ОПЫТ В ПРИРОДООХРАННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ

В.П. Антонов; Л.Д. Гагун

В Российской Федерации, несмотря на падение в последние годы объемов производства, продолжает сохраняться напряженная экологическая обстановка, на значительной части территории страны имеет место многократное превышение предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ. Во многих городах это превышение достигло столь больших размеров, что они могут рассматриваться как зоны чрезвычайной экологической ситуации. При этом происходит размещение на территории страны новых и расширение уже действующих экологически опасных и ресурсоемких производств, что еще более усугубляет экологическую ситуацию в стране.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" был принят в декабре 1991 г. [1]. Десятилетняя правоприменительная практика в условиях хозяйственной и общественно-политической реформы страны обнаружила наряду с позитивными результатами некоторые пробелы как в самом Законе, так и в механизме его реализации. Принятые в этот период новая Конституция Российской Федерации, законодательные и иные нормативные акты в сфере охраны природы требуют уточнения отдельных положений Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и внесения в него изменений и дополнений.

Сегодняшний этап развития экологического законодательства характеризуется влиянием на него концепции устойчивого развития природы и общества, наличием в нем тенденций экологизации хозяйственной деятельности. Новые подходы в оптимизации законодательства об охране окружающей природной среды требуют их отражения в действующих нормах правового регулирования.

Анализируя проект нового Федерального закона "Об охране окружающей среды", можно констатировать, что он существенно отличается от ныне действующего закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Указанные отличия обусловлены не только необходимостью обновления природоохранного законодательства в связи с изменением Конституции и учетом опыта правоприменения основных положений действующего закона, но и рядом субъективных факторов, связанных с ухудшением экономической ситуации в стране соответственно с изменением приоритетов в сторону экономической тематики в ущерб экологической. В результате в настоящее время депутатский корпус в большей степени ориентирован на решение экономических проблем и мало занимается экологическим законотворчеством, которое не может дать экономической отдачи в ближайшее время и зачастую связывается с дополнительными экологическими ограничениями, накладываемыми на производителей.

По этой причине текст последней редакции действующего Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" подвергся существенному изменению по сравнению с первой редакцией. В него был внесен ряд изменений и дополнений, являющихся значительным отступлением от первоначальной концепции.

К этим изменениям следует отнести прежде всего ряд поправок, связанных с принятием дополнений в Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" [3] и предусматривающих ввоз в Россию отработанного ядерного топлива, а также внесением в связи с этим дополнений в статью 50 3акона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" [4], фактически отменяющих действие данной статьи, однозначно запрещавшей ранее ввоз в Россию радиоактивных материалов с целью их хранения или захоронения.

В последней редакции действующего закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" указанное дополнение предусматривало, что "Ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта" [4].

В проекте нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" эта оговорка целиком вошла в текст статьи 50 "Требования охраны окружающей среды при использовании радиоактивных материалов", что, однако, не снимает актуальности данного вопроса с точки зрения обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.

Проект нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" также вносит ряд других экологических послаблений и отступлений от первоначальной концепции, заложенной в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Прежде всего из текста проекта нового закона полностью выпали статьи, касающиеся экономического механизма рационального использования природных ресурсов. В самом названии Федерального закона выпало слово "природной". Это в определенном смысле противоречит тексту проекта самого нового Федерального закона "Об охране окружающей среды", в статье 3 которого декларируется принцип охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов как необходимого условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности.

Вопрос платности использования природных ресурсов, которые по мнению разработчиков проекта нового закона должны отражаться в иных законодательных актах, касающихся использования конкретных "видов природных ресурсов и налоговом законодательстве.

Из текста нового закона также выпали вопросы, касающиеся договоров и лицензий на комплексное природопользование (ст. 18 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды») и установление лимитов на природопользование (ст. 19), являющихся системой экологических ограничений по территориям и представляющих собой установленные предприятиям-природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов.

В проекте нового Федерального закона в статье 16 «Плата за негативное» (вредное) воздействие на окружающую среду» к таковым отнесены:

выбросы и сбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и иных источников;

сбросы загрязняющих веществ в поверхностные, подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра, в почву и на почвенный покров;

размещение (хранение, захоронение) отходов;

шум, вибрации, электромагнитные, ионизирующие и другие виды излучений и физических воздействий на окружающую среду сверх установленных природоохранных нормативов;

иные виды негативного (вредного) воздействия на окружающую среду.

