Правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

УДК 349.6

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПРАВОВІ ЗАСАДИ ЕКОЛОГІЧНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ НАДР

Грицан Ольга Анатоліївна

Київ-2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Прикарпатському національному університеті імені Василя Стефаника Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії наук України СЕМЧИК Віталій Іванович, Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор, КОСТИЦЬКИЙ Василь Васильович, Національна експертна комісія України з питань захисту суспільної моралі, голова

кандидат юридичних наук, доцент, КОВАЛЬСЬКИЙ Дмитро Вікторович Академія адвокатури України, доцент кафедри цивільного і господарського права та процесу

Захист відбудеться «06» травня 2009 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права імені В.М Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий «03» квітня 2009 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук О.О. Кваша



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Ресурсний потенціал надр в умовах сьогодення є одним з визначальних факторів економічного розвитку будь-якої держави. Потужний обсяг мінерально-сировинної бази, за якого стає можливим забезпечення життєво необхідних інтересів суспільства, виступає важливою гарантією національної безпеки. За оцінками Ради з вивчення продуктивних сил України, мінерально-сировинні ресурси за своєю цінністю в нашій державі стоять на другому місці після земельних.

Успадкований з минулих часів необгрунтований пріоритет економічних інтересів над екологічними, нераціональне та неконтрольоване використання надр призводять до виникнення несприятливих природних явищ, серед яких - розвиток небезпечних екзогенних геологічних процесів, просідання поверхні землі, псування сільськогосподарських угідь, зсувні процеси, погіршення стану підземних вод.

Пошук нових рішень, спрямованих на оптимізацію правового регулювання всього комплексу відносин щодо використання та охорони надр, пов'язаний з необхідністю розв'язання ряду теоретичних проблем, а також розробки пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства в даній сфері. З цих позицій особливої уваги заслуговує дослідження правових проблем контролю за раціональним використанням та охороною надр. Адже саме від ефективності останнього нерідко залежить дотримання природоохоронного законодавства підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами - надрокористувачами.

У період становлення ринкової економіки методи директивного управління поступово замінюються диспозитивними. В зв'язку з цим в науковій літературі нерідко висловлюються твердження, що адміністративні методи (серед яких вказується також контроль) характеризуються низькою ефективністю при здійсненні природоохоронних заходів. Перехід до ринкових відносин не повинен нівелювати державне регулювання використання надр, їх охорони. Як свідчить досвід європейських країн, регулювання державою відносин надрокористування необхідне для забезпечення інтересів не тільки окремих господарюючих суб'єктів, але й всього суспільства. Це зумовлює необхідність проведення комплексного наукового дослідження організаційно-правового забезпечення контролю за використанням та охороною надр.

Характеризуючи ступінь наукової розробки теми, варто зауважити, що доктрина надрового права в Україні, незважаючи на всю її стратегічну важливість, залишається мало розвинутою. В основі вітчизняної гірничої доктрини лежать фундаментальні праці відомих дослідників, серед яких слід назвати В.П. Балезіна, Г.С. Башмакова, Ю.А. Вовка, Б.В. Єрофєєва, М.І. Козиря, Л.Н. Мороза, В.Л. Мунтяна, Н.Б. Мухітдінова, Н.А. Сиродоєва, В.І. Семчика, Ю.С. Шемшученка.

Щодо створення надрової доктрини в період незалежності України, то необхідно, в першу чергу, відзначити єдине в Україні дисертаційне дослідження О.П. Шем'якова. На увагу заслуговують праці провідних фахівців у галузі екологічного, земельного та аграрного права, а саме: В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, А.П. Гетьмана, Д.В. Ковальського, Н.Р. Кобецької, В.В. Костицького, М.В. Краснової, П.Ф. Кулинича, Н.Р. Малишевої, О.О. Погрібного, М.В. Шульги та інших. Для здійснення порівняльно-правового дослідження проблем контролю за використанням та охороною надр значний інтерес становлять сучасні праці російських учених - О.К. Голіченкова, І.Б. Калініна, М.Є. Певзнера, О.І. Перчика.

Загальні питання контролю як функції державного управління детально аналізуються в доктрині адміністративного права, зокрема, у працях таких науковців, як В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращук, В.Я Малиновський. Існує також ряд досліджень контролю стосовно окремих природних об'єктів, зокрема, атмосферного повітря (Н.І. Малишко) та земель (С.І. Хом'яченко). Проте проблема організаційно-правового забезпечення екологічного контролю за використанням та охороною надр досі не була об'єктом комплексного вивчення українських вчених-правознавців, що свідчить про надзвичайну актуальність та важливість обраної теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження здійснене в межах виконання плану науково-дослідної роботи кафедри трудового, екологічного та аграрного права Юридичного інституту Прикарпатського національного університету ім. В.Стефаника «Проблеми правового регулювання трудових, екологічних та аграрних відносин на сучасному етапі» (протокол № 1 від 11 вересня 2006 року).

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у розробці теоретичних засад інституту контролю за використанням та охороною надр та обгрунтуванні рекомендацій і пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства України у зазначеній сфері.

