1.1 Система государственного финансирования охраны окружающей природной среды

На современном этапе уровень финансирования отраслей природно-ресурсного комплекса не претерпел принципиальных изменений. Основными источниками финансирования расходов в данных отраслях являются:

- собственные средства соответствующих предприятий и организаций, полученные от основной деятельности по производству различной продукции и/или оказанию услуг;

- средства бюджетов всех уровней (федерального, субъектов Российской Федерации, местных), включая различные бюджетные фонды целевого назначения;

- специализированные внебюджетные фонды;

- кредиты, единовременная финансовая помощь (включая зарубежные гранты и т.п.) и др.;

- иные источники финансового обеспечения.

Поскольку большинство мероприятий по рациональному природопользованию и охране природных богатств страны имеют некоммерческий характер, особую значимость продолжает иметь бюджетное финансирование соответствующих затрат, осуществляемых как на общехозяйственные нужды, так и по конкретным направлениям в рамках государственных и иных программ.

Графическое распределение показателей в Приложении 1.

Таблица 1 - Структура расходов в федеральном бюджете по отдельным министерством и ведомствам природно-ресурсного блока

Из приведенных данных видно, что финансирование многих организационно-управленческих структур на уровне федерального бюджета на 1998 г. по сравнению с 1997 г. было ощутимо меньше (с учетом деноминации рубля в начале 1998 г. и реального уровня инфляции). Следует также иметь в виду, что даже указанные ограниченные средства, предусмотренные федеральным бюджетом на рассматриваемые годы, выделялись не в полной мере (прежде всего в части обеспечения, выполнения соответствующих программ).

Перспектива финансирования отраслей природно-ресурсного комплекса Россия располагает огромным природоресурсным потенциалом при значительном качественном его разнообразии. Однако по многим причинам финансирование мероприятий и программ по охране и воспроизводству природных ресурсов остается не на должном уровне.

Воспроизводство природных ресурсов является важнейшим элементом государственной политики. В действующем законодательстве предусматривается необходимость охраны и воспроизводства природных ресурсов, устанавливаются отдельные требования к этому процессу. В то же время существующая практика финансирования таких работ неудовлетворительна, бюджетные статьи по этому направлению являются не защищенными. Средства, поступающие в бюджеты на специальные счета или целевые фонды воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, часто используются не по назначению.

В последние годы на финансирование отраслей природно-ресурсного комплекса направляется 30-40% средств от минимально необходимых потребностей, что приводит к наращиванию негативных тенденций в их функционировании и развитии, нередко к экстренному выделению дополнительных средств для ликвидации катастрофических последствий природных явлений, не предупрежденных плановыми мероприятиями.

Поэтому одной из наиважнейших задач является решение вопроса стабилизации финансирования отраслей природоохранного комплекса.

В настоящее время затраты на борьбу с загрязнением окружающей среды как государственного, так и частного сектора во многих странах-членах ЕЭК с рыночной экономикой колеблются в пределах от 0,5 до 2% валового внутреннего продукта. Прогнозируется, что в странах, где только в последнее время стали выделяться средства на борьбу с загрязнением, эта доля будет постепенно возрастать, по крайней мере в течение следующего десятилетия.

В России ситуация прямо противоположная т.к. требуется многократное увеличение (минимум в 5 раз) расходов федерального бюджета на природоохранные мероприятия для того, чтобы поддержать на должном уровне материально-техническую базу министерств, ведомств природоохранного комплекса, выполняющих важнейшие государственные функции, обеспечить здоровую окружающую среду и решить в стране вопросы экологической безопасности. Учитывая современное кризисное состояние российской экономики, такое увеличение расходов из федерального бюджета на природоохранные цели практически нереально.

Одной из форм дополнительного финансирования мероприятий отраслей природно-ресурсного блока может стать оказание платных услуг, осуществление коммерческих проектов и пр.

Так, с целью сохранения квалифицированных кадров, технологического оборудования и в целом мощности предприятий для выполнения топографо-геодезических и картографических работ в полном объеме по мере стабилизации экономики предприятия Роскартографии будут нацеливаться на поиск и выполнение работ по договорам с субъектами Федерации, министерствами и ведомствами, в первую очередь для нужд земельного кадастра, освоения месторождений полезных ископаемых, развития территорий. К выполнению картографических работ привлекаются коммерческие структуры на условиях оплаты лицензий за пользование фондовыми материалами с целью возмещения расходов бюджетных средств за прошлый период.

Госкомэкология России полагает в части организации финансирования все большее внимание уделять платежам за загрязнение окружающей среды, способствовать внедрению других видов экологического налогообложения, развертыванию экологического страхования, наращиванию соответствующих целевых кредитов и займов (или замещающих их источников финансового обеспечения) под конкретные мероприятия и проекты, осуществлению иных рыночных способов фискального покрытия экологической деятельности.

Для упорядочения и эффективности деятельности территориальных подразделений указанных федеральных ведомств необходимо принятие соответствующих законодательных и правительственных решений по определению источников их финансирования, в том числе статуса служащих в составе указанных подразделений, с целью обеспечения правовой и материальной независимости при выполнении возложенных на них государственных функций.

