с появлением нового подхода к территориальной охране природы на предусмотренной законом БПТ появляются возможности более эффективного решения многих природоохранных задач региона, поскольку удается:

- избежать территориальных противоречий, связанных с проблемой совмещения природных и административных границ;

- принять или согласовать единые и/или сходные законодательные установления;

- применять единый или сходный менеджмент на ООПТ территории;

- дифференцировать оценки уровней воздействий в соответствии с территориальным планированием.

Результаты анализа особенностей размещения и статуса ООПТ в границах БПТ свидетельствуют об устойчивости структуры экологического каркаса БПТ, направленного от границ антропогенного влияния к озеру Байкал и окружающему его ядру заповедания, и подтверждают правомерность придания БПТ в рамках закона о Байкале статуса принципиально нового институционального образования. Опыт наложения на природную территорию общих или сходных институциональных условий с целью оптимизации территориальной охраны природы, позволяет признать Байкальскую природную территорию модельной и использовать этот опыт в других регионах России, когда рассматривается деятельность ООПТ различных категорий и статуса в составе нескольких субъектов РФ и при необходимости общего управления природной территорией вне административно-территориальных границ.

Глава 3. Функциональная модель развития территориальной охраны природы на байкальской природной территории

Появившееся в Федеральном законе «Об охране озера Байкал» ключевое понятие БПТ становится парадигмой, позволяющей перейти к формированию новых представлений о территориальной охране природы и экономике природопользования. Необходимо выделить институциональную и экономическую составляющие в новой модели. На БПТ известна единственная и ограниченная схема принятого на уровне исполнительной власти обоснования по возмещению связанных с сохранением биоразнообразия затрат с учетом так называемого «Байкальского фактора» в виде дотаций на развитие экономики и социальной сферы Республики Бурятия (Бардаханова и др., 2001). Хотя в экономике природопользования подобные задачи находят научно обоснованное решение в рамках представлений об экстерналиях (внешних эффектах), а также факторах «внешних (экстернальных) издержек» для общества и будущих поколений (Коуз, 1993; Бобылев, Ходжаев, 2003).

Институциональная составляющая модели. Принятие закона о Байкале являлось обязательным условием Конвенции о всемирном наследии ЮНЕСКО, которое предполагает единое юридическое и управленческое поле для эффективного функционирования и надлежащего сохранения ООПТ международного уровня - объектов всемирного природного наследия, к которым был отнесен и ОВПН «Озеро Байкал». Выше было представлено понятие Байкальской природной территории, определенное этим законом, в котором содержатся недостаточно согласованные положения, три из которых необходимо выделить.

К первому несоответствию можно отнести тот факт, что определение БПТ не позволяет связать его с границами ОВПН «Озеро Байкал». Очевидно, что ОВПН «Озеро Байкал» и БПТ различные территории, хотя первичной задачей закона о Байкале являлась регламентация управления объектом природного наследия большой площади, сложной административной структурой и сложившейся системой использования природных ресурсов.

Вторым несоответствием кажется недостаточная обоснованность перечня территорий, входящих в состав БПТ. Непонятно является ли этот перечень территорий необходимым, но допускающим дополнения к этому обязательному списку, или же заведомо достаточным и обязательным для выделения БПТ. Такая ситуация допускает неоднозначность интерпретации определения БПТ, и, как следствие, затягивание начала реализации закона «Об охране озера Байкал». Продолжавшаяся 7 лет дискуссия в основном касалась соотношения границ центральной экологической зоны БПТ и ОВПН «Озеро Байкал» и выразилась в предложении пяти вариантов границы ЦЭЗ БПТ.

Третьим несоответствием является упоминание о «водосборной площади в пределах территории Российской Федерации». Российская часть бассейна озера Байкал состоит из двух участков, причем наименее известный, небольшой участок расположен в районе истоков реки Дэлгэр-Мурен в Туве, хотя далее река протекает по Монголии, впадая в Селенгу. Эта неточность, важная с точки зрения географии, никак не учитывается ни в самом законе о Байкале, ни в разрабатываемых к нему нормативных и подзаконных актах.

