Экологическое управление в Российской Федерации

В системе органов государственной власти в сфере экологического управления можно выделить:

1) органы общей компетенции (Президент РФ, Правительство РФ) - органы широкой компетенции, которая, в том числе, охватывает и вопросы экологического управления;

2) специально уполномоченные органы - органы государственной власти, специально созданные для осуществления государственных функций в сфере экологического управления;

3) иные органы, имеющие отдельные экологические функции - органы государственной власти, как правило, регулирующие смежные области общественной жизни (безопасность, охрана здоровья и т.п.), которые обладают отдельными функциями в сфере экологического управления.

Органы общей компетенции.

Президент Российской Федерации.

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он <...> обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (п. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ). Таким образом, Президент РФ, в том числе, является гарантом экологических прав человека и гражданина, закрепленных в статье 42 Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование органов государственная власти, включая органы экологического управления.

Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, издает указы и распоряжения. Среди Указов Президента РФ есть ряд актов в сфере экологического права, которые были рассмотрены в лекции "Источники экологического права". В частности, можно выделить Указ Президента РФ от 04.02.1994 №236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", которым реализуются его полномочия по определению основных направлений политики России.

Стратегические цели обеспечения экологической безопасности рассмотрены в разделе 8 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента РФ от 12.05.2009 №537.

Правительство Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (статья 114 Конституции РФ).

Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность (статья 12 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), включая и федеральные органы исполнительной власти в сфере экологического управления. Актами Правительства РФ утверждены положения о федеральных органах исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы (статья 13 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации").

Непосредственные полномочия Правительства РФ в сфере экологии и охраны природы закреплены в статье 18 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации":

§ обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

§ принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

§ организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

§ координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Федеральными законами Правительству РФ предоставлены полномочия по регулированию различных правоотношений в сферах охраны окружающей среды и рационального природопользования. Нормативные правовые акты в сфере экологического права включают значительный корпус актов Правительства РФ, ряд из них приведен в качестве примеров в лекции "Источники экологического права", со многими другими мы познакомимся в последующих лекциях.

Специально уполномоченные органы.

Федеральные органы исполнительной власти, специально уполномоченный в сфере экологического управления, будут подробно рассмотрены в разделе 3 этой лекции.

К специально уполномоченным органам можно отнести:

1. Министерство экологии и природных ресурсов РФ;

2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования РФ (находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов РФ);

3. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору РФ (находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов РФ);

4. Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды РФ (находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов РФ);

5. Федеральное агентство по недропользованию РФ (находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов РФ);

6. Федеральное агентство водных ресурсов РФ (находится в ведении Министерства экологии и природных ресурсов РФ);

7. Федеральное агентство лесного хозяйства РФ (находится в ведении Минсельхоза РФ);

8. специально уполномоченные органы субъектов РФ (например, в Челябинской области - Министерство радиационной и экологической безопасности Челябинской области).

Иные органы, имеющие отдельные полномочия в сфере экологического управления

Отдельные полномочия в сфере экологического управления имеются у ряда органов государственной власти:

1. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС РФ) в части предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

2. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации) - в части санитарно-гигиенического нормирования, экологии человека, надзора за состоянием среды обитания человека;

3. Министерство обороны РФ - в части экологического обеспечения Вооруженных Сил в целях сохранения и восстановления в ходе повседневной деятельности и боевой подготовки войск (сил) окружающей природной среды, а также снижения воздействия экологически неблагоприятных факторов на личный состав и объекты военной и социальной инфраструктур

4. и другие.

3. Общая характеристика федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов

Министерство экологии и природных ресурсов РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России, МПР РФ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса (при этом почему-то Рослесхоз передан из ведения МПР РФ в ведение Минсельхоза РФ), расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации утвержедно постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. № 404.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

МПР РФ самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

· порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование участками недр;

· порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса;

· порядок переоформления лицензий на пользование участками недр;

· классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых;

· методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых;

· порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью;

· форма бланка лицензии на пользование недрами;

· региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным;

· федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии в соответствии с законодательством Российской Федерации;

· порядок выдачи разрешений на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии в соответствии с перечнем должностей, утвержденным Правительством Российской Федерации;

· требования к составу и содержанию документов, касающихся обеспечения безопасности ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов и (или) осуществляемой деятельности в области использования атомной энергии, необходимых для лицензирования деятельности в этой области, а также порядок проведения экспертизы указанных документов;

· порядок организации и осуществления надзора за системой государственного учета и контроля ядерных материалов;

· требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и к ведению этого реестра;

