Особенности управления в сфере охраны окружающей среды на примере г. Электросталь

На уровне субъекта Российской Федерации. Управление охраной окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации осуществляют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.

На муниципальном уровне. Управление охраной окружающей среды на территориях муниципальных образований Российской Федерации осуществляют территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов власти субъектов и органы местного самоуправления на соответствующей территории в пределах своих полномочий, а также полномочий, переданных им органами государственной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

Глава 2. Система управления в области охраны окружающей среды

2.1 Функции органов управления в области охраны окружающей среды

Основам управления в области охраны окружающей среды посвящена гл. II Федерального закона "Об охране окружающей среды". Законодатель выделяет полномочия: для органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а также основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемые органами местного самоуправления.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации. Охрана окружающей среды и законодательство об охране окружающей среды в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Государство, несмотря на перечень разграниченных вопросов в области охраны окружающей среды между федеральным центром и органами государственной власти субъектов (ст. 5 Федерального закона "Об охране окружающей среды"), предусмотрело в рамках реализации ст. 77 Конституции РФ, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Так, в соответствии со ст. 8, 9 Федерального закона "Об охране окружающей среды" установлено: государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в порядке, установленном Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". Органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды, определяются субъектами РФ. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

Полномочия Федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Вопросы, входящие в компетенцию совместную компетенцию Федерации и субъектов федерации можно подразделить на семь комплексных групп:

1. Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности.

2. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических фондов.

5. Государственный экологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.

6. Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.

7. Международное сотрудничество.

Представительные и исполнительные органы федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т.д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.

Полномочия местных органов власти.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления.Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством - путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством - посредством их включения в перечень вопросов местного значения.

По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно подразделить на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия.

Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Задачи охраны окружающей среды могут достигаться также в процессе решения земельных и градостроительных вопросов местного значения: при утверждении генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждении подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдаче разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля за использованием земель поселения. Природоохранные мероприятия могут проводиться при решении такого вопроса местного значения как создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха.

К вопросам местного значения поселения относится, в частности:

* организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

* организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

* организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Органы местного самоуправления поселений вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ в целях решения вопросов благоустройства и озеленения территории.

К вопросам местного значения муниципального района относятся, в частности:

* организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

* организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

* организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

* создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Кроме того, задачи охраны окружающей среды достигаются также в процессе решения органами местного самоуправления муниципального района земельных и градостроительных вопросов местного значения: при утверждении схем территориального планирования муниципального района, документации по планировке территории, ведении информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, при резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

К вопросам местного значения городского округа относятся, в частности:

* организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа;

* организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

* организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;

* организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

* создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории городского округа.

Органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ в целях организации мероприятий по охране окружающей среды, благоустройства и озеленения территории городского округа.

По общему правилу, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации; Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории) законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, по решению следующих вопросов из числа отнесенных этим законом к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ:

* организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

* создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

* осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительно федеральную собственность. Это определяет объем предоставленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов. Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдаются исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат краевым, областным органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности. Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

2.2 Методы управления охраной окружающей среды

Целью государственной системы управления охраной окружающей природной средой является согласование экономических и экологических интересов общественного производства как вертикальных - федеральных, региональных, локальных, так и горизонтальных - территориальных и ведомственных и между предприятиями.

Маркетинговый механизм охраны окружающей среды.

Аспекты экологически ориентированного маркетинга в мировом сообществе связаны с быстрым развитием технологий и процессов, снижающих воздействие на окружающую среду, а также с ускоренным формированием рынка экологических услуг, который, естественно, требует соответствующего развития маркетинговых средств управления. К основным маркетинговым направлениям в этой области следует отнести:

- формирование финансовых структур поддержки экологических действий;

- экологическую оценку (аудит) уровня воздействия на окружающую среду;

- экологическое страхование действий компаний;

- изменение форм отчетности деятельности производителей;

- новые формы рекламы;

- формирование новых принципов торговли (например, продажа экологически чистых продуктов).

