Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Организационно-правовые и теоретические основы экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду

1.1 Общие понятия экологической экспертизы

1.2 Правовая и нормативно-методическая база экологической экспертизы в Республике Башкортостан

1.3 Теоретические основы экологической экспертизы

1.4 Порядок организации и процедура экологической экспертизы

Глава 2. Состояние экологической экспертизы в Республике Башкортостан

2.1 Организационная структура экологической экспертизы в Республике Башкортостан

2.2 Сравнительная оценка результатов экологической экспертизы в Республике Башкортостан

Глава 3. Основные проблемы и перспективы развития экологической экспертизы в Республике Башкортостан

3.1 Значение экологической экспертизы для обеспечения экологической безопасности региона

3.2 Изменения законодательно-правовых основ природопользования и их влияние на условия развития экологической экспертизы в Республике Башкортостан

Заключение

Литература

Приложения

Введение

Одним из решающих факторов обеспечения охраны окружающей среды является экологическая экспертиза, проводимая в стране более десяти лет. "Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы". Экологическая экспертиза представляет собой самостоятельный вид экологического контроля, она имеет чисто предупредительное значение, ибо, как правило, совершается до начала эколого-вредной деятельности.

Экологическая экспертиза выступает гарантом выполнении эколого-правовых предписаний и совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества.

Цель экологической экспертизы -- обеспечить предупреждение вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества, задача -- оценить степень экологического воздействия конкретного хозяйственного объекта на окружающую среду и здоровье населения.

Актуальность выбранной мной темы заключается в том, что на сегодняшний день государственная экологическая экспертиза отнесена к числу "административных барьеров" и неоднократно преобразовывается государственными органами. Эти приобразовывания противоречат Конституции РФ и ряду международных договоров и могут привести к разрушению системы экологического, природоресурсного и санитарно-эпидемиологического законодательства.

Основной целью моей курсовой работы является полная характеристика экологической экспертизы, особенностей ее проведения в Республике Башкортостан, перспективы развития.

Для достижения цели были поставлены следующие задачи:

· Раскрыть теоретические основы экологической экспертизы

· Ознакомиться с порядком организации и процедурой экологической экспертизы в Республике Башкортостан.

· Выявить основные проблемы экологической экспертизы .

· Проследить за изменениями в законодательно-правовой базе и выявить их влияние на развитие экологической экспертизы в Республике Башкортостан.

Работа состоит из трех глав, содержит 4 таблицы, схемы, диаграммы, приложение. Список литературы насчитывает 16 наименований.

Глава 1. Организационно-правовые и теоретические основы экологической экспертизы

1.1 Общие понятия экологической экспертизы

Закон Российской Федерации "Об экологической экспертизе" [4] определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы". При этом в российском законодательстве существует и правовое определение более частного понятия -- "государственная экологическая экспертиза" (ГЭЭ). Оно содержится в ст. 35 и 36 Закона "Об охране окружающей природной среды" [3]: "Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду". Комментарий к данному закону определяет экологическую экспертизу как "организационно-правовую форму предупредительного контроля и самостоятельный вид управленческой деятельности". А эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию, добавляет к определению "предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов и иных веществ, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)". В сопоставлении с западной терминологией предлагается рассматривать ГЭЭ, как стадию экологической оценки.

На первый взгляд похожие понятия ЭЭ и оценка воздействия на окружающую среду, имеют и некоторые различия, требующие пояснений (ОВОС).

1. ОВОС -- это "процедура учета" экологических требований или их выявление и обоснование (т.е. чисто информационная мера). Она реализуется при подготовке оптимального решения (на стадии намерений или проектирования). В отличие от нее ЭЭ -- это "установление соответствия" экологическим требованиям уже готового проекта и "определение допустимости" принятия решения о его реализации (т.е. административная мера).

2. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде всего государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства.

3. Целью ОВОС и экологического обоснования является "выявление и принятие" (т.е. исследование, разработка и внедрение необходимых природоохранных мер, адекватных существующей и прогнозируемой экологической ситуации, в то время как цель ЭЭ -- "предупреждение" (т.е. запрет, доработка проекта или выбор лучшей альтернативы) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или только предполагаемые) профилактические меры.

Понятие экологического обоснования

Не имеющее четкого правового закрепления, понятие "экологическое обоснование" (ЭО) определяется специалистами Госкомэкологии России [103] как совокупность доводов (доказательств) и научных прогнозов, позволяющих оценить экологическую опасность намечаемой хозяйственной и иной деятельности для экосистем и человека. Очень похожее на ОВОС экологическое обоснование фактически является составной частью проекта или (реже) предшествующим ему мероприятием.