Мета дисертаційного дослідження зумовила такі завдання наукового пошуку:

визначити межі об'єкта надрового контролю шляхом з'ясування змісту категорій «користування надрами», «використання надр», «раціональне використання надр» та «охорона надр»;

дослідити етапи історичного процесу формування правового інституту контролю за використанням та охороною надр на території України;

розкрити сутність та види державного контролю в сфері використання та охорони надр;

проаналізувати повноваження органів державного контролю за використанням та охороною надр;

з'ясувати основні напрямки реформування існуючої системи органів державної влади з метою оптимізації контрольної діяльності у сфері надрокористування;

обґрунтувати самостійність самоврядного контролю в сфері використання та охорони надр як виду екологічного контролю;

виявити особливості участі громадськості у здійсненні контролю за використанням надр та їх охороною.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають в процесі діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадськості з приводу здійснення контролю за раціональним використанням та охороною надр.

Предметом дослідження є законодавство України, зокрема ті його положення, що закріплюють порядок організації та здійснення державного та недержавних видів контролю у сфері охорони та використання надр, практика його застосування, а також теоретичні наукові розробки у цій галузі. державний самоврядний надра екологічний

Методи дослідження. Відповідно до зазначених мети і завдань в процесі дисертаційного дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Завдяки використанню системно-структурного методу інститут контролю за використанням та охороною надр розглядається як невід'ємний елемент більш складного явища - екологічного контролю. Разом з тим, використання зазначеного методу дозволило визначити специфіку, притаманну виключно надровому контролю. За допомогою історичного методу було досліджено особливості зародження та розвитку контролю за використанням та охороною надр як інституту надрового права на території України. За допомогою формально-юридичного методу проаналізовано зміст чинних нормативно-правових актів, які регулюють порядок здійснення надрового контролю. Порівняльно-правовий метод використаний при аналізі поглядів науковців щодо змісту діяльності з використання та охорони надр, характеристиці державного управління в досліджуваній сфері, а також в процесі вивчення позитивного правотворчого досвіду іноземних держав.

Використання таких методів наукового пізнання дало змогу комплексно проаналізувати правовий інститут контролю за використанням та охороною надр, а також сформувати наукову оцінку законодавства України, що регулює правовідносини в даній сфері та висловити пропозиції щодо шляхів його подальшого вдосконалення.

У роботі використані положення наук адміністративного, екологічного та земельного права.

Нормативно-правову базу дисертаційної роботи складають Конституція України, закони та підзаконні акти, що регулюють діяльність контролюючих органів в сфері охорони та використання надр на території України, а також окремі законодавчі акти країн СНД та Західної Європи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що робота є першим в українській юридичній науці комплексним дослідженням теоретичних і практичних проблем здійснення екологічного контролю за використанням та охороною надр, яке базується на сучасному українському законодавстві. Одержано такі основні результати, які характеризуються науковою новизною і виносяться на захист:

вперше:

- виокремлено етапи становлення організаційно-правового забезпечення контрольної діяльності у сфері використання та охорони надр на території України: 1) зародження державного контролю за видобуванням корисних копалин в умовах входження України до складу Російської імперії (кін. ХІХ ст. - 1917 р.); 2) період здійснення контролю за використанням надр загальногосподарськими органами СРСР (1917 - 1950-і роки); 3) формування та діяльність органів спеціалізованого контролю УРСР за використанням та охороною надр (60-ті роки - 1991 р.); 4) організаційно-правове забезпечення контролю за використанням та охороною надр в період незалежності України;

- сформульовано визначення державного контролю за використанням та охороною надр як діяльності відповідних органів державної влади, спрямовану на попередження, виявлення та припинення діянь, що порушують вимоги чинного законодавства України про раціональне використання та охорону надр, технічних стандартів та норм, а також вимоги спеціальних документів, що засвідчують право користування надрами, та на застосування заходів впливу щодо порушників таких вимог; здійснено класифікацію видів державного контролю за використанням та охороною надр в залежності від об'єкта контролю, характеру повноважень контролюючого суб'єкта та часом проведення контрольних заходів;

- обґрунтовано доцільність перерозподілу контрольних повноважень в сфері використання та охорони надр між існуючими органами державної влади спеціальної компетенції, а саме - Міністерством охорони навколишнього природного середовища (у складі якого діють Державна геологічна служба та Державна екологічна інспекція), Державним комітетом України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду та Державним комітетом України із земельних ресурсів з метою усунення паралелізму в роботі та дублювання функцій;

- зроблено висновок, що місцеві ради, будучи представницькими органами місцевого самоврядування, не можуть здійснювати державний контроль за використанням та охороною надр, як це закріплено у чинному законодавстві. Контроль, який здійснюється місцевими радами у сфері використання надр та їх охорони, а також територіальними громадами села, селища або міста, на території яких відбувається користування надрами, запропоновано розглядати як самостійний вид екологічного контролю, а саме - самоврядний контроль за використанням та охороною надр;