Институциональной основой функционирования ООПТ является федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (1995). ООПТ в границах БПТ представлены почти всеми основными категориями, перечисленными в этом законе, кроме того, как уже упоминалось, на БПТ расположена ООПТ международного статуса - ОВПН «Озеро Байкал». Ратификация Россией Конвенции ЮНЕСКО о всемирном наследии, принятие закона о Байкале, а также упоминание в федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002), что «особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия...», позволяют считать ОВПН «Озеро Байкал» особо охраняемой природной территорией международного значения, законодательно признанной в России. Тем не менее, отсутствие специального федерального закона «О всемирном и национальном природном наследии в России» позволяет структурам, лоббирующим промышленную экспансию в ресурсных отраслях Сибири, игнорировать факт существования ОВПН «Озеро Байкал».

Территориальное планирование ОВПН «Озеро Байкал» и связанная с ней территориальная охрана природы во многом определяется существованием и деятельностью в его границах ООПТ: 3 заповедников, 3 национальных парков, причем Тункинский парк входит в ОВПН частично, 6 заказников и 2 рекреационных местностей. Более 70% береговой линии относится к ООПТ. Кроме так называемых «земель ООПТ» в состав ОВПН входят земли различных категорий и разного уровня подчинения. В пределах ОВПН «Озеро Байкал» находится 4 города, 81 село, 10 поселков, 14 железнодорожных станций и 2 деревни. Следует правда отметить, что из упомянутых 111 населенных пунктов не включены в состав ОВПН территории всех 4 городов (Байкальск, Северобайкальск, Слюдянка и Бабушкин) и поселка Култук, так как их земли не являются «природным наследием». В этом главное отличие ЦЭЗ БПТ от ОВПН «Озеро Байкал», имеющих общие внешние границы, которое не всегда отмечается при анализе этих территориальных образований.

ОВПН «Озеро Байкал» является чрезвычайно сложным объектом для осуществления своей основной цели - территориальной охраны природы. Поэтому при рассмотрении институциональных особенностей БПТ, включая ОВПН «Озеро Байкал», необходимо учитывать проблемы легитимизации землепользования, связанные с недостаточностью нормативно-правовой базы для применения Земельного и Градостроительного кодексов. Например, один и тот же участок может одновременно находиться в сфере законных интересов и контроля лесного ведомства, охотничьего хозяйства, муниципального образования, туристской фирмы и ООПТ.

Подобное институциональное противоречие является первой особенностью БПТ и действующих ООПТ в рассматриваемой функциональной модели территориальной охраны природы. Разрешение противоречия вполне допустимо и возможно только на пути принятия эволюционных или последовательных действий.

Земли в границах ОВПН «Озеро Байкал» являются различными по категориям и статусу, в том числе и на охраняемых территориях, в первую очередь в национальных парках и заказниках. В частности, более 20% земель в границах ООПТ не относятся к категории «земли ООПТ». Институциональным недоразумением (заложенным в федеральном законе об ООПТ) можно считать ситуацию, когда ликвидация нескольких заказников в границах БПТ не ведет к сокращению площади земель охраняемых природных территорий, поскольку земли заказников обычно относятся к землям лесного фонда.

Следует особо отметить, что до сих пор не начинаются работы, требуемые в соответствии с новым земельным законодательством, по межеванию и государственной регистрации всех земель, входящих в ОВПН и ООПТ. В свою очередь, без этих процедур невозможно территориальное планирование и подготовка обоснований по переводу земель из одних категорий в другие для эффективного управления территориями конкретных ООПТ и ОВПН в целом. Обновленный в 2004 году федеральный закон «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» не упрощает процедуру перевода.

Поэтому второй институциональной особенностью БПТ и действующих ООПТ в рассматриваемой функциональной модели территориальной охраны природы можно считать возможность перевода земель из одних категорий (сельхозназначения, земли поселений, госземзапаса и др.) в другие категории (ООПТ, рекреационного назначения и др.), а также изменять статус земель (федеральный, региональный, местный или муниципальный).

Организация новых ООПТ подразумевает расширение возможностей территориальной охраны природы. Среди планируемых ООПТ приоритетной является категория «природные парки» (24 из 29 основных категорий ООПТ). Эта категория охраняемых территорий является наиболее распространенной в таких странах как США и Германия. Именно природные парки среди прочих планируемых ООПТ в границах ОВПН «Озеро Байкал» должны стать наиболее значимыми с точки зрения пространственной организации сохранения, восстановления и поддержания биотического и ландшафтного разнообразия, а также развития рекреационной и туристской деятельности. Природные парки - категория, которая в соответствии с федеральным законом об ООПТ наравне с национальными парками в наибольшей степени отвечает задачам дифференциации и планировочных решений на территории ООПТ для организации как природоохранного режима, так и сохранения и использования рекреационных ресурсов. В соответствии с этим законом на территориях природных парков выделяются функциональные зоны, и данная категория ООПТ позволяет провести более гибкое планирование охраны и использования земель охраняемой территории, быть более компактными и управляемыми в сравнении с национальными парками, а также иметь собственную администрацию в отличие от заказников и памятников природы.

