Хозяйственный механизм природопользования в условиях становления рыночных отношений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Хозяйственный механизм природопользования в условиях становления рыночных отношений

Экономическая сущность понятия «хозяйственный механизм», его структура

хозяйственный природопользование прогнозирование охрана

Опыт многих развитых стран мира свидетельствует о том, что как в формировании рыночной экономики, так и в обеспечении ее эффективного функционирования важная роль принадлежит государству. Даже в тех странах, где официально провозглашается принцип невмешательства государства в хозяйственные процессы (например, в США), на деле оно активно влияет на развитие экономики. Особенно это относится к такой ее неординарной сфере, как природопользование, где диапазон государственного воздействия может быть весьма широким -- от прямого административного принуждения до формирования институциональных условий рыночного саморегулирования тех или иных областей природопользования.

Государственное регулирование и управление экономикой и ее отдельными структурными звеньями осуществляется с помощью хозяйственного механизма, который представляет собой систему форм и методов организации и регулирования экономической жизни общества. Такими формами и методами выступают экономическая политика, организация прогнозирования, планирования, финансирования хозяйственных процессов, экономическое стимулирование, деятельность управленческих структур, хозяйственное законодательство.

Хозяйственный механизм выполняет следующие основные функции:

-обеспечивает взаимосвязанность, сбалансированность всех структурных элементов общественного производства как целостной системы;

-согласовывает экономические интересы общества, коллективов, каждого работника, отдельных предпринимателей. (Способность хозмеханизма согласовывать экономические интересы может служить критерием его совершенства);

-претворяет в жизнь экономическую политику государства, его стратегические цели и тактические задачи.

Каждая страна имеет свой общенациональный хозяйственный механизм, однако можно говорить и о хозмеханизме отдельных сфер и отраслей экономики, имеющих свою специфику (например, хозмеханизм внешнеэкономической деятельности, АПК, строительства и др.).

Хозяйственный механизм - категория историческая: разным этапам в развитии страны соответствует свой особый хозмеханизм. Так, хозяйственный механизм экономики, действовавший в период существования СССР, сложился в общих чертах в 30 - 40 -е гг. Его отличала высокая степень централизации, которая в значительной степени диктовалась обстоятельствами тех лет (курс на ускоренную индустриализацию, затем война, послевоенное восстановление экономики и т.п.). Недостатки преимущественно административного подхода к руководству экономикой давали о себе знать и тогда, но с особой силой они проявились в последние десятилетия. Хозяйственный механизм не имел внутренних стимулов саморазвития производства: его распределительный, затратный характер (все затраты покрывались государством, сбыт любой продукции был гарантирован) не побуждал производителей улучшать качество продукции, повышать производительность труда, совершенствовать технологию производства, не ставил преград бесхозяйственности и безответственности. Административно-командные методы управления преобладали над экономическими, что сковывало инициативу и самостоятельность субъектов хозяйствования.

Недостатки общегосударственного хозмеханизма присущи и отдельным отраслям и сферам хозяйства, в том числе и природопользованию. Хозяйственный механизм природопользования (ХМП) - молодой отрасли экономики - стал складываться на рубеже 60 - 70-х гг. и находится в стадии формирования. Он представляет собой систему форм и методов организации и регулирования процессов природопользования, обеспечивающих достижение конечных целей в этой сфере - удовлетворение потребностей общества в сырье и материалах, в чистоте и разнообразии окружающей среды. ХМП включает в себя организацию управления охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов; эколого-экономическое прогнозирование и планирование, финансирование природоохранных мероприятий, экономическое стимулирование рационального природопользования , контроль и учет в экологической сфере, экологическое нормирование, правовое регулирование и т.п.

ХМП, сложившемуся в условиях централизованно-плановой экономики, были свойственны административно-командная направленность, почти абсолютная централизация и детальная регламентация всей природоохранной и ресурсосберегающей деятельности. Однако детальная регламентация природопользователей со стороны центральных плановых органов и служб государственного контроля (а число плановых показателей только по охране земель, например, за 10-ю и 11-ю пятилетки возросло с 37 почти до 60) не принесла желаемых результатов. Состояние и эффективность использования природно-ресурсного потенциала были неудовлетворительными. В основе административного регулирования природопользования лежат экологические стандарты (нормативы). Нормативы качества окружающей среды в СССР по ряду причин были более строгими, чем в странах Западной Европы и США (например, средняя 24-часовая норма содержания SO2 в воздухе составляет в США 365 мг/м3, в странах ЕС - 90, а в бывшем СССР - 50 мг/м3), что, тем не менее, не стало гарантией лучшего состояния нашей природной среды. Практически никогда такие жесткие нормативы не соблюдались. Чаще всего использовались так называемые временные нормативы (временно согласованные выбросы - ВСВ), отражающие реальные возможности предприятий-загрязнителей. Предполагалось, что предприятие поэтапно будет сокращать свои выбросы до уровня ПДК, но к сожалению, экологическая сфера не имела себе равных по масштабам несоблюдения нормативов: нередки были случаи превышения допустимых воздействий на окружающую среду в десятки и даже сотни раз.