Кроме того, требуются также дополнительные решения на соответствующих уровнях по упорядочению взимания и распределения платы за пользование природными ресурсами, платы за загрязнение окружающей среды с целью повышения финансовой обеспеченности природоохранных отраслей и эффективности выполнения возложенных на них государственных функций.

Учитывая особенности отечественной экономики, для которой природно-ресурсный блок имеет определяющее значение, и сам по себе обладает всеми возможностями обеспечить свое воспроизводство без привлечения сугубо бюджетных средств, для обеспечения государственного регулирования процессами воспроизводства в интересах отечественной экономики и национальной экономической безопасности необходимо установить эффективную систему платежей на воспроизводство природных ресурсов.

В целях обеспечения финансирования работ по воспроизводству и охране природных ресурсов следует аккумулировать платежи и отчисления, направляемые на воспроизводство природных ресурсов, в бюджетах с защищенной строкой или формировать целевые бюджетные фонды на федеральном и территориальном уровнях с отработкой механизма по полноте зачисления средств, их целевого использования бюджетами всех уровней.

Введение экономических механизмов в сферу природопользования позволит принципиально улучшить наполнение доходной части бюджета: существующие органы государственного управления природопользованием объективно и точно определяют объем добычи и использования природных ресурсов (минеральных, водных, лесных, рыбных, охотничье-промысловых и т.д.). Контроль исполнения этих платежей требует существенно меньших усилий налоговых органов, чем в случае традиционных налогов (НДС, налог на прибыль и т.д.).

Целесообразно также ввести в практику реализации расходной части бюджетов для незащищенных статей минимальные гарантированные уровни финансирования. Фактически речь идет об условном секвестировании, позволяющем:

- предоставить возможность для проведения конкурсов и заключения контрактов под государственные заказы на установленный уровень (пусть он будет составлять даже 40-60% от утвержденных цифр бюджета);

- планировать работы текущего года, особенно связанные с сезонностью, под минимальный уровень;

- не остановить небольшие, но важнейшие для государства отрасли и подотрасли, финансирование которых в настоящее время вообще непредсказуемо и не осуществляется по несколько месяцев;

- погасить массовое недовольство работников государственных предприятий, запрещенных к приватизации и выполняющих, в основном, государственные заказы, по поводу невыплачиваемой по 5-6 месяцев заработной платы.

Подобная практика уже существует в отдельных отраслях. С 1997г. В составе федерального бюджета существует Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, аналогичные фонды созданы во многих субъектах РФ. С 1999 г. в федеральном бюджете появились еще два фонда: Федеральный фонд управления, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов. Требуется до конца отработать механизм наполнения фондов, расходование средств и обеспечения контроля.

Необходимо пересмотреть методологию формирования федеральных программ отраслей природно-ресурсного комплекса. Следует сократить их число за счет близких по проблеме программ, концентрации «родственных» программ в крупных программах, отказаться от программ не представляющих федеральное значение. Работу эту целесообразно провести поэтапно с тем, чтобы не прервать финансирование существующих мероприятий.

2. Финансовая политика в области охраны окружающей природной среды

Механизмами экономического регулирования в области охраны окружающей природной среды являются:

- установление платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ и другие виды вредных воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов;

- установление платы за изъятие компонентов окружающей природной среды;

- проведение мероприятий по обеспечению выполнения природоохранных нормативов, норм, правил и стандартов за счет средств хозяйствующих субъектов;

- поэтапное внедрение новых технологий и технических нормативов, направленных на снижение загрязнения окружающей природной среды при наличии планов природоохранных мероприятий по уменьшению выбросов, сбросов загрязняющих веществ и других видов негативного воздействия на окружающую природную среду;

- эколого-экономическая оценка и прогнозирование, планирование, финансирование и реализация природоохранных мероприятий и программ;

- возмещение в установленном порядке вреда (ущерба), причиненного окружающей природной среде;

- формирование рынка работ природоохранного назначения;

- экологическое страхование;

- развитие предпринимательской деятельности в области охраны окружающей природной среды;

- экологическая сертификация;

- иные экономические механизмы, направленные на совершенствование и эффективное осуществление охраны окружающей природной среды.

Методами экономического стимулирования охраны окружающей природной среды являются:

- установление дифференцированных размеров платы за воздействие на окружающую природную среду с учетом природоохранных нормативов;

- предоставление в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации налоговых льгот для субъектов хозяйственной деятельности при обеспечении ими в процессе хозяйственной деятельности природоохранных нормативов ниже установленных показателей;

- предоставление в соответствии с законодательством РФ юридическим и физическим лицам налоговых, кредитных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов, а также осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды.

2.2 Целевые программы и мероприятия в области охраны окружающей природной среды

1. Одним из методов реализации мер по охране окружающей природной среды являются целевые программы.

Порядок разработки, финансирования и реализации целевых программ в области охраны окружающей природной среды осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Проекты целевых программ в области охраны окружающей природной среды могут выноситься на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по охране окружающей природной среды.

3. Планирование и разработка государственных мероприятий по охране окружающей природной среды осуществляется с учетом прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей природной среды, научных исследований и новых разработок, необходимых для решения природоохранных задач.

4. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, оказывающие своей хозяйственной деятельностью воздействие на окружающую природную среду, вызывающие ухудшение ее качества, разрабатывают и осуществляют согласованные с территориальными органами специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды мероприятия по охране окружающей природной среды.

2.3 Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды

1. Отдельные виды деятельности в области охраны окружающей природной среды, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба окружающей природной среде, законным интересам граждан и экологической безопасности подлежат лицензированию.

2. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды осуществляет специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

3. Порядок лицензирования и перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей природной среды, подлежащих лицензированию, устанавливаются законодательством РФ.

За воздействие на окружающую природную среду предусмотрена система плат:

1. За воздействие на окружающую природную среду -- выбросы и сбросы загрязняющих веществ, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов взимается плата (экологический налог).

2. Плата за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду, размещение отходов взимается в порядке, установленном Правительством РФ.

3. Плата за выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на окружающую природную среду перечисляется юридическими и физическими лицами в бесспорном порядке:

- 19 процентов -- в доход федерального бюджета, в том числе 9 процентов -- на формирование целевого бюджетного федерального экологического фонда Российской Федерации;

- 81 процент -- в доход бюджетов субъектов Российской Федерации, с последующим их распределением:

- 35 % -- на реализацию природоохранных мероприятий органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

- 65 % -- на реализацию природоохранных мероприятий органами местного самоуправления.

4. Базовые ставки платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду в пределах допустимых нормативов, порядок их установления, условия и сроки действия ставок платы за временно согласованные негативные воздействия на окружающую природную среду в пределах установленных нормативов (лимитов) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

5. Для регионов Российской Федерации, в зависимости от экологической ситуации, к базовым ставкам платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и иные виды вредного воздействия на окружающую природную среду в пределах допустимых нормативов применяются соответствующие коэффициенты, устанавливаемые Правительством Российской Федерации по представлению специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

6. Внесение платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия на нее не освобождает субъект хозяйственной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей природной среды и возмещения вреда (ущерба), причиненного экологическим правонарушением.

7. Условия и порядок возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде в результате нарушения природоохранного законодательства РФ, регулируются законодательством РФ.

2.4 Целевые бюджетные экологические фонды

1. Для решения неотложных природоохранных задач, компенсации причиненного ущерба и вреда и других природоохранных задач создается система целевых бюджетных экологических фондов, объединяющая целевой бюджетный федеральный экологический фонд Российской Федерации, целевые бюджетные экологические фонды субъектов Российской Федерации, целевые экологические фонды муниципальных образований (город, район).

2. Система целевых бюджетных экологических фондов действует на единых принципах организации, управления, планирования их деятельности, создания информационных связей между фондами различных уровней, а также механизма формирования средств фондов, контроля за их расходованием, процедуры принятия решений о приоритетности использования средств и единой отчетности.

Порядок организации и деятельности целевых бюджетных экологических фондов определяется законодательством Российской Федерации.

3. Средства целевого бюджетного федерального экологического фонда Российской Федерации, целевых бюджетных экологических фондов субъектов Российской Федерации и целевых экологических фондов муниципальных образований формируются за счет:

- платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, другие виды вредного воздействия на нее и размещение отходов;

- штрафов за экологические правонарушения, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- добровольных взносов юридических и физических лиц;

- иных поступлений, источники которых не противоречат законодательству Российской Федерации.

4. Средства экологических фондов расходуются на природоохранную деятельность:

- оздоровление окружающей природной среды;

- обеспечение экологической безопасности;

- реализацию мероприятий и целевых программ по охране окружающей природной среды;

- научные исследования, проектные и опытно-конструкторские разработки в области охраны окружающей природной среды;

- внедрение экологически чистых, малоотходных и безотходных технологий;

- строительство очистных сооружений и иных объектов хозяйственной и иной деятельности, включая переработку и захоронение отходов;

- контроль и мониторинг окружающей природной среды;

- совершенствование материально-технической базы территориальных органов специально уполномоченного федерального органа власти в области охраны окружающей природной среды, необходимой для выполнения основных функций в области охраны и государственного контроля;

- поддержка и развитие государственных заповедников и других особо охраняемых природных территорий и объектов;

- компенсационные выплаты гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью и имуществу в результате экологических правонарушений;

- развитие экологического воспитания, образования; и иные цели, связанные с охраной окружающей природной среды, устанавливаемые специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды.

5. Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранной деятельностью.

Негосударственные внебюджетные экологические и другие природоохранные фонды образуются за счет добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц, общественных объединений и других источников. Фонды расходуются на природоохранную деятельность и иные цели, не противоречащие настоящему Федеральному закону.

Отдельно формой поддержки предприятий является экологическое страхование.

1. Экологическое страхование представляет собой страхование гражданской ответственности за причинение экологического ущерба (вреда) окружающей природной среде, государству, имуществу физических и юридических лиц в результате аварийных загрязнений окружающей природной среды и экологических рисков.

2. Экологическое страхование осуществляется в добровольной (на основе договора) и обязательной (в силу закона) формах в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заключение