- обґрунтовано положення стосовно необхідності законодавчого врегулювання громадського контролю за використанням та охороною надр як важливої гарантії права громадян на безпечне для життя та здоров'я довкілля, визначено форми участі окремих громадян та громадських організацій природоохоронного спрямування у здійсненні контрольних заходів за використанням надр та їх охороною. До них віднесено: громадське інспектування, витребування інформації про стан використання та охорони надр, участь у здійсненні громадської екологічної експертизи та у процедурі оцінки впливу діяльності, пов'язаної із надрокористуванням, на навколишнє середовище;

удосконалено:

- визначення категорій «раціональне використання надр» та «охорона надр» та співвідношення між ними. Охорона надр розуміється як комплекс заходів щодо запобігання негативного впливу природних факторів та антропогенної діяльності на стан надр як елемента навколишнього природного середовища, збереження окремих ділянок надр у недоторканому вигляді та раціонального використання надр. Раціональне використання надр розглядається як такий спосіб задоволення потреб в ресурсах надр, при якому забезпечується оптимальне задоволення соціально-економічних інтересів при мінімальному антропогенному втручанні у надра;

дістали подальшого розвитку положення щодо:

- співвідношення водного та надрового законодавства при врегулюванні суспільних відносин з приводу видобування підземних вод. Виходячи із твердження про помилковість цілковитого ототожнення підземних вод та корисних копалин, обґрунтовано, що видобування підземних вод необхідно розглядати як самостійний вид користування надрами. Зважаючи на обставину, що будь-яка діяльність щодо розвідки та видобування підземних вод нерозривно пов'язана з антропогенним втручанням в ділянки надр, правове регулювання видобування підземних вод запропоновано здійснювати виключно в рамках законодавства про надра;

- доцільності реформування існуючої системи органів державного управління за використанням та охороною надр спеціальної компетенції, зокрема, щодо необхідності створення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Таким органом повинен стати Державний комітет України з питань надрокористування, якому доцільно передати організаційно-розпорядчі функції в галузі надрокористування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені у дисертації положення, висновки і узагальнення можуть бути використані в правотворчому процесі, а саме при розробці та подальшому вдосконаленні екологічного законодавства України. Особливої ваги аналіз запропонованої проблематики набуває в період створення нового Кодексу України про надра.

Основні положення наукової роботи також можуть бути використані в навчальному процесі при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів та лекційного матеріалу з курсу «Екологічне право України». Практичне значення результати роботи також будуть мати при розробці спецкурсу «Гірниче (надрове) право України».

Окремі висновки та пропозиції роботи, які мають дискусійний характер, повинні стати базою для подальших наукових досліджень запропонованої проблематики.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації були оприлюднені на: Всеукраїнській міжвузівській конференції молодих вчених та аспірантів «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні» (м. Івано-Франківськ, 28 квітня 2006 року); І Міжнародній науково-практичній конференції «Наука та інновації-2006» (м. Дніпропетровськ, 16 - 30 жовтня 2006 року); Міжнародній науково-практичній інтернет-конференції «Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні» (м. Тернопіль, 25 лютого 2007 року); Всеукраїнській міжвузівській конференції молодих вчених та аспірантів «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні» (м. Івано-Франківськ, 20 квітня 2007 року); Міжнародній науково-практичній конференції «Треті Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 23-24 листопада 2007 року).

Публікації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження відображено у трьох статтях, опублікованих у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та у тезах п'яти доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається з переліку умовних скорочень, вступу, трьох розділів, що містять сім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (222 найменування на 24 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 197 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, визначаються мета та завдання роботи, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, характеризуються об'єкт, предмет та методологічні основи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, практичне значення та апробація результатів дослідження.

Розділ перший «Загальна характеристика контролю у сфері використання та охорони надр» складається з двох підрозділів та присвячений з'ясуванню сутності використання та охорони надр як об'єкта екологічного контролю, а також аналізу етапів становлення інституту надрового контролю на території України.

У підрозділі 1.1. «Використання надр та їх охорона як об'єкт контролю» з'ясовується зміст та співвідношення понять «користування надрами», «використання надр», «раціональне використання надр» та «охорона надр».

Дисертантка, зокрема, зазначає, що чинний Кодекс України про надра не дає чіткого переліку видів користування надрами. Це ускладнює розуміння сутності надрокористування та визначення об'єкта надрового контролю. На думку автора, основним шляхом вирішення цієї проблеми є встановлення в ст. 14 Кодексу України про надра вичерпного переліку видів надрокористування.

Досліджено питання щодо можливості розглядати як вид користування надрами видобування підземних вод. Підтримано твердження, що підземні води не можуть охоплюватися поняттям “корисні копалини”, проте їх варто розглядати як ресурси надр. Виходячи з цього п. 2 ст. 14 Кодексу України про надра запропоновано викласти в редакції «видобування корисних копалин та підземних вод». На підставі одержаних результатів дослідження, стверджується доцільність регулювання видобування підземних вод виключно у рамках законодавства про надра.

