При реализации государственной экологической политики возможно применение различных инструментов, которые могут способствовать переменам в поведении производителей и потребителей. Выделяются три основные группы инструментов экологической политики: административные, экономические и методы социальной мотивации.

Административные методы - это меры прямого воздействия, оказывающие непосредственное влияние на поведение загрязнителей окружающей среды путем установления и применения законов и норматвно-правовых актов, определяющих цели, стандарты и технологии, которым загрязнители должны следовать [24].

Административные методы устанавливают правила, обязательные для соблюдения. Основная черта этих методов состоит в том, что загрязнитель не имеет поведенческого выбора - он должен подчиняться установленным требованиям или платить штрафы, подвергаться уголовной или административной ответственности в установленном законном порядке.

Соответствующие экономические и финансовые аспекты охраны окружающей среды и природопользования отражены в:

- Водном кодексе РФ, Лесном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Арбитражном процессуальном кодексе РФ, Гражданском кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ, Воздушном кодексе РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ;

- федеральных законах: “Об охране окружающей природной среды”, “О плате за землю”, “О плате за пользование водными объектами”, “О недрах”, “О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы“, “О континентальном шельфе Российской Федерации”, “О соглашениях о разделе продукции”, “О животном мире”, “Об отходах производства и потребления”, “Об охране атмосферного воздуха”, “Об экологической экспертизе”, “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения“, “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”, “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”, “О безопасности гидротехнических сооружений”, “Об особо охраняемых природных территориях”;

- постановлениях Правительства РФ: “Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия” от 28 августа 1992 г. № 632, “О взимании платы за сброс сточных вод и загрязняющих веществ в системы канализации населенных пунктов” от 31 декабря 1995 г. №1310, “О порядке использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений” от 17 мая 1996 г. № 597, “О порядке определения нормативной цены земли” от 15 марта 1997 г. №319, “О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню” от 19 сентября 1997 г. №1199, “О плате за пользование объектами животного мира и ее предельных размерах” от 29 сентября 1997 г. № 1257, “Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям, экономическим районам” от 22 июля 1998 г. №818.

Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы при определении ущерба, нанесенного рыбному хозяйству (Приказ Госкомэкологии РФ от 25 сентября 1997 г. N 397 “Об утверждении “Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности”).

С учетом неблагополучной экологической обстановки в стране, распространенности экологических правонарушений в проект нового КАП РФ включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать административные дела, контрольные органы по охране окружающей природной среды, органы геологического контроля, органы Министерства сельского хозяйства и продовольствия, Комитета по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем РФ), органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков. Она может быть возложена как на физических, так и на юридических лиц [6].

За совершение экологических административных правонарушений могут применяться: предупреждение, штраф, конфискация орудия совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения.

Законодательными актами Российской Федерации могут быть установлены и иные, кроме указанных в ст.24 КоАП РСФСР виды административных взыскании.

Анализ административных документов по управлению ресурсами показал, что они нуждаются в совершенствование поскольку в них отсутствует экосистемный подход к управлению.

Экосистемой называют совокупность продуцентов, консументов и детритофагов, взаимодействующих друг с другом и с окружающей их средой посредством обмена веществом, энергией и информацией таким образом, что эта единая система сохраняет устойчивость в течение продолжительного времени [24].

Таким образом, для естественной экосистемы характерны три признака:

1) экосистема обязательно представляет собой совокупность живых и неживых компонентов;

2) в рамках экосистемы осуществляется полный цикл, начиная с создания органического вещества и заканчивая его разложением на неорганические составляющие;

3) экосистема сохраняет устойчивость в течение некоторого времени, что обеспечивается определенной структурой биотических и абиотических компонентов.

Примерами природных экосистем являются озеро, лес, пустыня, тундра, суша, океан, биосфера.

Как видно из примеров, более простые экосистемы входят в более сложно организованные. При этом реализуется иерархия организации систем, в данном случае экологических.

Таким образом, устройство природы следует рассматривать как системное целое, состоящее из вложенных одна в другую экосистем, высшей из которых является уникальная глобальная экосистема - биосфера. В ее рамках происходит обмен энергией и веществом между всеми живыми и неживыми составляющими в масштабах планеты.

Проблемы чистой воды и охраны водных экосистем становятся все более острыми по мере исторического развития общества, стремительно увеличивается влияние на природу, вызываемого научно-техническим прогрессом [5].

Уже сейчас во многих районах земного шара наблюдаются большие трудности в обеспечении водоснабжения и водопользования в следствие качественного и количественного истощения водных ресурсов, что связано с загрязнением и нерациональным использованием воды.

Загрязнение воды преимущественно происходит вследствие сброса в нее промышленных, бытовых и сельскохозяйственных отходов. В некоторых водоемах загрязнение настолько велико, что произошла их полная деградация как источников водоснабжения.