Маркетинговый механизм управления охраной окружающей среды основан на типологии рыночных методов. В настоящее время известны следующие основные группы методов управления:

административное регулирование - введение соответствующих нормативных стандартов и ограничений, которые должны соблюдать фирмы-производители, а также осуществление прямого контроля и лицензирования процессов природопользования;

экономические стимулы, направленные на то, чтобы заинтересовать фирму-производителя в рациональном природопользовании;

система платежей за загрязнение и экологических налогов;

распределение прав на загрязнение и компенсационные платежи.

Особая роль здесь отводится платежам и налогам за загрязнение. Они представляют собой косвенные рычаги воздействия и выражаются в установлении платы за выбросы или сбросы, за использование первичных ресурсов, конечную продукцию или технологию. Плата должна соответствовать социально-экономическому ущербу от загрязнения или определяться по какому-либо другому показателю.

Основные маркетинговые подходы в области экологии. Комплексная система маркетинговых мер для решения экологических проблем включает:

- коммерческо-хозяйственный механизм;

- общественно-правовой механизм;

- маркетингово-управленческий механизм;

- нормативно-технические условия при разработке товара на уровне НИОКР;

- информационное обеспечение как составной элемент маркетинг-микса;

- структурную перестройку маркетинговой цепочки, включающей производство, товародвижение и потребление;

- экологическую экспертизу (государственную, научную, общественную, коммерческую).

Важно при этом использовать рыночные методы, которые в наибольшей мере способствуют эффективному решению экологических проблем. Эта плата за природные ресурсы (землю, недра, воду, лес и иную растительность, животный мир) и за загрязнение окружающей среды (выбросы, сбросы и т.п.), экологическое налогообложение, кредитный механизм в области природопользования, система внебюджетных экологических фондов и банков, экологическое страхование.

Маркетинговые подходы к экологическому регулированию в конечном итоге позволят предприятиям модернизировать собственные возможности природопользования. В этой сфере появятся передовые технологии, что невозможно при командно-контрольном методе, который основан на проверке соответствия государственным и местным нормативам каждого типа производственного оборудования. Маркетинговые методы также будут способствовать развитию новой эколого-экономической направленности обобществления регионального производства, позволят осуществить разделение труда и кооперацию внутри отдельных предприятий, фирм и между ними для достижения приемлемого уровня загрязнения среды конкретного региона, а также разделение труда и кооперацию при производстве основной продукции и в отношении сбросов и выбросов.

Административные методы управления природопользованием исходя из их сущности и содержания сводятся к воздействию на природопользователей с целью достижения и соблюдения ими установленных нормативов, стандартов, причем осуществляются они за относительно короткий период времени. Целенаправленная деятельность по соблюдению стандартов качества природной среды, ее элементов (ресурсов, объектов) регламентирует допустимое их состояние. На практике это представление в виде установления предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в природной среде исходя из того допущения, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека через изменение параметров экосистемы. Общепринятым считается установление нормативов ПДК среднесуточных (устанавливающих среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовых (фиксирующих предел допустимой концентрации) в течение суток.

Наиболее распространенными в настоящее время административными методами воздействия на природопользователей являются такие как:

- Прямые запреты и запрещение на данную технологию, данный вид продукции, на потребление первичной продукции. Например, повсеместно запрещено производство дуста, производство и потребление хлорфторуглеродов как фактора разрушения озонового слоя планеты. Сегодня уже имеет место вынужденный запрет на вырубку лесов в определенных регионах, запрет на вылов, отлов животных на основе применения лимитов, квоты.

- Выдача сертификата и лицензии на использование природных ресурсов для ранжирования самих природопользователей по их обязательствам, выполнения определенных условий при получении права и осуществления природопользования.

- Обязательная оценка воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду (ОВОС), которая включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации хозяйственной деятельности, о возможностях предлагаемых решений по предотвращению негативных воздействий на природную среду и человека, и альтернативы.