· порядок оформления декларации промышленной безопасности опасных производственных объектов и перечень включаемых в нее сведений;

· порядок проведения технического расследования причин аварий, инцидентов и случаев утраты взрывчатых материалов промышленного назначения;

· порядок осуществления экспертизы промышленной безопасности и требования к оформлению заключения указанной экспертизы;

· перечень должностных лиц, осуществляющих государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений);

· форма декларации безопасности гидротехнических сооружений;

· порядок формирования и регламент работы экспертных комиссий по проведению государственной экспертизы деклараций безопасности гидротехнических сооружений;

· порядок ведения Российского регистра гидротехнических сооружений;

· порядок формирования и ведения дел при осуществлении государственного строительного надзора, требования, предъявляемые к включаемым в такие дела документам;

· требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду;

· технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требования по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию, порядок установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источников вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию;

· перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов;

· порядок проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников;

· порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

· инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух;

· методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

· правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами;

· критерии и порядок отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду;

· порядок учета в области обращения с отходами;

· порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов;

· инструктивно-методические документы по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду;

· правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений;

· положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения;

· нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения;

· перечень вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал;

· порядок регулирования численности объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты);

· форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира;

· инструкция о порядке организации и проведения государственного надзора за работами по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы;

· порядок централизованного учета документов Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации указанных документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на электронных носителях;

· требования к проведению наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением, сбору, обработке, хранению и распространению информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении, а также к получению информационной продукции;

· требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду;

· таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде;

· акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях;

· нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания;

· формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы;

· требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды обитания;

· перечень работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

· перечень приборов, аппаратуры и других технических средств наблюдений в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также в области мониторинга окружающей среды и ее загрязнения.

Государственные доклады МПР РФ о состоянии окружающей природной среды можно посмотреть на сайте министерства по адресу:

Государственные доклады о состоянии окружающей среды.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. №400.

Росприроднадзор России осуществляет контроль и надзор:

· в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

· в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

· за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

· за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

· государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

· за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

· за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Разрешительная деятельность Росприроднадзора России, прежде всего, связана с выдачей лицензий (разрешений) на следующие виды деятельности:

· использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

· оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

· ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций;

· экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов;

· экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых);

· осуществляет охрану водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Доклады и обзоры Росприроднадзора России размещены по адресу: Доклады и обзоры на сайте Росприроднадзора России.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Положение о Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 года №401.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является:

· органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

· специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

· органом государственного горного надзора;

· специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

· органом государственного энергетического надзора;

· специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Ростехнадзор России проводит государственную экологическую экспертизу федерального уровня, осуществляет надзор в сферах промышленной и экологической безопасности.

Разрешительная деятельность. Ростехнадзор России выдает разрешения:

на право ведения работ в области использования атомной энергии работникам объектов использования атомной энергии;

на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах;

на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;

на ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ;

на создание объектов размещения отходов в пределах своей компетенции.

Кроме того, Ростехнадзор России утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, а также организует прием и рассмотрение отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы.

Осуществление функций учета и контроля Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору:

· ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух;

· ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации отходов I - IV класса опасности.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет)

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обеспечивает в установленной сфере деятельности выполнение обязательств Российской Федерации по международным договорам Российской Федерации, в том числе по Конвенции Всемирной метеорологической организации, рамочной Конвенции ООН об изменении климата и Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, подписанному в г. Мадриде 4 октября 1991 г.

Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. №372.

Прежде всего, для экологического управления важны мониторинговые функции Росгидромета:

· ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении;

· государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции);

· государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал (в пределах своей компетенции);

· информирование пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);

· обеспечение выпуска экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде.

Кроме того, Росгидромет осуществляет в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральные агентства по недропользованию; водных ресурсов; лесного хозяйства.

Основными функциями указанных федеральных агентств является оказание государственных услуг в установленной сфере деятельности и управление соответствующим федеральным государственным имуществом (недрами, находящимися в федеральной собственности; водоемами; лесами на землях государственного лесного фонда).

Деятельность указанных органов регулируется следующими правовыми актами:

· Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию";

· Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 171 "Вопросы Федерального агентства по недропользованию";

· Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 N 282 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов";

· Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 169 "Вопросы Федерального агентства водных ресурсов";

· Постановление Правительства РФ от 24.05.2007 N 314 "О полномочиях Федерального агентства лесного хозяйства в области лесных отношений";

· Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 N 283 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства";

· Постановление Правительства РФ от 06.04.2004 N 170 "Вопросы Федерального агентства лесного хозяйства".

4. Урегулированные нормами права методы экологического управления