Небольшое количество загрязнений не может вызвать значительное ухудшение состояния водоема, так как он имеет способность биологического очищения, но проблема состоит в том, что, как правило, количество загрязняющих веществ, сбрасываемых в воду, очень велико и водоем не может справиться с их обезвреживанием. Водоснабжение и водопользование часто осложняется биологическими помехами: зарастание каналов снижает их пропускную способность, цветение водорослей ухудшает качество воды, ее санитарное состояние, обрастание создает помехи в навигации и функционировании гидротехнических сооружений. Поэтому разработка мер с биологическими помехами приобретает большое практическое значение и становится одной из важнейших проблем гидробиологии.

Из-за нарушения экологического равновесия в водоемах создается серьезная угроза значительного ухудшения экологической обстановки в целом. Поэтому перед человечеством стоит огромная задача охраны гидросферы и сохранения биологического равновесия в биосфере.

2.3 Экономические инструменты управления

Характеристика экономических инструментов. Экономические инструменты - это заменители рыночных «сигналов» в виде изменений относительных цен и финансовых трансфертов [24]. Важная черта этих инструментов состоит в том, что они предоставляют участникам рынка свободу выбора и адаптации своей деятельности, позволяя им максимизировать прибыль наиболее выгодным при данных ограничениях способом.

Экономические инструменты управления каковы они?

За последние годы экономические методы находят все большее применение в экологической политике во всем мире. Применяются различные классификации экологических методов. Согласно разработанной Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) классификации экономических инструментов природоохранной деятельности и управления природными ресурсами можно выделить следующие типы:

- плата за выбросы (сборы, налоги);

- плата за коммунальные услуги;

- продуктовые налоги;

- плата за пользование природными ресурсами;

- субсидии;

- платежи за невыполнение экологических нормативов;

- платежи за покрытие затрат.

Некоторые авторы наряду с экономическими методами управления отдельной группой выделяют рыночные методы управления качеством окружающей среды:

- создание рынка квот на выбросы загрязняющих веществ;

- банки прав на загрязнение;

- биржи прав на загрязнение.

Экономические инструменты для управления рациональным использованием природных ресурсов в области применения управления водопользованием различают следующие виды платежей [24].

Механизмы платежей за водопользование различны.

1. Платежи за использование поверхностных вод.

Это основной экономический инструмент в области водопользования. Они включают:

- плату за забор воды из поверхностных и подземных источников, которая устанавливается различными законами;

- платежи за пользование централизованным водоснабжением ,которые имеют некоторое влияние на общий объем потребления воды. Эти платежи также действуют совместно с платежами за водоотведение и очистку сточных вод.

Цель платежа:

- стимулирование эффективного использования водных ресурсов;

- снижение водопотребления;

- обеспечение средствами мероприятий капитального характера на восстановление и охрану водных объектов;

- обеспечение безопасности гидротехнических сооружений;

- защита от вредного воздействия вод.

Плата за водопользование зависит от типа водного объекта и степени зарегулированности водотока, бассейна или его частей; от вида пользования водными объектами. Использование воды в источнике при его регулировании для водоснабжения определяется по формуле (2.1).

(2.1)

где S - себестоимость воды;

И - издержки общества на использование водных ресурсов или водопотребления;

V_пол - полезный объем водохранилища.

В случае переброски воды из другого бассейна себестоимость определяется по формуле (2.2).

(2.2)

где S1 - себестоимость воды, ден. ед./м³;

S2 - себестоимость воды в бассейне, откуда ведется переброска, ден.ед./м³;

И - издержки, связанные с переброской воды, ден.ед.;

V - объем перебрасываемой воды, м³.

Средства от платежей за использование водных ресурсов должны распределяться следующим образом, %: 40 - в федеральный бюджет и 60 - в регионы.

При сборе сточных вод, содержание вредных веществ в которых превышает установленные нормативы, и сбросе сточных вод нормативного качества, но сверх установленных лимитов платежи распределяются следующим образом, %:

- в федеральный бюджет - 10;

- бюджет субъектов РФ - 30;

- местный бюджет - 60.

На использование водных объектов, являющихся собственностью государства, требуется лицензия, и организации, имеющие такую лицензию, должны платить за фактическое пользование водными объектами. Сбор за выдачу лицензий на водопользование взимается специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда [23].

2. Плата за сброс загрязняющих веществ в водоемы.

Механизм начисления платежей за загрязнение воды в РФ регулируется инструктивно-методическими указаниям по взимании платы за загрязнение. Устанавливаются два вида базовых нормативов платы:

- за сброс загрязняющих веществ в пределах допустимых нормативов;

- за сбросы загрязняющих веществ в пределах установленных лимитов.

3. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы при использовании подземных вод.

Отчисления при добыче подземных вод определяются в соответствии с законом «О недрах». Отчисления применяются таким же образом, как при добыче других ресурсов недр.

4. Принципы экономического стимулирования водопользования:

- установление платы за воду, стимулирующей рациональное водопользование;

- ведение управление «водными бассейнами», что предусмотрено в федеральной концепции комплексного управления речными бассейнами;

- осуществление налоговых и иных льгот, предоставление льготных кредитов гражданам и юридическим лицам, выполняющим работы по восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

- установление льгот на водопользование:

а) организациям, осуществляющим свою деятельность в социальной сфере;

б) водопользователям, использующим воду для сельскохозяйственных нужд,

- льготные предельные размеры платы.