Экономические методы управления в природопользовании бывшего СССР получили значительно меньшее развитие, чем в других отраслях хозяйства, хотя их применение повсюду было весьма ограниченным. Но к концу 80-х гг. стало очевидно, что административная система управления не способна обеспечить дальнейшее развитие рационального природопользования и природоохранной деятельности. В 1989 г. была предпринята попытка расширения сферы использования экономических методов в практике управления природопользованием, что проявилось в эксперименте по введению платы за загрязнение окружающей среды. В разрабатывавшейся в то время Государственной программе охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на перспективу до 2005 г. было предусмотрено проведение комплекса мер по формированию экономического механизма природополь-зования, но глубокий экономический кризис отодвинул решение экологических проблем на второй план.

Социально-экономическая трансформация, происходящая в настоящее время в нашем обществе, требует принципиально новых подходов к процессам организации, управления и регулирования природопользования. Наметившиеся уже сейчас изменения в государственном регулировании от преимущественного использования административных рычагов управления (правовых норм, стандартов, лимитов, разрешений, запретов, ограничений и т.п.) в сторону расширения сферы применения экономических методов, как свидетельствует мировая практика, будут нарастать по мере усиления экономической стабилизации страны.

В процессе формирования рыночных отношений в ХМП должны, конечно, произойти коренные перемены. Однако важно иметь в виду, что рыночные рычаги, которые мы стремимся освоить, автоматически не создадут более благоприятных условий для природосбережения, чем жесткое административное принуждение, свойственное старому ХМП. Ведь известно, что высокоразвитые страны с их отлаженными рыночными отношениями пришли к состоянию экологического кризиса по времени раньше, чем мы. Опыт стран, добившихся кардинального улучшения экологической ситуации, свидетельствует о том, что и в рамках рыночной экономики ХМП предполагает четко спланированные действия и научно обоснованное централизованное управление природоохранной деятельностью.

Исходной предпосылкой и составной частью процесса совершенствования централизованного управления экологической сферой является формирование экономического механизма природопользования, который представляет собой совокупность экономических методов управления, призванных создать материальную заинтересованность ресурсопотребителя в оптимизации процессов его взаимодействия с природной средой. По мере замещения административных методов экономическими основной задачей центральных органов управления становится разработка долгосрочной стратегии и научно обоснованной нормативной базы природопользования. Основой государственного регулирования в области экологии должно стать природоохранное законодательство, служащее отправным моментом разработки национальных экологических программ и других плановых и прогнозных документов, обеспечивающих экологическую направленность экономики.

Система прогнозирования и планирования рационального природопользования как основа государственного регулирования

Важное место в хозяйственном механизме природопользования отводится прогнозированию и планированию природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов, или эколого-экономическому прогнозированию и планированию. Одна из существенных особенностей разработки плана-прогноза природопользования состоит в том, что объектом планирования являются не только социально-экономические, но и природные процессы и явления. Природа, как известно, инерционна, консервативна, изменения в ней происходят намного медленнее, чем в общественной жизни. В связи с этим огромное значение приобретают заблаговременное предвидение возможных последствий антропогенного воздействия на окружающую среду, составление долгосрочных программ и прогнозов, в которых определяется экологическая стратегия хозяйственного развития. Такой прогноз предполагает прежде всего определение основных направлений и масштабов воздействия хозяйственной деятельности на качество окружающей среды, рассматриваемой как важнейшее условие жизни людей и устойчивого экономического роста.