Рассматривая организационный ряд ("жизненный цикл проекта"): исследование -- обоснование -- проектирование - экспертиза -- решение о реализации, можно довольно точно указать место каждого из этих мероприятий. Экологическое сопровождение проекта должно начинаться с ОВОС, являющейся составной частью исследования. Экологическое обоснование (ЭО) должно опираться на данные ОВОС, являясь начальной стадией проектирования, входящей в этап технико-экономического обоснования (ТЭО) или технико-экономического расчета (ТЭР). В настоящее время ОВОС или входит как составная часть в проект, заменяя отсутствующее ЭО, или проводится параллельно проектированию, подготавливая материалы для экспертизы. Экологическая экспертиза, в свою очередь, завершает проектную стадию, подготавливая решение о возможности (или невозможности) реализации проекта.

1.2 Правовая и нормативно-методическая база экологической экспертизы в РБ

Нормативно-правовая основа проведения ГЭЭ:

Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в действующей редакции);

Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в действующей редакции);

постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370";

Положение об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Республике Башкортостан, утвержденное приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования МПР РФ от 03.09.04 г. № 12;

- Положение об отделе государственной экологической экспертизы Управления Росприроднадзора по Республике Башкортостан, утвержденное руководителем Управления 27.04.2006 года.

2. Количество внештатных экспертов и научные институты, привлеченные к проведению ГЭЭ

Всего привлечено 230 внештатных экспертов из следующих институтов и организаций:

Академия наук Республики Башкортостан;

Башкирский государственный университет;

Башкирский государственный аграрный университет;

Уфимский государственный нефтяной технический университет;

Уфимский государственный авиационно-технический университет;

Уфимский институт медицины труда и экологии человека;

НИИБЖД Республики Башкортостан;

Проектный институт "УфаНИПИнефть";

Проектный институт "Коммунводоканалпроект".

I. Федеральные законы

1.Федеральный закон от 23.11.1995г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в действующей редакции)

2.Федеральный закон от 10.01 2002г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в действующей редакции)

3.Федеральный закон от 31.12.2005г. № 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (извлечение)

П. Постановления Правительства Российской Федерации

1 .Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004г. № 400 " Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004г. № 370"

2.Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.2004г. № 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору"

3.Постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.1996г. № 698 " Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы"

4.Постановление Правительства Российской Федерации от 11.06.1996г. № 679 "Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы"

5.Постановление Российской Федерации от 22.09.1993г. № 942 (ред. от 11.06.1996г.) "Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизе"

6.Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.1993г. № 468 "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внештатных экспертов"

III. Акты Министерства природных ресурсов Российской Федерации

1.Приказ Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 09.07.2003г. № 575 "Об утверждении методических рекомендаций по подготовке материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу"

2.Письмо Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 26.04.2004г.

№ АТ-40-54/2809 "О проведении государственной экспертизы материалов на получение лицензии на водопользование"

3.Письмо Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 03.11.2003г. № 05-54/8366 "О необходимости проведения экологической экспертизы при лицензировании добычи подземных вод"

4.Письмо Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 31.05.2001г. № 35-1-01.691 "О государственной экологической экспертизе материалов, обосновывающих объемы изъятия охотничьих животных"

5.Письмо Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21.02.2001г. № АП-61/1232 "О государственной экологической экспертизе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные земли".

IV. Акты Федеральной службы по надзору в сфере природопользования

(Росприроднадзор)

1.Приказ Росприроднадзора от 30.12.2005г. № 369 "Об утверждении норматива накладных расходов при определении стоимости проведения государственной экологической экспертизы в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования"

2.Приказ Росприроднадзора от 28.10.2005г. № 286 "Об утверждении Порядка подготовки документов при организации и проведении государственной экологической экспертизы в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере природопользования"

3.Приказ Росприроднадзора от 09.09.2004г. № 88 "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы территориальными органами Росприроднадзора"

V. Методические, инструктивные материалы, а также акты иных органов

1. Примерные формы документов, необходимых для организации и проведения государственной экологической экспертизы в центральном аппарате Росприроднадзора, утвержденные 28.10.2005г. заместителем руководителя Росприроднадзора

Алпатовым А. А.