Категории льготников могут быть расширены правовым актами Субъектов РФ, но в пределах сумм, поступающих в их бюджет.

Анализ различных подходов к экономической оценке природных ресурсов и установлению размеров платы за их использование позволяет выделить следующие основные подходы: затратный, результативный, затратно-ресурсный, рентный, воспроизводственный, монопольно-ведомственный. Каждый из них имеет свои достоинства и недостатки, особенности их использования

Необходимо отметить принципы и методы экономической оценки природных ресурсов, соответствующие современным требованиям устойчивого развития, то есть исходящие из необходимости обеспечения воспроизводства возобновимых природных ресурсов и устойчивого экономического воспроизводства невозобновимых природных ресурсов (или заменяющих их продуктов), включая адекватную экономическую оценку ассимиляционного потенциала и совершенствование методологической базы системы платежей за пользование природными ресурсами.

Особенности современного подхода к экономической оценке любого природного ресурса заключаются в учете экономических оценок всех других природных ресурсов, которые потребляются, уничтожаются, становятся недоступными, подвергаются порче или иному воздействию (в том числе оценки ассимиляционного потенциала) в процессе использования “основного” оцениваемого ресурса [24].

Стоимость воспроизводства возобновимого природного ресурса в тех же количестве и качестве, что и потребленный ресурс, может определять минимальную оценку величины ставки платы за пользование возобновимым природным ресурсом.

Объективная экономическая оценка невозобновимых природных ресурсов и введение соответствующих платежей за их использование стимулируют переход от экономического воспроизводства невозобновимых природных ресурсов (например, разведка новых месторождений полезных ископаемых) к максимальному использованию вторичных ресурсов, то есть воспроизводству сырья из отходов производства и потребления на основе перевода капитала, заключенного в потребляемых невозобновимых природных ресурсах, в другие формы капитала и инвестиций в наукоемкие производства, в разработку и внедрение ресурсосберегающих технологий. При этом возрастает во все большей мере экономическое воспроизводство не невозобновимых природных ресурсов, а их заменителей с сырьевой точки зрения, то есть вторичных ресурсов с усилением степени воспроизводства этих заменителей и в натуральной форме.

Можно выделить следующие основные цели разработки и внедрения прогрессивных методов экономической оценки природных ресурсов, адекватных объективным интересам России с учетом рыночных условий хозяйствования:

- совершенствование национальных счетов, включение в международную систему национальных счетов параллельно с реформой налогообложения;

- соблюдение национальных интересов страны (определение залоговой стоимости природных ресурсов, разграничение собственности на природные ресурсы, устранение перекосов во взаимоотношениях между государством как собственником природных ресурсов и другими собственниками, оценка природной части национального богатства страны);

- стимулирование рационального природопользования (кардинальная налоговая реформа, повышение роли платежей за использование природных ресурсов в переходной системе налогообложения, повышение ресурсосберегающей роли некоторых акцизных налогов, совершенствование налогообложения имущества);

- экономическое обоснование рационального природопользования (эффективность инвестиционных программ и проектов, коммерческая эффективность природоэксплуатирующих предприятий);

- специализированные цели использования экономической оценки природных ресурсов (обоснование перевода ресурса из одного вида использования в другой, компенсация потерь природных ресурсов, анализ влияния риска крупномасштабных природно-антропогенных нарушений на экономическую оценку природных ресурсов, страхование рисковых технологий использования природных ресурсов, формирование рынка лицензий на природопользование);

- внедрение программных и экономических методов управления природными ресурсами;

- усовершенствование системы показателей контроля экономической и экологической безопасности страны и регионов.

Необходимо адекватно определять содержание экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, фактические и возможные убытки, причиняемые рыбному хозяйству загрязнением окружающей среды, а также дополнительные затраты на компенсацию этих убытков.

Методики расчета ущерба наносимого рыбному хозяйству. Ущерб рыбному хозяйству, причиненный в результате нарушения правил охраны рыбных запасов, проявляется [14]:

- в гибели рыбы (достигшей промысловой меры, молоди, личинок и икры), морского зверя (половозрелого и детенышей), беспозвоночных и водных растений, живых организмов “сидячих” видов (на всех стадиях развития), а также незаконном изъятии этих объектов из водоемов;

- в уменьшении запасов рыбы, морского зверя, беспозвоночных, водных растений и живых организмов “сидячих” видов при ухудшении условий их обитания и воспроизводства.

Ущерб определяется одинаково как для освоенных, так и не освоенных промыслом водоемов.

Полный ущерб, причиненный рыбному хозяйству в результате нарушения Правил охраны рыбных запасов, не поддается определению из-за сложности количественного и стоимостного учета комплекса неблагоприятных факторов, влияющих на воспроизводство объектов водного промысла (т.е. рыбы, морской зверь, беспозвоночные и водные растения, живые организмы “сидячих” видов и другие гидробионты), а также вторичных последствий, проявляющихся в течение длительного времени [14].