Стосовно співвідношення понять «користування» та «використання» надр, зроблено висновок, що останнє за змістом є ширшим, оскільки використовувати надра можна на підставі права користування та права власності. Виходячи із цього, виділяється первинне та вторинне користування надрами. Вторинне надрокористування - це відносини з приводу одержання безпосередніх корисних властивостей надр, що здійснюються фізичними та/або юридичним особами на основі спеціального дозволу на користування надрами або угоди про розподіл продукції. Первинне надрокористування - це користування, яке здійснюється виключно Українським народом як єдиним власником надр і яке полягає в одержанні плати, визначеної законодавством, або прибуткової продукції, визначеної договором про розподіл продукції, за вторинне користування надрами.

На основі аналізу нормативно-правових актів та доктрини екологічного права, зроблено висновок, що поняття «охорона надр» включає в себе три складові: 1) вимоги щодо охорони ділянок надр в процесі використання надр для задоволення економічних, екологічних, рекреаційних та інших інтересів (раціональне використання надр); 2) вимоги щодо охорони ділянок надр, не залучених до експлуатації, щодо яких законодавством встановлена пряма заборона на їх використання; 3) вимоги щодо охорони ділянок надр, які можуть бути залучені до господарської експлуатації в майбутньому.

У підрозділі 1.2. «Історико-правовий аналіз становлення інституту контролю за використанням та охороною надр в Україні» здійснено огляд історичного розвитку контрольної діяльності в сфері охорони та раціонального використання надр.

Дисертантка виокремлює такі етапи становлення надрового контролю на території України:

1) зародження державного контролю за видобуванням корисних копалин в умовах входження України до складу Російської імперії (кін. ХІХ ст. - 1917 р.) - відповідно до редакції Зводу установ та уставів гірничих 1893 року, що був складовою частиною Зводу Законів Російської Імперії, на території України вперше створювалася окрема гірнича область і запроваджувалося місцеве Гірниче Управління;

2) період здійснення контролю за видобуванням корисних копалин загальногосподарськими органами управління СРСР (1917 - 1950-і роки) - першим радянським органом контролю за використанням надр стає Вища Рада народного господарства РСФСР, яка після об'єднання з Українською Радою народного господарства починає діяти як союзний нарком. Починаючи з 1917 і до середини 60-х років відбувається поступовий перехід від загальногосподарського до спеціалізованого управління надрами;

3) формування та діяльність органів спеціального контролю УРСР за використанням та охороною надр (60-ті роки - 1991 р.) - з кінця 60-их років на території України діють республіканські Міністерство геології УРСР та Державний комітет Ради Міністрів УРСР по нагляду за веденням робіт в промисловості і гірничому нагляду. На виконання положень Закону «Про охорону природи Української РСР», наприкінці 60-их років в системі органів контролю за використанням та охороною надр з'являється Державний комітет Ради Міністрів УРСР по охороні природи;

4) організаційно-правове забезпечення контролю в період незалежності України (1991 - на сьогодні) - починаючи з 1991 року республіканські контролюючі органи, відокремлюючись від системи органів колишнього СРСР, стають самостійними. Впродовж років незалежності систему органів контролю за використанням і охороною надр було кілька разів реформовано.

Розділ другий «Державний контроль за використанням та охороною надр (організаційно-правовий аспект)» присвячений з'ясуванню сутності і особливостей організаційно-правового забезпечення державного контролю за використанням надр та їх охороною. Розділ складається з 3 підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття державного контролю за використанням і охороною надр та його види» дисертантка звертає увагу на те, що жоден законодавчий акт досі не містить нормативно визначеного поняття державного контролю за охороною та надр та їх використанням. На думку автора, поняття державного контролю за охороною та використанням надр виступає синтезом понять “державний контроль” та “екологічний контроль” в галузі надровикористання. Виходячи з цього, державний контроль за використанням та охороною надр розглядається як діяльність відповідних органів державної влади, спрямована на попередження, виявлення та припинення діянь, що порушують вимоги чинного законодавства України про раціональне використання та охорону надр, технічних стандартів та норм, а також вимоги спеціальних документів, що засвідчують право користування надрами, та на застосування заходів впливу щодо порушників таких вимог.

Автор пропонує виділяти наступні види державного контролю за використанням та охороною надр: 1) залежно від об'єкта: контроль за геологічним вивченням надр; контроль за видобуванням корисних копалин і підземних вод; контроль за будівництвом підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; контроль за створенням геологічних територій та об'єктів; контроль стосовно охорони ділянок надр, не залучених до господарської експлуатації; контроль за дотриманням режиму ділянок надр, щодо яких встановлена заборона на використання; контроль стосовно управління державним фондом надр, яке здійснюється органами державної влади та місцевого самоврядування; 2) залежно від характеру повноважень контролюючого суб'єкта: відомчий та надвідомчий. 3) за часом здійснення: попередній та поточний.

У підрозділі 2.2. «Повноваження органів державного контролю за використанням та охороною надр загальної компетенції» з'ясовується коло суб'єктів, які, вирішуючи загальні питання в галузі охорони навколишнього природного середовища, одночасно виконують функцію державного контролю за використанням і охороною надр, та аналізуються їх повноваження.