2. Приказ Госкомэкологии России от 16.05.2000г. № 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации"

3.Приказ Госкомэкологии России от 22.04.1998г. № 238 "Об утверждении Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы"

4.Приказ Госкомэкологии России от 17.06.1997г. № 280 "Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы"

5.Проект Административного регламента по проведению государственной экологической экспертизы в Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор)

6.Проект Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному экологической экспертизы (Ростехнадзор)надзору по исполнению государственной функции по организации и проведению государстве.

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экологической безопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных акты органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы и ОВОС. При этом нормативная база ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.

Структура российского законодательства в области экологической экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют, нормы статей 41 (п. 3) и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды" [3], являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени -- общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" [3] содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы", распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона [4] полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия "специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе [3] глава IV закона "Об экологической экспертизе" регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).

В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

1.3 Теоретические основы экологической экспертизы

Теория экологической экспертизы включает цели, задачи (основные функции), принципы, типизацию объектов и субъектов, вносящую различия в процедуру (ЭО) и экологическим аудитом (ЭА) представляют собой комплекс экспертных мероприятий, охватывающих основные этапы процесса непрерывного учета экологического фактора при переходе к устойчивому развитию. Данный процесс предложено называть экологическим сопровождением хозяйственной деятельности (ЭСЩ) [29] (точнее -- экологическое регулирование хозяйственной деятельности -- ЭРХД), которое должно осуществляться на всех её стадиях -- от возникновения идеи через обоснование и реализацию замысла, до реабилитации и достижения приемлемого качества окружающей среды (ОС) после завершения деятельности в рамках этого замысла.

Если государственная ЭЭ обеспечивает учет экологических требований на стадии принятия управленческого решения, то ОВОС -- на стадии его подготовки (ещё во время проектирования). При этом общественная ЭЭ может сочетать и то и другое, обеспечивая компромисс интересов всех участников планируемой деятельности.

Цели экологической экспертизы

Цели экологической экспертизы заключаются (по закону) в предупреждении возможных неблагоприятных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы [4]; а также в обеспечении реализации конституционных прав граждан России на информацию, благоприятную природную среду и экологическую безопасность.

Зарубежное (международное) природоохранное законодательство рассматривает цель экологической экспертизы несколько шире. Например, в соответствии с Директивой ЕЭС № 337/85 - ЭЭ считается "воплощением предупредительной экологической политики", подразумевающей оценку экологического воздействия проектов хозяйственного развития на окружающую среду, активное участие общественности на всех стадиях проведения экологической экспертизы и принятия решения об окончательной реализации этих проектов, широкое информирование о результатах ЭЭ, проведение консультаций между заинтересованными ведомствами и другими юридическими лицами, а также публикацию конечных результатов переговоров и консультаций.

При этом ОВОС, в отличие от ГЭЭ, проверяющей соответствие уже подготовленного решения экологическим требованиям, нацелена", прежде всего, на выявление недостатков проекта и принятие необходимых мер по его улучшению с точки зрения экологических показателей.

Цель общественной ЭЭ в явном виде до сих пор не определена, но, по-видимому, именно она является прямым проявлением права граждан на достоверную экологическую информацию.

Задачи экологической экспертизы

1. Организация и проведение (на стадии подготовки решения) всесторонних, объективных, научных исследований и анализа объектов экспертизы с позиций эффективности, полноты, обоснованности и достаточности предусмотренных в них мер, правильности определения заказчиком степени экологического риска и опасности намечаемой или осуществляемой деятельности, а также обеспечение экологического прогнозирования на основе информации о состоянии и возможных изменениях экологической обстановки вследствие размещения и развития производительных сил, не приводящих к негативному воздействию на ОС, т.е. определение вероятности экологически вредных воздействий и возможных их социальных, экономических и экологических последствий.

2. Оценка соответствия экологическим стандартам экспортируемых объектов, намечаемых к реализации, на стадиях, предшествующих принятию решения об их реализации, или соответствия названным стандартам уже осуществляемой деятельности, обеспечение государственного экологического контроля за качеством подготовки инициатором (заказчиком) проектов решений о развитии намечаемой им деятельности, а также подготовка объективных, научно-обоснованных выводов (заключений) и своевременная передача их государственным и иным органам, принимающим решение о реализации объекта экспертизы.

3. Информирование всех заинтересованных лиц (в т.ч. общественности) о возможных неблагоприятных воздействиях на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствиях намечаемой деятельности в целях нахождения баланса интересов и компромиссного решения для снятия возникающих социально-психологических напряжений и предотвращения конфликтов на данной почве (задачи ОЭЭ).

Принципы экологической экспертизы.