В системе государственного планирования бывшего СССР эколого-экономическое планирование сформировалось намного позже, чем другие направления. Оно охватывало намечаемые мероприятия по сохранению и укреплению природно-ресурсного потенциала страны, обеспечению его рационального и комплексного использования, снижению отрицательного воздействия промышленного и сельскохозяйственного производства, жилищного и коммунального хозяйства городов на окружающую среду. Впервые раздел "Охрана природы и рациональное использование природных ресурсов" был включен в государственный план развития народного хозяйства на 10-ю пятилетку (1975-1980 гг.). Задания по охране природы устанавливались в целом по СССР, союзным республикам, министерствам и ведомствам, отдельным регионам и городам; определялись объемы капитальных вложений и ввод в действие природоохранных мощностей и объектов. К сожалению, эколого-экономическое планирование, как и вся система централизованного планирования, оказалось недееспособным в результате несбалансированности планов, т.е. несоответствия между плановыми заданиями и определенными для их осуществления финансовыми и материальными ресурсами.

Новые подходы к эколого-экономическому планированию были определены при разработке Государственной программы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов СССР на 1991-1995 гг. и на перспективу до 2005 г. Природоохранная концепция, долгосрочные цели и основные направления их решения впервые обосновывались с учетом перехода к рыночной экономике. Ставилась задача разработать и ввести в действие новый хозяйственный механизм рационального природопользования на основе применения преимущественно экономических методов управления в сочетании с правовыми и воспитательными мерами.

Соответственно в Беларуси была разработана и принята Республиканская комплексная программа охраны окружающей среды (программа "Экология") на 1991-1995 годы и на перспективу до 2000 года. Развитие кризисных явлений в экономике Беларуси, прекращение финансирования ряда экологических программ из общесоюзных фондов не позволило в полном объеме выполнить эту программу.

После получения статуса независимого государства эколого-экономическое прогнозирование и планирование осуществляются на основе действующих нормативно-правовых документов международного сообщества и Республики Беларусь. С началом рыночного реформирования экономики функции и содержание планирования резко изменяются на всех уровнях управления. Планирование утрачивает свой директивный характер, становится индикативным, т.е. направляющим, рекомендательным, ориентирующим, координирующим действия и интересы государства и других субъектов хозяйствования. Но в условиях экономического кризиса индикативные планы включают как показатели-ориентиры, имеющие лишь информационное значение для предприятий, так и директивные показатели (в частности, госзаказ), экономические регуляторы (цены, налоги, ставки, экономические нормативы).

Порядок планирования мероприятий по охране окружающей среды был закреплен в Законе “Об охране окружающей среды” (1992г., ст. 15). Принятая в Беларуси политика в области экологии отражается в программах (прогнозах, планах) социально-экономического развития страны и других документах, разрабатываемых и реализуемых в соответствии с Законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь” (1998 г.). Основные блоки эколого-экономического прогнозирования во взаимосвязи с системой государственных прогнозов социально-экономического развития страны можно условно классифицировать следующим образом (см. также рис.7.1).

Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития разрабатывается на 15-летний период. На ее основе составляются Основные направления социально-экономического развития на 10-летний период. Программа социально-экономического развития на среднесрочную перспективу формируется на 5-летний срок. Прогноз социально-экономического развития на краткосрочный период разрабатывается ежегодно. Все названные документы имеют разделы, отражающие пути решения экологических проблем и рационального природопользования с различной степенью детализации. Наиболее детальные показатели содержит годовой прогноз -- лимиты допустимых выбросов загрязняющих веществ, показатели использования природных ресурсов, расчет объема капитальных вложений, направляемых на охрану окружающей среды, перечень природоохранных мероприятий и затраты на их проведение, доведение заданий до областей и Минского горисполкома, отдельных министерств, ведомств и предприятий.

Прогнозы, программы, планы конкретного эколого-экономического прогнозирования по периодам времени на уровне государства и особо важных природных комплексов и экологических систем, как правило, межотраслевого и межрегионального характера. Цели и задачи устойчивого развития конкретизируются прежде всего в Национальном плане действий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды Республики Беларусь (НПДООС), который разработан впервые на период 2001-2005 гг. До этого времени его аналогом на пятилетний период являлась Национальная программа рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В ней провозглашалось достижение таких долгосрочных целей, как поддержание благоприятной, экологически безопасной среды для обеспечения благополучия населения; обеспечение рационального, неистощительного природопользования в интересах устойчивого социально-экономического развития страны; сбалансирование процессов воспроизводства и использования возобновляемых природных ресурсов, рациональное расходование невозобновляемых ресурсов с широким вовлечением в хозяйственный оборот отходов производства.