На підставі аналізу чинного законодавства, стверджується, що система державних органів контролю за використанням та охороною надр загальної компетенції представлена законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади. До таких органів віднесено: Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Президента України, місцеві державні адміністрації. Зазначені органи наділені контрольними повноваженнями з метою забезпечення виконання прийнятих ними управлінських рішень та вжиття заходів щодо виявлених відхилень. Загальний контроль за надровикористанням здійснюють також суди, прокуратура та міліція в порядку забезпечення законності.

Окремою ланкою в системі органів державного екологічного контролю за використанням та охороною надр виступають органи виконавчої влади, які здійснюють контроль за використанням та охороною надр підвідомчими їм надрокористувачами. До таких органів віднесено Міністерство охорони здоров'я, Міністерство вугільної промисловості та Міністерство палива та енергетики.

У підрозділі 2.3. «Проблеми організаційно-правового забезпечення спеціального контролю за використанням та охороною надр» здійснено аналіз повноважень органів контролю за використанням та охороною надр спеціальної компетенції, виділено окремі проблеми, пов'язані із організацією цієї діяльності, та запропоновані шляхи щодо їх розв'язання.

На сьогодні спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр є Міністерство охорони навколишнього природного середовища, в складі якого діють Державна геологічна служба та Державна екологічна інспекція. Державний контроль за використанням та охороною земель при вивченні і використанні надр здійснює Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель, що діє у складі Державного комітету України із земельних ресурсів. Органом контролю за використанням та охороною надр спеціальної компетенції є також Державний комітет з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду.

Існуюча система державних органів контролю, на думку автора, неминуче створює проблеми, пов'язані з паралелізмом у роботі та дублюванням контрольних повноважень. Не менш вагомою проблемою виступає необхідність дотримання основоположних принципів екологічного управління довкіллям, а саме - розмежування регулятивно-розпорядчих та контрольних функцій і незалежності державних контролюючих органів.

З метою вирішення існуючих проблем в організаційно-правовому забезпеченні контролю за використанням надр, автором пропонується нова концепція побудови системи органів такого контролю: 1) створення Державного комітету України з питань надрокористування з наданням йому статусу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр. Комітет, у складі якого діятиме Державна геологічна служба, повинен володіти тільки організаційно-розпорядчими функціями в галузі надрокористування; 2) передача повноважень щодо здійснення державного геологічного контролю Державній екологічній інспекції шляхом включення до її складу Управління державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр. Комплекс контрольних функцій Управління повинен бути поділений на дві групи: функції, здійснювані самостійно, та функції, здійснювані спільно з іншими підрозділами Державної екологічної інспекції.

Розділ третій «Стан та перспективи розвитку недержавних видів контролю за використанням та охороною надр у сучасному періоді» присвячений дослідженню питання правового регулювання недержавних видів контролю за використанням та охороною надр, а саме - самоврядного та громадського.

У підрозділі 3.1. «Правове забезпечення самоврядного контролю в сфері охорони надр та їх використання» обґрунтовується твердження, що місцеві ради, будучи представницькими органами місцевого самоврядування, не можуть здійснювати державного контролю. У зв'язку з цим, контроль, здійснюваний місцевими радами, дисертантка пропонує розглядати як самостійний, стосовно державного, вид контролю - самоврядний контроль за використанням та охороною надр. Виходячи зі ст. 140 Конституції України, автор виокремлює два підвиди самоврядного контролю за використанням та охороною надр - прямий, що здійснюється самою територіальною громадою, та опосередкований - через виборні органи місцевого самоврядування та їх посадові особи.

Контроль за використанням надр, на думку дисертантки, територіальна громада може здійснювати за допомогою проведення загальних зборів громадян, місцевих ініціатив та громадських слухань.

Місцеві ради контроль за використанням та охороною надр здійснюють шляхом проведення пленарних засідань ради, у ході засідань відповідних постійних комісій, а також за допомогою подання депутатських запитів депутатами місцевих рад. Висловлюється думка щодо необхідності надання місцевим радам права тимчасового припинення робіт, пов'язаних з користуванням надрами, які ведуться на їхніх територіях з порушенням вимог чинного законодавства.

Підрозділ 3.2. «Правові аспекти здійснення громадського контролю за використанням надр та їх охороною» присвячений питанням організаційно-правового забезпечення громадського контролю за використанням та охороною надр.

Аналіз чинного законодавства свідчить, що надра - це єдиний природний об'єкт, щодо використання якого законодавством не передбачається громадський контроль. На думку дисертантки, законодавче виключення надрокористування поза межі об'єкта громадського контролю є необґрунтованим.

Автор пропонує два підходи щодо розуміння громадського екологічного контролю в цілому та за використанням і охороною надр зокрема. У вузькому розумінні громадський контроль - це діяльність громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, спрямована на попередження, виявлення та припинення порушень екологічного законодавства з боку підприємств, установ, організацій та окремих громадян. На думку дисертантки, за такого підходу значно обмежується суб'єктний склад контрольних правовідносин, а також об'єкт контролю.