Принципы экологической экспертизы в действующем российском законодательстве довольно хорошо проработаны и закреплены в Законе "Об охране окружающей природной среды" (ст. 35) [3], выделяющем среди них принципы: обязательности, научной обоснованности, независимости (вневедомственности) в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности, а также в законе "Об экологической экспертизе" [4], добавляющем принципы презумпции потенциальной экологической опасности и приоритета экологической безопасности, комплексности оценки, достоверности и полноты информации, гласности, ответственности. Кроме того, в неявном виде существует и действует принцип "платности" экологической экспертизы. Остановимся на важнейших из указанных принципов.

Принцип обязательности. Являясь ведущим, гласит что "ГЭЭ является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, предшествующей принятию хозяйственного решения (ст. 36), а финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам производится только при наличии положительного заключения ТЭЭ..." (ст. 70) [3]. Закон "Об экологической экспертизе" [4] добавляет и конкретизирует обязательность ТЭЭ моментом ее проведения до принятия решения о реализации объекта ЭЭ и обязательностью учета требований экологической безопасности. Кроме того, он закрепляет нормы, касающиеся обязательности заключения ГЭЭ и его исполнения (ст. 18): "... положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной ЭЭ...", а также то, что "... правовым последствием отрицательного заключения государственной ЭЭ является запрет реализации объекта ГЭЭ". Это касается и международно-правовой деятельности: "...несоблюдение требования обязательного проведения ГЭЭ проекта международного договора является основанием признания его недействительным". На практике обязательность ЭЭ проявляется в основном по отношению к проектам и программам, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду.

Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений ГЭЭ. Рассматривается в законах [3, 4] в совокупности и означает, что ЭЭ представляют собой научно-исследовательский процесс и должны производиться на современном научно-техническом уровне с использованием новейших форм и методов научных исследований квалифицированными учеными-экспертами. При этом в результате должна быть осуществлена не столько - фиксация допущенных нарушений, сколько оценка их последствий, разработаны рекомендации органам или лицам, принимающим решения, а также выполнены необходимые прогнозы их реализации в действующих объектах.

Принцип независимости и вневедомственности. Относится в основном к ГЭЭ и означает, что непременным условием ее эффективности является функциональная и финансовая независимость организующих ЭЭ органов и проводящих ее экспертов (преимущественно внештатный статус последних, их надлежащее финансовое, организационное, материально-техническое и другое обеспечение). Это создает условия для свободного волеизъявления эколого-экспертной комиссии, которая в своей работе должна руководствоваться только фактами, научными методами их обоснования и действующими законами. Общественная ЭЭ в теории предполагает ещё большую её независимость, однако сегодня на практике оказывается вдвойне зависимой: один раз - от ГЭЭ (пока та не признает её результатов), а второй раз - от групповых общественных интересов (ведь её организуют и проводят как правило уже с заранее сформировавшейся целью -- доказать невозможность принятия решения о реализации объекта). ОВОС также нельзя рассматривать как полностью независимую, т.к. лица, её проводящие, как правило, зависимы (причем финансово) от заказчика документации или ОВОСа.

Принцип широкой гласности и участия общественности. Предполагает доступность и достоверность информации о ходе проведения экспертизы, принятых решениях и их учете органом управления при реализации объекта экспертизы; возможность общественных организаций и граждан получать такую информацию доводить до сведения лиц, принимающих решения, свою позицию; обязательность для последних сообщать о принятых решениях и т.д. Этот принцип обеспечивается, в частности, ст. 84 и 86 закона [3], предусматривающими административную ответственность за отказ в предоставлении, или несвоевременное предоставление, или искажение экологической информации, а также возмещение причиненного таким правонарушением вреда. Гласность и достоверность экологической информации тесно связаны с привлечением общественности к участию в проведении государственной ЭЭ. Формы такого участия, подразумеваемые российским законодательством, многообразны: это рассмотрение предложений граждан и общественных объединений о самом проведении экологической экспертизы, возможное включение представителей общественности в состав экспертных комиссий, ознакомление населения с результатами государственной ЭЭ, проведение референдумов и т.д.

Виды и типы экологической экспертизы

Виды и типы экологической экспертизы в законодательстве России [3, 4] определены два вида ЭЭ -- государственная и общественная. Что касается типов ЭЭ, то в России они законодательно пока не закреплены, но могут быть классифицированы по типу объекта, субъекта и этапа проводимой экспертизы. Существуют и специфические типы ЭЭ (при приватизации, страховании, инвестиционной деятельности и т.д.).