Национальная программа рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды обычно состояла из нескольких главных целевых блоков: природоохранное законодательство, нормативное обеспечение (стандарты качества, экологические нормы), информационное обеспечение (экологический мониторинг, кадастры), экономическое регулирование природопользования, экологические мероприятия при разгосударствлении и приватизации, экологическая безопасность и др.

Построение принятого на следующее пятилетие (2001-2005 гг.) НПДООС Республики Беларусь основано на тех же принципах, что и Национальная программа. В его структуре выделены следующие блоки:

- цели и задачи НПДООС ;

-оценка состояния окружающей среды;

-приоритеты в использовании природных ресурсов и охране окружающей среды;

- неотложные природоохранные меры в основных отраслях экономики;

-совершенствование управления природопользованием и охраной окружающей среды;

- международное сотрудничество;

-финансовое обеспечение НПДООС;

-международная грантовая помощь и инвестиционная деятельность в области ООС;

-механизм реализации НПДООС и первоочередные мероприятия.

Рис.1. Схема организации прогнозирования и планирования природопользования и природоохранной деятельности в Республике Беларусь

В каждом из блоков указаны первоочередные задачи, которые планируется решить в рамках рассматриваемой в блоке проблемы, и предлагаемые меры и исполнители с указанием периода исполнения.

Решение экологических проблем требует проведения глубоких и всесторонних комплексных научных исследований. Этим продиктована разработка Государственной научно-технической программы "Природопользование и охрана окружающей среды" (ГНТП «Природопользование»). Главной целью программы является обоснование научных и технических решений, обеспечивающих повышение уровня самообеспечения страны собственными природными ресурсами, внедрение экологобезопасных и ресурсосберегающих технологий, направленных на эффективную защиту окружающей среды и уменьшение антропогенного воздействия на природные экологические системы.

Спецификой эколого-экономического планирования в Беларуси является поиск взаимосвязанного решения общеэкологических проблем и ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Беспрецедентное по площади, уровням и продолжительности действия радиационное загрязнение резко ограничило природно-ресурсный потенциал страны, потребовало огромных затрат на снижение радиационной опасности. Ряд сложных научно-технических проблем в зоне экологического бедствия решается в соответствии с Государственной программой Республики Беларусь по минимизации и преодолению последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 1996-2000 гг.

В целях минимизации последствий катастрофы на ЧАЭС и социально-экономической реабилитации территорий, загрязненных радионуклидами, предусматривается регулярное проведение на пострадавших территориях радиационно-экологического мониторинга, осуществление комплекса мероприятий по реабилитации загрязненных сельхозугодий, предотвращение переноса радионуклидов на более чистые территории. Важное место отводится разработке радиационно-гигиенических паспортов населенных пунктов, что служит основой планирования и реализации мероприятий по обеспечению радиационной безопасности загрязненных территорий.

Объектами природоохранного прогнозирования и планирования являются и отдельные природные комплексы и экологические системы. По некоторым природным комплексам Беларуси составлены схемы охраны природы, которые включают оценку современного состояния природной среды, прогноз природных процессов в условиях антропогенного воздействия, комплекс мер, необходимых для стабилизации и улучшения природной среды. В разный период разрабатывались схемы комплексного использования и охраны водных и земельных ресурсов бассейна р.Западная Двина, оз. Нарочь и других природных объектов. Составлены Схема рационального природопользования Белорусского Поозерья, Схема рационального размещения особо охраняемых природных территорий Республики Беларусь. Взаимосвязанный анализ современного и перспективного состояния природной среды и развития хозяйства как источника антропогенных нагрузок на экологические системы позволяет в названных схемах определить стратегические направления использования природных ресурсов, охраны природы и создания условий для достижения экологической стабильности на территории природного комплекса.

Природоохранное прогнозирование и планирование осуществляется на территориальном и отраслевом уровнях. Территориальное прогнозирование и планирование на государственном уровне призвано обеспечить экологически обоснованное развитие и размещение производительных сил страны с учетом экологической емкости территории. На местах планы-прогнозы охраны окружающей среды разрабатываются соответствующими территориальными исполнительными органами управления с участием общественных экологических организаций. Составлены областные, районные, городские программы рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Намечаемые в них мероприятия увязываются с основными положениями Национальной программы. Проектно-планировочные работы, выполняемые для промышленных и сельскохозяйственных территорий, пригородных зон, курортов, районов массового отдыха и туризма, в обязательном порядке включают комплекс природоохранных мероприятий.