- Разрешения и лицензии, выдаваемые природопользователям обусловливаются технологиями реализации хозяйственной деятельности, стандартами качества среды; сертификатом и ОВОС. Органом, имеющим право выдачи таких разрешающих документов, устанавливается срок их действия, после прекращения которого требуется получение нового разрешения, - это своеобразная форма промежуточного и системного контроля, регулирования.

Оценивая практическую, достигнутую и вероятную, возможную результативность административных методов управления природопользованием, можно утверждать, что, претендуя на жесткость, быструю результативность, они не являются исчерпывающими. Они нуждаются в поддержке, дополнении другими методами, действующими повсеместно во времени и в пространстве. Такими дополняющими методами являются экономические методы.

Экономический механизм охраны окружающей среды определен Законом «Об охране окружающей среды» и включает: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов на изъятие природных ресурсов, сброс и выброс загрязняющих веществ, а также на размещение отходов; плату за использование природных ресурсов; плату за загрязнение окружающей среды; внедрение налоговых льгот, стимулирующих охрану окружающей природной среды, создание механизмов экологического страхования, экологической сертификации и экологического аудита.

Основным принципом экономического механизма природопользования является платность. Он означает использование природных ресурсов в процессе производства исключительно за плату. Установление платы за пользование землей и другими природными ресурсами последовало за отменой исключительной государственной собственности на землю и приравниванием ее к имуществу, превращением в объект купли-продажи и других гражданско-правовых сделок. С 1 января 1992 года введен в действие Закон «О плате за землю». Установление платности пользования природными ресурсами направлено на решение экономических и экологических задач: повысить заинтересованность в их эффективном использовании, формировать дополнительные финансовые источники для воспроизводства ресурсов.

Основной элемент экономического механизма охраны окружающей среды - планирование и финансирование природоохранных мероприятий, основой которых является внедрение современных технологий, обеспечивающих рациональное использование природных ресурсов и существенное сокращение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду.

Финансирование природоохранных мероприятий.

На основании Закона РФ «Об охране окружающей среды» финансирование экологических программ и природоохранных мероприятий производится за счет: бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ; средств предприятий, учреждений и организаций; федерального и региональных экологических фондов; фондов экологического страхования; кредитов банков; добровольных взносов населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также других источников. В качестве одной из мер экономического стимулирования охраны окружающей среды может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использования вторичных ресурсов, осуществления иной деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект. Налоговые льготы для проведения природоохранных мероприятий могут предоставляться законами Российской Федерации и законами субъектов РФ.

Налоговые льготы предприятиям, осуществляющим природоохранную деятельность. В качестве одной из мер экономического стимулирования охраны окружающей природной среды может выступать установление налоговых и иных льгот предприятиям, учреждениям и организациям при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении иной деятельности, обеспечивающей природоохранный эффект. Налоговые льготы, предоставляемые предприятиям, осуществляющим природоохранительные мероприятия, согласно закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», включает: необлагаемый минимум объекта налога, изъятие из обложения определенных элементов объекта налога, освобождение от уплаты налогов отдельных лиц или категорий плательщиков, понижение налоговых ставок, вычет из налогового оклада (налогового платежа за расчетный период), целевые налоговые льготы, включая налоговые кредиты (отсрочку взимания налогов) и прочие налоговые льготы.

Необходимо так же осуществлять поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Залогом развития такой деятельности хозяйствующих субъектов должны выступать налоговые и иные льготы.

Плата за использование природных ресурсов. Законом РФ «Об охране окружающей среды» определена платность за негативное воздействие на окружающую среду. Это положение получило дальнейшее развитие в законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряде законов, регламентирующих использование отдельных видов природных ресурсов. К видам негативного воздействия на окружающую среду ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» относит:

выбросы в атмосферный воздух загрязняющих и иных веществ;

сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;

загрязнение недр, почв;

размещение отходов производства и потребления;

загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;

иные виды негативного воздействия на окружающую среду.

Закон предусматривает, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения наносимого ей вреда.

Таким образом, платежи за загрязнение окружающей природной среды служат, с одной стороны, источником пополнения соответствующих бюджетов, целевых бюджетных фондов, средства которых обеспечивают в том числе проведение мероприятий и выполнение программ по охране окружающей природной среды. С другой стороны, они экономически стимулируют предприятия сокращать и предотвращать вредное воздействие на природную среду и здоровье населения.