Таким образом, следующие характеристики природных парков, позволяют отнести их к третьей институциональной особенности деятельности ООПТ в рассматриваемой функциональной модели территориальной охраны природы на БПТ: компактность и ограниченность территории, односвязность территории с охватом наиболее сохранившихся ценных природных участков, гибкость в управлении и территориальном планировании, направленность на развитие рекреационной и туристской деятельности.

Предложены обоснования для организации и зонирования природных парков «Хакусы», «Слюдянские озера», «Ярки», «Куркулинский» на побережье Северного Байкала, «Утулик-Бабха» в наиболее посещаемой части Южного Байкала, «Посольский Сор» к югу от дельты Селенги, «Природного парка города Ангарска» в одной из промышленных зон и «Витязь» в юго-восточной части ЭЗАВ БПТ.

Приоритетным направлением развития рекреационной и туристской деятельности, сохранения рекреационных природных ресурсов является организация рекреационных территорий (РТ) - участков побережья вне ООПТ, используемых в рекреационных целях. В целом, все земли РТ должны разделяться на две категории: первая - места стационарного рекреационного использования или постоянного пребывания отдыхающих и посетителей, вторая - территории временного пребывания (территории для туристских маршрутов, экологических троп, терренкуров, интересных для посещения объектов, пляжей, кратких остановок и стоянок на оборудованных для этого площадках и т.п.). Такое разделение положено в основу перечня из 56 рекреационных территорий вокруг озера Байкал, обоснование которого приводится в работе А.Н.Антипова и Т.П.Калихман (2005) и на базе которой выделены первоочередные рекреационные территории в Государственном докладе «О состоянии озера Байкал и мерах по его охране в 2005 году».

Таким образом, в основании предлагаемой институциональной части функциональной модели должно быть положение о признании состояния на БПТ институциональной стабилизации и переходных процессов (Норт, 1997). Как следствие, с 1995 года (время принятия Федерального закона об ООПТ) на БПТ не было создано ни одной ООПТ высокого уровня, несмотря на многочисленные предложения и инициативы.

Вторым по значимости положением модели является признание состояния «неопределенности земельной принадлежности», что связано с невозможностью реализации субъектами природопользования на БПТ прав собственности, пользования и аренды участков земель. Очевидным следствием этого положения становится отсутствие реальных механизмов перевода одних категорий земель в иные, купли-продажи земель, создания ООПТ на землях, выводимых из хозяйственного использования, появления земель рекреационного назначения. Появление работоспособных механизмов прямо зависит от скорости реализации процессов межевания и государственной регистрации земель в соответствии с земельным и градостроительным законодательствами.

Третье положение модели - развитие на БПТ территориальной формы охраны природы в виде природных парков, наиболее распространенной категории ООПТ в странах с устойчивой экономикой, и для которых уже существуют формальные институты в федеральном законе об ООПТ. Природные парки вместе с рекреационными территориями могут дополнить и сделать систему ООПТ на БПТ соответствующей современным требованиям обеспечения доступа на ОВПН «Озеро Байкал».

Экономическая составляющая модели. Обеспечение сохранения биоразнообразия на ООПТ в случае территориальной охраны природы не всегда поддается простой и однозначной оценке. Тезис о недопущении сокращения биотического и ландшафтного разнообразия, как общепринятый экологический императив, связанный с необходимостью передачи его от предыдущих поколений будущим, кроме обоснованных затрат требует также согласования территориальных экономических интересов. Это особенно наглядно проявляется на БПТ, логика формирования которой базировалась и на желании более полного учета экономических интересов всех природопользователей региона. Определенная законом о Байкале структура БПТ, выделяющая ЦЭЗ, БЭЗ и ЭЗАВ, в самом названии зон дает в общем виде представление о направленности и значимости интересов эколого-экономических субъектов природопользования в пределах территории.