Не вдаваясь в подробности типов объектов экспертизы, можно выделить 3 основных группы "по типу объекта": ЭЭ предплановых, предпроектных и проектных материалов. Классификация по типу субъекта, уполномоченного проводить экспертизу, приводит к отраслевому рассмотрению и ведомственному согласованию как предварительному этапу экспертизы. Учитывая, что по российскому законодательству таких ведомств и федеральных служб, имеющих (кроме Госкомэкологии России) отношение к экологической экспертизе и частным оценкам в данной области, насчитывается около десяти, следует отметить, что и типов ЭЭ в этом случае оказывается также довольно много. Однако "ведомственный" подход, оправданный при анализе отдельных видов ресурсов или воздействий на ОС, не вполне приемлем в случае комплексной экологической экспертизы. Именно поэтому для координирования, организации и проведения ГЭЭ законодательством и административно Госкомэкологии России определен в качестве органа, осуществляющего межведомственные связи и общую координацию в сфере экологической экспертизы.

Отнесение типа ЭЭ к этапам хозяйственной деятельности ещё более сложно, т.к. таких этапов может быть около шестиста (планирование, проектирование, строительство, выпуск оборудования, штатное или аварийное осуществление деятельности и, наконец, её прекращение или ликвидация материальной структуры этой деятельности). Типизация экспертиз усложнена тем, что на каждом этапе деятельности одновременно или последовательно могут проводиться несколько мероприятий, несущих сегодня в себе экспертные функции: экомониторинг и предварительный экоаудит, экологическое обоснование, ОВОС и собственно ЭЭ (государственная и/или общественная), а также постаудит. В итоге получается матрица "парных" типов ЭЭ, например, "ОВОС проекта", или "ГЭЭ программы ликвидации (перепрофилирования и т.д.) предприятия", или "экоаудит документации по приватизации предприятия" и т.д.

Субъекты государственной экологической экспертизы

Субъектами государственной экологической экспертизы закон [3] определяет "государственные органы и экспертные комиссии...", а в законе [4] уточняются их полномочия на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации и вводится понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы" (ст. 13). Таковыми по закону являются: "федеральный специально уполномоченный на то государственный орган в области охраны окружающей природной среды -- Госкомэкологии России и его территориальные органы, которые имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы, и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения ГЭЭ".

При изменении условий природопользования в процессе проектирования или по истечении срока действия согласований необходимо провести дополнительные согласования этих изменений до представления материалов в территориальные органы государственной экологической экспертизы.

Закон "Об экологической экспертизе", рассматривая субъекты ЭЭ, определяет понятия "экспертная комиссия государственной экологической экспертизы" (ст. 15) и "эксперт государственной ЭЭ" (ст. 16). Кроме того, этот же закон закрепляет конкретные полномочия в области ЭЭ Президента, Федерального Собрания, Правительства, а также органов судебной власти РФ (ст. 5), определяет вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6), а также полномочия, права и обязанности федерального и территориальных специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы (ст. 7 и 8).

В учебно-правовой и другой литературе [11, 13] указывается, что субъектами ЭЭ и ОВОС должны выступать, как правило, три стороны: заказчик, подрядчик (исполнитель) и потребитель.

Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную ЭЭ или проводить ОВОС.

Подрядчиком (исполнителем) может являться НИИ или подобное ему учреждение, которому будет поручено провести экспертизу (или ОВОС). Обычно исполнителем ЭЭ является самостоятельная экспертная комиссия, подобранная территориальным или федеральным органом Госкомэкологии России и утвержденная им.

Потребителем следует считать организацию (предприятие, учреждение), объекты или документы которой стали предметом экспертного анализа, а также население. В ходе дальнейшего развития экспертного процесса, например, при назначении дополнительной или повторной экспертизы, обжаловании заключения экспертной комиссии, т.е. при расширении круга эколого-экспертных отношений, число субъектов и их виды могут меняться. В соответствии с этим в самом широком смысле в качестве субъектов ЭЭ можно рассматривать следующие:

-- работников государственных органов контроля и надзора, а также других организаций и учреждений, выявляющих первичную информацию о нарушениях законов, норм, правил и стандартов в отношении уже действующих объектов экологической экспертизы или аудита (ЭА);

-- представителей научно-исследовательских и проектных организаций, не входящих в состав экспертных комиссий, но создающих те самые материалы и документы, подлежащие экспертизе (экологические обоснования и/или материалы ОВОС);

-- персонал, работающий на действующих объектах, подлежащих ЭЭ или ЭА и широкая общественность, проводящие ОЭЭ или участвующие в ГЭЭ в качестве наблюдателей.