Плата за использование земли согласно ст. 65 Земельного кодекса РФ осуществляется в двух формах: земельного налога, который действует до введения в действие налоги на недвижимость, и арендной платы. Размер земельного налога за конкретный земельный участок зависит от категории земель и их состава, качества, площади и места расположения.

Плата за пользование недрами. Предоставление недр в пользование, согласно Закону РФ «О недрах», оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии. Ст. 39 Закона РФ «О недрах» устанавливает, что при пользовании недрами существуют следующие виды платежей:

разовая плата за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии; регулярные платежи за пользование недрами; плата за полученную геологическую информацию о недрах; сбор за участие в конкурсе (аукционе); сбор за выдачу лицензий.

Лесной кодекс РФ устанавливает, что за пользование лесным фондом взимаются платежи в виде лесных податей при краткосрочном пользовании участками лесного фонда или арендной платы при аренде.

Плата за землю. Федеральный закон «О плате за землю» с последующими изменениями и дополнениями регламентирует вопросы платы за землю. Доля средств от налога и арендной платы за землю, согласно этому Закону, уточняется постановлениями органов исполнительной власти субъектов РФ. Земельный налог взимается со всех землепользователей с последующим перераспределением части средств в бюджет региона и в федеральный бюджет. Земельный налог фактически является платой за право пользования землей и не стимулирует рационального землепользования.

Плата за воду. В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской федерации» промышленные предприятия за забор воды из водохозяйственных систем вносят в бюджет плату за воду. В мае 1996 года принят Закон РФ «О плате за пользование водными объектами», которым на территории Российской Федерации введена плата за пользование водными ресурсами. Законом установлены плательщики, объекты платы, платежная база, минимальные и максимальные ставки платы за пользование водными объектами для РФ в целом, порядок зачисления и расходования сумм платы, а также льготы по плате и условия взимания повышенных сумм платы.

Введенная с 1 января 2005 года гл. 25.2 части второй Налогового кодекса РФ изменила систему платежей за пользование водными ресурсами. В настоящее время пользователи водных объектов платят водный налог.

Плата за загрязнение окружающей среды. Плата за выбросы, сбросы, размещение отходов является формой компенсации ущерба, наносимого загрязнением окружающей природной среды, и отнесена Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к налоговым платежам.

Постановлением Правительства РФ от 28.08.92 г. № 632 определены три вида платежей за загрязнение окружающей среды:

в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия;

в пределах установленных лимитов;

за сверхлимитное загрязнение окружающей среды.

Лимиты на использование природных ресурсов. Вопросы правового регулирования разработки и установления лимитов использования конкретных природных ресурсов и объектов закреплены в coответствующих отраслевых законодательных актах природоресурсного законодательства. Например, ст. 33 Земельного кодекса РФ определяет, что предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения отдельных видов сельскохозяйственной деятельности, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, а для ведения индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает, что пользование животным миром осуществляется с соблюдением, в том числе лимитов, определяемых федеральным и региональным законодательством (ст. 35). В числе требований к содержанию долгосрочной лицензии на пользование животным миром относится и перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование.

2.3 Зарубежный опыт управления в области охраны окружающей среды

Органы управления в области охраны окружающей среды развитых стран.

С созданием современного законодательства об охране окружающей среды в основном в 70-е гг. в экономически развитых странах были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционирует два вида органов - консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные.

Консультативными (совещательными) являются:

- Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.),

- Королевская комиссия по контролю за загрязнением окружающей среды (Великобритания, 1970 г.),

- Федеральное ведомство по охране окружающей среды (ФРГ, 1974г.),

- Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974г.).

Общие задачи таких органов сводятся к информированию своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных ведомств, государственного аппарата с интересами монополий. Эти органы выполняют также специфические задачи. Например, в круг задач Федерального ведомства по охране окружающей среды Германии входит оказание научной поддержки Министерству по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов, главным образом при подготовке правовых и административных предписаний; просвещение общественности по вопросам, касающимся окружающей среды; предоставление данных для исследований в области окружающей среды. Совет по качеству окружающей среды США выполняет и некоторые распорядительные функции.

Головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются:

- Министерство по делам окружающей среды (Великобритания, 1970г.);

- Министерство по делам окружающей среды и качества жизни (Франция, 1978 г.);

- Агентство по охране окружающей среды (Япония, 1971 г.);

- Министерство по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов (ФРГ).

В задачи этой группы органов входит разработка экологической политики; разработка и координация программ по охране окружающей среды; разработка экологических стандартов; координация в области оказания технической и финансовой помощи регионам и местным органам; обеспечение выполнения законодательства об окружающей среде.

Кроме названных специальных исполнительно-распорядительных органов, в управлении природопользованием и охраной окружающей среды продолжают участвовать многие другие органы. Так, в США большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов играют:

- Министерство внутренних дел, в системе которого существуют Бюро управления земель (1946 г.); Служба национальных парков (1916 г.); Служба охраны рыб и диких животных (1940 г.); Геологическое наблюдение США (1879 г.); Бюро рекламации (мелиорации) (1923 г.);

- Министерство сельского хозяйства, имеющее в своей системе Службу охраны почв (1935 г.) и Службу леса (1897 г.);

- Национальная океаническая и атмосферная администрация (создана в 1970 г. в системе Министерства торговли);

- Министерство юстиции США (управление земель и природных ресурсов);

- другие министерства и ведомства (Армейский корпус инженеров (1802 г.), Министерство транспорта, Федеральная администрация авиации, Атомная регулирующая комиссия, Министерство энергетики).

Хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по обеспечению его выполнения часто возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты. К примеру, ответственность за осуществление мер по охране окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация. Министерство по делам окружающей среды Великобритании выполняет в основном координационные функции, оперативное же управление осуществляют преимущественно органы местной власти.

Характерным для этой группы государств является то, что основным принципом управления природоохранительной деятельностью является широкое сотрудничество государственных структур со всеми заинтересованными общественными силами, включая предприятия и общественные организации. В соответствии с этим принципом в отношениях с теми, кто должен выполнять экологические требования законодательства, государство не сразу использует свои властные полномочия, чтобы обеспечить их выполнение, а пытается достичь своих целей путем договоренностей и добровольного выполнения требований.

Экологическое управление в США.

Формирование системы органов экологического управления американских штатов происходило под воздействием двух тенденций, свойственных системе государственного управления США в целом. С одной стороны - усиление роли федерального правительства в ряде сфер социально-экономического регулирования и управления, в том числе в области охраны окружающей среды. Данная тенденция привела к потере органами власти штатов монополии на осуществление ряда функций по охране окружающей среды и использованию природных ресурсов (борьба с загрязнением вод, регулирование размещения твердых отходов, борьба с шумом). С другой - усложнение социальных проблем, и в частности экологических, неспособность федерального правительства достигнуть их эффективного решения, что обусловило перераспределение функций между центральным и низовыми уровнями власти и фактическое возвращение штатам полномочий по отдельным аспектам экологической политики.

Федеральное правительство определяет экологическую политику в целом, осуществляет общее руководство и контроль, оказывает техническую, финансовую и иную помощь, к штатам же перешли основные обязанности по практической реализации федеральной политики и решению экологических проблем регионального масштаба. В штатах этот процесс сопровождался расширением функций государственных аппаратов и образованием департаментов, комитетов, комиссий, агентств, отвечающих за охрану окружающей среды, или соответствующим перепрофилированием уже действующих. Каждый штат создал собственную систему природоохранных органов, различающихся по структуре, сферам и объему полномочий. Но в целом на основе анализа законодательства, результатов исследований советских и зарубежных специалистов, а также в соответствии с принятой в США классификацией можно выделить 4 типа органов управления.

Управление сориентировано преимущественно на решение хозяйственно-ресурсных проблем. Здесь ключевая позиция принадлежит департаменту природных ресурсов.