Рассмотрение экономической составляющей функциональной модели развития территориальной охраны природы на БПТ следует начинать с двух основополагающих и исторически взаимосвязанных подходов к проблеме. Первым и наиболее полным по охвату задач этапом можно считать появление в 1990 году ТерКСОП Байкала, где впервые были сформулированы общие принципы зонирования и предложены общие границы схемы, а также границы прибрежной защитной полосы и водосборного бассейна озера. Второй подход связывается с очевидной симметрией по времени существования сети ООПТ в период союзного государства, и в современной (постперестроечной) России. Сравнение этих близких по продолжительности периодов позволяет перейти к базирующимся на экономических показателях оценкам возможностей развития системы ООПТ и территориальной охраны природы на БПТ. Основными особенностями формирования в пределах БПТ системы ООПТ федерального значения в обозначенные периоды стали:

- в 70-е годы (после резкого сокращения системы ООПТ в 1951 и в 1961 гг.) созданы ООПТ с доминированием утилитарного подхода в заповедании: Байкальский (1969) и Сохондинский (1974) заповедники, а также заказники Буркальский (1978) и Кабанский (1967 - местного значения; 1974 - федерального значения);

- в середине 80-х годов и позже возникают ключевые для системы охраняемые территории федерального значения, такие как Байкало-Ленский (1986) и Джергинский (1992) заповедники, Прибайкальский (1986) и Забайкальский (1986) национальные парки, заказники Алтачейский (1966 - местного значения; 1984 - федерального значения), Фролихинский (соотв. 1976; 1988) и Красный Яр (соотв. 1994; 2000).

Важно отметить, что на границе периодов вошла в научный обиход и превратилась в глобальную парадигму «концепция устойчивого развития» с доминированием принципов охраны природы и природных ресурсов. Общемировые тенденции непосредственно отразились и на отечественной системе территориальной охраны природы, которая, при своей формальной высокой затратности и достаточном уровне контроля, экономически обеспечивалась по остаточному принципу.

Анализ экономической составляющей функциональной модели развития территориальной охраны природы на БПТ продолжает представленную выше институциональную составляющую. Важность и актуальность рассматриваемых в этих пунктах вопросов подчеркивается появлением распоряжения Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. № 1641-р об утверждении границ Байкальской природной территории и ее экологических зон.

Основные категории ООПТ являются природоохранными учреждениями государственного статуса, за исключением заказников местного значения. Такой статус учреждений подтвержден наличием законодательно закрепленного механизма полного или частичного изъятия этих территорий из хозяйственного использования, допускающего ограниченные и регламентированные исключения. Экономическая составляющая функциональной модели ООПТ базируется в первую очередь на их статусе государственных бюджетных организаций, решающих достаточно узкий и строго очерченный круг задач. В таких условиях возможности вовлечения основных категорий ООПТ в развивающиеся в стране рыночные экономические отношения, при сохранении положения бюджетных организаций, реализуются крайне индивидуально, осторожно и не становятся типичными в практике деятельности ООПТ. Поэтому главным в модели экономики охраняемых территорий БПТ остается бюджетное финансирование, которое обычно связывается с эффективностью деятельности ООПТ.

По данным МПР РФ в 2005 году финансирование ООПТ составило 809 млн рублей, в 2006 году из федерального бюджета выделено 983,5 млн рублей. За последние пять лет суммарное финансирование выросло более чем в два раза, хотя продолжает составлять по оценкам МПР только 66% от минимальной расчетной годовой потребности в финансировании текущего содержания государственных природных заповедников и национальных парков. Согласно сложившейся в последние годы системе бюджетного и внебюджетного финансирования охраняемых территорий, к 66% федеральной бюджетной составляющей добавляется 20% собственных средств, 6% - доля местных бюджетов, 6% приходится на гранты международных природоохранных фондов, 2% идет от спонсоров. Подобная экономическая модель деятельности ООПТ складывается и на БПТ, хотя доля грантов в период 2000-2005 годов была несколько выше, а местная поддержка была нерегулярной и не превышала 1-2%. Наиболее заметное влияние на деятельность ООПТ в пределах БПТ оказал Глобальный экологический фонд (ГЭФ) в период 2000-2004 годов, а также его проект «Сохранение биоразнообразия» РФ, Байкальский компонент. По этим программам, например, Прибайкальский национальный парк получил гранты на общую сумму: 2001 г. - 550,2 тыс. руб., 2002 г. - 74,7 тыс. руб., 2003 г. - 126,1 тыс. руб. Заповедники Баргузинский, Байкало-Ленский, Байкальский, Джергинский в этот же период по грантам ГЭФ получили более существенную поддержку - от 3 до 10 млн руб. (включая проекты, совместные с иными организациями).