Объекты экологической экспертизы

В законодательстве обозначены лишь общие типы объектов, подлежащих экологической экспертизе: все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории РФ, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а. также экологические обоснования лицензий и сертификатов [3].

К предплановым материалам (работам) относятся документы информационно-методического характера, содержащие экономические, социальные, собственно экологические и иные характеристики объекта планирования. К предплановым работам обычно относят: прогнозы развития отраслей хозяйства, территориальные комплексные схемы охраны природы и состояния окружающей природной среды и т.д. К предплановой документации относятся: генеральные схемы расселения, схемы и планы развития городов и территорий, в том числе районной планировки (застройки) населенных пунктов, комплексные схемы охраны и использования отдельных природных ресурсов, схемы различных специальных зон и территорий (в т. ч. зон экологического бедствия, свободных экономических и эколого-экономических зон).

К предпроектным материалам относятся: материалы выбора площадки строительства (трассы), технико-экономические обоснования (ТЭО), основные положения на строительное проектирование и соответствующие задания, специальные условия на строительное проектирование и т.д.

К проектным материалам относятся типовые и индивидуальные рабочие проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, зданий, сооружений и др. объектов, а также иная рабочая и сметная документация.

Объектами ЭЭ являются также материалы экологических обоснований лицензий. К объектам экологической экспертизы законом отнесены также экологические обоснования сертификатов.

Наиболее полно и подробно в действующем российском законодательстве объекты государственной ЭЭ определены в Законе "Об экологической экспертизе" [4]. Кроме вышеуказанных типов объектов экспертизы и оценки закон закрепляет следующие (ст. 11): проекты правовых актов РФ и ее субъектов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти РФ и ее субъектов; проекты материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на соответствующей территории и т.д. (всего около 20 типов материалов).

Существенно новым с точки зрения объектов ЭЭ является то, что к ним относятся теперь и действующие объекты, требующие повторной государственной ЭЭ, хотя ранее уже имевшие её положительное заключение.

Повторная государственная экологическая экспертиза проводится в случаях: необходимости доработки объекта (по замечаниям ГЭЭ); при изменении условий природопользования; реализации объекта экспертизы с отступлениями от документов, получивших ранее положительное заключение ГЭЭ или внесения изменений в эти документы; внесения в проектную документацию изменений после получения положительного заключения государственной ЭЭ; истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ.

Разработан конкретный Перечень видов (объектов) хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном порядке. Перечень закреплен в Положении "Об оценке воздействия на окружающую среду в РФ" [10]. Он содержит ЗЗ основных типа объектов и видов деятельности, характеризуемых предельными значениями мощности, производительности, тепловой нагрузки (например, ТЭЦ), объемом отходов или хранящихся веществ, другими количественными характеристиками объектов,! позволяющими судить об их экологической вредности или опасности.

Перечень экологически опасных объектов и видов хозяйственной деятельности, уточненный ВНИИ природы [6]:

· Объекты ядерно-топливного цикла -- установки, предназначенные для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации отработанного ядерного топлива или сбора, удаления и переработки радиоактивных отходов, ТВЭЛ, ядерных боеприпасов и реакторов.

· Топливно-энергетические объекты -- атомные, гидравлические и тепловые электростанции и крупные установки для сжигания топлива мощностью 300 Мвт и более.

· Черная и цветная металлургия -- установки для доменного и мартеновского производства, предприятия черной и цветной металлургии, машиностроительные и металлообрабатывающие предприятия, за исключением производства без литейных и предприятий, на которых отсутствуют цеха химической обработки руд.

· Нефтехимическая, нефте- и газоперерабатывающая промышленность, за исключением заводов по производству смазочных материалов из сырой нефти и установок по производству сжиженного газа из угля и битуминозных сланцев мощностью до 500 т/сут.

· Химическая промышленность -- химические комбинаты, предприятия по извлечению, производству и переработке асбеста и асбестсодержащих продуктов (асбестоцементной продукции -- мощностью свыше 20 тыс. т./год, фрикционных материалов -- мощностью свыше 50 т/год готовой продукции, прочих изделий -- в объёмах и свыше 200 т/год), стекла, минеральных удобрений, пестицидов и| других ядохимикатов.

· Коксохимическое производство, заводы термической переработки твердого топлива.