Управление преимущественно охраной здоровья населения, которое возглавляет департамент здравоохранения

Управление в высшей степени консолидировано, существует супер-агентство по охране окружающей среды и регулированию природопользования, другие экологические органы координируются агентством или их нет совсем.

Управление в высшей степени рассредоточено, экологических органов более десятка и ни один из них не занимает лидирующего положения.

Ведущее положение департаментов природных ресурсов в системах управления охраной окружающей среды обусловлено тем, что им принадлежат основные полномочия по распоряжению природными ресурсами. Системы управления данного типа характерны для штатов со значительной федеральной или штатной собственностью на землю. Однако наряду с названными департаментами, играющими ведущую роль в регулировании использования и охраны почти всех природных ресурсов штатов, в управлении участвуют и другие департаменты, роль которых менее значительна. Это департаменты здравоохранения, сельского хозяйства, водных ресурсов, агентства по охране окружающей среды и др. Существуют и специфические экологические органы, создаваемые с учетом местных особенностей. Таковы, например, департамент рыбы и дичи штата Аляска.

Второй тип экологического управления характерен для штатов, имеющих давние традиции связывать охрану окружающей среды непосредственно с охраной здоровья населения. Промышленные и рекреационные центры этих штатов занимаются по преимуществу охраной населения от вреда, наносимого здоровью человека производственными и муниципальными отходами. И хотя по мере усложнения проблем охраны окружающей среды функции департаментов здравоохранения модифицировались, в центре экологического управления по-прежнему осталась охрана здоровья. Другие департаменты в штатах с системами управления второго типа выполняют лишь отдельные функции в дополнение к своим основным обязанностям. Так, департамент сельского хозяйства штата Мериленд занимается охраной окружающей среды в связи с сельскохозяйственным производством и ведением лесного хозяйства. А в компетенцию департамента природных ресурсов входят регулирование морского рыболовства, охрана животного мира, штатные парки.

В управленческих системах третьего типа супер-агентства и департаменты по охране окружающей среды выполняют все функции по регулированию и контролю как в области природопользования, так и природоохраны. В настоящее время такие системы действуют в 20 штатах, что свидетельствует о доминировании тенденции к консолидации управления в штатах.

Системы управления четвертого типа, включающие множество различающихся по функциям и полномочиям природоохранных органов, созданы в штатах Калифорния, Техас, и др. Это - департаменты, агентства, комитеты, временные и постоянные комиссии, функционирующие под руководством губернатора. Так, в штаге Калифорния в охрану окружающей среды вовлечены департаменты по лесам, охране природы, паркам и рекреации, рыбы и дичи.

Структура всех природоохранных департаментов штатов в целом одинакова. Обычно их возглавляет секретарь (министр) или комиссионер, назначенный и подчиняющийся губернатору. В отдельных штатах руководство осуществляется коллегиально. Сильно развиты и юридические службы штатов. Для защиты своих природоохранных интересов в судах отдельные штаты создали специальные отделы при департаментах юстиции, в других эти обязанности выполняют уже действующие отделы. Координацию деятельности органов экологического управления обеспечивают специальные отделы или соответствующие должностные лица, находящиеся непосредственно в исполнительном аппарате губернатора. Немаловажную роль в экологическом управлении штатов играют и общественные организации, объединяющие представителей различных слоев населения, профессий, регионов. В большинстве штатов таких организаций насчитывается до 50, и их общее воздействие на принимаемые решения значительно. Власти штатов проявляют внимание к деятельности общественных организаций, создают условия для непосредственного привлечения последних к управлению, поскольку они наиболее полно знают территориальные и социальные особенности представляемых регионов.

Таким образом, управление охраной окружающей среды и регулирование природопользования в каждом штате - сложный процесс, протекающий с учетом, как общих тенденций государственного управления, так и исторических, географических, экономических и других особенностей штатов. Штаты проявляют значительную заинтересованность в решении экологических проблем. В некоторых случаях действующее штатное законодательство служит основой для разработки соответствующего федерального законодательства.