Цих недоліків позбавлений другий підхід, згідно з яким громадський екологічний контроль - це широкий спектр діяльності окремих громадян та природоохоронних громадських організацій, спрямований на забезпечення дотримання екологічного законодавства, у тому числі - законодавства про надра, органами державної влади, місцевого самоврядування, фізичним та юридичними особами. До заходів із громадського екологічного контролю в широкому розумінні включено такі як: громадські слухання по результатам оцінки впливу запланованої діяльності на навколишнє середовище, участь громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень в рамках громадської екологічної експертизи, витребування від підприємств і державних органів інформації про природоохоронну діяльність і стан навколишнього природного середовища.

Дисертанткою пропонується прийняти загальне Положення про громадський контроль в галузі охорони довкілля та використання природних ресурсів, що дасть змогу розширити суб'єктний склад контрольних правовідносин в цій сфері. Окремим розділом запропонованого Положення слід врегулювати відносини щодо здійснення громадського контролю за використанням та охороною надр.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснене теоретичне узагальнення і знайдено нове вирішення наукового завдання, що полягає в обгрунтуванні правових засад екологічного контролю за використанням та охороною надр. Встановлено, що більшість правових норм, які регулюють надрові відносини, в тому числі контрольно-надрові, не задовольняють інтереси Українського народу. Недосконалий розподіл між органами державної влади контрольних повноважень у цій сфері призводить до паралелізму в роботі, дублювання функцій, порушення основоположних принципів державного управління охороною довкілля і в кінцевому результаті - до низької результативності контрольних заходів у сфері експлуатації надр. Саме тому великого значення набуває запозичення позитивного досвіду іноземних держав та розробка власних ефективних механізмів контролю за використанням надр та їх охороною. Проведене дисертаційне дослідження дозволило автору зробити такі висновки.

1. У рамках дослідження об'єкта контролю за використанням та охороною надр, внесено пропозиції щодо усунення існуючих колізій надрового та водного законодавства при врегулюванні відносин у сфері видобування підземних вод. Регулювання цих відносин повинне здійснюватися тільки в рамках надрового законодавства.

2. На основі аналізу доктрини екологічного права та положень чинних нормативно-правових актів, автор пропонує розрізняти використання надр на праві власності та на праві користування. Доведено, що термін «використання надр» за змістом є ширшим, ніж термін «користування надрами».

3. Обґрунтовано, що раціональне використання надр - це охорона надр в процесі користування ними. Окрім раціонального використання, охорона надр включає в себе комплекс заходів щодо запобігання негативного впливу природних факторів та антропогенної діяльності на стан надр як елемента навколишнього природного середовища та збереження у недоторканому вигляді окремих ділянок надр.

4. У результаті аналізу окремих пам'яток українського права досліджено розвиток організаційно-правового забезпечення контролю за використанням та охороною надр на території України, охарактеризовано окремі його етапи. Обґрунтовано положення, що історично першою формою контролю за використанням та охороною надр був державний контроль за видобуванням корисних копалин, запроваджений в умовах входження України до складу Російської імперії (кін. ХІХ ст.).

5. Досліджено правову природу державного контролю за використанням та охороною надр, його зміст та функції. Запропоновано такі класифікації різновидів державного контролю за використанням та охороною надр: 1) залежно від характеру повноважень контролюючого суб'єкта: надвідомчий та відомчий; 2) залежно від об'єкта контролю: контроль за геологічним вивченням надр; контроль за видобуванням корисних копалин та підземних вод; контроль за будівництвом підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; контроль за створенням геологічних територій та об'єктів; контроль за дотриманням режиму ділянок надр, щодо яких встановлена заборона на використання; контроль стосовно управління державним фондом надр; 3) залежно від часу здійснення: попередній (на стадії планування діяльності щодо користування надрами) та поточний (в процесі надрокористування).

6. Окреслено систему органів державної влади, уповноважених на здійснення контрольних заходів щодо охорони та використання надр. Зазначену систему формують органи загальної компетенції (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Президент України, місцеві державні адміністрації, прокуратура, міліція, суд, а також Міністерство охорони здоров'я, Міністерство вугільної промисловості, Міністерство палива та енергетики) та спеціальної компетенції (Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Державна геологічна служба, Державна екологічна інспекція, Державний комітет з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду).

7. Обґрунтовано нову концепцію побудови системи органів державного контролю за використанням та охороною надр спеціальної компетенції. В її основі лежить ідея повного розмежування контрольних та експлуатаційно-розпорядчих функцій в сфері використання та охорони надр. В процесі реалізації запропонованої концепції першочерговими заходами є реорганізація Міністерства охорони навколишнього природного середовища та створення Державного комітету України з питань надрокористування як спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр.

8. Виходячи з положень Конституції України та земельного законодавства, дисертанткою обґрунтовано, що місцеві ради, будучи представницькими органами місцевого самоврядування, а не органами державної влади, не можуть здійснювати державного контролю. В дисертаційному дослідженні вперше використовується поняття самоврядного контролю за використанням та охороною надр. На думку дисертантки, суб'єктами самоврядного контролю за використанням надр та їх охороною виступають територіальні громади та органи місцевого самоврядування, що їх представляють.