С начала 90-х годов ведется разработка территориальных комплексных схем охраны окружающей среды Беларуси. Цель подобных схем - определение комплекса мероприятий по охране природы, предотвращению и ликвидации негативного влияния хозяйственной деятельности на окружающую среду, сохранения ее параметров и поддержания экологического равновесия. Такие схемы составлены для ряда городов и регионов Беларуси: Речицы и Гомеля с прилегающими районами, Жлобина, Могилева и области, намечается их разработка для Минска, Витебска, Новополоцка, Мозыря и некоторых других городов с неблагополучной экологией.

Отраслевое природоохранное планирование проводится министерствами, ведомствами, объединениями и предприятиями, согласовывается с основными показателями территориального планирования и чаще всего связано с проблемами рационального использования отдельных видов природных ресурсов. Примером отраслевого природоохранного планирования является Государственная программа охраны и рационального использования земель, Схема рационального использования и охраны торфяных ресурсов Республики Беларусь на период до 2010 года. Намечается разработка еще ряда отраслевых программ, отражающих экологические аспекты отдельных народнохозяйственных комплексов и отраслей экономики, -- "Экология и энергетика", "Экология и транспорт", "Экологизация сельского хозяйства" и др.

На крупных и средних предприятиях (объединениях) самостоятельно разрабатываются планы мероприятий по охране окружающей среды в тесной увязке с бизнес-планами производства. Обычно в них находят отражение следующие аспекты природоохранной деятельности: разработка и совершенствование технологических процессов с целью сокращения негативного воздействия на окружающую среду; строительство, реконструкция и оборудование природоохранных и ресурсосберегающих объектов; содержание и эксплуатация очистных сооружений и утилизационных установок, повышение эффективности их использования; планируемое снижение (при расширении производства возможно увеличение) выбросов (сбросов, отходов) по отношению к предыдущему году; разработка экологического паспорта предприятия; контроль за работой природоохранных объектов, экологический аудит и др. Определяется общая сумма природоохранных затрат, в т.ч. объем капитальных вложений; источники финансирования (собственные природоохранные фонды, местные бюджеты и др.); сроки начала и окончания работ; освоение средств поквартально; ожидаемый природоохранный эффект.

Прогнозирование и планирование рационального использования отдельных видов природных ресурсов и охраны природных сред проводится при помощи действующих методов (балансовый, нормативный, программно-целевой, экспертных оценок и т.д.) и строится на основе учета особенностей и значимости, изменений объема и качества каждого из них. Оценивается также обеспеченность природными ресурсами, намечаются мероприятия по их охране и рациональному использованию. По отдельным природным средам и природным компонентам планируются следующие показатели.

По охране атмосферного воздуха -- лимит, т.е. относительное ограничение загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферу стационарными источниками загрязнения, и снижение общего количества этих выбросов; ввод в действие установок для улавливания и обезвреживания вредных веществ из отходящих газов; необходимые капитальные вложения.

Использование и охрана водных ресурсов -- объем используемой воды; объем оборотной и последовательно используемой воды; лимит допустимых сбросов сточных вод в поверхностные водоемы (с выделением загрязненных, нормативно-очищенных, нормативно-чистых сточных вод), отдельно на поля фильтрации, в накопители, впадины, выгреба; ввод в действие сооружений для очистки сточных вод и систем оборотного водоснабжения, соответствующие им объемы капитальных вложений.

Охрана земельных ресурсов представлена показателями “рекультивация земель” и «капитальные вложения на охрану и рациональное использование земельных ресурсов”, а также строительство комплексов и полигонов по переработке отходов.

Охрана лесных ресурсов включает показатели защиты лесов от вредителей и болезней биологическими методами и авиационную охрану лесов от пожаров.

Охрана других биологических ресурсов определяется уровнем достижения оптимальной численности основных видов охотничье-промысловых животных и данными по организации государственных заповедников и национальных парков.

Реабилитация территорий, пострадавших в результате катастрофы на ЧАЭС, характеризуется показателем финансирования природоохранных мероприятий; объемом капитальных вложений за счет средств, выделенных на ликвидацию ее последствий.

Формирующаяся в Беларуси система прогнозирования и планирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов должна способствовать обеспечению технологической последовательности разработки мероприятий по охране окружающей среды, их сбалансированности материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, реальности и эффективности реализации каждого из выделенных блоков эколого-экономического планирования.

Размещено на Allbest.ru