Резко изменился объем участия штатов в экологическом управлении в начале 80-х годов. Началась «децентрализация» управления, штатам переданы основные обязанности по охране окружающей среды в стране. За короткий срок федеральное правительство главным образом методами вне правового регулирования, в частности путем ликвидации или сокращения финансирования природоохранных мероприятий, фактически перестало заниматься проблемами охраны окружающей среды. Признавая неправильным отступление федерального правительства от участия в управлении охраной окружающей среды, Совет по качеству окружающей среды при президенте США все же подтверждает и ошибочность излишней централизации природоохранных обязанностей, предпринятой в 70-х годах. По его мнению, следует развивать методы стимулирования добровольного участия штатов в общенациональной природоохранной деятельности, отказавшись от администрирования.

Как видно, в федеральной природоохранной системе США низовые уровни управления начинают играть существенную роль в реализации политики государства. Правовое определение круга и объема полномочий, а также функций штатных органов представляет сегодня сложный и важный аспект американской деятельности по совершенствованию экологического управления. Практический опыт США полезно изучать и учитывать в разработке соответствующих решений в нашей стране.

Экологическое управление в Германии.

Охрана окружающей среды имеет в Германии огромное значение - с 1994 г. она является также государственной целью по Конституции. На международном уровне Германия считается одним из образцовых государств в сфере защиты климата и пионером в деле расширенного использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ). В 2011 г. Германия стала первой индустриальной страной, принявшей решение отказаться от использования атомной энергии. В глобальных рамках федеральное правительство также активно выступает в защиту окружающей среды, за стратегии развития и сотрудничество в области энергетики, учитывающие интересы защиты климата.

Федеральные и региональные органы власти.

Компетенция в сфере законов и предписаний разделена между федеральными и региональными (земельными) органами власти.

Если федеральные органы власти выступают в роли законодателя, то региональные всегда выполняют положения под свою собственную ответственность. Кроме того, региональные власти занимаются составлением многих актов и предписаний.

В соответствии с основным законом федеральные органы власти имеют три различных уровня законодательной компетенции:

- Исключительные законодательные полномочия возложены на федеральные органы власти во всех международных вопросах и вопросах ЕС, например, в вопросах заключения соглашений об охране окружающей среды с другими государствами или международными организациями.

- Полномочия по составлению законопроектов возложены на федеральные органы власти в таких областях, как использование водных ресурсов, охрана природы и ландшафтное планирование, а также региональное развитие. Земли должны, конкретизируя такие законопроекты, создавать свои собственные законы и принимать их к исполнению.

- Сопутствующие законодательные полномочия существуют в области организации сбора и удаления отходов, контроля качества воздуха, снижения уровня шума, атомной энергии, радиологической защиты и химической безопасности. Если федеральные органы власти используют эти полномочия, то применяется принцип «федеральный закон аннулирует региональный закон». Существует особая ситуация в сфере ядерного законодательства, когда федеральные органы власти обладают обширными полномочиями в непосредственном управлении землями.

Муниципальные и местные органы власти

Местные органы власти руководят своими собственными делами под свою ответственность в пределах, установленных законными положениями, принятыми федеральными и региональными органами власти. К ним, в частности, относятся вопросы планирования застройки и физического развития, на основе которых определяются жилые и промышленные районы. Как правило, общины, кроме того, организуют свое собственное снабжение питьевой водой, а также систему отвода, сбора и очистки сточных вод и систему обработки твердых отходов, что зачастую означает строительство и эксплуатацию установок для очистки сточных вод, мусорных свалок и установок по сжиганию отходов. Общины так же занимаются озеленением общественных мест и ухаживают за ними.

К примеру, Гамбург - одна из 16 структурных единиц Федеративной Республики Германия. Так же, как Бремен и Берлин, он является городом-землей, в отличие от остальных 13 земель, обладающих большой территорией, включающей в себя города, один из которых является столицей. В этом смысле Гамбург - это и земля, и город, и поэтому он должен выполнять задачи, как земли, так и общины.