9. Обґрунтовано твердження щодо необхідності законодавчого регулювання громадського контролю за використанням та охороною надр. На думку дисертантки, суб'єктами такого контролю є окремі громадяни України, громадські інспектори та громадські організації природоохоронного спрямування. Висловлено пропозицію щодо внесення відповідних змін до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Кодексу України про надра та прийняття Положення про громадський контроль в галузі охорони довкілля та використання природних ресурсів.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Грицан О.А. Правове регулювання самоврядного контролю за використанням надр / О.А. Грицан // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: збірник наукових статей. - 2007. - Вип. XVIII. - С. 126-131

2. Грицан О.А. Правове регулювання видобутку підземних вод: проблемні питання / О.А. Грицан // Держава і право: юридичні і політичні науки: зб. наукових праць. - 2007. - Вип. 38. - С. 557 - 562.

3. Грицан О.А. Поняття державного контролю в галузі використання та охорони надр / О.А. Грицан // Науковий часопис НПУ імені М.П. Драгоманова. Серія №18. Економіка і право: зб. наукових праць. - 2008. - № 6. - С. 172-178.

4. Грицан О.А Контроль за охороною та використанням надр як гарантія екологічних прав громадян / О.А. Грицан // Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні: матеріали Всеукраїнської міжвузівської конференції молодих вчених та аспірантів (Івано-Франківськ, 28 квітня 2006 р.) / Юридичний інститут Прикарпатського національного ун-ту ім. Василя Стефаника / голов. ред. В.Д. Басай. - Івано-Франківськ, 2006. - С. 219-222.

5. Грицан О.А. До питання громадського контролю за використанням та охороною надр / О.А. Грицан // Становление современной науки - 2006: материалы Международной научно-практической конференции, (Днепропетровск, 16-30 октября 2006 г.). - Днепропетровск: Наука и образование, 2006. - Т. 5: Право. - С. 48-50.

6. Грицан О.А. Місцева державна адміністрація як орган загального контролю в галузі надрокористування / О.А. Грицан // Правова держава: напрямки та тенденції її розбудови в Україні: матеріали Міжнародної науково-практичної інтернет-конференції (Тернопіль, 25 лютого 2007 р.) - Тернопіль, 2007. - Частина ІІ. - С. 27-30.

7. Грицан О.А. Окремі аспекти здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законодавства про охорону надр в Україні / О.А. Грицан // Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні: матеріали Всеукраїнської міжвузівської конференції молодих вчених та аспірантів (Івано-Франківськ, 20 квітня 2007 р.) / Юридичний інститут Прикарпатського національного ун-ту ім. Василя Стефаника, Відділ права та адміністрації Опольського університету (Польща) / голов. ред. В.Д. Басай. - Івано-Франківськ, 2007. - С. 212-214.

8. Грицан О.А. Окремі проблеми здійснення державного контролю за використанням та охороною надр органами спеціальної компетенції / О.А. Грицан // Визначальні тенденції генезису державності і права: зб. наук. праць Міжнар. наук.-практ. конференції [«Треті Прибузькі юридичні читання»] (Миколаїв, 23-24 листопада 2007 р.) / редкол.: Терентьєв В.І. (голова) [та ін.]. - Миколаїв: Вид-во «Іліон», 2007. - С. 532-535.



АНОТАЦІЇ

Грицан О.А. Правові засади екологічного контролю за використанням та охороною надр. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Інститут держави і права імені В. М. Корецького Національної академії наук України. - Київ, 2009.

Дисертація присвячена комплексному та всебічному дослідженню проблем організаційно-правового забезпечення контролю за використанням та охороною надр в Україні. Розкривається сутність та співвідношення понять «користування надрами», «використання надр», «раціональне використання надр», «охорона надр». Здійснено наукову періодизацію розвитку правового та організаційного забезпечення діяльності в галузі контролю за використанням та охороною надр.

Основна увага приділяється аналізу правового регулювання діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та громадян України у сфері здійснення надрового контролю. Визначено поняття державного, самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною надр, досліджено їх правову природу.

У дисертаційному дослідженні проводиться аналіз чинного законодавства України, країн СНД та Західної Європи. На основі цього сформульована низка пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання відносин у сфері здійснення контролю за використанням надр та їх охороною.

Ключові слова: використання надр, охорона надр, контроль, державний контроль за використанням та охороною надр, самоврядний контроль за використанням та охороною надр, громадський контроль за використанням та охороною надр.



Грицан О.А. Правовые основы экологического контроля за использованием и охраной недр. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсное право. - Институт государства и права имени В.М. Корецкого Национальной академии наук Украины. - Киев, 2009.

Диссертация посвящена комплексному и всестороннему исследованию вопросов организационно-правового обеспечения контроля за использованием и охраной недр. Целью исследования является углубление теории экологического права знаниями касательно особенностей государственного и негосударственных видов контроля в области охраны недр и их использования, а также подготовка практических рекомендаций и предложений для усовершенствования действующего национального законодательства, которое регулирует контрольную деятельность в этой сфере.