· Добыча и переработка всех видов полезных ископаемых, включая нефть и газ.

· Целлюлозно-бумажная промышленность -- производство древесной массы, целлюлозы, полуцеллюлозы, бумаги, картона с суточным объмом 200 т и более.

· Легкая промышленность -- фабрики по очистке, промывке и отбеливанию шерсти, кожевенные заводы, красильные фабрики и другие предприятия за исключением производств пряжи и тканей из хлопка, льна и шерсти при отсутствии красильных и отбельных цехов, обуви, шелков, трикотажа и кружев, швейных фабрик.

· Строительная индустрия -- предприятия с гидромеханизированной добычей песчано-гравийных материалов, цементные и известковые заводы.

· Микробиологическое производство, заводы антибиотиков.

· Нефте-, газо- и нефтепродуктопроводы диаметром труб более 300 мм и магистральные водоводы.

· Склады для хранения нефтяных (общей емкостью более 5 тыс. м3), нефтехимических, химических продуктов, ядохимикатов, минеральных удобрений (емкостью 5 тыс. т и более), пестицидов (мощностью 850 т и более), наземные хранилища природного газа, подземные хранилища горючих газов.

· Производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива.

· Магистральные автомобильные дороги, автострады общегосударственного, республиканского, областного (краевого) значения, аэропорты длиной взлетно-посадочной полосы 1500 м и более.

· Торговые морские порты, а также внутренние водные пути и порты на них, принимающие суда грузоподъемностью 1350 т и более.

· Железные дороги дальнего сообщения, станции и пункты очистки и промывки вагонов.

· Животноводческие комплексы -- свиноводческие (50 тыс. голов и более), по откорму молодняка КРС (6 тыс. голов и более), КРС (1200 коров и более), птицефабрики (400 тыс. кур-несушек и более, 3 млн. бройлеров и более).

· Мелиоративные системы площадью более 1000 га, магистральные каналы.

· Системы водоснабжения крупных городов (водозаборы поверхностных вод производительностью более 1 м3/сек и подземных вод при заборе воды 10 млн м3/год и более).

· Крупные плотины (высотой более 15 м) и водохранилища.

· Объекты, полигоны термической, химической переработки, утилизации и захоронения нерадиоактивных (промышленных, сельскохозяйственных и др.) отходов.

· Санитарно-технические сооружения и установки коммунального назначения -- мусоросжигательные и мусороперерабаты-вающие заводы, свалки для складирования отходов органического происхождения (включая скотомогильники), твердых бытовых отходов районного (областного) значения.

· Вырубка лесов на больших площадях (при сооружении гидротехнических и других промышленных объектов).

· Космодромы.

· Примечание: На все объекты, расположенные в зонах экологического бедствия, чрезвычайных экологических ситуаций, оценка воздействия проводится в полном объёме.

1.4 Порядок организации и проведения (процедура) экологической экспертизы

Процедура, включающая в себя случай и основания для назначения, условия организации и порядок проведения, организационные формы и правила, учитываемые аспекты, а также конечные результаты, отличается для различных видов и типов экологических экспертиз. Рассмотрение этих различий, прежде всего между государственной и общественной ЭЭ, между процедурой ОВОС и процедурой ГЭЭ, а также между другими типами специальных экспертиз или оценок помогают студенту (слушателю) лучше понять и усвоить организационно-процедурную сторону этого вида экологической деятельности, что немаловажно при формировании профессионального эколога-эксперта.

Основания и случаи проведения экологической экспертизы в законодательстве четко не определены (в законе [3] отсутствуют, а в законе [4] определяются косвенно). Как отмечают практики, "представляется важным дать более определенное описание случая, не ограничиваясь только перечнем объектов, подлежащих ГЭЭ...".

Основания для проведения ГЭЭ

-- конкретный перечень объектов (проектов), имеющих нормативно и документировано выраженные требования по своему составу и объему;

-- решение соответствующего органа законодательной, исполнительной или судебной власти;

-- инициативное решение самого специально уполномоченного в области ЭЭ государственного органа (органа государственной ЭЭ);

-- решение органа местного самоуправления или результаты референдума (опроса для ОЭЭ), выражающие мнение не менее одной трети граждан, проживающих на данной территории

Исходя из принципов презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности экологической экспертизы, она, очевидно, должна проводиться во всех случаях по указанным в законе объектам - на основании представления материалов в экспертизу. Но отсюда пока ещё не следует прямое основание для её назначения, а только лишь косвенное, определяемое через права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ -- это решение соответствующего уровня органа управления. Единственное прямое, законодательно закрепленное основание проведения ГЭЭ относится только к повторной экспертизе, которая осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда (ст. 14) закона [4].