Парламент Гамбурга, называемый Бюргершафт, является народным органом управления. Он состоит из 121 представителя, которые выбираются сроком на 4 года в соответствии с правом пропорционального представительства. Этот орган управления выбирает главу правительства, издает законы земли и утверждает бюджет. Законы могут выноситься на референдум Сенатом, Бюргершафтом или по просьбе народа.

Правительство земли называется Сенатом. Главой правительства является Первый Мэр. Именно он фактически определяет принципы политического управления. Министры Гамбурга называются Сенаторами. В настоящее время в Гамбурге насчитывается 10 ведомств/административных органов, каждый из которых возглавляется Сенатором. Сенат представляет Гамбург в отношениях с другими федеральными штатами, федеральным правительством, а также с зарубежными странами.

Сенат осуществляет надзор за всей государственной администрацией для того, чтобы предложить жителям города как можно более тесные взаимоотношения. Поэтому Гамбург поделен на семь отдельных районов. Надзор за районами осуществляют районные органы власти и официальные местные администрации. Народное собрание, состоящее из 41 представителя, выбирает народных представителей в то же время, когда проходят выборы представителей Парламента Гамбурга.

В целом, администрация Гамбурга прилагает все усилия для того, чтобы ее воспринимали как учреждение, оказывающее услуги своим гражданам. Услуги должны оказываться на местном уровне, и решения также должны приниматься на местном уровне. Только в исключительных случаях сенат вмешивается в принятие решений в районах. Уровень ответственности зависит от среды, руководство которой осуществляется.

Экологическое управление во Франции.

Сегодня во Франции вопросами охраны окружающей среды занимаются на разных уровнях государственной администрации, от центральных органов власти, регионов и департаментов до муниципальных органов власти. Главная же роль в общественном управлении вопросами охраны окружающей среды принадлежит межмуниципальным органам власти на самом низком уровне.

Однако основная роль всегда принадлежит центральному правительству, особенно когда дело касается вопросов охраны окружающей среды. Государство может только применять свою формулировку законов в рамках европейского текста. Префект, представитель региона или департамента французского правительства, отвечает за осуществление и координацию политики в области охраны окружающей среды.

Со стороны государства также в этом могут принимать участие:

- Государственные управления (Государственные учреждения) такие, как по контролю за окружающей средой и энергетикой, Региональные агентства водных ресурсов, Национальное лесное управление, Управление по защите Агентство и сохранению морского побережья;

- Министерские службы на уровне регионов (охрана окружающей среды, промышленность, исследования в области охраны окружающей среды, сельское и лесное хозяйство …), а также на уровне департаментов (оборудование и жилье, социальные вопросы и здравоохранение, сельское и лесное хозяйство).

На региональном уровне двумя самыми важными организациями являются:

- Дирекция по охране окружающей среды - DIREN;

В соответствии со своим определением, охрана окружающей среды охватывает весьма разнообразные и комплексные сферы. Для выполнения своих функций на периферийном уровне Министр по экологии располагает своими собственными службами - DIREN. Кроме того, административная структура позволяет ему пользоваться технической помощью других служб, не относящихся к государственным органам. На региональном уровне такой службой является DRIRE, которая отвечает за промышленную среду.

Организации DIREN принадлежит особая роль; она под руководством префекта региона отвечает за определение государственной политики в области охраны окружающей среды на уровне региона, за координацию ее осуществления и оценку результатов.

Общей задачей DIREN является обеспечение устойчивого развития в каждом регионе, повышение ценности ресурсов и таких природных богатств, как вода и земля, распространение знаний в области состояния окружающей среды и достижение участия населения в решении вопросов экологии. В частности:

Для распространения знаний в области состояния окружающей среды:

Она организует, координирует и, при необходимости, обеспечивает сбор, использование и распространение знаний и базы данных о состоянии окружающей среды

Для выполнения требований законодательства по охране окружающей среды:

При возможном участии других государственных служб и учреждений департамента она следит за соблюдением законов, в частности в следующих сферах:

- вода и водная среда;

-развитие сети стоек «вода», привлечение услуг водной полиции и осуществление политики повышения ценности ресурсов и водной среды;