В работе анализируется содержание категорий, которыми обозначается объект экологического контроля за использованием и охраной недр, в особенности: «пользование недрами», «использование недр», «рациональное использование недр» и «охрана недр», дается авторское определение этих терминов. Исследуется проблема соотношения водного законодательства и законодательства о недрах при регулировании общественных отношений в сфере добычи подземных вод.

Проведен исторический анализ развития организационно-правового обеспечения контроля за использованием и охраной недр на территории Украины, начиная с 1893 года по сегодняшний день, дана характеристика отдельных этапов становления экологического контроля в этой сфере. Обосновано, что исторически первой формой контроля за использованием и охраной недр был государственный контроль за добычей полезных ископаемых, осуществляемый на территории Украины на основании законодательства Российской Империи.

Особое внимание в работе отводится анализу регулирования деятельности органов государственной власти в области осуществления контроля за использованием и охраной недр. Определено понятие государственного контроля в сфере использования недр как деятельность органов государственной власти, направленная на предупреждение, обнаруживание и пресечение деяний, которые нарушают требования действующего законодательства касательно рационального использования и охраны недр, технических стандартов и норм, а также требования специальных документов, что свидетельствуют о праве пользования недрами, и на применения принудительных мер к нарушителям этих требований. Предложено классификацию видов государственного контроля за использованием и охраной недр в зависимости от объекта контроля, характера полномочий контролирующего субъекта и времени осуществления контрольной деятельности. Определено систему органов государственной власти общей и специальной компетенции, уполномоченных осуществлять контроль за использованием и охраной недр, а также проанализировано их контрольные полномочия. С целью решения существующих проблем в организационно-правовом обеспечении государственного контроля за использованием и охраной недр, обосновывается новая концепция построения и деятельности системы органов управления фондом недр. Предлагается включить в эту систему Государственный комитет по вопросам недропользования как специально уполномоченный центральный орган государственной власти по вопросам геологического изучения и обеспечения рационального использования недр, а также перераспределить контрольные полномочия между существующими органами государственной власти с целью упразднения существующих на данный момент дублирования функций и параллелизма в работе.

Исследовано правовую природу самоуправленческого контроля за использованием и охраной недр, доказано его самостоятельность относительно государственного и гражданского экологического контроля в этой сфере. Определено субъектов самоуправленческого контроля за использованием недр и их охраной, а также формы его осуществления. Приведены аргументы целесообразности расширения контрольных полномочий органов местного самоуправления в сфере использования и охраны недр.

Обосновано необходимость законодательного закрепления и регулирования общественного контроля за использованием и охраной недр как негосударственного вида экологического контроля, определено его понятия, а также исследовано правовую природу. Автор доказывает целесообразность расширения субъектного склада общественного экологического контроля в целом и общественного контроля за использованием и охраной недр в особенности. Предложено принять Положение об общественном контроле в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, в котором отдельным разделом урегулировать отношения общественного контроля за использованием и охраной недр.

Исходя из анализа законодательства стран СНД и Западной Европы, а также практики и научной литературы, сформулированы концептуальные положения, касающиеся усовершенствования правового регулирования контроля за использованием и охраной недр в Украине. В результате этого предложены изменения и дополнения в ряд действующих законов и подзаконных нормативно-правовых актов.

Ключевые слова: использование недр, охрана недр, контроль, государственный контроль за использованием и охраной недр, самоуправленческий контроль за использованием и охраной недр, общественный контроль за использованием и охраной недр.



O. A. Grytsan. Legal Foundations of Ecologic Control of Entrails of the Earth Use and Protection. - Manuscript.

The dissertation for the degree of Candidate of Sciences (Law) on the speciality 12.00.06 - land law; agrarian law; ecological law; law in natural resources. V. M. Koretsky Institute of State and Law of the National Academy of Sciences of Ukraine. - Kyiv, 2009.

The dissertation is devoted to problems of complex and detailed research of organization-legal support of the earth use and protection control in Ukraine. Essence and correlation of concepts: “entrails of the earth use”, “utilization of entrails of the earth”, “rational use of entrails of the earth”, “entrails of the earth protection” is revealed. Scientific periodization of legal and organization support of the activity in the field of entrails of the earth use and protection control is done.

Main attention is paid to the analyses of legal regulation of state authority bodies' activity, local self-government and citizens of Ukraine in the sphere of entrails of the earth control realization. Concepts of State, self-government and civil control of entrails of the earth use and protection, their legal basis are researched.

Analysis of current legislation of Ukraine, countries of Community of Independent States and West Europe is researched. Chain of proposals as for the improved of legal regulation relationships in the sphere of entrails of the earth use and protection control is formulated on the basis of these.

Key words: entrails of the earth use, protection of entrails of the earth, control, state control of entrails of the earth use and protection, arbitrary control of entrails of the earth use and protection, civil control of entrails of the earth use and protection.

Размещено на Allbest.ru