На уровне подзаконных актов (в Регламенте проведения ЭЭ [8]) основания сформулированы следующим образом -- Государственная экологическая экспертиза проводится на основании:

-- поручений Правительства Российской Федерации;

-- решений органов государственной власти субъектов РФ (для территориальных органов);

-- указаний руководства Госкомэкологии России;

-- заявления заказчика материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе;

-- решения судебных органов соответствующей инстанции;

-- в порядке выборочной проверки проведения государственной экологической экспертизы специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.

Статья 12 этого же закона конкретизирует случаи проведения повторной экологической экспертизы по объектам, ранее получившим положительное заключение ГЭЭ:

-- изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей среды;

-- доработка объектов ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;

-- внесение изменений в документацию после получения положительного заключения ГЭЭ;

-- реализация объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

-- истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ; Не менее важным, чем случай и основания, для эколого-правовой практики является то, как определяются условия проведения ЭЭ. Ранее не регламентировавшиеся в законодательных актах, они закреплены теперь в законе [4] (ст. 14). Не слишком углубляясь в подробности, к таким условиям по Закону можно формы и содержания представляемых материалов установленным отнести: соответствие требованиям и порядку проведения ГЭЭ; наличие в составе представляемой документации материалов ОВОС, необходимых положительных заключений и (или) документов согласований соответствующих органов (ведомств); материалов обсуждений объекта ЭЭ с общественностью; предварительная оплата ЭЭ заказчиком документации и др.

Положение "О порядке проведения ГЭЭ" [7] конкретизирует некоторые нормы Закона в отношении государственной ЭЭ, устанавливая, что ГЭЭ организуется и проводится при условиях:

-- регистрации представляемых материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;

-- оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости -- представления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;

-- соответствии материалов установленным требованиям (в соответствии с Инструкцией [5]);

-- создания экспертной комиссии и назначения приказом по специально уполномоченному органу в области ЭЭ ее состава;

-- назначения тем же приказом срока проведения ГЭЭ (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях -- до 6 месяцев);

-- выполнения Регламента государственной экологической экспертизы в соответствии с [8]);

-- информирования заинтересованных организаций о её результатах все вышеперечисленные условия организации и проведения экологической экспертизы применяются как в случае государственной, так и общественной ЭЭ.

В вышеуказанных и других нормативно-методических документах, в замечаниях практиков эти условия, а также порядок учета природных, социально-экономических и других факторов при проведении ЭЭ регламентируются более подробно. Так, в соответствии с "Руководством по экологической экспертизе предпроектной и проектной документации" [11] рекомендуется представлять на ГЭЭ материалы, учитывающие следующее аспекты:

-- информацию о природной среде (природные условия) и о хозяйственном использовании территории, о природоохранных объектах, о количественных показателях состояния компонентов экосистем,

-- оценку существующего экологического состояния (ситуации) территории,

-- сведения об экономическом потенциале, социальной среде и здоровье населения,

-- данные о характере планируемой деятельности и видах воздействия на ОС,

-- ограничения по пользованию природной средой или природными ресурсами,

-- прогноз изменений природной среды при реализации проектных решений;

-- оценку последствий воздействия объекта на природную и население,

-- характеристику и оценку эффективности природоохранных мероприятий и других мер по предупреждению и снижению негативного воздействия объекта или деятельности.

Для унификации процедур экологического обоснования, государственной экологической экспертизы Госкомэкологии РФ разработан специальный Перечень рекомендованных к использованию нормативных документов [6].

Общие требования к содержанию подаваемых на ЭЭ документов и материалов (нормативных документов, экологических обоснований в прединвестиционной, в предпроектной и проектной градостроительной и другой документации, а также экологических обоснований техники, технологии, материалов и лицензий) отражены в Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности [5]. Ряд требований по документации содержится также в Регламенте проведения ГЭЭ [8], который в настоящий момент является основным "процедурным" документом по экологической экспертизе вообще.

Процедура ГЭЭ

Процедура ГЭЭ закреплена её Регламентом, описывающим эколого-экспертный процесс. Регламент разработан с целью установления единых правил проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и предназначен для использования: государственными органами, организующими государственную экологическую экспертизу; экспертами государственной экологической экспертизы; заказчиками материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе. Регламент рекомендован для общественных организаций (объединений), осуществляющих экологическую экспертизу.