В статье 14 "Экономические методы в области охраны окружающей среды" к экономическим методам в области охраны окружающей среды отнесены, в частности:

взимание платы (с учетом своевременной индексации) за негативное (вредное) воздействие на окружающую среду;

установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду и лимитов на размещение отходов и других видов негативного (вредного) воздействия на нее;

установление дифференцированных размеров платы за негативное (вредное) воздействие на окружающую среду с учетом установленных нормативов и лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду в зависимости от степени этого воздействия и нормативов лимитов на размещение отходов и др.

Таким образом, вопросы рационального использования природных ресурсов целиком выпали из сферы регулирования нового Федеральной закона «Об охране окружающей среды».

Следующее важное отличие касается главы VIII «Зоны экологического бедствия и чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера». В отличие от прежней редакции закона, предусматривавшей два вида особых зон, связанных с чрезвычайными экологическими ситуациями (зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия), в новой редакции предусмотрен один вид зон данного типа (зона экологического бедствия). При этом порядок объявления, правовое регулирование режима зон экологического бедствия в посвященной этому вопросу статье 59 носит чисто декларативный и отсылочный характер к другим федеральным законам, в частности, к Федеральному закону «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В отличие от предыдущего закона, совершенно не затрагиваются вопросы финансирования мероприятий по оздоровлению экологической ситуации в подобных зонах, что, собственно, отражает сложившуюся практику, при которой отчисления из федерального и региональных бюджетов на эти цели носят чисто символический характер.

Важнейшими в природоохранном законодательстве являются также вопросы ответственности за экологические правонарушения и возмещения вреда, нанесенного такими правонарушениями, а также прекращения деятельности предприятий, нарушающих природоохранное законодательство. Как в прежней, так и в новой редакциях рассматриваемых законов эти вопросы прописаны недостаточно полно, что вызывает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в данной области.

Необходимо также восстановить в правах платежи на воспроизводство и охрану природных ресурсов, которые по сути являются амортизационным фондом для природно-ресурсного комплекса. Исключение этих отчислений из перечня налогов, по нашему мнению, нецелесообразно. Необходимо восстановить эти отчисления в составе себестоимости аналогично амортизационным отчислениям.

На основании проведенного сравнительного анализа текстов действующего закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и проекта Федерального закона "Об охране окружающей среды", а также существующей правоприменительной практики природоохранного законодательства в указанные тексты могут быть внесены ряд изменений и дополнений, более полно отражающих требования защиты окружающей природной среды и особенности хозяйственной деятельности в данной сфере.

Прежде всего это относится к вопросу создания механизма экологизации экономической политики и изменения самой направленности, политики охраны окружающей среды в направлении ее ориентации на создание новых экологически безопасных производств, а не ликвидации существующих экологических последствий деятельности предприятий, отрицательно воздействующих на окружающую среду.

По нашему мнению, такой механизм может быть создан в результате введения в природоохранную законодательную практику такого понятия, как "Зоны устойчивого (ноосферного) развития".

В настоящее время в Российской Федерации существуют различные экономические зоны с особым режимом, в том числе и предусмотренные действующим Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" и проектом нового Федерального закона «Об охране окружающей среды», а также свободные экономические зоны.

Практика существования зон чрезвычайной экологической ситуации показала, что объявление территории такой зоной не только не гарантирует решения экологических проблем данной территории, но, наоборот, усугубляет их, так как объявление территории зоной экологического бедствия отпугивает потенциальных инвесторов, которые могут вложить свои средства в развитие данной территории.

Кроме того, чтобы получить указанный статус, регионы должны сами, за свой счет провести обследование территории и разработать программу, предусматривающую конкретные мероприятия по выводу территории из "кризисного состояния. Однако даже получение такого статуса вовсе не гарантирует территории дополнительного финансирования этих программ за счет федерального бюджета. Так, например, при нынешних поступлениях из федерального бюджета по программе экологического оздоровления города Нижний Тагил Свердловской области, официально объявленного зоной чрезвычайной экологической ситуации, на достижение планируемых в программе показателей потребуется сто лет!

Использование традиционных источников финансирования - привлечение средств экологических фондов, собственных средств предприятий и частных инвестиций (как отечественных, так иностранных) в процессе приватизации предприятий отчасти может решить какую-то часть проблем данного региона, но в целом это тупиковое направление, так как в условиях действующего хозяйственного механизма ресурсоемкие и экологически опасные производства будут сохраняться и даже расширяться, пусть даже и на более современной технической базе, и в целом задача перехода к устойчивому развитию не будет достигнута.

В связи с изложенным предлагается решение проблемы экологизации хозяйственного механизма и структурной перестройки промышленности в направлении экологически устойчивого развития осуществлять в рамках создаваемых на базе наиболее перспективных проектов специальных экономических зон устойчивого развития.

Зоны устойчивого развития - это совершенно новое понятие, опыта их создания нет ни в одной стране мира. Предлагаемая экономическая модель функционирования таких зон должна предусматривать создание в законодательном порядке льготных условий для ускоренного развития экологически безопасных, ресурсосберегающих и безотходных технологий и производств.

Функционирование таких зон может быть эффективным при условии создания соответствующих механизмов, стимулирующих развитие в направлении экологизации и ресурсосбережения, а также обеспечивающих приток в эти зоны значительных финансовых ресурсов. Это может быть как особый порядок кредитования и налогообложения, так и предоставление дополнительных гарантий инвесторам, применение новых, нестандартных подходов.

Предоставление региону (программе) налоговых льгот не является обязательным условием при создании зоны устойчивого (ноосферного) развития. Достижение поставленных целей может быть осуществлено и при сохранении общей налоговой нагрузки, но при обязательном изменении приоритетов налогообложения - основную долю налогов в регионе должны доставлять платежи природоэксплуатирующих предприятий рентного типа и платежи за загрязнение окружающей среды, при снижении или полной отмене налога на добавленную стоимость. В дальнейшем снижение общего налогового бремени может быть достигнуто по мере выполнения целей программы, связанных со снижением степени загрязнения и ресурсопотребления на единицу продукции и в целом по региону.

Вопросы совершенствования налогообложения в ресурсной сфере, по нашему мнению, также должны быть отражены в проекте нового Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Данное положение может быть рамочно записано в тексте закона «Об охране окружающей природной среды», которому целесообразно оставить прежнее название, содержащее слово «природный».

Также целесообразно прописать в новом Федеральном законе вопросы прекращения экологически вредной деятельности, связанной с нарушением природоохранного законодательства, увязав это с системой гражданского законодательства.

По нашему мнению, целесообразно также восстановить в прежней редакции статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», добавив к «хранению и захоронению» также и «переработку». Совершенно очевидно, что отработанное ядерное топливо, которое предполагается ввозить на территорию Российской Федерации под видом сырья для дальнейшей переработки, является ядерными отходами. В Российской Федерации нет в настоящее время достаточных мощностей для переработки отработанного ядерного топлива даже своих АЭС. Средств, которые сегодня будут уплачены Минатому России за прием отработанного ядерного топлива из-за рубежа (по оценке Минатома России около 20 млрд. дол.), не хватит для введения дополнительных мощностей по переработке отходов и реализацию запланированных программ реабилитации загрязненных территорий. Следовательно, все эти расходы в дальнейшем тяжелым бременем лягут на федеральный и региональный бюджеты. Не следует обольщаться небольшим объемом поступающие отходов: количество ядерного топлива в реакторе 4-го блока Чернобыльской АЭС также было невелико, однако его хватило на то, чтобы привести к радиоактивному заражению огромных территорий.

Вероятно, возможен компромиссный вариант, ограничивающий ввоз на территорию Российской Федерации отработанного ядерного топлива поступлением лишь с тех АЭС, которые были построены при участи Российской Федерации в странах, не обладающих ядерным оружием, в целях его нераспространения.

SUMMARY

In the article the nature protection legislation of Russia is considered. Based on law analysis the number of modifications is offered. It concerns to creation of ecologization mechanism in economy policy and modification of its directedness.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